公共政策的形成與發(fā)展

第一講公共政策分析導(dǎo)論第一節(jié)公共政策的學(xué)科定位與學(xué)習(xí)意義第二節(jié)公共政策學(xué)的形成與發(fā)展?學(xué)科名稱梳理?學(xué)科形成前的政策研究公共政策學(xué)的產(chǎn)生公共政策學(xué)的發(fā)展第三節(jié)公共政策學(xué)的學(xué)科要素第四節(jié)公共政策的含義、構(gòu)成與功能第二節(jié)公共政策學(xué)的形成與發(fā)展政策，漢語中的政策一詞是由漢字中的兩個(gè)字“政”和“策”組合而成的。政在古漢語中有“政權(quán)”、“政事”之意，如人們常說“在其位、謀其政”。策在中國古漢語中有“計(jì)策”、“策劃”之意。如《戰(zhàn)國策》中的策，是說戰(zhàn)國時(shí)代各國發(fā)生政治事件時(shí)所采取的各種對策。我國現(xiàn)代漢語對“政策”一詞的解釋，往往與路線、方針、策略相聯(lián)系。關(guān)于政策的定義很多，其中最有代表性的是工具書《辭?！穼Α罢摺钡亩x：“國家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則”。《辭?！返亩x中實(shí)際包含著四層內(nèi)容：?政策制定主體是“國家與政黨”；?政策存在的基本形式是“行動(dòng)準(zhǔn)則”?政策的目的是“實(shí)現(xiàn)路線和任務(wù)”?政策的時(shí)效是“一定歷史時(shí)期”辭海》的這一定義將政策的主體限定在“國家和政黨”層面有點(diǎn)狹窄。相比之下，國外的許多學(xué)者也曾對政策下過定義。例如：卡爾?弗雷德里奇：“政策是在某一特定的環(huán)境下，個(gè)人、團(tuán)體或政府有計(jì)劃的活動(dòng)過程。政策的用意就是利用時(shí)機(jī)、克服障礙，以實(shí)現(xiàn)某個(gè)既定的目標(biāo)，或達(dá)到某一既定的目的”。安德森：“政策是一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的”。公共政策是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。公共政策是國家進(jìn)行行政管理的一種重要工具和手段，因此，自從人類社會產(chǎn)生了國家也就隨之產(chǎn)生了公共政策與此同時(shí)，也就開始了人們對于公共政策的產(chǎn)生與思考。推動(dòng)公共政策形成的幾個(gè)主要因素：?近代的產(chǎn)業(yè)革命和科學(xué)技術(shù)發(fā)展一一為政策研究提供新條件和手段；?哲學(xué)和社會、人文學(xué)科等軟科學(xué)的發(fā)展一一提供了方法論基礎(chǔ)；?系統(tǒng)論、信息論、控制論的產(chǎn)生，行為主義的誕生，凱恩斯主義的出臺與政府政策領(lǐng)域的擴(kuò)大等。一、學(xué)科名稱梳理該學(xué)科常見的名稱：1、 公共政策學(xué)2、 政策學(xué)3、 政策科學(xué)：（PolicySciences）創(chuàng)始人：美國著名政治學(xué)家勒納和拉斯韋爾，著有《政策科學(xué)（》1951年）一書。本書首次對政策科學(xué)的基本范疇與方法等內(nèi)容做出了規(guī)定，奠定了政策科學(xué)的基礎(chǔ)，標(biāo)志著公共政策學(xué)科的誕生。在我國曾著有《政策科學(xué)導(dǎo)論》一書便是使用的這一名稱。拉斯韋爾對政策科學(xué)的特征的概述（六點(diǎn)：）?政策科學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問?政策科學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)是建立在理性實(shí)證主義之上政策科學(xué)是一門對于時(shí)間和空間都非常敏感的科學(xué)政策科學(xué)具有快學(xué)科的特點(diǎn)政策科學(xué)是一門必須和政府官員共同研究的學(xué)問政策科學(xué)必須以社會發(fā)展為研究對象，具有“發(fā)展概念”其他代表者：伊斯頓?羅斯威爾斯坦福大學(xué)教授，在勒納和拉斯韋爾主編的《政策科學(xué)》一書的前言中指出：“政策科學(xué)是以制定政策規(guī)劃和可供選擇的政策方案為核心，運(yùn)用新的方法論對未來發(fā)展趨勢進(jìn)行分析的學(xué)問”。葉?？?德洛爾，該學(xué)科的第二代掌門人，認(rèn)為：“政策科學(xué)是融系統(tǒng)的知識、合理結(jié)構(gòu)的理性、有組織的創(chuàng)造性為一體，研究如何制定優(yōu)化政策，避免災(zāi)難性政策的學(xué)科領(lǐng)域。政策科學(xué)的核心是把政策制定系統(tǒng)作為研究和改進(jìn)的對象，包括政策制定的一般過程及其具體的政策問題”。他把政策科學(xué)看成是提高控制與解決社會問題的能力的重要手段。他在1968－1971年，發(fā)表了政策科學(xué)的三部曲《公共政策制定的再審查》、《政策科學(xué)探索》、《政策科學(xué)構(gòu)想》，而且創(chuàng)辦了《政策科學(xué)》刊物，進(jìn)一步確立了政策科學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科的地位。以德洛爾為首的一派政策科學(xué)家，他們所提出的理論與觀點(diǎn)，已在這一學(xué)科中處于領(lǐng)先地位，成為政策科學(xué)的基本范式。其理論的基本內(nèi)容如下：政策科學(xué)的目的在于認(rèn)識和端正社會發(fā)展方向政策科學(xué)所關(guān)注的政策制定系統(tǒng)，是宏觀的公共政策制定系統(tǒng)政策科學(xué)打破了許多學(xué)科之間的傳統(tǒng)界限，吸收了多學(xué)科的有益知識政策科學(xué)的建立，首先是以抽象的政策制定理論框架為基礎(chǔ)政策科學(xué)第一次把個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、社會常識也納入學(xué)科知識系統(tǒng)中政策科學(xué)試圖將探討價(jià)值、價(jià)值協(xié)調(diào)、價(jià)值代價(jià)和價(jià)值行為的確定為基本內(nèi)容政策科學(xué)的研究主題是鼓勵(lì)、激發(fā)有組織的創(chuàng)造性，包括價(jià)值觀的創(chuàng)造政策科學(xué)賴以發(fā)展的源泉是社會改革和改革環(huán)境中政策過程的變化政策科學(xué)強(qiáng)調(diào)未來，但又認(rèn)為今天是過去和未來的紐帶，堅(jiān)持歷史研究方法政策科學(xué)既對科學(xué)中的理性知識進(jìn)行研究，又承認(rèn)超理性過程的重要作用政策科學(xué)以實(shí)證哲學(xué)為基礎(chǔ)，其研究主題是自身的規(guī)范、假說、潛在理論、學(xué)術(shù)基礎(chǔ)及其應(yīng)用政策科學(xué)認(rèn)為規(guī)范的創(chuàng)新是必須的、嚴(yán)格的，應(yīng)符合科學(xué)的基本標(biāo)準(zhǔn)李忠尚，《現(xiàn)代決策論——軟科學(xué)與決策科學(xué)研究，》認(rèn)為：“政策科學(xué)是一門運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)決策理論和定性與定量相結(jié)合的系統(tǒng)方法，對公共政策制定和執(zhí)行過程給與分析、評價(jià)并探索其規(guī)律的綜合性新型學(xué)科”。他指出該學(xué)科的核心是致力于政策系統(tǒng)的改進(jìn)。4、政策分析(policyanalysis)和公共政策分析(publicpolicyanalysis)“政策分析”的概念最早由美國著名政治家林德布洛姆提出。狹義的政策分析是指：基于政策與政策目標(biāo)之間的關(guān)系，及其可能產(chǎn)生的多種結(jié)果與相關(guān)規(guī)則，在各種備選方案中確定一個(gè)能最大限度的實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的最優(yōu)政策方案的過程。其目的是幫助人們在政策期望與現(xiàn)實(shí)可能性之間獲得逐漸一致的認(rèn)識廣義的政策分析是指：從知識向決策層投入的角度看，在公共政策領(lǐng)域內(nèi)創(chuàng)造與應(yīng)用社會知識的復(fù)雜的社會過程。它可以被看作對包括政策問題確認(rèn)、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估、政策反饋和政策終結(jié)各個(gè)階段在內(nèi)的整個(gè)政策過程的分析，還包括對政策環(huán)境的分析。在我國，較早的使用這一概念的是陳慶云。他在《公共政策分析》一書中認(rèn)為，“公共政策分析是政府為解決各類公共政策問題所選擇的政策的本質(zhì)、產(chǎn)生原因及實(shí)施效果的研究”。他還認(rèn)為，公共政策分析是公共政策學(xué)的分支學(xué)科。5、政策研究(PolicyResearch,PolicyStudies,PolicyInquiry)，公共政策研究(publicPolicyresearch,PublicPolicyStudies)斯圖亞特?S?那格爾，美國著名學(xué)者，認(rèn)為政策研究“是為解決各種具體社會問題而對不同公共政策的性質(zhì)、原因及其效果的研究”。這一定義注重政策效果的評估、政策形成的因果關(guān)系與過程。王滬寧：認(rèn)為，“公共政策研究涉及公共政策的對象、含義和理論，公共政策的主體、公共政策的客體、公共政策的環(huán)境、公共政策制定、公共政策執(zhí)行、公共政策優(yōu)化、公共政策評估、公共政策比較等諸多方面”。安?梅伊克爾扎克美國學(xué)者，更加寬泛的定義。認(rèn)為：“政策研究可以被定義為一個(gè)指導(dǎo)研究或分析的過程，旨在為政策制定提供行動(dòng)的指南。在這一點(diǎn)上政策研究與其他類似學(xué)科有本質(zhì)的不同”。同時(shí)，她還指出，“政策研究是科學(xué)，基于技藝的知識和藝術(shù)的綜合，這里的科學(xué)是理論、觀念和方法原則的體系；這里基于技藝的知識是可應(yīng)用的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)的原則和標(biāo)準(zhǔn)操作程序的整體；這里的藝術(shù)是指步驟、風(fēng)格和一個(gè)人的工作態(tài)度”。林德金，《政策研究方法論》小結(jié)：不同的名稱表達(dá)的是同一概念，是對同一學(xué)科的不同稱謂。他們之間可以相互混用和替代。二、學(xué)科形成以前的政策研究(兩點(diǎn)：古代政策思想和學(xué)科誕生前的理論準(zhǔn)備)公共政策這一學(xué)科的形成是在歷史的演進(jìn)中隨著人們對公共政策認(rèn)識的逐漸深入和豐富逐漸形成的。歷史上，人們對公共政策的知識、思想和觀點(diǎn)的碰撞與演進(jìn)是公共政策學(xué)科得以形成的基礎(chǔ)。（一）中國古代的政策思想（四點(diǎn)）?古代關(guān)于政策名著?中國古代的政策思想I?古代政策思想發(fā)達(dá)的原因I?古代政策思想為何沒有發(fā)展為一門學(xué)科在中國古代，關(guān)于公共政策的思想出現(xiàn)非常早（早在春秋戰(zhàn)國時(shí)就已經(jīng)出現(xiàn)），而且是源遠(yuǎn)流長的，極為豐富的。對其樸素的闡釋就是“治國，平天下”。但遺憾的是，公共政策的學(xué)科卻沒有在我國生根發(fā)芽。我們目前所學(xué)的這些公共政策的知識，多數(shù)都是從西方學(xué)習(xí)和引進(jìn)的。?中國古代關(guān)于公共政策的名著：1、諸子百家：《管子》、《孟子》、《韓非子》、《商君書》等2、李斯：《諫逐客書、》賈誼：《論積貯疏》、晁錯(cuò)：《論貴粟疏、》諸葛亮：《隆中對》等。3、 我國歷史上第一部較為系統(tǒng)的政策研究與政策咨詢著作——《戰(zhàn)國策》。4、 （很可能）全世界最早的一本政策案例著作——《智囊補(bǔ)?！纷髡唏T夢龍，共搜集整理我國古代著名的政策案例1238例。?中國古代政策思想的主要內(nèi)容（六點(diǎn)：）1、“世異則事異，事異則備變”。2、以民為本，政在得民的政策原則。比如孟子曾言“民貴、社稷次之、君輕”。荀子也言過：“水能載舟，亦能覆舟”。李世民也說過：“君依于國，國依于民”。3、“惠民”、“養(yǎng)民”“富民”的政策傳統(tǒng)。管仲：“倉稟實(shí)則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱”唐甄（明末清初的思想家、政論家）：“立國之道無他，惟在富民，自古未有國貧而可以為國者”。4、重農(nóng)抑商的政策主張自然經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)是兩種基本的經(jīng)濟(jì)形態(tài)（還有產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)。）在中國古代自給自足的自然經(jīng)濟(jì)占主要地位。所以在歷朝歷代中，農(nóng)業(yè)立國是一項(xiàng)基本國策。例如，商鞅：“國待農(nóng)耕而富，主待農(nóng)戰(zhàn)而尊”。李世民：“凡事皆須務(wù)本，國以人為本，人以衣食為本”。朱熹：“生民之本，足食為先，是以國家務(wù)農(nóng)重谷，使凡州縣守倅，皆以勸農(nóng)為職”。5、“不患寡而患不均”的平均主義的政策傾向孔子：“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾”。唐甄：“天地之道故平，平則萬物各得其所”6、無為而治的政策構(gòu)想老子：“道常無為，而無不為”。他認(rèn)為，對于統(tǒng)治者來講：“我無為，而民自化；我好靜，而民自正；我無事，而民自富；我無欲，而民自樸”。因此，他建議統(tǒng)治者：“處無為之事，行不言之教”?中國古代政策思想如此發(fā)達(dá)的原因：（兩個(gè)方面）1、 在中國古代的歷史上，一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是政權(quán)更迭的頻繁。在中國封建的歷史上，經(jīng)歷了無數(shù)的朝代，但唯有不變的是上述的立國之策。這些政策在歷朝歷代都體現(xiàn)的很明顯。為什么呢？在朝代更迭的過程中，也有一個(gè)特點(diǎn)，那就是在某一個(gè)朝代推翻前一個(gè)朝代之前，農(nóng)民起義多是打著宗教的旗幟，可無論如何，在起義成功之后，所有的統(tǒng)治者還都是回歸了孔孟之道，因?yàn)?，只有孔孟之道才能夠從為政得失上去解釋政治合法性的獲得與喪失。這也直接促使統(tǒng)治者為了自己王朝的統(tǒng)治利益，必須重視政策的制定與執(zhí)行。2、 學(xué)而優(yōu)則仕的文化傳統(tǒng)和科舉制度的形成對于學(xué)子來講，“書中自有黃金屋，書中自有顏如玉”，讀書的目的是做官讀書的目的是“修身、齊家、治國、平天下”。而且在當(dāng)時(shí)，讀書人的社會地位還是很高的，“萬般皆下品，唯有讀書高”。這就是為什么當(dāng)時(shí)，在那樣一種社會條件中，還會有那么多的人選擇讀書的一個(gè)重要原因——科舉?？婆e是古代社會選拔人才的一種重要手段。那么科舉是如何運(yùn)作的呢？科舉中的一個(gè)重要題目就是要考察學(xué)子的對策和施政能力。這也直接驅(qū)策學(xué)子們關(guān)注政府的運(yùn)作，熱衷于“議政”，熱心于觀察和分析政府的各種政策。?政策思想、觀點(diǎn)和知識為何沒有發(fā)展成“公共政策學(xué)”這門獨(dú)立學(xué)科？1、當(dāng)時(shí)國家政治體制的局限雖然古代關(guān)于政策的思想著為豐富，但是，古代的國家在政治體制上并沒有依據(jù)“主權(quán)在民”的理念設(shè)計(jì)，國家權(quán)力的公共性和政府政策的公共性還沒有顯露出來，能夠參與決策的人很少；而且當(dāng)時(shí)那些關(guān)于政策的思想、觀點(diǎn)和知識多是對政策結(jié)果所作的觀察和分析，缺乏對政策過程的研究。而如果沒有對政策過程的研究，也就不可能有公共政策學(xué)的產(chǎn)生。2、當(dāng)時(shí)的政策思想、觀點(diǎn)和知識缺乏科學(xué)的研究方法和程序，更不可能進(jìn)行定量研究，多是一些哲學(xué)性、理論性的思考。（二）學(xué)科誕生前的理論和方法論準(zhǔn)備（兩點(diǎn)：學(xué)科誕生的背景和幾位重要學(xué)者）?公共政策學(xué)科產(chǎn)生的背景1、 產(chǎn)業(yè)革命和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展產(chǎn)業(yè)革命和科學(xué)技術(shù)的產(chǎn)生推動(dòng)了生產(chǎn)力的迅猛發(fā)展，社會的經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)生了根本性的變化，這就要求國家的基本政策也必須具有新的政策理念和政策選擇取向。同時(shí)，人們對于政策的觀察和研究也有了長足發(fā)展，推動(dòng)了公共政策學(xué)科的形成。2、 政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和其他社會科學(xué)的專業(yè)化政策研究是政治學(xué)的一個(gè)重要分支學(xué)科。政治學(xué)的發(fā)展對于公共政策學(xué)科的形成產(chǎn)生著莫大的影響。19世紀(jì)中期，政治學(xué)開始沿著兩條路線由思辨的哲學(xué)變成實(shí)證的科學(xué)。一條是約翰?密爾和托克威爾開創(chuàng)的通過運(yùn)用比較的方法和社會調(diào)查的方法而對政治假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證；另一條是馬克思和恩格斯開創(chuàng)的通過運(yùn)用辯證唯物主義和歷史唯物主義的方法而對政治現(xiàn)象進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)的考察和社會階級的分析。3、 那些擅長教學(xué)和科學(xué)研究的著名學(xué)者和教授的推動(dòng)。他們越來越多的被政府召去，參與政府的決策與管理。?產(chǎn)業(yè)革命后為公共政策做出重要貢獻(xiàn)的學(xué)者1、 亞當(dāng)?斯密英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派創(chuàng)始人，代表作《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因研究》又稱《國富論》第一次將政治經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展為一個(gè)完整的體系。對公共政策研究的貢獻(xiàn)：?反對封建主義、批判重商主義，宣揚(yáng)剛剛誕生的資本主義生產(chǎn)關(guān)系，反對一切阻礙經(jīng)濟(jì)自由的政策和學(xué)說，對當(dāng)時(shí)英國的經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生重要影響。他對政府和市場的關(guān)系的理解，界定了政策的范圍和方向，為公共政策提供了一種基本的理念。亞當(dāng)?斯密反對國家對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，主張實(shí)行自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，讓市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，政府只扮演守夜人的角色。在研究方法上，關(guān)于經(jīng)濟(jì)人利己心的假設(shè)對政策研究產(chǎn)生重要影響。他認(rèn)為，人的本性就是個(gè)人利己主義，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，經(jīng)濟(jì)人受利己主義的支配，個(gè)人追求的總是個(gè)人的利益，但其結(jié)果卻產(chǎn)生了相互的和共同的利益。2、 克勞塞維茨，德國軍事理論家，著名的軍事理論著作《戰(zhàn)爭論?！穼φ哐芯康呢暙I(xiàn)：提出了系統(tǒng)的戰(zhàn)略決策思想。認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把戰(zhàn)爭或戰(zhàn)爭中的各個(gè)戰(zhàn)局看成一條完全由相互銜接的一系列戰(zhàn)斗所組成的鏈鎖，并把沒一個(gè)戰(zhàn)斗都看成這條鏈鎖中的一環(huán)。提出了因素分析。他將戰(zhàn)略要素區(qū)分為精神要素、物質(zhì)要素、地理要素和統(tǒng)計(jì)要素。這種要素分析是政策分析的基礎(chǔ)。提出了權(quán)變的思想。他強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略決策必須依據(jù)條件的變化而變化，從而為公共決策如何根據(jù)內(nèi)部情勢和外部條件的變化而予以修正和完善提供一個(gè)很好的思路。3、 卡爾?馬克思與恩格斯馬克思主義的創(chuàng)始人。對政策研究的偉大貢獻(xiàn)：?馬克思主義的全部理論為世界各國的無產(chǎn)階級政黨的戰(zhàn)略和策略提供了理論指導(dǎo)，為社會主義國家各個(gè)發(fā)展階段的元政策和各項(xiàng)基本政策，甚至各個(gè)領(lǐng)域的部門政策，提供了基本的政策理論，界定了政策范圍和方向。馬克思主義的辯證唯物主義的認(rèn)識論為政策研究從注重政策結(jié)果道注重政策過程的轉(zhuǎn)變指明了方向。馬克思主義的歷史唯物論為我們深入研究各種社會現(xiàn)象、探索社會發(fā)展的固有規(guī)律提供了科學(xué)的方法論。4、馬克斯?韋伯德國著名社會學(xué)家，代表作《宗教社會學(xué)論集:經(jīng)濟(jì)與社會》、《科學(xué)論文集》等。對政策研究的主要貢獻(xiàn)：將社會科學(xué)看作文化科學(xué)，主張對社會和政治現(xiàn)象進(jìn)行文化解釋，將價(jià)值或倫理的考量引入政策分析研究。認(rèn)為人的行動(dòng)或社會行動(dòng)包含兩個(gè)基本因素：動(dòng)機(jī)和目標(biāo)。一項(xiàng)政策的形成應(yīng)該是各種動(dòng)機(jī)和目標(biāo)的一種均衡。這一理論為我們的政策分析和評估提供了一種指導(dǎo)。提出了官僚制理想模型，并通過對官僚制組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)而探討了合乎理性的、科學(xué)的決策模型。韋伯的“理想類型”和“價(jià)值無涉”為公共政策學(xué)提供了一種方法論上的指導(dǎo)。所謂“理想類型”就是用來描述事物的過程的，但是，它不是對客觀存在的事物的過程的臨摹，而是關(guān)于某種設(shè)想出來的邏輯聯(lián)系的“思想圖象”。它是在現(xiàn)實(shí)中認(rèn)識事物的一個(gè)必要而有用的中介手段。所謂“價(jià)值無涉”，就是劃清科學(xué)認(rèn)識和價(jià)值判斷的界限，前者需要堅(jiān)持客觀性原則，將價(jià)值判斷從經(jīng)驗(yàn)研究中剔除出去。所謂經(jīng)驗(yàn)研究就是“事情是怎樣的，可能怎樣”，而價(jià)值判斷的基本命題是“應(yīng)當(dāng)怎樣”。上述這些主要的學(xué)者和思想家的研究成果不僅在自己的學(xué)科領(lǐng)域（經(jīng)濟(jì)學(xué)、軍事學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)）做出了突出貢獻(xiàn)，而且也為公共政策的形成奠定了理論和方法基礎(chǔ)。三、公共政策學(xué)的產(chǎn)生P公共政策學(xué)形成的歷史條件?公共政策學(xué)的誕生和初步發(fā)展I（一）公共政策學(xué)形成的歷史條件公共政策學(xué)是在兩次世界大戰(zhàn)期間和二戰(zhàn)后初期孕育形成而于20世紀(jì)50年代初誕生。誕生的標(biāo)志是1951年拉斯韋爾編著的《政策科學(xué)》一書的面世。公共政策學(xué)之所以能夠以一門學(xué)科的面貌誕生，得益于諸多條件：系統(tǒng)論、信息論和控制論的產(chǎn)生——提供了理論和方法論基礎(chǔ)政策科學(xué)的形成行為科學(xué)的形成和行為主義政治學(xué)的進(jìn)展凱恩斯主義的出臺和政策領(lǐng)域的擴(kuò)展1、系統(tǒng)論、信息論、控制論的產(chǎn)生系統(tǒng)論’英文名稱GeneralSystemTheory或Systematics,由美籍奧地利人、生物學(xué)家貝塔朗菲創(chuàng)立。代表作：《一般系統(tǒng)論——基礎(chǔ)、發(fā)展和運(yùn)用?！坊居^點(diǎn)：萬事萬物都是一個(gè)系統(tǒng)，系統(tǒng)論研究系統(tǒng)的原則、規(guī)律和模式，并對其功能進(jìn)行數(shù)學(xué)描述。系統(tǒng)論的主要內(nèi)容：（三個(gè)層次）第一層：系統(tǒng)論原理。主要是研究一般系統(tǒng)的基本概念和性質(zhì)，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)適用于所有系統(tǒng)的普遍原則，構(gòu)建一般系統(tǒng)論的理論框架。第二層：系統(tǒng)方法。廣義的系統(tǒng)方法是指按照事物本身的系統(tǒng)性，把對象放在系統(tǒng)的運(yùn)行過程中來加以考察的一種方法。也就是說，要從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)觀察事物，注重系統(tǒng)與要素、系統(tǒng)與環(huán)境之間的相互關(guān)系。俠義的系統(tǒng)方法指的是解決系統(tǒng)工程實(shí)踐中的問題所應(yīng)用的方法第三層：系統(tǒng)工程。這是系統(tǒng)科學(xué)的技術(shù)層面，是系統(tǒng)科學(xué)、運(yùn)籌學(xué)和信息技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物，目的是研究、設(shè)計(jì)和建造最優(yōu)化系統(tǒng)通過這三個(gè)方面的研究，能夠深化人們對于自然和社會規(guī)律的認(rèn)識，能夠使人們按照自己的目的和需要制定科學(xué)的決策。信息論創(chuàng)始人是美國貝爾電話研究所的申農(nóng)，代表作《通訊的數(shù)學(xué)理論》基本觀點(diǎn)：信息科學(xué)是一門以信息為研究對象，以信息的運(yùn)動(dòng)規(guī)律和應(yīng)用方法為主要研究內(nèi)容，以計(jì)算機(jī)技術(shù)為主要研究工具，以擴(kuò)大人類的信息功能（特別是智力功能）為主要研究目的的一門新興的綜合學(xué)科?？刂普摼S納,1948出版《控制論》一書，控制論作為一門新型學(xué)科誕生。控制論是研究不同系統(tǒng)之間的共同控制規(guī)律以實(shí)現(xiàn)后話目標(biāo)的學(xué)科，是利用系統(tǒng)各部分之間的相互關(guān)系和信息傳遞，將整個(gè)系統(tǒng)組織成能自動(dòng)地合乎要求的運(yùn)動(dòng)機(jī)制的一門新型學(xué)科。申農(nóng)的信息論主要研究通訊過程中的信息問題，維納則將其與控制論相聯(lián)系，研究控制論系統(tǒng)中的信息論問題。小結(jié)“三論”（系統(tǒng)論、信息論和控制論的簡稱,）比較與傳統(tǒng)的思維方式，它給我們提供了一種具有系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性的新型思維方式。|“三論”提供的基本方法：|

1） 系統(tǒng)方法。2） 信息方法。運(yùn)用信息的觀點(diǎn)，把系統(tǒng)看作借助于信息的獲取、傳輸、處理和輸出以實(shí)現(xiàn)有目的的運(yùn)動(dòng)的一種研究方法。3） 反饋方法。反饋是指將施控系統(tǒng)的信息作用于被控系統(tǒng)（對象）后產(chǎn)生的結(jié)果再傳輸給施控系統(tǒng)，并對信息的再輸入發(fā)生影響的過程。4） 功能模擬方法。模擬方法是指根據(jù)模型和原型之間的某種相似關(guān)系，用模型來模擬原型，通過模型間接地研究原型的內(nèi)在規(guī)律的一種實(shí)驗(yàn)方法。功能模擬比此更勝一籌，它模擬的不僅是形象和數(shù)量關(guān)系，而是模擬原型的某些功能和行為?！叭摗钡暮罄m(xù)發(fā)展大系統(tǒng)論是依據(jù)三論組合成的統(tǒng)一的理論方法體系。在這個(gè)體系中，研究對象被看作一個(gè)可以根據(jù)其本身固有的信息予以模擬和預(yù)測的系統(tǒng)，并且可以根據(jù)實(shí)踐主體的目標(biāo)對之做出相應(yīng)的行動(dòng)決策。做出和實(shí)施決策的過程的有效控制被理解為管理。因此，對大系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)測、決策和管理的過程就是“三論”統(tǒng)一的思考和實(shí)踐的過程。2、決策科學(xué)的形成決策科學(xué)是以現(xiàn)代科學(xué)手段與分析工具研究決策原理、決策程序和決策方法并認(rèn)識和把握正確決策規(guī)律的綜合性新興學(xué)科。其研究對象是人類社會的決策活動(dòng)，這種活動(dòng)可以分為個(gè)人、群體和組織三個(gè)層次。決策科學(xué)的兩個(gè)學(xué)科體系：I第一個(gè)體系 售「 I對人的假設(shè)：經(jīng)濟(jì)人Comment[S1]:四種人性假設(shè)理論：；1、經(jīng)濟(jì)人：認(rèn)為人大一切行為動(dòng)機(jī)Comment[S1]:四種人性假設(shè)理論：；1、經(jīng)濟(jì)人：認(rèn)為人大一切行為動(dòng)機(jī)：：都是為了最大限度的滿足自己的利益,?工作動(dòng)機(jī)是為了獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。2、!社會人：引起人們工作動(dòng)機(jī)的是社會$需求，即人們有安全、社會交往和社i會認(rèn)同的需要。3、自我實(shí)現(xiàn)的人：i認(rèn)為人都具有充分發(fā)揮自己潛力，表[現(xiàn)自己才能的要求。4、復(fù)雜人：認(rèn)為人是復(fù)雜的，需求是多種多樣的，｛因人而異的，體現(xiàn)為現(xiàn)代管理中的權(quán)?匚變思想。\.Comment[S2]:這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，I'■分為基數(shù)效用和序數(shù)效用。基數(shù)效用1匚論認(rèn)為，效用如同長度、重量等概念扛一樣，可以具體衡量并加總求和，效i；用之間的比較是有意義的。訂序數(shù)效用論認(rèn)為，效用是一個(gè)類似于訂香、臭、美、丑那樣的概念，效用的j'大小無法具體衡量，效用之間的比訂較只能用順序或等級來表示。比較一打頓豐盛的晚餐和一場高水平的足球比汀〔賽的效用。基本觀點(diǎn)：決策的最終目的是謀求決策者自身利益的最大化。重要的理論：博弈論，提出者：諾伊曼和莫爾根斯坦，1944年。第二個(gè)體系I對人的假設(shè)：管理人（或行政人）代表者：?巴納德，哈佛大學(xué)教授，于1938年出版《經(jīng)營者的職能》?赫伯特?西蒙，卡內(nèi)基一一梅隆大學(xué)教授，1947年出版《管理行為》奠定了決策理論的基本論點(diǎn)和基本結(jié)構(gòu)。赫伯特?西蒙在理論上的貢獻(xiàn)第一點(diǎn)：在“有限理性”和“令人滿意原則”的基礎(chǔ)上構(gòu)建了有限理性決策模型》第二點(diǎn)：借助心理學(xué)的研究成果，概括出了決策過程理論認(rèn)定問題一確I 定目標(biāo)－尋找為達(dá)到目標(biāo)可供選擇的各種方案和措施－比較并評價(jià)備選方案的優(yōu)劣－在備選方案中進(jìn)行決策－執(zhí)行決策－實(shí)現(xiàn)目標(biāo)第三點(diǎn)：著名論斷：“管理就是決策”，“全部決策過程也就是解決問題的過程”》3、行為科學(xué)的形成和行為主義政治學(xué)的進(jìn)展行為科學(xué)20世紀(jì)30年代開始于美國》它是一門運(yùn)用自然科學(xué)的實(shí)驗(yàn)和觀察的方法，研究在自然和社會環(huán)境中的人的行為規(guī)律以及人與人的相互關(guān)系的學(xué)科》從管理學(xué)的角度講，研究領(lǐng)域包括3個(gè)系統(tǒng)：機(jī)器－機(jī)器系統(tǒng)；社會技術(shù)系統(tǒng)，即人一機(jī)系統(tǒng)；社會系統(tǒng)，即人一人系統(tǒng)。行為科學(xué)研究對象是人一

Comment[S3]:參見前面的注釋Comment[S3]:參見前面的注釋Comment[S4]：Comment[S5]：行為科學(xué)研究成果：?泰勒，以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，提出了科學(xué)管理理論。?梅奧，以社會人為假設(shè)，通過“霍桑實(shí)驗(yàn)”創(chuàng)立“人群關(guān)系理論”（還'發(fā)現(xiàn)了非正式組織,）認(rèn)為在管理中必須充分重視社會的和心理的因素對人的行為的影響，挑戰(zhàn)泰勒的“科學(xué)管理理論”。為行為科學(xué)的誕生奠定了基礎(chǔ)。?1949年，在芝加哥大學(xué)的一次跨學(xué)科學(xué)術(shù)會議上，行為科學(xué)正式誕生|行為科學(xué)一行為主義behaviorism）|所謂行為主義，指的是一種關(guān)于觀察個(gè)人、組織和動(dòng)物等有機(jī)體在既定的環(huán)境中或內(nèi)外刺激下的表現(xiàn)和反應(yīng)的學(xué)說。這也是一種重要的方法論。—20世紀(jì)50年代，美國政治學(xué)界開始醞釀一場“行為主義革命”。原因是美國芝加哥大學(xué)教授梅里亞姆，受歐洲實(shí)證主義和經(jīng)驗(yàn)主義研究的影響，強(qiáng)調(diào)政治學(xué)研究的方向須是政治行為學(xué)，要求突破美國政治學(xué)研究中的制度主義和規(guī)范主義的局限。這場革命被稱作為“產(chǎn)生公共政策學(xué)的催化劑”。革命中的許多重要研究成果對公共政策學(xué)影響重大。?伊斯頓關(guān)于政治系統(tǒng)的理論分析框架以及關(guān)于政策就是各種價(jià)值的權(quán)威性分配的界定。?阿爾蒙德關(guān)于結(jié)構(gòu)功能主義的理論分析框架以及對于政治過程或政策過程的分析。?多伊奇關(guān)于政治系統(tǒng)中的信息溝通理論4、凱恩斯主義的出臺與政府政策領(lǐng)域的擴(kuò)大1929－1933年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)。之前的經(jīng)濟(jì)自由主義的“市場神話”成為“市場失敗”，政府較少地干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會生活的“守夜人”角色開始受到人們的質(zhì)疑，國家與社會、政府與市場的關(guān)系有一次令人陷入沉思。凱恩斯主義通過對這場經(jīng)濟(jì)危機(jī)的反思，西方國家的政府一致認(rèn)為凱恩斯主義是最佳凱恩斯，英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，劍橋大學(xué)教授，兼英國財(cái)政部顧問，但在英國不得志，后移居美國。其代表作：《就業(yè)、利息和貨幣通論》主要觀點(diǎn)：他認(rèn)為，市場失敗的原因是有效需求不足，只要國家采取適當(dāng)政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，就可以增加有效需求，消除經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此，他主張拋棄自由放任政策，擴(kuò)大國家經(jīng)濟(jì)職能，實(shí)行國家調(diào)控，干預(yù)經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行凱恩斯主義對公共政策學(xué)的影響自此，凱恩斯主義被奉為政府政策制定的理論依據(jù)，對公共政策學(xué)產(chǎn)生重要影響：?公共政策對經(jīng)濟(jì)、社會生活的正面作用，能夠?qū)?jīng)濟(jì)和社會體系的運(yùn)行起到良性作用。?政策分析、政策咨詢、政策評估等開始作為一種社會職業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，促進(jìn)了公共政策學(xué)的形成與發(fā)展、西方公共政策學(xué)的形成與發(fā)展政策科學(xué)（政策研究或政策分析）是二戰(zhàn)后首先在美國興起的一個(gè)跨學(xué)科、綜合性的新研究領(lǐng)域。日本學(xué)者藥師寺泰藏曾指出，政策科學(xué)之所以誕生于美國，是因?yàn)槊绹暗拇_具有適合公共政策學(xué)生長的土壤1”。所謂適合公共政策學(xué)產(chǎn)生的土壤，主要是指當(dāng)時(shí)的美國社會中具有適合公共政策知識產(chǎn)生的三個(gè)特別的環(huán)境因素：“第一個(gè)是行為主義；第二個(gè)是本世紀(jì)60年代開始出現(xiàn)的公害和社會問題等社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化；第三個(gè)是政治學(xué)的理論問題。2”西方公共政策學(xué)的出現(xiàn)被譽(yù)為當(dāng)代西方社會科學(xué)發(fā)展過程中的一次“科學(xué)革命”（德羅爾、里夫林語）、當(dāng)代西方政治學(xué)的一次“最重大的突破”（國際政治學(xué)會主席K?馮貝米語）以及“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”（羅迪語）。1、西方公共政策學(xué)的歷史孕育作為一門研究政策相關(guān)知識（即公共政策過程的知識以及這一過程所使用的其他知識）的學(xué)科領(lǐng)域，政策科學(xué)源遠(yuǎn)流長。它的源頭可以追溯到人類文明之初，因?yàn)橛辛斯彩聞?wù)的管理，也就需要政策相關(guān)知識的研究。西方學(xué)者拉斯韋爾等人認(rèn)為，分析公共政策的專門程序和專業(yè)知識的出現(xiàn)，不僅與來自自治程度較高的部落的文明有關(guān)，而且也與世界的城市文明的擴(kuò)展和分化有關(guān)。3我們可以從古代及中世紀(jì)的歷史典籍中找到大量關(guān)于政策及政策相關(guān)知識研究的論述。（1）產(chǎn)生于公元前21世紀(jì)的漢謨拉比法典（HommurabianCode）可能是已知最早的與公共政策有關(guān)的文獻(xiàn)。它涉及司法程序、財(cái)產(chǎn)權(quán)、貿(mào)易和商業(yè)、家庭和婚姻關(guān)系以及公共責(zé)任等。在古希臘，有一個(gè)“智者”階層，他們中的許多人充當(dāng)統(tǒng)治者的“智囊”（柏拉圖曾是西西里統(tǒng)治者的顧問，亞里士多德是亞歷山大的私人教師）；從柏拉圖、亞里士多德、馬基雅維利等西方圣哲先賢的哲學(xué)和政治學(xué)著作中，可以找到大量的有關(guān)公共政策和政府管理的論述，如柏拉圖的《理想國》（神創(chuàng)等級論：第一等級哲學(xué)家；第二等級武士；第三等級農(nóng)民和手工業(yè)者；正義國家論：人們各守其位，就是實(shí)現(xiàn)政治正義。）、亞里士多德的《政治學(xué)》（人是天生的政治動(dòng)物；政體分類：君主政體、貴族政體、民主政體、專制政體、寡頭政體；最好的城邦政治就是以中產(chǎn)階級為基礎(chǔ)的民主政體。）、馬基雅維利的《君主論》（政治關(guān)系的基礎(chǔ)是財(cái)產(chǎn)關(guān)系；狐貍——獅子說。）等。［日］藥師寺泰藏：《公共政策：政治過程》，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1991年版，第33頁。［日］藥師寺泰藏：《公共政策：政治過程》，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1991年版，第20——21頁。陳潭：《公共政策學(xué)》，湖南師范大學(xué)出版社，2003年版，第37——40頁。HaroldD.Lasswell,APre-viewofPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,1971,p9-13.（2）在古代中國，“士”階層的出現(xiàn)很早，他們中的很多人是輔助統(tǒng)治者審時(shí)度勢、選擇時(shí)機(jī)、進(jìn)行政策咨詢的謀士。統(tǒng)治者注重權(quán)勢穩(wěn)定，強(qiáng)調(diào)安邦治國，因而重視政策制定與執(zhí)行等樸素的政策思想。如，“世異則事異，事異則備變”的政策應(yīng)變；“不患寡而患不均”的政策傾向；“惠民”、“養(yǎng)民”的政策傳統(tǒng)；“重農(nóng)抑商”的政策主張；“以民為本”、“政在得民”的政策原則；“天時(shí)”、“地利”、“人和”的政策管理；“政通人和”的政策功能；“無為而治”的政策方案，等等。另外，統(tǒng)治者賞識謀臣賢士，重視智囊制度，得天下英才而輔佐之。最早進(jìn)行政策咨詢的智囊上可追溯到夏商之家臣，西周之命士；春秋戰(zhàn)國時(shí)期群雄爭霸，有識之士挾術(shù)懷策周游列國?！稇?zhàn)國策》專門記錄了這些策士們的言行，可以說是人類歷史上第一部較為完整的政策研究及咨詢的著作；諸子百家的著作也包含了大量的政策研究的思想和經(jīng)驗(yàn)。中華民族為人類留下了豐富的政策思想遺產(chǎn)。（3）中世紀(jì)城市文明的分化和擴(kuò)展產(chǎn)生了一種方便于專門知識發(fā)展的職業(yè)化結(jié)構(gòu)，政策相關(guān)知識以及這種知識的產(chǎn)生者的角色在緩慢地發(fā)生演化，封建統(tǒng)治者召集各種專家來提供公共領(lǐng)域的政策建議，特別是那些統(tǒng)治者自己難以做出決策的領(lǐng)域。根據(jù)馬克斯?韋伯（MaxWeber）的說法，這些領(lǐng)域主要是財(cái)政、戰(zhàn)爭和法律。中世紀(jì)政策相關(guān)知識的產(chǎn)生者的角色已經(jīng)分化，主要的團(tuán)體是專家官員或韋伯所稱的“職業(yè)政治家”，教會牧師包括基督教徒、婆羅門教徒和佛教徒等，他們是專門知識的生產(chǎn)和傳播的主要團(tuán)體，大學(xué)教師是中世紀(jì)新出現(xiàn)的知識分子群體，大學(xué)培養(yǎng)出來的法官以及人文主義的文學(xué)家等在政策制定中的作用也相當(dāng)突出。當(dāng)然，在古代和中世紀(jì)產(chǎn)生政策相關(guān)知識的程序和方法基本上是不科學(xué)的。他們主要依賴于神秘的手段或宗教儀式來預(yù)見未來。（4）到了近代，隨著工業(yè)革命的來臨和經(jīng)驗(yàn)研究的成長，政策研究或政策相關(guān)知識的產(chǎn)生逐步變成一種相對自主的活動(dòng)，并逐步建立在系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上。在19世紀(jì)，應(yīng)用社會科學(xué)作為了解和控制社會復(fù)雜性的手段成長起來，先是以統(tǒng)計(jì)學(xué)和人口統(tǒng)計(jì)學(xué)的形式，后又以經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)和行政學(xué)的形式確立起來。因此，這一時(shí)期政策研究中新的東西是理解社會及其問題的程序或方法上的變化，神秘主義、魔術(shù)和神圣的東西讓位于科學(xué)，這反映了經(jīng)驗(yàn)的、定量的科學(xué)方法的成長。這種方法論上的變化并不僅僅是經(jīng)驗(yàn)科學(xué)發(fā)展的結(jié)果，而且也是人類社會由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明過渡的必然產(chǎn)物。新方法應(yīng)用的主要目的并不是取得科學(xué)真理，而是統(tǒng)治者要利用科研成果來控制和管理社會。（5）進(jìn)入20世紀(jì)，政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一個(gè)明顯的變化，即主要的社會科學(xué)學(xué)科，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)及行政學(xué)的職業(yè)化。如果說19世紀(jì)產(chǎn)生政策相關(guān)知識的團(tuán)體主要是銀行家、工業(yè)家、記者以及統(tǒng)計(jì)學(xué)會的學(xué)者的話，那么20世紀(jì)則主要是大學(xué)教授尤其是社會科學(xué)學(xué)者了。這些教授學(xué)者從事專門的教學(xué)科研，他們也為政府提供有關(guān)政策制定和行政管理的建議。就其背景、經(jīng)驗(yàn)和動(dòng)機(jī)而言，他們是社會科學(xué)職業(yè)化的成員。職業(yè)化的社會科學(xué)家，對政策制定的實(shí)踐產(chǎn)生越來越重要的影響。在美國，社會科學(xué)家在威爾遜政府和胡佛政府時(shí)期開始產(chǎn)生積極影響，然而，他們向政府部門的大量流動(dòng)是在羅斯福的“新政”時(shí)期，在這一時(shí)期建立起許多新的政府機(jī)構(gòu)，其成員大部分由社會科學(xué)家擔(dān)任。第二次世界大戰(zhàn)以及戰(zhàn)后的調(diào)整給社會科學(xué)家們提供了機(jī)會以證明他們在解決社會問題中的價(jià)值。4（6）必須特別指出的是，在19世紀(jì)和20世紀(jì)上半期，在拉斯韋爾提倡政策科學(xué)之前，社會科學(xué)特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)領(lǐng)域已經(jīng)積累起相當(dāng)豐富的政策研究的理論和方法。例如，在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)政策的研究早就倍受重視，英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)帶有明顯的經(jīng)濟(jì)政策研究的性質(zhì)，涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中公共政策制定原則和政策建議及其選擇問題；20世紀(jì)30年代出現(xiàn)的凱恩斯理論是為經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)的?？梢哉f，在政策科學(xué)形成之前，經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策的研究已經(jīng)取得長足的發(fā)展，其內(nèi)容包括政策制定原則、政策評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、政策目標(biāo)體系、政策工具選擇等等。又如在社會學(xué)領(lǐng)域，西方社會學(xué)家也很早就展開了對社會政策的研究，1873年德國成立了社會政策學(xué)會；日本在明治三十年（1897年）也成立了社會政策學(xué)會。在一般的社會理論的研究上，馬克斯?韋伯、卡爾?曼海姆和早期的法蘭克福學(xué)派的著作中，可以發(fā)現(xiàn)政策科學(xué)理論的先導(dǎo)。韋伯的《社會科學(xué)中知識的客觀性和社會政策》（1904年）和《倫理中立性的意義》4［美］威廉?N?鄧恩著：《公共政策分析導(dǎo)論（（第二版）謝明等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版,第50頁。等著作包含了對政策分析方法論、尤其是事實(shí)與價(jià)值關(guān)系問題的論述；曼海姆的《意識形態(tài)和烏托邦：知識社會學(xué)導(dǎo)論》（1929年）和《重建時(shí)代的人和社會》（1940年）涉及社會組織、知識的決定因素及應(yīng)用結(jié)果，包括為計(jì)劃者和政策制定者產(chǎn)生專門知識的形式；而產(chǎn)生于20世紀(jì)二三十年代的法蘭克福學(xué)派對社會批判理論的論述與拉斯韋爾后來對政策科學(xué)的規(guī)定有著驚人的相似之處。5總之，政策科學(xué)并不是突然降生的，它經(jīng)歷了漫長的歷史孕育時(shí)期。古代和中世紀(jì)的政策研究思想和經(jīng)驗(yàn)是政策科學(xué)的早期思想源泉，近現(xiàn)代經(jīng)驗(yàn)研究的成長、應(yīng)用社會科學(xué)的成長及其職業(yè)化是政策科學(xué)發(fā)展中的重要事件，而近現(xiàn)代社會科學(xué)對政策研究理論和方法的討論則構(gòu)成當(dāng)代政策科學(xué)的先導(dǎo)。隨著第二次世界大戰(zhàn)后社會政治、經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，最終導(dǎo)致政策科學(xué)的誕生。2、西方公共政策學(xué)的形成時(shí)期（20世紀(jì)50——60年代）第二次世界大戰(zhàn)以后，以哈羅德?拉斯維爾等為代表的一些美國的行為主義政治學(xué)家，以敏銳的眼光看到了政策科學(xué)發(fā)展的必然性，于是首先開始倡導(dǎo)建立政策科學(xué)，并得到了政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、人類學(xué)等相關(guān)學(xué)科專家學(xué)者的響應(yīng)。20世紀(jì)50年代初，在紐約卡內(nèi)基財(cái)團(tuán)的資助下，許多學(xué)者在美國斯坦福大學(xué)召開了“關(guān)于國際關(guān)系理論革命性、發(fā)展性學(xué)術(shù)討論會”，簡稱“斯坦福學(xué)術(shù)會議”。該會第一次對政策科學(xué)的有關(guān)問題進(jìn)行了廣泛的討論。1951年，斯坦福大學(xué)出版社出版了由哈羅德?拉斯韋爾Harold D.Lasswell）和丹尼爾?勒納DanielLerner）主編的《政策科學(xué)：范圍和方法的最近發(fā)展》ThePolicySciences:RecentDevelopmentinScopeandMethod）—書。該書首次提出并界定了“政策科學(xué)（PolicyScience）"這一概念，指出“政策科學(xué)是用于解決社會問題、特別是解決那些結(jié)構(gòu)和關(guān)系都很復(fù)雜的社會問題的工具”。這本書被譽(yù)為“公共政策學(xué)的開山之作”、“公共政策學(xué)的經(jīng)典著作”6，被人們認(rèn)作公共政策學(xué)誕生的標(biāo)志。此后，在美國興起了一場曠日持久的“政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)'（PolicySciencesMovement）,并形成了這個(gè)研究領(lǐng)域的一個(gè)主導(dǎo)范式，即拉斯韋爾——德羅爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)。［美］威廉?N?鄧恩著：《公共政策分析導(dǎo)論》第二版）謝明等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版,第51——52頁。［日］藥師寺泰藏：《公共政策》，張丹譯，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1991年版，第32頁。拉斯韋爾被譽(yù)為“現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)立者”。在《政策科學(xué)》尤其是其中的“政策方向”一文中，他第一次對政策科學(xué)的對象、性質(zhì)、發(fā)展方向和政策過程等問題加以論述，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。拉斯韋爾提倡政策科學(xué)的一個(gè)基本原因是他對當(dāng)時(shí)社會科學(xué)的零碎的專門化的不滿和擔(dān)憂。在他看來，哲學(xué)、自然科學(xué)和社會科學(xué)的專門化是不可避免的，但這種專門化的結(jié)果卻是科學(xué)（理論）與實(shí)踐的脫離。他認(rèn)為，政策科學(xué)應(yīng)當(dāng)超越社會科學(xué)的零碎的專門化（超越社會科學(xué)各學(xué)科的門戶界限），確立起一種全新的、統(tǒng)一的、跨學(xué)科的社會科學(xué)。政策科學(xué)將與過去決裂，應(yīng)致力于一般選擇理論的研究，應(yīng)關(guān)心“社會中人的基本問題”；“關(guān)心解釋政策制定和政策執(zhí)行過程，關(guān)心搜集數(shù)據(jù)并提供對特定時(shí)期政策問題的解釋”。政策科學(xué)采取一種全球觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政策的歷史脈絡(luò)，尤其是面向未來，重視對變化、創(chuàng)新和革命的研究7。在拉斯韋爾看來，政策科學(xué)具有以下幾個(gè)基本特征：政策科學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問。公共政策是與個(gè)人選擇相關(guān)聯(lián)的學(xué)問,必須以民主的政治體制作為前提。政府必須首先弄清楚公民個(gè)人對公共政策的反應(yīng)，然后再進(jìn)行政策干預(yù)。政策科學(xué)的目標(biāo)是追求政策的“合理性”。它必須使用分析模型、數(shù)學(xué)公式和實(shí)證數(shù)據(jù)，用科學(xué)的方法論作為研究、分析的工具，以建立起可檢驗(yàn)的理論。政策科學(xué)是一門對于時(shí)間和空間都非常敏感的學(xué)問。當(dāng)選擇某一模型進(jìn)行政策分析時(shí)，這個(gè)分析模型必須在時(shí)間和空間上有明確的記錄。也就是說，公共政策是特定時(shí)空環(huán)境中公共問題的解決方案，記住這一點(diǎn)對于政策研究來說極其重要。政策科學(xué)具有跨學(xué)科的性質(zhì)。拉斯維爾指出政策科學(xué)不等于政治學(xué)，它融合了其他社會科學(xué)，要依靠政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的知識來確立自己嶄新的學(xué)術(shù)體系。政策科學(xué)是一門需要學(xué)者和政府官員共同研究的學(xué)問。從公共政策學(xué)研究對象的特殊性來說，學(xué)者們非常需要了解政府官員對公共政策的認(rèn)識和所掌握的數(shù)據(jù)；同時(shí)，政府官員也需要了解學(xué)者們的研究思路與政策建議。7DanielLernerandHaroldD.Lasswell,ThePolicySciences:RecentDevelopmentinScopeandMethod,Stanford,CA:StanfordUniversityPress,1951,p3-15.政策科學(xué)具有“發(fā)展建構(gòu)”的概念。政策科學(xué)是一門以社會變遷和發(fā)展變化為研究對象、以動(dòng)態(tài)模型為核心的學(xué)問。公共政策必須重視發(fā)展的概念，強(qiáng)調(diào)對變化、創(chuàng)新和革命的研究。當(dāng)研究一項(xiàng)以社會發(fā)展為前提的公共政策的實(shí)施時(shí)，必須注重觀察它究竟給社會帶來了哪些積極的變化8在后來的著作中，拉斯韋爾繼續(xù)致力于政策科學(xué)的研究。在《政策科學(xué)的未來》（1963年）一書中，他將政策科學(xué)看作重建政治科學(xué)的主要方向，呼吁政治科學(xué)家致力于這方面的研究，特別是集中關(guān)注政策制定中選擇理論的研究，更多地關(guān)注政策和社會問題。他說：“政策科學(xué)要面向未來，就必須采取這樣一種明確的立場，即以知識和政策的高層次的思想和組織的創(chuàng)造性整合作為重要的出發(fā)點(diǎn)。必須認(rèn)識到各種不同研究途徑的有效協(xié)調(diào)已經(jīng)為政治科學(xué)家提供了一種過去只是部分地被利用了的機(jī)會，即取得一種一致的看法——建立一門以社會中人的生活的更大問題為方向的解決問題的學(xué)科。”9在《政策科學(xué)展望（》1971年）一書中，他對政策科學(xué)做了進(jìn)一步的討論，將政策科學(xué)定義為對政策制定過程的知識和政策制定過程中的知識的研究，而將政策科學(xué)家定義為那些關(guān)注掌握公共和市政秩序的脈絡(luò)中開明決策相關(guān)技巧的人。10在這里，他強(qiáng)調(diào)了政策分析中技巧的重要性，而關(guān)于歷史的、跨文化的、多元方法的“脈絡(luò)”的論述則體現(xiàn)出他對過去的政策科學(xué)概念的更深刻的承諾。他認(rèn)為政策科學(xué)家在政策過程中可做出三方面的貢獻(xiàn)：①確定一項(xiàng)公共政策的目標(biāo)與價(jià)值；②收集和提供與決策相關(guān)的信息；③提出備選政策方案并比較其優(yōu)劣，以做出最佳選擇。11在《決策過程》等論著中，拉斯韋爾對政策過程進(jìn)行探索，并把注意力集中在政策過程中的各種功能活動(dòng)上，提出了包含七個(gè)因素，即信息（情報(bào)、）建議、規(guī)定、執(zhí)行、運(yùn)用、評價(jià)和終止在內(nèi)的“功能過程理論”。12拉斯韋爾的貢獻(xiàn)在于：他第一次對政策科學(xué)的對象、性質(zhì)、發(fā)展方向和政策過程等問題加以論述，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，深刻地影響了美國的“政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)”。有人將他稱為政策科學(xué)發(fā)展的第一個(gè)分水嶺、第一塊里程碑13DanielLernerandHaroldD.Lasswell,ThePolicySciences:RecentDevelopmentinScopeandMethod,Stanford,CA:StanfordUniversityPress,1951,p3-15.HaroldD.Lasswell,ThefutureofPoliticalScience.NewYork:Atherton,1963,p38-39.HaroldD.Lasswell,APre-viewofPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,1971,p13.DanielLernerandHaroldD.Lasswell,ThePolicySciences:RecentDevelopmentinScopeandMethod,Stanford,CA:StanfordUniversityPress,1951,p3-15.12參見［美J.E?安德森：《公共決策》華夏出版社，1990年版，第27頁。拉斯維爾這一代人對政策科學(xué)的理解中有許多科學(xué)合理的方面，比如對民主主義和實(shí)證主義合理性的贊賞、政策科學(xué)的跨學(xué)科性、時(shí)空觀念的必要性、發(fā)展觀念的重要性、政府官員應(yīng)參與公共政策的學(xué)術(shù)研究等，這些對公共政策學(xué)的健康成長無疑是有幫助的。但是，由于這一時(shí)期行為主義事實(shí)上在美國的社會科學(xué)中已經(jīng)占據(jù)統(tǒng)治地位，各門學(xué)科都普遍接受了行為主義，政治學(xué)的行為主義完全取代了規(guī)范的、理性的研究傳統(tǒng)。在這種背景下，拉斯維爾等人創(chuàng)立的公共政策學(xué)完全浸染了行為主義的色彩。他們過分看重自然科學(xué)的方法，將這種方法等于理性。他們唯一感興趣的是對行為進(jìn)行量化處理，用數(shù)據(jù)說話。人們在進(jìn)行政策分析時(shí)，不考慮倫理價(jià)值，使公共政策游離于價(jià)值判斷之外。這種冰冷的、生硬的、粗魯?shù)墓舱邔W(xué)“不可能對推動(dòng)社會前進(jìn)、執(zhí)行具體政策的人產(chǎn)生任何影響。公共政策學(xué)的第一個(gè)分水嶺，就這樣脆弱地崩潰了。14”在這之后，許多學(xué)者特別是葉?？?德羅爾(YehezkelDror)等人直接沿著拉斯韋爾所規(guī)定的作為一門全新的、綜合的、統(tǒng)一的政策科學(xué)的方向前進(jìn)；而另一些學(xué)者則吸收了拉斯韋爾的有關(guān)政策科學(xué)的思想，對政策科學(xué)的發(fā)展進(jìn)行反思，致力于探索公共政策研究的新范式。3、西方公共政策學(xué)的發(fā)展時(shí)期(20世紀(jì)70年代)葉海卡?德羅爾是現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)展史上的另一個(gè)關(guān)鍵人物。他是以色列希伯萊大學(xué)的教授，后到美國哈佛大學(xué)讀書，曾擔(dān)任蘭德研究發(fā)展公司的高級顧問。1968——1971年，在旅居美國短短的幾年里，他出版了所謂政策科學(xué)“三部曲” 《重新審查公共政策的制定過程》(Public Policy-makingRe-examined1968)、《政策科學(xué)探索：概念與適用》(VenturesinPolicySciences:ConceptsandApplications1971)、《政策科學(xué)構(gòu)想》(DesignforPolicySciences，1971)以及發(fā)表了一批政策科學(xué)論文。德羅爾面對即將崩潰的公共政策學(xué)，勇敢地進(jìn)行了重建工作。他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)批判行為主義，對整個(gè)政策科學(xué)的基礎(chǔ)進(jìn)行建設(shè)。他主張對制定政策的系統(tǒng)加以研究，并提出了政策指定的若干設(shè)想。他繼承和發(fā)展了拉斯韋爾的政策科學(xué)理論，對政策科學(xué)的對象、性質(zhì)、理論和方法等問題作了進(jìn)一步具體而詳盡(有時(shí)近乎繁鎖)的論證，從而形成了拉斯韋爾——德羅爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)。這是政策科學(xué)發(fā)展的［日］藥師寺泰藏：《公共政策》，張丹譯，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1991年版，第155頁。［日］藥師寺泰藏：《公共政策》，張丹譯，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1991年版，第155頁?！暗诙€(gè)分水嶺”15、第二塊里程碑。德羅爾對政策科學(xué)的貢獻(xiàn)主要有：（1）批判行為主義對政策科學(xué)的妨礙。他認(rèn)為，行為科學(xué)分為理論行為科學(xué)和應(yīng)用行為科學(xué)，前者提供有關(guān)人的行為的理論分析框架；后者以直接應(yīng)用為標(biāo)志。有人將上述劃分與自然科學(xué)分為理學(xué)和工學(xué)等量齊觀，這是錯(cuò)誤的。因?yàn)樽匀豢茖W(xué)研究的是產(chǎn)品和物質(zhì)，而行為科學(xué)研究的是具有主觀能動(dòng)性的人，二者不可同日而語。另外，行為科學(xué)回避了復(fù)雜而生動(dòng)的社會問題的倫理價(jià)值判斷問題，陷入了完美主義的泥潭。自然科學(xué)對它的研究對象是不加任何價(jià)值評價(jià)的，但社會科學(xué)的研究卻必須以某種價(jià)值判斷為前提。行為主義者宣稱他們的研究方法和結(jié)論是純客觀的，是沒有任何價(jià)值色彩的，這只能是“掩耳盜鈴”的真實(shí)謊言，因?yàn)椤懊鎸哂惺欠莾r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的社會現(xiàn)象而采取所謂的價(jià)值中立態(tài)度，本身就是一種價(jià)值選擇。（2） 提出宏觀分析模式，規(guī)范政策分析。在反思審查政策科學(xué)自創(chuàng)始以來發(fā)展情況的基礎(chǔ)上，德羅爾認(rèn)為，政策科學(xué)之所以發(fā)展緩慢，主要是因?yàn)槿鄙僖环N規(guī)范的研究模式。這種研究模式應(yīng)該將相關(guān)的知識融為一體，通過分析模式，應(yīng)該像醫(yī)生治病一樣，對社會弊病進(jìn)行診治。這種規(guī)范分析模式應(yīng)該包括總體政策目標(biāo)（如一國針對世界政治體系制定的全球戰(zhàn)略；又如我國分三步走基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略）、政策調(diào)適范圍、政策有效時(shí)間、政策風(fēng)險(xiǎn)承受力、漸進(jìn)或革新的政策策略、普遍性或特殊性的政策選擇（通常所有政策都同時(shí)具有兩種特性，但每項(xiàng)政策還是有所側(cè)重的，如“中國特色社會主義”強(qiáng)調(diào)特殊性；“中國決定加入WTO”強(qiáng)調(diào)普遍性）、均衡時(shí)或側(cè)重時(shí)的政策選擇（允許一部分人先富起來是側(cè)重；先富帶動(dòng)后富、實(shí)現(xiàn)共同富裕是均衡）等分析環(huán)節(jié)。德羅爾提出這種規(guī)范分析模式，為政策分析模式的探索做出了貢獻(xiàn)。（3） 強(qiáng)調(diào)公共政策學(xué)的創(chuàng)新性質(zhì)。德羅爾將政策科學(xué)的出現(xiàn)看作是一場“科學(xué)革命”，認(rèn)為與傳統(tǒng)的常規(guī)科學(xué)相比，政策科學(xué)有如下一系列的創(chuàng)新：161）政策科學(xué)主要關(guān)心的是理解和改善全社會發(fā)的展方向。因此，它主要關(guān)注全社會的［日］藥師寺泰藏：《公共政策》，張丹譯，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1991年版，第156頁。YehezkelDror,DesignforPolicyScience,NewYork:Elsevier,Inc.1971,pp50-53；VenturesinPolicySciences.NewYork:Elservier,Inc.1971,pp3-4.指導(dǎo)系統(tǒng)，特別是公共決策系統(tǒng)的改進(jìn)和公共政策質(zhì)量的提高，它直接關(guān)注的并不是具體的政策問題，而是改進(jìn)了的政策制定系統(tǒng)的方法和知識。2）政策科學(xué)所研究的是公共政策制定的宏觀層次，即地方的、全國的和跨國的政策制定系統(tǒng)。政策制定系統(tǒng)的次級因素因其在政策系統(tǒng)中的作用而構(gòu)成政策科學(xué)的主題。所以，政策科學(xué)處理個(gè)人的、團(tuán)體的和組織的決策過程，并從公共政策制定的觀點(diǎn)上看待它們。3）政策科學(xué)在傳統(tǒng)的學(xué)科特別是行為科學(xué)和管理科學(xué)之間架起橋梁。政策科學(xué)必須整合來自各種學(xué)科的知識，構(gòu)成一個(gè)集中關(guān)注政策制定的跨學(xué)科系統(tǒng)。它以行為科學(xué)和管理科學(xué)的融合為基礎(chǔ)，但也吸收來自其他相關(guān)學(xué)科的知識因素。4）政策科學(xué)在通常純粹的研究和應(yīng)用的研究之間架起了橋梁。在政策科學(xué)中，這兩種研究的整合是通過將政策制定系統(tǒng)的改善作為最終目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)的。因此，真實(shí)世界構(gòu)成政策科學(xué)的主要實(shí)驗(yàn)室，而大部分抽象的政策科學(xué)理論的最終檢驗(yàn)是看他們是否對政策制定的改進(jìn)有所貢獻(xiàn)。5）政策科學(xué)除了使用常規(guī)的研究方法外，還將不證自明的知識和個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)作重要的知識來源。努力提煉政策實(shí)踐者不證自明的知識，并將高水平的政策制定者吸收進(jìn)來，作為政策科學(xué)建設(shè)的合作者，這是政策科學(xué)區(qū)別于當(dāng)代常規(guī)科學(xué)（包括行為科學(xué)和管理科學(xué)）的一個(gè)重要的特征。6）與當(dāng)代常規(guī)科學(xué)一樣，政策科學(xué)既關(guān)心工具規(guī)范的知識（工具理性），又重視政策價(jià)值觀（價(jià)值理性）的研究。政策科學(xué)突破了當(dāng)代科學(xué)與倫理學(xué)、價(jià)值哲學(xué)的嚴(yán)格界限，并將建立一種可操作性的價(jià)值理論作為政策科學(xué)的一部分。7）有組織的創(chuàng)造性構(gòu)成政策科學(xué)各部分的一個(gè)重要因素。因此，鼓勵(lì)和刺激這種創(chuàng)造性是政策科學(xué)的一個(gè)主題和重要的方法論之一。8）政策科學(xué)對于時(shí)間非常敏感，它將現(xiàn)在看作過去和未來之間的橋梁。因此，它拒絕當(dāng)代科學(xué)尤其是行為科學(xué)和管理科學(xué)的非歷史的方法。它既強(qiáng)調(diào)歷史發(fā)展，又注重未來研究，以此作為改善了的政策制定的脈絡(luò)。9）政策科學(xué)對于變化的過程和動(dòng)態(tài)的環(huán)境十分敏感。對于社會變化條件以及指導(dǎo)變化的政策制定的強(qiáng)烈關(guān)注構(gòu)成政策科學(xué)的基本模式、概念和方法論的前提條件。10）政策科學(xué)涉及系統(tǒng)化的知識和結(jié)構(gòu)化的合理性對公共政策制定的貢獻(xiàn)，但政策科學(xué)也明顯地認(rèn)識到超理性（如創(chuàng)造性、直覺、魅力和價(jià)值判斷）和非理性過程（如深層動(dòng)機(jī)）的重要作用。11）政策科學(xué)既修正已被接受的科學(xué)原則和基本方法論，又將它們擴(kuò)展到已被接受的科學(xué)研究的界限之外。12）政策科學(xué)要成為自覺的社會科學(xué)，就必須尋求自己的范式、假定和理論。13）政策科學(xué)為它自己在實(shí)際政策制定中日益增加的應(yīng)用性和職業(yè)化而奮斗。14）政策科學(xué)盡管有種種的創(chuàng)新，但它屬于科學(xué)的事實(shí)，并為科學(xué)的傳統(tǒng)（如實(shí)證和有效性）而努力。（4）指出政策科學(xué)進(jìn)入新階段后的發(fā)展方向。德羅爾在1986年出版了著作《逆境中的政策制定》，檢查了政策科學(xué)距當(dāng)時(shí)近二三十年的發(fā)展，提出政策科學(xué)需要在14個(gè)方面加以突破，包括：提供關(guān)于政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)和思想的基礎(chǔ)；增加歷史和比較的認(rèn)識；真實(shí)地處理政策實(shí)際；探求宏觀理論政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定乃至統(tǒng)治方式的重建；考慮改善政策制定的途徑；探索政策制定的輸入方式；加強(qiáng)學(xué)科基礎(chǔ)；開發(fā)多維方法和技術(shù)；等等。17顯然，德羅爾的政策科學(xué)“范式”是拉斯韋爾的政策科學(xué)理論的發(fā)展和完善，構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展史上又一里程碑。拉斯韋爾——德羅爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)是美國政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)的主導(dǎo)“范式”之一，為許多政策科學(xué)研究者所贊同和遵守。但是，另一方面，由于拉斯韋爾和德羅爾提倡的跨學(xué)科、綜合性的全新的政策科學(xué)過于宏偉博大，沒有明確的邊界條件，不但要求將行為主義和管理科學(xué)納入其中，而且他要把更多的其他學(xué)科匯集到政策科學(xué)之中，從而使政策科學(xué)幾乎成為一門凌駕于所有社會科學(xué)之上的總科學(xué)（統(tǒng)一的社會科學(xué)）。這是一種需要長期奮斗才能實(shí)現(xiàn)的理想，難以在短期內(nèi)取得全面突破。同時(shí)，它也遭到一些社會科學(xué)家的批評，如有的社會科學(xué)家批評拉斯維爾和德羅爾等人所建立的政策科學(xué)不是科學(xué)，而是意識形態(tài)；有人則認(rèn)為“德羅爾的失敗就在于他試圖在統(tǒng)一的公共政策學(xué)的旗幟下統(tǒng)率其他相關(guān)學(xué)科”18。4、西方公共政策學(xué)的反思時(shí)期（20世紀(jì)80年代）19盡管拉斯維爾、德羅爾等人的研究促進(jìn)了60年代至70年代西方政策科學(xué)的發(fā)展，但他們所提倡的政策科學(xué)研究范式由于其自身的局限性而在70年代的發(fā)展中碰到了一些難題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：17［以色列］葉?？?德羅爾：《逆境中的政策制定》王滿傳等譯，上海遠(yuǎn)東出版社,1996年版，第222——235頁。18［日］藥師寺泰藏：《公共政策》，張丹譯，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1991年版，第156頁。19陳潭：《公共政策學(xué)》，湖南師范大學(xué)出版社，2003年版，第50——52頁。（1）第一是將政策科學(xué)當(dāng)作一個(gè)統(tǒng)一的社會科學(xué)，造成了在科學(xué)共同體中建立共識的困難，包括在劃定學(xué)科范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有研究方法等方面的困難。（2）二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于宏偉，難以在短時(shí)間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會發(fā)展方向，回避各個(gè)國家和地區(qū)的價(jià)值觀念、意識形態(tài)和政治制度的差異。（3）三是拉斯維爾和德羅爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究，對政策過程的其他環(huán)節(jié)關(guān)注較少。這些問題一直困擾著政策科學(xué)的持續(xù)發(fā)展，到了80年代中期仍然未能得到解決。在上述背景下，有些學(xué)者對政策科學(xué)的發(fā)展進(jìn)行反思和批判，取得了新的突破，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）第一，加強(qiáng)政策價(jià)值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究。政策科學(xué)可以說是對一般選擇理論的研究，而選擇則以價(jià)值作為基礎(chǔ)。因此，價(jià)值、倫理問題在政策科學(xué)及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的學(xué)者如鄧恩稱公共政策學(xué)為應(yīng)用倫理學(xué)。80年代以來美國政策科學(xué)中對政策價(jià)值觀的研究主要采取三種途徑：一是從政治哲學(xué)的立場探討政策倫理的最一般方法，如羅爾斯的《正義論》主張用分配的正義取代傳統(tǒng)的功利主義倫理學(xué)；二是從特定的倫理案例分析政策倫理或價(jià)值，如從國家安全、社會福利、墮胎、死刑等類案例引申出倫理問題，這方面的著作有布坎南的《倫理與公共政策》等；三是從政府機(jī)構(gòu)或職業(yè)組織的倫理問題入手分析公共責(zé)任與義務(wù)，即探討政策分析的職業(yè)倫理規(guī)范問題，代表作有高斯羅普的《公共部門的管理、系統(tǒng)與倫理學(xué)》等。（2）第二，加強(qiáng)政策效率和比較公共政策方面的研究。在政策效率方面，西方學(xué)者并不僅僅局限于就政策的效率去考究效率，而是從兩個(gè)更為深入的角度去研究政策效率問題。一個(gè)角度是從公共政策產(chǎn)生與運(yùn)行及其生態(tài)方面的去考究效率，尤其是政策執(zhí)行與政策評估的研究。哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政方面往往為人們所忽視；有些學(xué)者如哈格羅夫指出，在政策制定與政策成功之間存在著被忽略或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)，就是政策執(zhí)行，必須加強(qiáng)對政策執(zhí)行的研究與監(jiān)控，才能使政策生效；加州大學(xué)的普雷斯曼和韋爾達(dá)夫斯基則通過對相關(guān)案例的追蹤研究，寫成了經(jīng)典的《政策執(zhí)行》一書，該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效地執(zhí)行，仍將導(dǎo)致無效而失敗。另一個(gè)角度就是從公共政策的比較中研究效率。這種政策的比較，不僅是就一個(gè)國家內(nèi)部各項(xiàng)政策而言，而且還對國家間的政策進(jìn)行比較分析。按照c?w?安德森在《比較政策分析中的系統(tǒng)和策略》一文中的說法，比較公共政策研究到70年代早期還是一個(gè)“不存在的研究領(lǐng)域”。從70年代中期開始，伴隨比較政治學(xué)的發(fā)展，該領(lǐng)域的研究開始起步，80年代之后這個(gè)領(lǐng)域逐步成熟，成為政策科學(xué)研究的一個(gè)重要分支，出現(xiàn)了一批頗有影響的著作，如阿爾蒙德的《比較政治學(xué)》，海德海默等人的《比較公共政策》。（3）第三，開展政策信息多元化方面的研究，強(qiáng)調(diào)政策學(xué)家與政治家合作西方學(xué)者認(rèn)識到政策研究在提供分析技術(shù)，解決人類社會面臨的問題方面的能力是有限的。政策研究只能促成政策的形成，但不能取代政策的決定。因此，政策科學(xué)家不要再自認(rèn)為是政策方案的設(shè)計(jì)者，他們的主要任務(wù)是要從諸如立法機(jī)關(guān)、聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、政黨、法院、新聞媒體等與政策制定和執(zhí)行有關(guān)聯(lián)的政策利害人那里獲取政策信息；政策科學(xué)家的主要任務(wù)也不是協(xié)助決策者找出一個(gè)解決問題的最佳方案，而是要在許多不同的政策利害人中，取得共識，制定出能夠平衡不同觀點(diǎn)和意見的滿意政策。與此同時(shí)，政策科學(xué)家認(rèn)識到過去過分強(qiáng)調(diào)科學(xué)家和政治家各自擁有一套分離的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，政策科學(xué)家采取中立的、遠(yuǎn)離政治的立場是不合理的。相反，政策科學(xué)家應(yīng)當(dāng)在政治領(lǐng)域中發(fā)展政策科學(xué)規(guī)范，政策分析家應(yīng)當(dāng)與追逐權(quán)力的政治家合作，融入到政策制定過程之中，與政策制定者成為知識上的伙伴。5、西方公共政策學(xué)的拓展時(shí)期（20世紀(jì)90年代）2020世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)全球化所帶來的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化對各國國內(nèi)政策的影響和壓力與日俱增。前蘇聯(lián)、東歐諸國的制度變遷，世界貿(mào)易組織的創(chuàng)立及其新規(guī)則的形成，聯(lián)合國組織介入地區(qū)沖突和重大事件的作用明顯增強(qiáng)，歐洲共同體的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和歐洲統(tǒng)一貨幣制度的推行，亞洲金融危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)震蕩和全球恐慌，所有這些政治經(jīng)濟(jì)事變和發(fā)展在不同程度上對各國政府的政策制定和執(zhí)行產(chǎn)生了深刻的影響。從政策制定者到政策分析家和學(xué)者，開始深刻感受到加強(qiáng)宏觀政策分析和拓展政策研究新方向?qū)τ趪遗d衰、政權(quán)命運(yùn)、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要性。這一時(shí)期，公共政策研究的拓展主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）第一，重視宏觀政策研究，促進(jìn)政策制定系統(tǒng)改革。宏觀政策研究和分析更加重視國家總體政策制定，重視戰(zhàn)略性大政方針和政策范式的改進(jìn)與創(chuàng)新。歐共體各國在全民公決與馬斯特里赫特條約后陸續(xù)重視審視本國政策與歐共體規(guī)則的一致性；美國政府于1993年成立“國家績效評議委員會”，對聯(lián)邦政府的政策制定框架和政策績效進(jìn)行評估，開展了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”；韓國在民主化改革后又開始“第二次建國運(yùn)動(dòng)”，對國家總體發(fā)展戰(zhàn)略從大政方針到公共文化進(jìn)行全面革新；日本政府的“新行政審議會”不斷推出改革政府政策制定的新思路，促進(jìn)了《行政程序法、《》政府情報(bào)公開法》等一系列政策法規(guī)的出臺，大力推動(dòng)了政府政策制定體制和程序的改進(jìn)。我國在啟動(dòng)市場化改革以后，著手進(jìn)行政治體制改革和公共管理體制改革，革新政府政策理念（以人為本、可持續(xù)發(fā)展、和諧社會，）完善政策制定體制，強(qiáng)化政策方案執(zhí)行，擴(kuò)大公民在公共政策過程中的有序參與，提高了公共政策的科學(xué)化、民主化程度。這一時(shí)期宏觀政策研究的主要代表作有：葉?？?德羅爾的《面向大政方針的宏觀政策分析》海倫?英格拉姆的《為實(shí)現(xiàn)民主的公共政策》《制高點(diǎn)》，馬克?莫爾的《創(chuàng)造公共價(jià)值——政府中的戰(zhàn)略管理》等。（2）第二》開辟新的研究領(lǐng)域》開展公共政策調(diào)查。政策科學(xué)家將研究的興趣轉(zhuǎn)向一系列新的社會問題，比如電腦犯罪、網(wǎng)絡(luò)陷阱、溫室效應(yīng)、試管嬰兒、愛滋病防治、克隆技術(shù)等問題。因?yàn)檫@些新的公共問題既是對人類的挑戰(zhàn)，也是對公共政策研究的挑戰(zhàn)。不少研究者感到單靠以往的純客觀研究方法不能完全解決這些問題，還必須采用后實(shí)證主義等主觀研究方法。如曼紐爾?卡斯泰爾的《網(wǎng)絡(luò)社會的崛起》等。新的研究領(lǐng)域的開辟，增強(qiáng)了公共政策的應(yīng)用性。另一方面是公共政策調(diào)查的興起。以往政策科學(xué)家過于重視經(jīng)濟(jì)與技術(shù)理性為主體的政策抉擇研究，總是強(qiáng)調(diào)如何使“利益最大、損失最小”，強(qiáng)調(diào)如何依據(jù)政策制定者的偏好，排列方案的優(yōu)先順序。這種研究方法在實(shí)際生活中已經(jīng)暴露出弊端。許多政策科學(xué)家轉(zhuǎn)向政策調(diào)查研究。他們認(rèn)為不存在一個(gè)最佳的、即能為社會全體大眾都能接納的政策。所謂好政策就是具有法律正當(dāng)性的政策。為此，就必須通過政策調(diào)查、政策辯論獲得合理性，并由此確定出是否接受某項(xiàng)政策的前提條件。（3）第三，公共政策學(xué)與公共管理學(xué)日益融合，促成公共政策新的研究范式。公共政策與公共管理猶如一個(gè)硬幣的兩面，密切相關(guān)，難分彼此。公共政策必須靠公共管理來推行，而公共管理主要是對公共政策的管理。梅爾斯納和貝拉維塔在《政策組織》一書中提出了政策管理、政策溝通、政策組織、政策行動(dòng)等四者的相互聯(lián)系理論；林恩在《管理公共政策》一書中提出組織行為、政治理論與公共政策的融合思想，他認(rèn)為把公共管理與組織行為以及政治與政策形成理論融于一體，才能有效管理公共政策。美國政策科學(xué)與政策分析的最權(quán)威組織——政策分析與管理學(xué)會的成立，目的之一就是希望溝通政策分析研究與管理研究，促進(jìn)組織政治與公共政策的融合。這種融合，最終導(dǎo)致了新公共管理運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)。新公共管理運(yùn)動(dòng)對傳統(tǒng)的政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的政策科學(xué)范式而成為當(dāng)代西方政策科學(xué)與公共管理研究的主流?？偨Y(jié)從時(shí)間（縱向）上對政策科學(xué)產(chǎn)生與發(fā)展所做的歷史考察表明它走過了孕育——形成——發(fā)展——反思——拓展的道路。從空間（橫向）上來看，西方政策科學(xué)的發(fā)展走過了一條學(xué)科化——組織化——產(chǎn)業(yè)化的道路。21（1）公共政策的學(xué)科化公共政策的學(xué)科化首先表現(xiàn)在從70年代起美國各大學(xué)相繼建立政策科學(xué)或政策分析的碩士或博士學(xué)位授予點(diǎn)；與政策科學(xué)相關(guān)的課程相繼開出，培養(yǎng)了不同層次的政策科學(xué)與政策分析人才。許多學(xué)校建立了公共政策研究院、研究所或研究中心。公共政策專業(yè)碩士教育即MPP已經(jīng)成為美國大學(xué)研究生教育的一大支柱。在學(xué)術(shù)團(tuán)體方面，出現(xiàn)了如“政策研究組織”、“評估研究會”、“公共政策分析與管理學(xué)會”等專業(yè)性學(xué)會團(tuán)體。在學(xué)術(shù)刊物方面，涌現(xiàn)出了一大批政策科學(xué)的干IJ物，如《政策科學(xué)》《政策分析》、《政策研究雜志》、《公共政策》、《政策分析與管理雜志》等，以及一批相關(guān)期刊，如《美國公共行政、評論》《美國政治科學(xué)評論》等。特別需要提到的是《政策科學(xué)年