公平及效率、行政法治

-.z隨著我國改革開放中社會主義市場經(jīng)濟目標確實立,公平和效率的問題,近年來引起人們的高度重視,一直持續(xù)著經(jīng)濟倫理等意義上的重大爭論,并且和政策制定及其論證密切相關(guān)。在法理學(xué)法哲學(xué)方面,結(jié)合法制必須把握時代脈搏、重視表達價值底蘊、實現(xiàn)真正法治國家等問題,也有不少論述。但是,關(guān)于在法制現(xiàn)代化進程中各部門法的特定價值目標如何選擇和定位?各部門法之間如何成為有機和諧的價值反映體系和相互銜接的法治系統(tǒng)工程?這些則在法學(xué)界有所無視,但這些恰恰是進一步深化法律價值論、加強部門法學(xué)、特別是行政法學(xué)的特殊法理研究所必須的,以適應(yīng)法制與社會的協(xié)調(diào)開展。為此,筆者試做專門探討,以就教方家。一、理論前提社會公平與社會效率,是關(guān)于社會開展、進步的一對辯證*疇。公平,即平等地滿足社會成員的需要、利益和權(quán)利;效率則是以投入社會資源和產(chǎn)出社會文明成果之間的比例和基于勞動的質(zhì)量差異而在分配結(jié)果上社會報酬的差異。效率與公平是社會主體間的風(fēng)險和享有、利益與負擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)的抽象,歸結(jié)到社會開展的動力與目的上,它們都是要高度調(diào)動作為社會最大多數(shù)的勞動者的積極性、創(chuàng)造性,二者是對立統(tǒng)一的。[1]當(dāng)然其具體的、歷史的統(tǒng)一狀況是很復(fù)雜的。具體來看,公平的最一般含義是使人們的社會關(guān)系盡可能和諧。社會關(guān)系是利益關(guān)系,公平的內(nèi)容便是社會資源的合理分配,意味著社會主體之間的權(quán)利、義務(wù)的對應(yīng)性,社會根本構(gòu)造的正義性,以之形成穩(wěn)定的利益格局,保證社會生產(chǎn)率、社會效益的提高。但它依賴于效率的結(jié)果——社會財富的不斷增長。效率的最一般含義是以較少的投入獲得較大的收益,它的內(nèi)容是勞動生產(chǎn)的質(zhì)和量,表現(xiàn)在社會關(guān)系上意味著一定社會主體勞動力的不同付出和相應(yīng)的報酬差異,但它依賴于對應(yīng)資產(chǎn)、勞動等一切付出的收益平安性、差異合理性以及社會認可的非人格化,也就是說,依賴于一定程度的社會公平。因此,公平的著眼點是普遍的利益?zhèn)€體比較和集體均衡,效率的著眼點則是特殊的利益?zhèn)€體差異化、權(quán)利化。二者是一對社會矛盾的兩個方面,相互依存、相互影響,公平是提高效率的意志保證,效率是改善公平的物質(zhì)保證。對于一定社會形態(tài)而言,公平是倫理、政治、法律方面的動因,效率側(cè)重的是物質(zhì)性動因,矛盾的主要方面是效率。可見,在理論上,公平與效率的矛盾是人類社會全面協(xié)調(diào)開展的一個普遍命題,表證著社會生產(chǎn)、交往關(guān)系背后實體利益構(gòu)造的有限與無限、保守與變革的對立統(tǒng)一,個體主體性與集體主體性的對立統(tǒng)一,[2]涉及社會物質(zhì)生產(chǎn)及其屬人目的的統(tǒng)一性,是社會內(nèi)部能否持續(xù)形成健全的合力機制問題。在實踐上,公平與效率的矛盾上升為我國當(dāng)今現(xiàn)實中的一大主題,并不是偶然的,是以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為根本任務(wù)進展的社會主義制度自我完善和開展作為經(jīng)濟社會根源的?？梢哉f,在*種程度上,市場經(jīng)濟與政府干預(yù)、宏觀調(diào)控與社會保障、市場經(jīng)濟體制改革與行政體制改革、行政權(quán)的有限性與積極性乃至私法與公法等種種矛盾,只不過是公平與效率相統(tǒng)一的價值取向及其實現(xiàn)機制在不同層次和領(lǐng)域的展開,這也是社會主義本質(zhì)的要求和表達。此間,市場經(jīng)濟既要求公平與效率,但又導(dǎo)致二者直觀地沖突;加之我國當(dāng)前轉(zhuǎn)型過渡中諸如明確界定產(chǎn)權(quán)、推行現(xiàn)代企業(yè)制度、實行投資和金融商業(yè)化、完善市場體系等步驟都是借助行政權(quán)推進的,顯露出鮮明的方案性、強制性,因此,公平、效率應(yīng)當(dāng)并能夠統(tǒng)一起來,而這里公平、效率及其統(tǒng)一必須通過行政權(quán)這一媒介,這是一條主線,也是我國實現(xiàn)可持續(xù)開展戰(zhàn)略和社會主義現(xiàn)代化的操作關(guān)鍵。則,除行政權(quán)主體自省、革新方案經(jīng)濟下舊有的權(quán)力形態(tài),按照自身有限性、積極性對立統(tǒng)一的內(nèi)在規(guī)律追求公平與效率相統(tǒng)一之外,或者說在此根底上,為了抑制行政權(quán)對這個根本價值原則的任何偏離,除了憑借行政意識的優(yōu)化,更主要的還是要使政府法制化——實現(xiàn)行政法治化,予以保障、救濟和促進。從而,社會公平與社會效率相統(tǒng)一,首先在其社會關(guān)系內(nèi)涵上成為行政法治的理想、行政法的法律價值,是我國行政法制建立邁入真正行政法治的精神導(dǎo)向。這樣,行政法作為一種以行政關(guān)系為調(diào)整對象的法律規(guī)*體系和相對獨立的法律調(diào)整機制,以其著重約束行政權(quán)主體的行為規(guī)*模式化與適用上的普遍性而產(chǎn)生的法律公平與法律效率,直接強化了行政公平與行政效率,間接地推動并能融入社會公平與社會效率之中。從歷史與邏輯相統(tǒng)一的角度看,不管市場經(jīng)濟下的行政法治兩大歷史類型如何迥異,公平與效率在行政權(quán)的活動中得以開展、反響的機理,卻是共同的。[3]在此根底上,根據(jù)我國國情賦之以特定政策內(nèi)容,使“公平與效率相統(tǒng)一〞的根本準則與可操作的行政法治應(yīng)用方案逐漸一致,無疑是事關(guān)我國行政法制建立全局的迫切問題。二、實踐要求長期的實踐證明,以往方案經(jīng)濟是低效率的社會經(jīng)濟狀態(tài)。龐大的行政權(quán)是導(dǎo)致這種低效率的癥結(jié)。在方案經(jīng)濟下,社會以高度集中的行政配置機制為唯一的垂直構(gòu)造,整個社會的物質(zhì)生產(chǎn)水平和社會經(jīng)濟福利水平近乎完全地依賴行政權(quán)的導(dǎo)向,其結(jié)果不僅是社會成員耗用巨大的社會資源來“消費〞這些行政指令,造成社會前進的延緩,而且行政權(quán)力無代價、無責(zé)任的切割、據(jù)有社會財富并等級制地分配,造成廣泛的社會不公。[4]抑制了社會生活主體的需求;同時行政權(quán)片面扭曲了本身的集體主體性,以長官意志偏好的增長速度、平均主義取代了行政職能本應(yīng)對權(quán)力強制性和積極性的意志約束和正面促進,致使或以官為本、謹小慎微,無所不包又相互推諉;或急躁盲動,貌似主動,實則官僚主義,不能真正有益于社會經(jīng)濟效率和總體社會效率的提高?？偠灾?“公平與效率相統(tǒng)一〞即使被確定為行政權(quán)的正確方向,在實踐中卻反倒被行政權(quán)所傷害。改革在我國的首要取向是效率,尋求高效率的社會經(jīng)濟組織方式是我國確立市場經(jīng)濟體制的出發(fā)點,公平與效率的現(xiàn)實選擇是“效率優(yōu)先,兼顧公平〞。[5]社會效率,最形象地反映為相對于消耗,社會物質(zhì)財富和精神文化產(chǎn)品的有效增長,可以說社會經(jīng)濟效率是其可度量的顯示器。在市場經(jīng)濟條件下,個體及其聯(lián)合的勞動受價值規(guī)律的強制支配,追隨市場信號向社會勞動轉(zhuǎn)化,風(fēng)險反過來成了動力,規(guī)則一樣、平等競爭,引導(dǎo)著個體追求收益的最大化,并使社會資源流向本錢低、收益大的部門,做到產(chǎn)業(yè)構(gòu)造均衡。所以,市場經(jīng)濟下的社會經(jīng)濟效率以市場體制為根本載體,又可以稱為“市場效率〞(包括微觀企業(yè)效率和宏觀配置效率),它歸結(jié)于社會成員個體主體性、主動性的發(fā)揮。以之為內(nèi)核,我們對市場經(jīng)濟條件下的社會效率做一界定:在社會組織交往方式的廣義上,效率標志著社會主體和平生活的有序化,一定生產(chǎn)方式的歷史合理性和開展的可持續(xù)性,特別是社會成員個體進展積極創(chuàng)造的可能性,而不是無序和內(nèi)耗。效率至少需要如下條件:(1)市場機制及與之相聯(lián)系的上升、成長時期的社會經(jīng)濟關(guān)系、社會政治關(guān)系的制度化、理想化;(2)社會主體(不管個體主體或集體主體)對自身權(quán)利義務(wù)體認、踐行的自覺與和諧;(3)社會公共權(quán)力對個體權(quán)利動作提供條件和外在保護并且執(zhí)行社會公共利益的可承受性。據(jù)此結(jié)合行政權(quán)力看,第一,社會效率是以本錢收益之比作為蘊含的“一次方程〞的,[6]在法權(quán)意義上,正因為存在市場機制和宏觀調(diào)整機制的兩大層面,它便是以個體權(quán)利和義務(wù)的自主實現(xiàn)為常態(tài)的,相應(yīng)的,作為集體主體形態(tài)之一的行政主體活動不象社會生活個體的活動具有普遍性、原生性,而是多以補充性、效勞性行政行為增進社會信息溝通和消滅社會熵增大,效勞于社會效率的;第二,行政權(quán)要嚴格自律,遵守對社會資源的依法占有、公益分配和節(jié)省運用,[7]并不斷以制度優(yōu)化和創(chuàng)新來改良“交易與生產(chǎn)的制度構(gòu)造〞,[8]降低社會效率的本錢。第三,目前最為緊迫的是完成行政權(quán)力由“審批主義〞到“準則主義〞的轉(zhuǎn)變,解脫對社會生產(chǎn)個體的束縛,營造公平競爭、煥發(fā)效率的社會環(huán)境。公平,是指利益和負擔(dān)的“觀念化〞、“神圣化〞,[9]是對既定利益格局的價值認同、價值評價和價值預(yù)設(shè),歸根結(jié)底,是對利益在個體、社會、國家之間進展分配的肯定化、合理化和理想化。其中國家的作用是以穩(wěn)定的制度和大量的、直接的行政行為所進展的調(diào)整架起個體之間利益流轉(zhuǎn)的橋梁,到達社會公平。具體到市場經(jīng)濟條件下社會資源的生成及其占有、分配的全過程看,社會公平就包涵了時機平(均)等、規(guī)則平等(行政權(quán)平等對待)、收入差異的初次分配(即一般公平)和適度縮小差距的二次分配(即矯正公平)。在實踐中看,首先,市場經(jīng)濟體制總是建立于個體的人格平等的自由、個體利益的可得性、競爭環(huán)境(制度本錢)的公開性、平等性之上的,只有這樣才能夠保持市場機制的效率鼓勵作用,所以一般公平針對任何市場經(jīng)濟類型都是不可或缺的。其次,資本主義市場經(jīng)濟的國家也在日益重視通過行政管理對收入調(diào)節(jié)稅收、教育投入、公營物建立、社會統(tǒng)籌保險等的實施,以矯正公平反響式地向更廣泛的一般公平回復(fù)。再次,實行社會主義市場經(jīng)濟的國家一方面維護一般公平,葆有市場效率;另一方面則認為效率的結(jié)果在根本上應(yīng)當(dāng)融匯為最大多數(shù)人的最大利益集合,所以不僅要以矯正公平為手段,而且是以利益自主與利益協(xié)調(diào)相結(jié)合、人格平等與資源共享相結(jié)合、個體自由開展與社會共同進步相結(jié)合的最普遍、最廣泛、最真實的社會公平為目標的。很顯然,社會公平所具有的對社會利益關(guān)系進展評價的屬性說明,社會公平必然要以社會制度體系和相應(yīng)國家行政權(quán)等公共權(quán)力活動來確認和實現(xiàn)。也就是說,社會控制和社會管理的實質(zhì),就是穩(wěn)固和保護成熟、穩(wěn)定的社會利益關(guān)系以適應(yīng)和維護占主導(dǎo)地位的、與一定物質(zhì)生活條件相伴生的公平;或者扶植、開展新生的社會利益關(guān)系以補充主導(dǎo)的公平觀。在其內(nèi)容上,是否公平的焦點往往集聚在階級利益與集團利益、局部利益和整體利益、眼前利益和長遠利益的關(guān)系上,特別是個體享有利益的同時對社會應(yīng)盡義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任的界限,個體之間、個體與國家之間交涉形成“合意〞——確定社會公共利益和國家利益的*圍、以及公共利益的實現(xiàn)程度最為敏感。在程序上,怎樣充分反映各社會主體的利益愿望和形成利益調(diào)整的標準,執(zhí)行中如何協(xié)調(diào)公共利益與相對方的個體利益,監(jiān)視制約的可行性等方面尤為關(guān)鍵。其中將公共權(quán)力活動中立法、行政、司法加以比較即可發(fā)現(xiàn):立法的根本功能在于界定價值標準、創(chuàng)設(shè)利益分配機制。司法的根本功能在于救濟不法的利益侵害。立法具有前提性和抽象性,且日漸局限于目的性立法,轉(zhuǎn)而以委任、授權(quán)立法的方式傾向行政立法和行政政策。司法具有事后性和特定性,盡管*些國家的司法能夠以自由裁量權(quán)確定標志公平的判例從而創(chuàng)制價值標準,但仍多屬衡平機制,[10]能動性尚欠缺。而行政首先作為執(zhí)法環(huán)節(jié),具有與公民等社會主體直接作用的特點,針對其權(quán)利義務(wù)徑自可以施以強制;其次它又不拘泥于此,已具有較強的政策性,通過行政程序與社會主體交涉,及時地對社會關(guān)系的狀況予以評判,迅速加以管理,嘗試、總結(jié)、修正和穩(wěn)固一定的行政管理秩序,求得公平與效率的首長負責(zé)、命令服從的組織特點,使得在對社會事務(wù)的處理上可以做到政令統(tǒng)一,普遍遵行,而不停留于個案上。所以行政盡管有其有限性的一面,[11]但相對立法和司法來說,行政權(quán)的主動性、積極性則是主要的,這也是公平更加依賴行政權(quán)力作用,更需要在行政權(quán)力作用的實體與程序各方面予以表達的客觀依據(jù)。在實踐中業(yè)已證明,西方“福利國〞、“社會國〞的矯正公平無不是“與政治程序〞[12]有關(guān)、落實到行政環(huán)節(jié)的二次分配,所以又被稱作“行政國〞。社會主義社會的公平如前所述,自然不只是象資本主義市場經(jīng)濟中的對明顯自發(fā)傾向上個人主義、兩極分化的改良、糾正,行政權(quán)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負更加積極的社會職能。[13]公平、效率要以行政權(quán)取得統(tǒng)一,是一個富有實踐根底的結(jié)論,而一段時間以來,在我國世紀之交的法制變革的目標——社會主義市場經(jīng)濟法律體系的構(gòu)造與價值的重大問題上,有的論者片面強調(diào)“私法優(yōu)先〞,有的論者往往只注重未來法律體系中調(diào)整市場主體、市場行為等方面的民商法、經(jīng)濟法內(nèi)容,以個人權(quán)利本位為價值基石,[14]在*種程度上無視了公平、效率等社會開展目標的完整法權(quán)意義,特別是與行政的密切聯(lián)系的行政法規(guī)*調(diào)整的作用,這對我們正確、全面地理解我國法制現(xiàn)代化是不利的,因此,筆者認為有必要明確:首先,公平、效率是自私有制產(chǎn)生以來社會物質(zhì)生產(chǎn)及其目的之間的矛盾的一種反映。生產(chǎn)力是社會開展的物質(zhì)力量,首先要求效率;生產(chǎn)關(guān)系是社會物質(zhì)生產(chǎn)中社會主體間的關(guān)系,要求最起碼的勞動與報酬、負擔(dān)與利益的一一對應(yīng),也就是一定水準的社會公平。與經(jīng)濟根底相適應(yīng)的上層建筑中,政治法律制度及其實行用來維護公平的利益格局和占統(tǒng)治地位的公平觀念,在此背后保障一定的社會效率。從而到達相對的、暫時的因而也是保守的公平與效率之間的統(tǒng)一。另一方面,社會效率根植的生產(chǎn)力一旦發(fā)生變革便帶動生產(chǎn)關(guān)系的變化,與舊的被視為公平的社會組織方式和公平觀之間產(chǎn)生了沖突,也需要一定的國家公共權(quán)力干預(yù);再者,意識形態(tài)中公平觀因其能動性、階級性,也不能不存在與既定的社會公平狀態(tài)的沖突,因此,作為國家公共權(quán)力的行政權(quán)等必須在保守、改良或革命的意義上調(diào)和一定社會形成的安定性和適應(yīng)性,保證社會內(nèi)部生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間、不同生產(chǎn)關(guān)系之間、生產(chǎn)方式和社會制度之間、意識形態(tài)中不同階級意志之間就效率、公平問題上的穩(wěn)定與協(xié)調(diào),維護一定社會經(jīng)濟形態(tài)的持續(xù)或開展。其次,市場經(jīng)濟中,產(chǎn)權(quán)明晰,以個體(自然人和法人)利益的滿足來贏得企業(yè)效率,以價格自發(fā)誘導(dǎo)資源流動,持久地激活社會經(jīng)濟效率,同時必須保持時機平等、規(guī)則普遍適用的一般公平。另外,市場機制是按所有權(quán)和市場結(jié)果進展分配的,不僅與按勞分配原則不盡一致,而且也存在不符合社會主義公有制、社會化大生產(chǎn)之上對社會成員個體主體性的平等認同的最終社會公平標準[15]的情形。具體表現(xiàn)為效率受到矯正公平的影響、形式的一般公平與求得利益分配適度均等化的矯正公平之間的沖突、以及真實的普遍公平與其之間的沖突等狀態(tài)。所以基于保護占社會最大多數(shù)的生產(chǎn)者的公平愿望和效率要求,[16]必須一方面堅持效率優(yōu)先,一方面不斷使矯正公平普遍化,運用政治法律調(diào)整系統(tǒng)建立起效率與公平互為條件、相互依存、動態(tài)平衡的良性關(guān)系。其中行政權(quán)的作用非常關(guān)鍵,消極行政權(quán)將市場效率體制保持在正常的“秩序的限度內(nèi)〞;積極行政權(quán)彌補市場的不完全性、時滯、外部不經(jīng)濟和不公平等缺陷;社會主義國家的行政權(quán)更加自覺地追求效率、公平,以建立公平與效率相統(tǒng)一的社會環(huán)境。再次,在法權(quán)意義上看,效率與公平的統(tǒng)一也必須通過行政權(quán)。如上所述,效率側(cè)重導(dǎo)源于權(quán)利的充分依法行使,權(quán)利是由社會經(jīng)濟構(gòu)造和文化開展所制約的人們在社會關(guān)系中的行為自由,表示著人的積極性和創(chuàng)造性發(fā)揮的實際可能性,以及物質(zhì)的、精神的利益享有。權(quán)利的自主性、功利性在市場經(jīng)濟下展示為社會生活主體活動的效率取向。公平則在于開放、平等的主體資格,統(tǒng)一的權(quán)利和義務(wù)以及人道主義的充分顧及等的法律確認。特別要求:個人