甘肅小隴山森林生態(tài)補償主體的權利與義務,森林法論文

甘肅小隴山森林生態(tài)補償主體的權利與義務,森林法論文生態(tài)補償是指各級人民和生態(tài)受益者、損害者通過資金補助、項目支持、政策優(yōu)惠等方式，對生態(tài)保衛(wèi)者、受損者損失的彌補。根據原國家環(huán)?？偩帧铂F環(huán)保部〕發(fā)布的(關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見〕〔環(huán)發(fā)[2007]130號〕提出的生態(tài)補償機制的定義，生態(tài)補償的構成要素包括:1.生態(tài)補償的本質是國家的環(huán)境經濟政策;2.生態(tài)補償以保衛(wèi)生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的;3.生態(tài)補償的補償標準以生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保衛(wèi)成本、發(fā)展時機為根據綜合制定;4.生態(tài)補償機制以行政和市場為手段;5.生態(tài)補償的內容是調整生態(tài)環(huán)境利益各方的關系。生態(tài)補償機制的建立以內化外部成本為原則，對保衛(wèi)行為的外部經濟性的補償根據是保衛(wèi)者為改善生態(tài)服務功能所付出的額外的保衛(wèi)與相關建設成本和為此而犧牲的發(fā)展時機成本;對毀壞行為的外部不經濟性的補償根據是恢復生態(tài)服務功能的成本和因毀壞行為造成的被補償者發(fā)展時機成本的損失。國外學術界并無生態(tài)補償一詞，國外相關實踐最早根據損害環(huán)境者付費原則在工程建設項目中開展生態(tài)補償、重建或者建設。后來，逐步演變?yōu)楦鶕鷳B(tài)系統(tǒng)服務價值量向環(huán)境保衛(wèi)和生態(tài)系統(tǒng)建設者支付費用以激發(fā)起積極性的生態(tài)環(huán)境服務付費〔PES〕或者生態(tài)效益服務付費〔PEB〕活動。由于國際上生態(tài)補償主要有購買為主導的公共支付系統(tǒng)，以及市場手段來實現的生態(tài)系統(tǒng)。且以購買為主，建有私人、社團和各種民間組織，多渠道融資，補償主體開場呈現多元化，有助于發(fā)動全社會氣力介入生態(tài)境保衛(wèi)。國外生態(tài)補償的主體分為生態(tài)系統(tǒng)服務購買者和生態(tài)服務系統(tǒng)提供者,詳細包括主體和私主體，私主體基于市場行為產生，包括交易主體及其他利益相關主體、生態(tài)標志認證主體、評估主體和監(jiān)督管理主體等。國際上生態(tài)補償比擬通用的是生態(tài)服務付費〔PES〕或生態(tài)效益付費〔PEB〕，包括四種類型:一是直接公共補償〔類似中國的天然林保衛(wèi)工程、退耕還林還草工程和生態(tài)公益林保衛(wèi)等〕：直接向提供生態(tài)系統(tǒng)服務的農村土地所有者及其他提供者進行補償。二是限額交易計劃〔如歐盟的排放權交易計劃〕：或管理機構首先為生態(tài)系統(tǒng)退化或一定范圍內允許的毀壞量設定一個界線〔限額或基數〕，處于這些規(guī)定管理之下的機構或個人能夠直接選擇通過遵守這些規(guī)定來履行自個的義務，可以以通過贊助其他土地所有者進行保衛(wèi)活動來平衡損失所造成的影響。能夠通過對這種抵消措施的信譽額度進行交易，獲得市場價格，到達補償目的。三是私人直接補償:除了非盈利性組織和盈利性組織取代作為生態(tài)系統(tǒng)服務的購買者之外，私人直接補償與上面所講的直接公共補償特別類似。這些補償通常被稱為自愿補償或自愿市場.四是生態(tài)產品認證計劃:通過這個計劃，消費者能夠通過選擇，為經獨立的第三方根據標準認證的生態(tài)友好性產品提供補償。我們國家的森林生態(tài)補償的理論研究與國際上一樣，都是以森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能及其價值評估為基礎的。20世紀80年代開場，我們國家生態(tài)學者開場系統(tǒng)的研究全國以及地方森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能，從90年代中期開場的森林生態(tài)補償的研究，包括理論研究層面和政策研究與操作層面。據此，森林補償的概念有廣義和狹義之分，廣義的森林生態(tài)補償包括對森林生態(tài)環(huán)境本身的補償，對個人或區(qū)域保衛(wèi)森林生態(tài)環(huán)境的行為的補償，以及對具有重要生態(tài)環(huán)境價值的區(qū)域或對象的保衛(wèi)性投入。廣義上的森林生態(tài)效益補償不僅包括公益林生態(tài)補償，還包括對林業(yè)重點工程建設〔如天然林保衛(wèi)工程、退耕還林工程、重點生態(tài)公益林建設等〕、森林病蟲害防治、森林防火等事項的補償。狹義上來看，森林生態(tài)補償就是指當前推行的森林生態(tài)效益補償基金制度所涵蓋的內容。森林生態(tài)補償是調整、利用和保衛(wèi)森林生態(tài)效益主體間利益關系的一種手段和鼓勵方式，其核心內容既包括公益林的補償，又包括對生態(tài)系統(tǒng)功能退化而進行的森林生態(tài)系統(tǒng)恢復而投入的成本和為保衛(wèi)森林而喪失的時機成本的補償。在我們國家，森林生態(tài)效益補償的核心內容是國家對森林保衛(wèi)者進行經濟補償。森林生態(tài)補償方式按補償主體分為以為主導、以社會為主導和以市場為主導的三種補償方式，華而不實國家作為公共利益的代表，是生態(tài)效益補償的重要主體之一，詳細分為、省、市及社區(qū)四級國家補償主體。森林生態(tài)效益補償作為我們國家生態(tài)效益補償機制的重要組成部分，開場得最早，獲得的經歷體驗比擬豐富，能夠為其他領域的生態(tài)效益補償的研究和實踐提供借鑒。長期以來，我們國家各領域生態(tài)補償實踐中存在利益相關者角色和身份模糊、權利義務界線不清楚明晰的普遍問題，造成了生態(tài)補償政策施行的困難和理論研究的眾多障礙。生態(tài)補償直接表現為補償主體、受償主體和其他利益者之間的權利、義務和責任的平衡，其本質是協調不同利益相關者之間的經濟利益。生態(tài)補償法律關系的主體包括生態(tài)補償法律關系中權利的享有者和義務的承當者。本文將采取類型化研究思路，通過對典型的甘肅省小隴山森林生態(tài)補償案例的分析，歸納出關于森林生態(tài)補償主體及其權利義務關系的一般理論模型。對生態(tài)補償主體及其權利義務從靜態(tài)和動態(tài)兩個視角進行研究，靜態(tài)的視角能夠辨別出補償主體、受償主體和其他主體三類主體;而在動態(tài)關系中，能夠更準確地把握生態(tài)補償各主體之間的權利義務關系及其內容，為生態(tài)補償實踐提供理論指導。一、甘肅小隴山森林生態(tài)補償概述〔一〕森林生態(tài)效益補償的法律制度2000年，發(fā)布施行(長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林資源保衛(wèi)工程施行方案〕，全面啟動天保工程，至2018年，工程總投入962億元，華而不實補助金占80%,主要用于長江上游、黃河上中游地區(qū)的公益林建設、森林管護事業(yè)費、政策性支出補助費、職工基本養(yǎng)老保險補助費、下崗職工基本生活保障費、下崗職工一次性安置補助費。為保衛(wèi)和管理非天保工程區(qū)的公益林，2001年財政設立了森林生態(tài)效益補助資金，出臺了(森林生態(tài)效益補助資金管理辦法〔暫行〕〕，并在非天保工程區(qū)的11個省區(qū)進行了試點工作，公益林資源管理獲得顯著成效。2004年，正式建立了財政森林生態(tài)效益補償基金制度。2018年7月2日，甘肅省財政廳、甘肅省林業(yè)廳出臺了(甘肅省森林生態(tài)效益補償基金管理施行細則〔暫行〕〕，明確了和省級財政補償基金的補償對象、補償標準。2007年12月20日經甘肅省第十屆人民代表大會常務委員會通過的(甘肅省農業(yè)生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)條例〕規(guī)定了農業(yè)生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)實行誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保衛(wèi)、誰利用誰補償、誰毀壞誰恢復的原則。全國生態(tài)公益林管護形式大致分為專業(yè)管護、委托管護、聯戶管護、自主管護和委托代理五種形式?！捕承‰]山森林生態(tài)補償實踐現在狀況小隴山林區(qū)地跨長江、黃河兩大流域，是兼有我們國家南北方特點的典型天然次生林區(qū)，也是全國天然林保衛(wèi)工程重點施行區(qū)，更是嘉陵江、渭河中上游重要的水源內涵修養(yǎng)林和甘肅省東南部重要的生態(tài)屏障，對渭河下游關中平原、嘉陵江下游漢中平原和四川嘉陵江流域的生態(tài)安全有重要影響。在維持區(qū)域生態(tài)平衡、生物多樣性保衛(wèi)、改善生態(tài)環(huán)境、提高區(qū)域生態(tài)安全、保障社會經濟的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。小隴山國有林場的管護主要依靠林場工人，輔以農戶，林場工人的主要收入來源是工資，但低于本身家庭的消費水平。少數面積的國有林地依靠農戶管護，農戶主要依靠自家的耕地生活。農戶的收入和消費水平低于林場工人家庭，其消費水平略高于收入水平。是主要的補償出資方，補償對象主要分為個人、企業(yè)、和機構，華而不實森林一線管護人員、林場和農戶是主要的補償對象。生態(tài)補償對當地管護人員在家庭的生產、生活各方面產生了積極影響。生活水平提高，生態(tài)補償政策的施行在某種程度上增加了家庭收入〔提高了補貼〕。在前述對國家和甘肅省森林生態(tài)補償的法律制度、政策條例概述的背景下，針對小隴山地區(qū)對森林生態(tài)補償政策施行的詳細情況，下面本文將歸納出該地區(qū)生態(tài)補償主體，對其位置進行抽離，概括其權利義務并與補償方式結合，進一步通過類型化分析，分別在靜態(tài)和動態(tài)的途徑下將補償主體按權利、義務的標準進行分類，最后劃出主體與權利義務的關系圖。二、甘肅小隴山森林生態(tài)補償實踐中的主體按補償主體劃分，森林生態(tài)補償方式能夠分為以為主導、以社會為主導和以市場為主導三種主要方式。為主導的方式表現為征收生態(tài)補償稅費、財政補貼制度、加大補償資金投入、優(yōu)惠信貸、收繳全民義務植樹綠化費等，已經進入成熟階段;社會為主導的方式表現為NGO提供資金技術、企業(yè)承當社會責任、個人義務植樹等，此方式施行范圍較小;市場為主導的方式主要表現為一對一市場交易、可交易的市場配額、生態(tài)標志等，此方式剛剛起步。生態(tài)補償的補償主體分為兩類，分別是正外部性的補償主體和負外部性的補償主體.華而不實，正外性的補償符合受益者負擔原則,具體表現出了對環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)造成的符合人類需要的有利影響.負外部性的補償具體表現出了毀壞者付費原則、開發(fā)利用者的原則。正外部性質的補償主體，主要由國家和地方對給喪失發(fā)展時機的個人等組織給予補償，森林屬于正外部性的補償主體?！惨弧逞a償義務主體甘肅省小隴山地區(qū)森林生態(tài)補償的主體是直接或者間接從森林生態(tài)區(qū)建設中獲益的群體，包括和社會補償主體，其補償方式為以為主導和以社會為主導的補償。1.:根據誰受益、誰補償的原則，應當作為森林生態(tài)效益補償的重要主體。作為公共利益的代表，和甘肅省各級是小隴山地區(qū)森林生態(tài)補償資金的主要提供者,通過公共財政體系向其區(qū)內的林場管護者以及村民產生的時機成本損失提供各種財政補償。主體包括、財政部、甘肅省、甘肅省財政廳。2.社會補償主體:該主體是森林生態(tài)效益補償的微觀主體，分為生態(tài)受益主體、生態(tài)毀壞主體和生態(tài)責任承當主體，包括企業(yè)，如排放和產生廢氣、廢水的企業(yè)，如造紙廠、冶煉廠、卷煙廠、水泥廠，這些企業(yè)通過繳納稅費和承當相應的社會責任以為補償;3.個人:受益于森林生態(tài)效益或利用開發(fā)森林、污染毀壞森林生態(tài)環(huán)境的行為人，如汽車和汽油使用者，個人通過繳納相應的稅費承當補償責任?！捕呈軆敊嗬黧w由于甘肅省小隴山森林保衛(wèi)區(qū)的管護者和村民為保衛(wèi)森林及其周邊地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物而出讓其部分權利，應當作為生態(tài)補償的受償權利主體。包括:1.小隴山林場管理者;2.基層管護站;3.第一線基層職工;4.森林公安、武警;5.小隴山林業(yè)實驗局;6.民政部門〔自然災禍修復〕；7.農民;8.小隴山地區(qū)的一些受限制企業(yè)?！踩成鷳B(tài)補償施行的輔助主體非市場機制中，在補償主體和受償主體這一主法律關系主體之外，還存在著其他生態(tài)補償主體，包括組織協調主體、主要施行主體、配合主體、監(jiān)管主體以及評估主體。評估主體主要有生態(tài)補償的市場評估和認證主體以及針對等部門的績效考評。小隴山地區(qū)森林補償的其他主體主要是評估服務提供者，即森林生態(tài)補償效益的評價指標體系的提供者，主要承當對考評單位履行森林生態(tài)補償義務及完成情況進行績效考評的責任。三、生態(tài)補償各主體的權利義務及其實現形式我們國家森林生態(tài)效益補償方式以主導為主要途徑，補償資金來源主要依靠國家財政扶持〔投入、補貼、減免稅收〕和相關地區(qū)、部門、行業(yè)等對生態(tài)效益的補償。小隴山森林生態(tài)效益補償即是一個典型代表?！惨弧逞a償義務主體的權利義務及其實現形式1.和甘肅省代表國家利益，享有小隴山森林生態(tài)區(qū)良好生態(tài)環(huán)境的權利，履行對小隴山森林生態(tài)效益受償權利主體的經濟補償和非經濟補償的義務。第一，經濟補償。建立生態(tài)補償專項基金，和甘肅省按相關法律制度規(guī)定的補償標準發(fā)放補償金給小隴山森林生態(tài)保衛(wèi)區(qū)，以工資或補助的方式發(fā)放給林場管護人員和管護農戶。第二，非經濟補償。主要有:實物補償，如給退耕農戶補償糧食、提供森林管護設施、森林防火器材、樹苗種子等;政策補償，如優(yōu)惠政策扶持發(fā)展替代產業(yè)，林下資源開發(fā)；加強就業(yè)技術培訓，提高職業(yè)技能；職工個人承當或經營的林地能實現貸款;對林業(yè)職工子弟上學、就業(yè)予以照顧;生態(tài)工程建設補償。2.社會補償主體第一，企業(yè)。如排放和產生廢氣、廢水的企業(yè)，如造紙廠、冶煉廠、卷煙廠、水泥廠享有按法律標準排放廢棄物的權利，承當相關環(huán)境治理稅費的義務和企業(yè)社會責任;第二，個人。如汽車和汽油使用者，享有汽車和汽油使用權，承當生態(tài)環(huán)境補償費用的責任?！捕呈軆敊嗬黧w的權利義務及其實現形式第一，小隴山林場管理者、基層管護站、第一線基層職工、管護農戶、森林公安、武警。享有從領取或接受企業(yè)、NGO組織提供的森林生態(tài)補償資金和其他非經濟形式的生態(tài)補償，承當管護小隴山森林生態(tài)區(qū)的責任;第二，小隴山林業(yè)實驗局。享有從領取或接受企業(yè)、NGO組織提供的森林生態(tài)補償資金和其他非經濟形式的生態(tài)補償，承當小隴山森林生態(tài)區(qū)的科研開發(fā)責任;第三，民政部門〔自然災禍修復〕。享有從領取或接受企業(yè)、NGO組織提供的森林生態(tài)補償資金和其他非經濟形式的生態(tài)補償，承當小隴山森林生態(tài)區(qū)的自然災禍修復責任;第四，小隴山地區(qū)的一些受限制企業(yè)。享有從領取或接受企業(yè)、NGO組織提供的森林生態(tài)補償資金和其他非經濟形式的生態(tài)補償，承當限制發(fā)展毀壞小隴山森林生態(tài)區(qū)的產業(yè)責任。四、森林生態(tài)補償主體關系圖根據以上對補償義務主體和受償權利主體進行的類型化分析，靜態(tài)的森林生態(tài)補償主體和動態(tài)的森林生態(tài)補償主體關系圖如下:〔一〕靜態(tài)的生態(tài)補償主體1.生態(tài)保衛(wèi)或建設者--生態(tài)受損者本案例中，小隴山林場管理者、基層管護站、第一線基層職工、管護農民、森林公安、武警、小隴山林業(yè)實驗局、民政部門〔自然災禍修復〕系森林生態(tài)保衛(wèi)或建設者，退耕還林的農民、小隴山地區(qū)的一些受限制企業(yè)系森林生態(tài)受損者，他們同為受償權利主體，他們與補償義務主體的權利義務關系圖分組如表1.2.與詳細的行為者、甘肅省代表國家實現公共利益，小隴山各林場、基層管護站的職工和管護農戶是詳細的森林生態(tài)保衛(wèi)施行者?！捕硠討B(tài)的生態(tài)補償主體森林生態(tài)補償屬增益型矯正正外部性的生態(tài)補償。