行政法平衡思想及控權(quán)理念三稿

.z行政法理論根底初探—平衡思想與控權(quán)理念【內(nèi)容摘要】在我國,對(duì)行政法的定義、行政法學(xué)的架構(gòu)以及其他理論方面存在很大的不同,其原因在于有各種不同的行政法根底理論,如:平衡論、控權(quán)論、管理論、效勞論、公共權(quán)力論等。在所有行政法根底理論中,大多學(xué)者認(rèn)為影響中國行政法開展的主要是三大根底理論:管理論、控權(quán)論、平衡論。本文主要就平衡論及其開展的控權(quán)—平衡論進(jìn)展探討分析。分析研究這些理論根底能夠幫助我們準(zhǔn)確地把握指導(dǎo)行政法治建立和行政法學(xué)研究的根本思想,并答復(fù)為什么不同的學(xué)者對(duì)行政法的一樣問題卻有著不同的闡述。【關(guān)鍵字】行政法理論根底平衡論控權(quán)論一、平衡論理論根底平衡論是由大學(xué)羅豪才教授于20世紀(jì)90年代初提出的一種有關(guān)中國行政法學(xué)理論根底的觀點(diǎn)。該論認(rèn)為，行政法的全部開展過程就是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡的過程。在不同領(lǐng)域，“平衡〞有不同的涵義。一般而言，平衡是指矛盾雙方在力量上保持一種相對(duì)靜止的狀態(tài)。矛盾雙方的力量是此消彼長的，絕對(duì)靜止的狀態(tài)是不可能存在的。也就是說，世界上沒有絕對(duì)平衡的事物，平衡總是相對(duì)的。但是，不存在絕對(duì)平衡并不等于人們追求平衡并努力保持相對(duì)平衡這一觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。在一定意義上講，平衡和平等、和諧、統(tǒng)一相一致，而后者正是人類所追求的一般的價(jià)值目標(biāo)。就平衡論而言，具有多種不同的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)。如“在行政機(jī)關(guān)與權(quán)利一方義務(wù)和關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)該是平衡的。既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方義務(wù)的平衡，也表現(xiàn)為相對(duì)一方自身權(quán)利義務(wù)的平衡。〞有人認(rèn)為“行政法中的平衡，實(shí)質(zhì)上是一種使各種對(duì)峙或沖突因素處于相互協(xié)調(diào)之中的和諧狀態(tài)，它可以分解為以下要求，即行政法上權(quán)利與義務(wù)的總體平衡，行政主體與相對(duì)人之間關(guān)系的平衡，公共利益與個(gè)人利益之間的平衡以及效益與公正的平衡等。〞有人認(rèn)為“平衡是指：當(dāng)行政法中行政權(quán)利和個(gè)人權(quán)利兩個(gè)價(jià)值取向發(fā)生沖突時(shí)，不能偏廢，而應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況和理性的要求，對(duì)兩者進(jìn)展權(quán)衡選擇，使行政權(quán)利和個(gè)人權(quán)利到達(dá)適度恰當(dāng)?shù)臓顟B(tài)。〞平衡論認(rèn)為，古代行政法在本質(zhì)上是管理法，而近代行政法總體上是控權(quán)法，現(xiàn)代行政法既不是管理法，也不是控權(quán)法，而是保護(hù)行政權(quán)與公處于平衡狀態(tài)的平衡法。與現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)上是“平衡法〞相適應(yīng)，現(xiàn)代行政法存在的理論根底是平衡論。平衡論一直是中國行政法學(xué)界最引人關(guān)注的主題之一。對(duì)平衡論的探討一直沒有停頓。而它的根本含義可以理解為：在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的。它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利的平衡，也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方義務(wù)的平衡；它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)自身的權(quán)利義務(wù)的平衡，也表現(xiàn)為相對(duì)乙方自身權(quán)利義務(wù)的平衡。平衡論也可稱為“兼顧論〞，即兼顧國家利益，公共利益與個(gè)人利益的一致。平衡論倡導(dǎo)者提出在行政實(shí)體法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)是不對(duì)等和不平衡的。行政機(jī)關(guān)總是居于主導(dǎo)地位，可以單方面決定相對(duì)一方的權(quán)利和義務(wù)，后者只能服從。但在行政訴訟法律關(guān)系中，則相對(duì)一方居于優(yōu)越地位，可以作為原告要求法院對(duì)行政行為進(jìn)展審查，而行政機(jī)關(guān)則應(yīng)對(duì)其行為負(fù)舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)，在不同的行政法律關(guān)系中存在著不平衡，恰恰是為了實(shí)現(xiàn)二者在整個(gè)行政法律關(guān)系中的平衡。從而形成權(quán)利義務(wù)的“不對(duì)等——不對(duì)等倒置——總體平衡〞的過程。在平衡論的根底上，有人提出“控權(quán)——平衡〞的理論，“控權(quán)是實(shí)現(xiàn)平衡的手段，控權(quán)是平衡指導(dǎo)下的控權(quán)；平衡是控權(quán)的目標(biāo)，平衡只有通過控權(quán)才能實(shí)現(xiàn)。〞還有人認(rèn)為行政法是融“控權(quán)〞與“保權(quán)〞于一體，具有雙重作用，于是有“平衡論〞之說。二、控權(quán)論根底探究從我國社會(huì)狀況的現(xiàn)實(shí)看，政府是由人民授權(quán)產(chǎn)生的，但是政府從其產(chǎn)生之日起就已經(jīng)享有了強(qiáng)大的權(quán)力，對(duì)于我們國家的行政機(jī)關(guān)來說，其不僅要享有行政權(quán)力，而且這種權(quán)力還必須強(qiáng)大。就行政權(quán)本身而言，是無須行政法加以保障的，因?yàn)橐延械钠渌傻膹?qiáng)大力量已經(jīng)足以對(duì)它進(jìn)展保障了；對(duì)于處于被管理者地位的公民或組織來說，行政權(quán)更不需要保障，行政權(quán)力本身就具有支配、控制權(quán)力客體的力量，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過程中有權(quán)命令、支配相對(duì)一方，在它們之間無須行政法對(duì)行政權(quán)予以保障。行政法對(duì)行政權(quán)的控制，主要表現(xiàn)在行政權(quán)只有依據(jù)行政法的規(guī)定行使才是合法有效的。行政權(quán)作為一種國家權(quán)力，它本應(yīng)是人民的、社會(huì)的權(quán)力，但它又是同人民群眾別離的；執(zhí)行這種權(quán)力的人們本應(yīng)是社會(huì)的“公仆〞，但又日益成為社會(huì)的“主人〞。而且“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)歷。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。〞因此，必須“以權(quán)力制約權(quán)力〞，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品〞。行政法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的控制作用，行政法在內(nèi)容上必須以保護(hù)公民和組織合法權(quán)益不受非法行政行為侵犯為目標(biāo)，因此，行政法的主要職能是控權(quán)。平衡論理論的產(chǎn)生,是世界行政法及理論開展趨勢(shì)對(duì)中國行政法及理論的深刻影響的結(jié)果。〞世界行政法的開展趨勢(shì)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:第一,英美法系國家機(jī)關(guān)越來越重視并在一定程度上吸收大陸法系的行政法理論。英美新的行政法理論開場強(qiáng)調(diào)對(duì)行政的信任,要求司法機(jī)構(gòu)在行政機(jī)關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域充分尊重行政權(quán)力,放棄對(duì)*些領(lǐng)域的司法干預(yù)?？貦?quán)論產(chǎn)生的原因之一,英美國家政治自由主義的特點(diǎn)。作為一種政治思潮和運(yùn)動(dòng),以英國的洛克為代表人物的現(xiàn)代意義上的自由主義思潮對(duì)個(gè)人自由的非常尊崇,不僅在政治實(shí)踐中留下了痕跡,法律領(lǐng)域中正在形成的英美國家行政法理論根底也受到它的影響?！罢巫杂芍髁x思想的不斷開展,為行政法控權(quán)理論的完善提供了源源不斷的理論支持。〞在公民個(gè)人與國家關(guān)系的問題上,自由主義認(rèn)為個(gè)人自由至上和有限的政府權(quán)力,是一個(gè)問題的兩個(gè)方面,在個(gè)人權(quán)利被賦予至上地位時(shí),與之相對(duì)的政府權(quán)力被認(rèn)為必然是有限的。新興的英國資產(chǎn)階級(jí)革命也得到兩個(gè)教訓(xùn):自由難能可貴;政府的權(quán)力必須受到限制。而美國憲政運(yùn)動(dòng)的整個(gè)過程始終貫徹的同樣是兩個(gè)主題,保護(hù)個(gè)人權(quán)利和限制政府權(quán)力?？貦?quán)論產(chǎn)生的原因之二,英美國家經(jīng)濟(jì)自由主義的特點(diǎn)。18世紀(jì)產(chǎn)生的古典經(jīng)濟(jì)自由主義思想是英美自由主義的重要內(nèi)容。英美行政法控權(quán)理論的開展與這一思想的廣泛傳播密切相關(guān),它們?cè)趯?duì)待公民自由與政府權(quán)力的關(guān)系問題上有著共同的立場?？貦?quán)論主*行政法應(yīng)當(dāng)以保護(hù)公利為出發(fā)點(diǎn),控制行政權(quán)力;經(jīng)濟(jì)自由主義主*安排經(jīng)濟(jì)是公民個(gè)人的自由,政府的過度管制只會(huì)構(gòu)成對(duì)公利的威脅。在英美國家,強(qiáng)調(diào)個(gè)人擁有不受限制的選擇自由的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)自由主義,是控權(quán)論的一個(gè)重要生長點(diǎn)?？貦?quán)論產(chǎn)生的原因之三,普通法系的法律傳統(tǒng)。英美國家法律屬于普通法系,由普通法院審理包括行政案件在內(nèi)的所有訴訟案件。這種出于控權(quán)目的建構(gòu)的英美行政訴訟機(jī)制,特別是普通法院至尊無上的地位和普通法院法官所受到的尊崇,進(jìn)而為行政法控權(quán)理論的成長培植了沃土。普通法系不區(qū)分公法與私法,認(rèn)為這種劃分違背了法律的“平等對(duì)待原則〞,依據(jù)此劃分設(shè)置的行政法院則違背了“自己不得作自己的法官的原則〞,不符合普通法的精神。單一的普通法院傳統(tǒng)制度的繼續(xù)存在,為傳統(tǒng)控權(quán)觀念的延續(xù)提供著溫床?？貦?quán)論產(chǎn)生的原因之四,公共利益與個(gè)人利益的沖突和協(xié)調(diào)。英美法等國和大陸法系國家行政法最根本的問題是如何協(xié)調(diào)公共利益和個(gè)人利益之間的沖突。而管理論模式以公共利益為中心,控權(quán)理論模式以個(gè)人利益為中心。從現(xiàn)代各國的行政法狀況看,這兩種傳統(tǒng)模式都已被打破。無論是立法者、執(zhí)行者還是司法者,都不再在兩者之間發(fā)生沖突時(shí),當(dāng)然認(rèn)為公共利益或個(gè)人利益優(yōu)先。進(jìn)展利益衡量成為立法、執(zhí)法和司法的根本方法,而衡量的結(jié)果,正是為了實(shí)現(xiàn)兩者的平衡。不管什么樣的歷史條件下，對(duì)權(quán)力的控制都是必然的，只是控制的方式不盡一樣。孟德斯鳩認(rèn)為“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利，這是萬古不易的一條經(jīng)歷。有權(quán)利的人們使用權(quán)利，一直到有界限的地方才休止〞；E.博登海默堅(jiān)信“在權(quán)利不受限制的社會(huì)制度中開展趨勢(shì)無疑往往是社會(huì)上有實(shí)力者壓迫或剝削弱者〞。所以一切權(quán)利都需要控制，對(duì)于行政權(quán)也是如此，當(dāng)對(duì)行政權(quán)的控制和行政權(quán)本身平衡時(shí)，二者便會(huì)和諧地融為一體，這是行政權(quán)得到最合理發(fā)揮的表達(dá)，有利于社會(huì)的和平進(jìn)步?！翱貦?quán)——平衡論〞認(rèn)為自身是在“平衡論〞的根底之上開展起來的一種全新的理論模式。它毫無疑問是對(duì)“平衡論〞作了新的提醒，“平衡論〞實(shí)際上是一個(gè)以平衡為表，以控權(quán)為實(shí)的理論?！翱貦?quán)——平衡論〞是對(duì)平衡論的完善?！翱貦?quán)——平衡論〞根本涵義是：控權(quán)是方法，平衡是目標(biāo)，控權(quán)是平衡指導(dǎo)下的控權(quán)，平衡是只有通過控權(quán)才能實(shí)現(xiàn)的平衡。平衡是公共利益與個(gè)體利益均至最大值時(shí)的狀態(tài)。也有學(xué)者提出類似觀點(diǎn)，認(rèn)為隨著法律價(jià)值觀、政治體制和經(jīng)濟(jì)形態(tài)的開展變化，行政法核心理念自產(chǎn)生起共經(jīng)歷了“保權(quán)說〞、“控權(quán)說〞、以及“保權(quán)——控權(quán)均衡說〞三個(gè)階段。與義務(wù)本位、專制政體、自然經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的行政法核心理念是“保權(quán)說〞，而與權(quán)利本位，初步形態(tài)的****制，自由競爭狀態(tài)的商品經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的行政法核心理念則是“控權(quán)說〞。在當(dāng)前中國社會(huì)，應(yīng)是“控權(quán)〞乃至“均衡〞觀念成為行政法的核心理念。傳統(tǒng)行政法控權(quán)理念的核心可以歸結(jié)為：行政法是保障個(gè)人自由、控制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的法律，它對(duì)行政法的一系列根本問題，形成了以公民個(gè)人權(quán)利為本位、以個(gè)人主義和自由主義政治哲學(xué)為根底的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)。行政法傳統(tǒng)控權(quán)理念盛行于19世紀(jì)，它的根本構(gòu)成是：〔1〕行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障個(gè)人自由權(quán)利，制止國家行政機(jī)關(guān)干預(yù)或限制個(gè)人自由和權(quán)利?！?〕行政法最重要的內(nèi)容就是獨(dú)立的司法權(quán)對(duì)行政行為予以司法審查，從而到達(dá)其限制和控制行政權(quán)的目的。進(jìn)入20世紀(jì)以來，盡管英美國家的行政法理論和制度實(shí)踐以及相應(yīng)的社會(huì)背景條件都發(fā)生較大變化。我們也必須看到，沒有一成不變的理念，只有一成不變的言詞和語句。隨著社會(huì)的開展，當(dāng)今學(xué)者在強(qiáng)調(diào)行政法控權(quán)功能時(shí)，對(duì)它的理解已與傳統(tǒng)有著相當(dāng)?shù)姆制纭，F(xiàn)階段，我國提倡“控制——平衡〞，是有其現(xiàn)實(shí)國情與與歷史傳統(tǒng)的因素。第一，數(shù)千年專制統(tǒng)治，在人們的意識(shí)形態(tài)中存有相當(dāng)深刻的“少權(quán)利多義務(wù)〞的印跡。第二，在現(xiàn)在的體制轉(zhuǎn)軌與完善時(shí)期，行政機(jī)關(guān)在權(quán)利義務(wù)的分配中處于主導(dǎo)地位。第三，法治觀念未獲得人們普遍性承受，“依法行政〞尚未全面實(shí)施。一方面存在行政權(quán)的濫用，另一方面，相對(duì)方缺乏權(quán)利保護(hù)意識(shí)。第四，對(duì)行政機(jī)關(guān)的**行為的監(jiān)視機(jī)制不夠健全，對(duì)之造成損害的救濟(jì)手段也不是十分有效。所以，現(xiàn)階段的行政法關(guān)系的平衡應(yīng)該以控權(quán)為手段。不能孤立的分析和論述控權(quán)如何獲得平衡作為平衡手段之一的控權(quán)是在其他有關(guān)聯(lián)的平衡的手段的共同作用下，形成合力方能實(shí)現(xiàn)或接近行政法的平衡狀態(tài)。中國要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就必須以行政體制的改革為契機(jī)推進(jìn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。由政府干預(yù)、參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行轉(zhuǎn)變成政府在遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律根底上為彌補(bǔ)市場機(jī)制之缺乏，間接的引導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)組織在市場機(jī)制下最優(yōu)配置資源。事實(shí)上，“控權(quán)〞表達(dá)了政府經(jīng)濟(jì)行為必須實(shí)現(xiàn)法制化，政府不能隨便干預(yù)經(jīng)濟(jì)；“平衡〞則表達(dá)了市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求——市場機(jī)制是第一性的，而政府作用只是輔助的，平衡的價(jià)值取向同時(shí)兼顧起政府通過規(guī)劃、效勞、誘導(dǎo)功能而一起實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益與微觀經(jīng)濟(jì)利益的雙重增長；控權(quán)——平衡則說明了政府引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)過程與終極目標(biāo)?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】1.*樹義梁鳳云現(xiàn)代行政權(quán)的概念及屬性分析國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)2000年第02期2.王學(xué)輝對(duì)行政法根底理論的思考西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)2002年第03期3.陳泉生論現(xiàn)代行政法學(xué)的理論根底法制與社會(huì)開展1995年5期4.羅豪才現(xiàn)代行政法的平衡理論