環(huán)境執(zhí)法中的公眾參及制度

.z環(huán)境執(zhí)法中的公眾參與制度【摘要】我國是一個開展中國家，目前正處于迅速推進工業(yè)化，城市化，市場經(jīng)濟化的開展階段。由于傳統(tǒng)的，不可持續(xù)的開展方式，粗放型的經(jīng)濟增長方式，加之人口迅速增長，開發(fā)利用自然資源的強度不斷加大，環(huán)境資源問題日益嚴重。環(huán)境資源問題越來越成為制約我國經(jīng)濟和社會開展的重要因素，成為社會公眾關(guān)注的重要問題。因此，引入公眾參與制度對于推進環(huán)境執(zhí)法的**化，建立法治政府，構(gòu)建社會主義和諧社會，都具有非同尋常的現(xiàn)實意義?！娟P(guān)鍵詞】環(huán)境執(zhí)法；公眾參與一，引言以科學開展觀為指導(dǎo)，加強和完善環(huán)境執(zhí)法，是貫徹落實黨的十七大精神的一項重要任務(wù)。科學開展觀的本質(zhì)和核心是堅持以人為本。以人為本是開展的目的所在，也是我們對生態(tài)環(huán)境進展保護的價值追求所在?？茖W開展觀嚴密圍繞著兩條根底主線：其一，努力把握人與自然之間關(guān)系的平衡，尋求人與自然的和諧開展及其關(guān)系的合理性存在；其二，努力實現(xiàn)人與人之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。人與自然的平衡是指人與自然的關(guān)系不是單純的利用和被利用，征服和被征服的關(guān)系，而是將人與自然看成一個整體，在這個整體中，人與自然和諧相處。在我國，人民是國家的主人，環(huán)境保護公眾參與制度實質(zhì)上是堅持以人為本的具體表達，是黨的群眾路線和**原則的具體表達，是依靠群眾保護環(huán)境的一種主要方式。因此，在環(huán)境執(zhí)法中引入公眾參與制度，是環(huán)境執(zhí)法部門的當務(wù)之急。二，環(huán)境法中公眾參與的必要性及意義隨著社會的開展，環(huán)境問題越來越引起公眾的注意，公眾對環(huán)境權(quán)益的要求與日俱增，各種層次的環(huán)保主題活動蓬勃涌現(xiàn)，公眾參與環(huán)境保護已成為環(huán)保工作深入開展不可或缺的推動力量。公眾作為重要的認識和實踐主體，他們的參與對環(huán)境問題的解決是不可或缺的。因此，對環(huán)境保護中公眾參與的研究有著深刻的現(xiàn)實意義，承載著經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)的多重訴求，是落實科學開展觀，實現(xiàn)富強、**、文明、和諧的社會主義社會的必然要求。1．公眾參與有利于依靠和發(fā)動群眾保護環(huán)境資源，提高公眾保護環(huán)境的責任感。環(huán)境保護是一項公益性的全民事業(yè)，同時涉及到人們生產(chǎn)和生活以及國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域，只有依靠和發(fā)動群眾參與保護和管理環(huán)境資源，才能協(xié)調(diào)各個方面的關(guān)系，做好保護環(huán)境的工作。公眾參與環(huán)境保護，主人翁作用得以發(fā)揮，對經(jīng)討論和論證后做出的決策容易承受，在執(zhí)行中就有更多的責任感。2．公眾參與有利于搞好環(huán)境資源管理工作，利于監(jiān)視政府工作及環(huán)境法規(guī)的實施。在大多數(shù)開展中國家，由于受經(jīng)濟開展優(yōu)先這一因素的影響，尤其是我國各級行政部門每年都要完成上級經(jīng)濟增長定量指標，導(dǎo)致一些不合理的決策破壞環(huán)境。通過公眾參與，可以強迫政府提高對環(huán)境問題的重視及重新認識，最終實現(xiàn)開展經(jīng)濟與保護環(huán)境的雙贏。3．公眾參與環(huán)境保護是維護自身權(quán)益的需要。環(huán)境資源首先是一種公共資源．是人類賴以生存與開展的必備要素．每個人都有與生俱來的享有適宜環(huán)境的權(quán)利。社會公眾與環(huán)境的這種天然聯(lián)系，決定了社會公眾對環(huán)境保護有著高度的自覺性和積極性。但現(xiàn)實中不斷出現(xiàn)的破壞環(huán)境的行為和現(xiàn)象．卻侵犯了公民在環(huán)境方面應(yīng)當享有的權(quán)利。因此。公眾參與環(huán)境保護既是依法維護自身在環(huán)境問題上應(yīng)當享有的權(quán)益的需要，也是環(huán)保運動得以持續(xù)進展的內(nèi)在動力根底。4，公眾參與環(huán)境保護是實施可持續(xù)開展的關(guān)鍵?？沙掷m(xù)開展的目的是為了不斷改善人們的生活質(zhì)量．更充分地滿足當代和后代人的需求，促進社會文明的進步。公眾參與環(huán)境保護作為實現(xiàn)可持續(xù)開展的重要條件已成為世界各國的共識。環(huán)境保護從單軌制向雙軌制的轉(zhuǎn)變已成為國際性的普遍趨勢。公眾參與環(huán)境管理有利于解決和處理廣泛，普遍的環(huán)境問題，實現(xiàn)對環(huán)境問題的全過程，全方位管理，加強和改良全社會的環(huán)境保護和環(huán)境管理，有利于全面推動整個環(huán)境保護事業(yè)的開展。三，公眾參與的概述1，公眾參與的概念。公眾參與是指公民參與政府公共政策的權(quán)力，其含義是指在社會事務(wù)中，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，以使該項決策符合廣闊公眾的切身利益。這里講的公眾包括公民，法人和其他非政府環(huán)保組織。公眾參與的思想可以追溯到公元前5世紀古雅典的公民大會，至今已成為現(xiàn)代**的重要形式。公眾參與演進總的趨勢是公眾參與的廣度，深度和*圍的不斷拓寬，加深和增強，從間接參與轉(zhuǎn)向間接參與直接參與相結(jié)合并偏重于直接參與。環(huán)境保護中的公眾參與是公眾參與環(huán)境事務(wù)處理中的表現(xiàn)。它是指公眾有權(quán)依法以各種形式和程序平等地參與環(huán)境治理，了解環(huán)境信息，參與決策關(guān)于環(huán)境利益的事項，監(jiān)視政府環(huán)境管理行為。同時完善自身的環(huán)境意識和環(huán)境行為，是**主義原則在環(huán)境管理活動中的延伸和開展，是公眾的一項根本權(quán)利。無論是在環(huán)境法理論還是在實踐中，都具有十分重要的地位和作用，其目的是促進公眾在環(huán)境保護的整個過程廣泛的參與獲取公眾對與環(huán)境相關(guān)的各種活動的充分認可。并保護公眾利益免受不合理的危害或威脅，進而取得經(jīng)濟效益，社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時公眾參與制度的設(shè)立可以防止因行政機關(guān)的**和不當行為引起的環(huán)境破壞。2，環(huán)境執(zhí)法公眾參與機制。法律和政策執(zhí)行的職能在政府。政府的行為最為廣泛，最直接，最經(jīng)常涉及廣闊公眾的利益。政府是否代表，反映和符合民意，權(quán)力機關(guān)并不能隨時和全面實施監(jiān)視。因此公民在與政府的關(guān)系上不僅要獲得政治地位的平等，而且要在行政地位方面獲得平等的參與權(quán)。公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法有利于維護自己的合法權(quán)益，防止行政機關(guān)單方面行為對自己做出不利的處理，侵犯其合法權(quán)利。特別是在行政處分，行政給付，行政裁決，行政許可等直接關(guān)系其切身利益的具體行政行為中。公權(quán)力的行使如果沒有公眾的參與，權(quán)力行使機關(guān)和行使者個人想要腐敗，在暗箱操作條件下是很容易實現(xiàn)其目的的。在監(jiān)視行政權(quán)的假設(shè)干方式中，公眾參與具有集程序控制和實體控制于一體的優(yōu)勢。由于行政執(zhí)法的全過程都展現(xiàn)在社會公眾的視野中，這會迫使行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中向社會公眾說明理由。因此，通過公眾參與所形成的監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)，會將行政執(zhí)法權(quán)的異化時機大大減少。人們常說，陽光是最好的防腐劑，公眾的千百雙眼睛就是陽光。公眾參與是防止腐敗的最好方式。3，公眾參與的開展階段我國的公眾參與環(huán)境保護事業(yè)是在環(huán)境遭到破壞，工業(yè)污染頻發(fā)的情況下逐步走向政策層面的。在參加了1972年聯(lián)合國的人類環(huán)境會議之后，1973年國務(wù)院召開了第一次全國環(huán)境保護會議。此后環(huán)境保護及其立法工作逐漸展開。1991年我國實施了一個由亞洲開發(fā)銀行提供的環(huán)境影響評價培訓工程，該工程首次提出公眾參與的問題，此后公眾參與成為我國環(huán)境保護的熱點問題，隨后中外專家，學者和政府官員就中國的公眾參與問題進展了深入的探討，并提出了建立性的意見。如，國家環(huán)境保護局，中共中央宣傳部，國家教育委員會制定的?全國環(huán)境宣傳教育行動綱要〔19962010〕?將“公眾參與〞作為編制該?行動綱要?的根本原則，將“逐步建立公眾在環(huán)境保護方面的參與監(jiān)視機制〞作為該?行動綱要?確定的2000年總體目標的一項重要內(nèi)容，要求“逐步形成公眾參與機制，為公眾參與重大工程決策的環(huán)境監(jiān)視和咨詢提供必要的條件，時機和場所，引導(dǎo)公眾積極參與環(huán)保公益活動。〞四，中國公眾參與現(xiàn)狀問題及原因分析目前，我國公眾參與環(huán)境保護的法律依據(jù)主要有憲法與環(huán)境保護根本法等。?憲法?明確規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟與文化事業(yè)，管理社會事務(wù)〞。1989年?環(huán)境保護法?第六條規(guī)定：“一切單位與個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染與破壞環(huán)境的單位與個人進展檢舉與控告〞。?環(huán)境保護法?第八條規(guī)定：“對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵〞。?國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護假設(shè)干問題的決定?強調(diào)：“建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉和揭露各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為〞。此外，2002年10月公布的?中國人民**國環(huán)境影響評價法?中關(guān)于公眾參與環(huán)境影響評價的方法，程序及意見的有效性作了剛性規(guī)定。如第11條，21條規(guī)定;除“國家規(guī)定需**的情形外〞，“專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當在該規(guī)劃草案報送審批前〞，“對環(huán)境可能造成重大影響，應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建立工程，建立單位應(yīng)在報批建立工程環(huán)境影響報告書之前，舉行論證會，聽證會或采取其他形式，征求有關(guān)單位，專家與公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見〞。從相關(guān)的法律規(guī)定可以看出，我國的環(huán)境保護正在向“公眾參與型〞邁進。我國公民和社會組織都負有保護環(huán)境的權(quán)利。同時也負有保護環(huán)境的義務(wù)，國家對公眾參與環(huán)境保護活動，立法上予以鼓勵。法律對公民的環(huán)境保護參與權(quán)予以一定的保障，規(guī)定了公眾參與的各種途徑和程序。我國的環(huán)境保護公眾參與有了長足的進步，但從嚴格意義上看，我國的環(huán)境執(zhí)法中并沒有成熟的公眾參與制度，現(xiàn)行立法中存在明顯的缺陷。主要表現(xiàn)在：1，公眾參與缺乏主動性，政府倡導(dǎo)型的參與仍是主要形式。在我國，大多數(shù)的公眾參與不是公眾的自覺行為，而是在政府的引導(dǎo)下進展，這種政府倡導(dǎo)型的公眾參與的缺點是缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性。當政府決定實施*一環(huán)保政策時，公眾就會被組織起來進展“廣泛〞的參與；一旦政府沒有動力或資金實施該政策時，這種所謂的“公眾參與〞馬上處于癱瘓狀態(tài)；這種便導(dǎo)致公眾很難有自己的獨立立場，也無法對環(huán)境影響進展有效的評價和監(jiān)視，更多的只是一種形式上的表現(xiàn)，無法為環(huán)境的保護做出實質(zhì)性的奉獻。2，公眾參與的方式和內(nèi)容在立法中原則而抽象，沒有明確規(guī)定公眾參與環(huán)保的程序。我國的環(huán)境法僅籠統(tǒng)地規(guī)定了公眾在環(huán)境事務(wù)上擁有參與權(quán)，但大都未明確規(guī)定具體的參與事務(wù)，使得在大局部的環(huán)境管理事項中習慣性地排除了公眾參與，特別是在一些有科技背景的環(huán)境管理事項上。誠然，由于技術(shù)因素的決定，不是所有的環(huán)境管理事項都適合公眾參與，但如果因此而不明確公眾參與環(huán)境管理的具體事項，顯然是不合理的，在實踐上等于否認了公眾參與制度。目前，環(huán)境法規(guī)定的公眾參與環(huán)境管理的途徑主要為征求意見和論證會、聽證會的方式。至于公眾參與環(huán)境決策的途徑則是通過人民代表大會制度由人民代表代為行使。除此之外，環(huán)境法并未規(guī)定其它途徑來實現(xiàn)公眾參與。公眾參與環(huán)保的途徑也不通暢。由于缺乏程序上的保障，公眾無法利用有效的途徑獲得相關(guān)信息，更不能以合法的身份適當?shù)貐⒓拥江h(huán)境管理、決策中去。如我國,?水污染防治法?第13條規(guī)定：“環(huán)境影響報告中,應(yīng)當有該建立工程所在地單位和居民的意見〞。但卻沒有相關(guān)的途徑,形式和程序規(guī)定,有關(guān)單位,主管部門以及公眾都因沒有明確的權(quán)利義務(wù)而無法參加.而各種方式的來信來訪，領(lǐng)導(dǎo)接待日，各種不定期的座談會只是政府克制自身的官僚主義作風而設(shè)，并不存在公民和政府的主體間性，不是代表公眾和自身的團體發(fā)揮“壓力團體〞的作用，有的甚至內(nèi)化為政府機關(guān)的“附屬物。〞3，公眾環(huán)境意識水平，環(huán)境知識水平仍較低，參與程度不高。參與意識是公眾參與狀況的重要標志之一，只有調(diào)動公眾參與的責任和熱情，公眾參與制度才能有效運行。但受經(jīng)濟生活水平的限制，有的人疲于解決溫飽，有的人專心致富不敢奢望或無暇顧及周圍的環(huán)境，公眾參與的意識相對落后。其次，長期的“政府主導(dǎo)型〞環(huán)保工作模式造成公眾在環(huán)保領(lǐng)域?qū)φa(chǎn)生依賴性。個人和企業(yè)缺乏保護環(huán)境的社會責任感和參與意識；即使環(huán)境意識較高的人，環(huán)境意識的水平與環(huán)境保護的行為能力也存在較大差異。很多民眾感覺到*項政策不合理，卻無法說出緣由，無法運用法律武器來參與決策，究其原因乃是環(huán)境法律意識的淡薄在一定程度上消解了公眾作為政策制定主體應(yīng)有的作用。4，環(huán)境政策信息資源封閉，公眾缺乏知情權(quán)。我國現(xiàn)行環(huán)境資源管理執(zhí)法體制建立于方案經(jīng)濟時期或經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，那時候占據(jù)主導(dǎo)地位的是國營經(jīng)濟，集體經(jīng)濟，行政管理機關(guān)的首要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)生產(chǎn)，然后才是監(jiān)視管理。因此，在市場經(jīng)濟體制下這種監(jiān)管體制就顯得過于僵硬，反響遲鈍。有時出于對本地經(jīng)濟利益的保護或遭受*些利益集團的壓力。一些政府部門不愿公開有關(guān)政策的詳細信息，使那些原本的都應(yīng)當向公眾公平的文件被列入***圍。環(huán)境政策信息資源封閉，使政策信息的不對稱和渠道不暢造成公眾或政策對象不能對政策制定或政策調(diào)整發(fā)表正確的意見和建議，使公眾參與的熱情和效力大大降低，影響了環(huán)境政策的實施。2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過了?政府信息公開條例?并自2008年5月1日起施行。這部行政法規(guī)的出臺對于保障公眾的知情權(quán)有了積極的意義。但同時這部法規(guī)也存在一些缺乏。例如，在條例中沒有進一步清晰界定信息公開的*圍，同時也沒有關(guān)注法律文本背后的制度設(shè)計，在操作程序方面還需進一步的細化和完善。我國的政府信息資源管理仍處于初級階段，對信息資源的開發(fā)和利用還不到位，不充分，可以試著借鑒國外成熟做法，建立相應(yīng)的信息咨詢，教示制度和信息更正制度，對于保障公眾及時，準確了解政府信息，落實公眾的知情權(quán)有著重要的意義。以政府信息公開為主的相關(guān)制度的加強和完善，為公民知情權(quán)的實現(xiàn)提供了制度保障，為法定的公民知情權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實中公民實際享有的知情權(quán)創(chuàng)造了外部條件，是環(huán)境執(zhí)法公眾參與制度保障中不可缺少的一環(huán)。5，沒有明確規(guī)定對阻礙公眾參與環(huán)保的制裁措施。有權(quán)利必然要有救濟。沒有事后法律保障的權(quán)利是不能實現(xiàn)起目的的。實踐證明，政府環(huán)境管理行政部門及其工作人員可能由于屈從*種壓力，誘惑，私利或偏見而實施不當，**的行為，這時如果沒有公眾以第三者的名義出來抵抗，這種**行為很可能暢通無阻。為此，很多國家相聚規(guī)定了保護環(huán)境公共利益免受傷害的公益訴訟制度。如在美國，為了保障環(huán)境法的實施，美國公民可以提起司法訴訟，在一定程度上給民眾參與環(huán)境管理提供了一條出路。而我國在這方面幾乎是空白，環(huán)境公益訴訟制度遲遲不能出臺，導(dǎo)致一些地方的環(huán)境公益訴訟屢戰(zhàn)屢敗，這對我國的環(huán)境保護是非常不利的。6，我國非政府環(huán)保組織的作用有限。目前，在國際環(huán)境事務(wù)中，非政府環(huán)保組織的作用日漸突出，尤其是在國際環(huán)境法中，他們是國際環(huán)境法的參與者，監(jiān)視者和促進者，是國際環(huán)保事業(yè)的重要組織者和參加者。但在我國，非政府組織的開展雖然與以前相比有了很大的進步，但其作用還遠遠沒有發(fā)揮出來。我國的非政府環(huán)保組織數(shù)量少，規(guī)模小，在環(huán)境保護中作用顯得十分有限。表現(xiàn)在公眾知名度，認同度不夠，對企業(yè)等環(huán)境有較大影響的主體沒有太多的制約，在維護公眾環(huán)境權(quán)益上沒有起到應(yīng)有的作用，沒有真正參與到政府的環(huán)境決策中去，沒有發(fā)揮非政府環(huán)保組織的最高職能。同時，大局部非政府環(huán)保組織并沒有完全獨立，資金來源對政府有一定的依賴性。因而在表達意見的程序中沒有完全的話語權(quán)，其對政府權(quán)力的制約作用也大打折扣。出現(xiàn)這些問題的原因是什么呢.最根本的原因在于法律的規(guī)定不夠完善，沒有明確制定成熟的公眾參與制度；缺乏實體權(quán)利體系的構(gòu)建，即權(quán)利實現(xiàn)很難具有操作性；尚未確定公民環(huán)境權(quán)的憲法地位，公民的環(huán)境權(quán)不是法定權(quán)利，只是作為應(yīng)然權(quán)利而存在，無法為公眾參與制度提供相應(yīng)的法律根底；檢舉和控告作為一種事后救濟，其本身就不應(yīng)成為一種公眾參與的首選方式，而應(yīng)該作為一種補充方式，而我國的?環(huán)境保護法?卻將其作為公眾參與的主要方式在總則中加以規(guī)定，顯然是本末倒置；就環(huán)境知情權(quán)而言，“人們有權(quán)知道環(huán)境的真實狀態(tài)〞這一權(quán)利應(yīng)在立法中得以確認，而現(xiàn)行法律沒有條文明確規(guī)定公眾在此行政程序中有任何參與的權(quán)利時機。這就必然導(dǎo)致公眾在環(huán)境意識中對政府產(chǎn)生強烈的依賴性，公眾參與程序總體水平不高。此外，就是政府對普通民眾的社會環(huán)境教育不夠。由于經(jīng)濟開展水平與公眾的環(huán)境保護意識以及環(huán)境知識水平上下有一定相關(guān)性，而環(huán)境教育又是提高公眾環(huán)保意識和環(huán)境知識水平的根本途徑，最終導(dǎo)致普通民眾的環(huán)境意識比擬薄弱。五，國際公眾參與的理論與實踐它山之石，可以攻玉。要使我國公眾參與環(huán)境執(zhí)法的制度更完善，必須先了解國際上的立法和實踐。美國等一些興旺國家是較早建立環(huán)境執(zhí)法公眾參與制度的國家，在過去的幾十年里環(huán)境執(zhí)法公眾參與制服積累了很多成功的經(jīng)歷。通過對美國等興旺國家環(huán)境執(zhí)法公眾參與制度的了解，對于明確我國環(huán)境執(zhí)法公眾參與制度價值取向，完善我國環(huán)境執(zhí)法公眾參與制度有著重要的意義。?世界人權(quán)宣言?第20條和?公民及政治權(quán)利國際公約?第21條規(guī)定的權(quán)利為公眾廣泛參與決策過程提供了依據(jù)，就公眾參與環(huán)境保護而言，上述權(quán)利包括：自由，友好地與他人聯(lián)系以保護環(huán)境；尋求，接收和傳播環(huán)境信息的自由；在受到環(huán)境污染破壞時，尋求行政救濟和司法救濟以及采取集體行動來支持環(huán)境事業(yè)和環(huán)境問題受害者的自由。1982年的?內(nèi)羅畢宣言?第9條提出“應(yīng)當通過宣傳教育和訓練，提高公眾和政府對環(huán)境重要性的認識，在促進環(huán)境保護工作中必須每個人負起責任，并且參與具體的環(huán)境保護工作。〞1992年6月聯(lián)合國環(huán)境與開展會議通過的?關(guān)于環(huán)境與開展的里約宣言?其第10條原則規(guī)定，當?shù)氐沫h(huán)境問題必須在所有相關(guān)公眾的參與下才得以最完滿的解決。人人都應(yīng)當有了解政府掌握的環(huán)境資料的適當途徑，包括有關(guān)他們所在社區(qū)的危險物質(zhì)和活動的資料，并應(yīng)有時機參與決策過程。各國也應(yīng)廣泛地發(fā)布信息，促進和鼓勵公眾知情和參與，并且應(yīng)當使公眾充分有效地利用司法和行政程序，包括補償和補救程序，這是最早在國際法文件中提出了公眾在環(huán)境事務(wù)中的參與權(quán)問題。1998年6月25日，歐洲委員會通過了?公眾在環(huán)境事務(wù)中獲得信息，參與決策和訴諸司法權(quán)力的奧胡斯公約?，對公眾在環(huán)境決策方面的參與權(quán)規(guī)定了三個層次：一是對具體環(huán)境活動的決策參與；二是對與環(huán)境有關(guān)的方案和政策決策的參與；三是對現(xiàn)行行政法規(guī)和法律決策及執(zhí)行過程的參與。該公約對公眾參與環(huán)境事務(wù)的規(guī)定是全方位的，從具體的環(huán)境事務(wù)到環(huán)境方案決策，再到法律政策的執(zhí)行，對公眾參與權(quán)的認可也是全方位的。聯(lián)合國?二十一世紀議程?也確定了環(huán)境訴訟程序中的公眾參與權(quán)，指出“各國應(yīng)當通過廣泛提供資料來便利和鼓勵公眾的認識和參與，應(yīng)當讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序。〞在西方興旺國家關(guān)于公眾參與制度的國內(nèi)立法中，美國1969年制定的?國家環(huán)境政策法?第101條款規(guī)定：“國會認為每個人都可以享受**的環(huán)境，同時每個人也有責任參與環(huán)境改善與保護。〞該法的第102條規(guī)定還首開公眾參與環(huán)境評價制度的先河。德國的?落實環(huán)境影響評價準則法?，已做到公眾參與環(huán)境影響評價制度化，具體化。各國法律規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評價，一般包括如下幾個方面：向公眾公開或公布環(huán)境影響評價報告書或說明書，保證公眾的知情權(quán)，是公眾有足夠的時間準備意見；舉行環(huán)境影響評價報告的聽證會或?qū)徸h會，吸取公眾參加，聽取并如實記錄公眾的意見特別是反對意見，允許公眾提出質(zhì)詢和異議；在環(huán)境影響評價報告書或?qū)徸h意見中應(yīng)有公眾的意見特別是不同的意見。1993年日本制定的?環(huán)境根本法?是第一個充分考慮公眾參與程序的法律，法案本身在制定過程中就有公眾參與。加拿大1999年修訂的?環(huán)境保護法?就公眾參與制度在公民的知情權(quán)，請求調(diào)查權(quán)，環(huán)境訴訟權(quán)以及在報告他人環(huán)境**行為后的平安保障權(quán)等方面制定了比擬完善的制度。目前加拿大公眾參與的形式多種多樣，組織者現(xiàn)有議會和政府，也有非政府組織，利益集團和社區(qū)組織；既有聯(lián)邦層次的，也有省和市一級的。加拿大環(huán)境執(zhí)法公眾參與有一套成熟的做法，他們在激發(fā)公眾積極，廣泛參與，進而建立了完善的公眾參與系統(tǒng)。在英國，環(huán)境權(quán)即是實體性權(quán)利，又是一種程序性的權(quán)利。每個公民都擁有平安，**，體面和健全完好的生態(tài)環(huán)境的權(quán)利。這些實體性的權(quán)利得到了程序性權(quán)利的強有力支持，作為程序性權(quán)利的環(huán)境權(quán)其要義便是公民參與國家的環(huán)境決策。除上述國家之外，還有許多國家在法律中規(guī)定了公眾參與的內(nèi)容。例如，泰國的?國家環(huán)境質(zhì)量法?〔1992年〕第6章規(guī)定了一系列個人的權(quán)利和義務(wù)以鼓勵公眾參與保護和改善環(huán)境，其中包括知情權(quán)，要求國家賠償由于政府行為造成損害的權(quán)利。烏克蘭**國的?自然環(huán)境保護法?第9條規(guī)定：“公民有權(quán)依法定程序獲得關(guān)于自然環(huán)境狀況及其對居民**的影響等方面確實實可靠的全部信息。〞目前，許多國家的法律都規(guī)定公民有權(quán)依法成立旨在保護環(huán)境資源的公民環(huán)境保護社會團體或環(huán)境保護非政府群眾組織。非政府組織最早見于1945年簽署的聯(lián)合國憲章。萊斯特·薩拉蒙在?非營利部門的興起?中對非政府組織的定義為：數(shù)量眾多的自我管理的私人組織，他們不是致力于分配利潤給股東或董事，而是在正式的國家機關(guān)之外追求公共目標。非政府環(huán)保組織是非政府組織的一個類型，以保護環(huán)境為終極目標，它作為政府和市場之外的治理環(huán)境的第三支力量，在推動環(huán)境法律與政策的開展、維護環(huán)境污染受害者利益、提供信息與咨詢效勞、提高公眾環(huán)境意識等方面產(chǎn)生積極作用。許多國家的法律已對民間團體參與環(huán)境保護做出了專門的規(guī)定。例如，在洪都拉斯，根據(jù)?環(huán)境普通法?第13條的規(guī)定，國家環(huán)境協(xié)商委員會中應(yīng)有一個非政府環(huán)境組織的代表的席位；目前，有些國家的環(huán)境法規(guī)已規(guī)定政府機關(guān)對公眾或環(huán)境團體提供各種幫助和效勞，包括但不限于：及時通報有關(guān)環(huán)境情況，提供環(huán)境法規(guī)，政策，方案文件和其他有關(guān)信息資料；提供法律咨詢；提供技術(shù)咨詢；協(xié)助組織活動等。五，完善我國環(huán)境執(zhí)法公眾參與制度的途徑一是建立信息公開制度，保障公民的知情權(quán)。環(huán)境知情權(quán)，指公民依法享有的從法定機構(gòu)取得有關(guān)環(huán)境保護信息的權(quán)利．即公民有權(quán)獲得本國乃至世界環(huán)境狀況、國家的環(huán)境管理狀況以及自身的環(huán)境狀況等有關(guān)信息。這一權(quán)利既是公民參與國家環(huán)境管理的前提。又是環(huán)境保護的必要**程序。知情權(quán)應(yīng)由法定程序加以保障，在立法上應(yīng)該規(guī)定．公眾如何獲得信息及獲得何種信息。并對信息的反響建立適宜途徑。以政府信息公開為主的相關(guān)制度的加強和完善，為公民知情權(quán)的實現(xiàn)提供了制度保障，為法定的公民知情權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實中公民實際享有的知情權(quán)創(chuàng)造了外部的條件，是環(huán)境執(zhí)法公眾參與法制保障中不可缺少的一環(huán)。建立完善的信息公開制度。就要求行政機關(guān)負有披露信息的義務(wù)，對于不履行職責者。將承當法律責任。二是完善公眾參與的途徑與方式，使之具體化、制度化、法律化。我國目前公眾參與積極性不高的一個主要原因是公眾沒有獲得參與的時機與途徑。也就是說，公眾沒有參與的法律依據(jù)或者可以參與的*圍很小。而環(huán)境立法中關(guān)于公眾參與的規(guī)定也大多是原則性的規(guī)定。缺乏可操作性。筆者認為，應(yīng)借鑒美國、日本等有關(guān)國家對公眾參與的立法經(jīng)歷，抓緊對?憲法?、?環(huán)境保護法?和有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)進展修改和補充，對公眾參與機制的有關(guān)問題加以明確規(guī)定．以便做到“有法可依〞。建立公眾參與會議制度，請公眾代表出席會議，在現(xiàn)有的少數(shù)人大代表、政協(xié)委員提案和人民群眾來信來訪的根底上，進一步完善代表提案和群眾信訪的辦理制度，設(shè)置環(huán)境信箱，開通熱線，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)接待日等。環(huán)保管理部門實施政務(wù)公開