中國(guó)政府的管理規(guī)則系統(tǒng)

中國(guó)政府的管理規(guī)則系統(tǒng)

政府要完成管理社會(huì)的功能，首先要管理好政府自身。政府是一個(gè)具有高度自組織能力的系統(tǒng)，具有自我管理、自我節(jié)制的功能，這是政府管理好社會(huì)的前提和基礎(chǔ)。政府管理社會(huì)和管理自身的方式是有區(qū)別的。政府系統(tǒng)作為一個(gè)官僚制的行政組織體系，從規(guī)范上講，其內(nèi)部管理必須是行政命令式的，是一個(gè)“命令—服從”的運(yùn)動(dòng)模式，把效率置于首位，沒(méi)有民主和平衡可言，也不需要討價(jià)還價(jià)，權(quán)力必須是集中的。如果用管理社會(huì)的方式來(lái)管理自身，就必須導(dǎo)致政府功能的紊亂，破壞政府系統(tǒng)的有效整合[1]。政府要管理好自身，還必須制定和健全管理的規(guī)則系統(tǒng)。完善的政府管理規(guī)則系統(tǒng)是政府管理自身的基本工具之一。規(guī)則可以分為正式規(guī)則和非正式規(guī)則兩種。正式規(guī)則是指人們有目的、有意識(shí)建立起來(lái)的一系列行為準(zhǔn)則，包括政策方針、法律法規(guī)、紀(jì)律規(guī)定等；非正式規(guī)則是指人們?cè)陂L(zhǎng)期交往中自發(fā)形成并被人們無(wú)意識(shí)接受的行為規(guī)范，主要包括社會(huì)習(xí)俗、道德判斷、社會(huì)倫理等。從整體上看，政府管理的規(guī)則系統(tǒng)也包括正式規(guī)則系統(tǒng)和非正式規(guī)則系統(tǒng)兩個(gè)方面。一政府管理的正式規(guī)則系統(tǒng)主要包括與政府管理有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及黨內(nèi)法規(guī)等。根據(jù)這些規(guī)則的制定主體及效力等級(jí)的不同，管理規(guī)則體系可劃分為三個(gè)大的方面。1.憲法、法律、地方性行政法規(guī)、自治條例與單行條例及各種法律解釋，憲法、法律是全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)制定并通過(guò)實(shí)施的；地方性行政法規(guī)是有制定權(quán)的地方人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)制定實(shí)施的；自治條例與單行條例是民族自治地方人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)制定實(shí)施的。憲法在國(guó)家法律體系中處于根本法的地位，對(duì)部門(mén)法具有基礎(chǔ)性意義?！皯椃ㄊ巧鐣?huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，并且是用來(lái)調(diào)整和控制其他制度的最高層次的規(guī)范體系”[2]。由此推之，行政規(guī)則必須在憲法的框架內(nèi)實(shí)施，如國(guó)家行政組織的作用、活動(dòng)原則、職權(quán)以及結(jié)構(gòu)都由憲法作抽象規(guī)定，成為行政法相應(yīng)制度構(gòu)建的基準(zhǔn)。各種與政府管理有關(guān)的法律也是其規(guī)則系統(tǒng)的重要內(nèi)容。這些法律可分為以下幾類：第一，行政組織法。行政組織法是與組織行政和行政組織有關(guān)的法律規(guī)范的總稱，它不是指某一部單一的法律，而是有關(guān)行政組織的法律法規(guī)的集合[3]。中國(guó)對(duì)行政組織加以規(guī)定的有憲法、法律和法規(guī)等。除憲法關(guān)于行政權(quán)與行政組織的規(guī)定外，其他法規(guī)主要由兩部分組成：第一部分是國(guó)務(wù)院組織法及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法；第二部分是單行法律中關(guān)于行政權(quán)與行政組織的規(guī)定。例如，《行政處罰法》第十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院部、委制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰?！钡诙?，公務(wù)員法。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，公務(wù)員法也是廣義上的行政組織法的內(nèi)容，這里把它單列出來(lái)作為政府管理其工作人員的基本法律。2006年1月1日起施行的公務(wù)員法共18章107條。第一章總則，規(guī)定了公務(wù)員的范圍；第二章至第十七章詳細(xì)規(guī)定了公務(wù)員的條件、義務(wù)與權(quán)利、職務(wù)與級(jí)別、考核、職務(wù)任免、職務(wù)升降、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒、培訓(xùn)、交流與回避、工資福利保險(xiǎn)、辭職辭退、退休、申訴控告、職位聘任、法律責(zé)任等內(nèi)容。第三，行政行為法。從行政法意義上講，行政行為是指行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)時(shí)作出的直接產(chǎn)生法律效果的行為。在此基礎(chǔ)上，行政行為主要包括行政立法、行政執(zhí)行、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等行政行為。相應(yīng)的法律主要有行政處罰法、行政許可法等法律。第四，行政程序法。行政程序是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)必須遵守的方式、步驟、空間、時(shí)限等。從其實(shí)質(zhì)上看，行政程序反映了行政權(quán)的運(yùn)行過(guò)程，是行政行為的空間和時(shí)限表現(xiàn)形式的有機(jī)結(jié)合。中國(guó)目前并沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法法典，只有一些部門(mén)的單行法律文件建立了相應(yīng)的行政程序法，如《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》等。有的行政行為尚沒(méi)有專門(mén)的程序規(guī)范，如行政許可法程序、行政強(qiáng)制程序、行政執(zhí)行程序等。第五，行政救濟(jì)法。行政救濟(jì)法是規(guī)定對(duì)受到行政主體及其工作人員違法、不當(dāng)行政行為侵害的行政相對(duì)人給予救濟(jì)的有關(guān)法律規(guī)范的總稱。行政救濟(jì)法由調(diào)整不同種類救濟(jì)方式的法律規(guī)范組成，其本身也沒(méi)有統(tǒng)一的法典。作為行政救濟(jì)法的法律，主要包括行政復(fù)議法、行政訴訟法和行政申訴法、行政賠償法。第六，地方性法規(guī)、自治條例與單行條例、法律解釋中關(guān)于行政職權(quán)劃分等與政府管理有關(guān)的條文也是政府管理規(guī)則的重要組成部分。地方性法規(guī)的制定者包括省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)等。自治條例是民族自治地方（自治區(qū)、自治州、自治縣）的人民代表大會(huì)依照憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定制定的關(guān)于民族自治地方的自治機(jī)關(guān)的組織、活動(dòng)原則，自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)以及自治地方經(jīng)濟(jì)、文化重大事項(xiàng)的全面性的規(guī)范性文件。單行條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)制定的關(guān)于某一方面具體事項(xiàng)的規(guī)范性文件。法律解釋包括立法解釋、行政解釋、司法解釋和地方性解釋。其中，立法解釋是針對(duì)法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確權(quán)限或做補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人大常委會(huì)所作的解釋；行政解釋是針對(duì)不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)所作的解釋。2.行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性規(guī)章和其他規(guī)范文件。行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法授權(quán)制定的規(guī)范性法律文件。行政法規(guī)一般稱為“條例”、“辦法”等。行政法規(guī)既是憲法賦予國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是國(guó)務(wù)院推進(jìn)改革開(kāi)放、組織經(jīng)濟(jì)、建設(shè)實(shí)現(xiàn)政府管理的重要手段。2007年6月1日起施行的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》共7章55條，分總則、處分的種類及適用、違法違紀(jì)行為及其適用的處分、處分的權(quán)限、處分的程序、不服處分的申訴、附則等。條例明確指出，制定這一條例旨在嚴(yán)肅行政機(jī)關(guān)的紀(jì)律，規(guī)范行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的行為，保證行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員依法履行職責(zé)。從某種意義上講，行政法規(guī)的效力雖然低于法律，但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)的今天，法律具有相對(duì)滯后性，行政法規(guī)彌補(bǔ)了這方面的不足。在實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)實(shí)際需要，有的行政法規(guī)還可轉(zhuǎn)化為法律，2005年頒布的《公務(wù)員法》就是在1993年《國(guó)家公務(wù)員管理暫行條例》基礎(chǔ)上制定的。部門(mén)規(guī)章則是國(guó)務(wù)院各部委和直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性法律文件。部門(mén)規(guī)章的表現(xiàn)形式主要也是“規(guī)范”、“規(guī)定”、“辦法”等。為了建設(shè)具有公仆意識(shí)，廉潔、勤政、高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍，2002年2月21日原人事部印發(fā)了《國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范》，規(guī)定了公務(wù)員的八條行為規(guī)范。地方性規(guī)章是省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)市的人民政府制定的規(guī)范性文件。其他規(guī)范性文件是指除了行政立法之外的所有的規(guī)范性文件。政府的管理規(guī)范除行政法規(guī)、規(guī)章以外，還有大量的決定、命令和行政措施等。主要表現(xiàn)形式有：一是國(guó)務(wù)院制定的其他規(guī)范文件，主要有“通知”、“意見(jiàn)”、“決定”等形式，這種規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)也有普遍的約束力；二是國(guó)務(wù)院組成部門(mén)制定的其他規(guī)范性文件；三是省級(jí)政府制定的其他規(guī)范性文件，這類文件雖然不具備規(guī)章的形式，但其法律效力與省級(jí)人民政府制定的規(guī)章是等同的；四是市級(jí)政府規(guī)范性文件，這類規(guī)范性文件在該市行政區(qū)域內(nèi)具有法律效力，前提是不與上級(jí)文件相沖突；五是除了上述行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件以外，上述政府的工作部門(mén)以及縣、鄉(xiāng)人民政府和政府工作部門(mén)也都能夠制定規(guī)范性文件，并起到規(guī)范該政府或其工作部門(mén)的作用。3.黨內(nèi)法規(guī)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力量。雖然中央政府和各級(jí)地方政府主要在法律和行政系統(tǒng)規(guī)則規(guī)定的框架內(nèi)運(yùn)行，但中國(guó)共產(chǎn)黨的規(guī)則對(duì)政府尤其是政府中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部起著約束作用。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人使用的約定俗成的一個(gè)概念，1990年7月31日中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》對(duì)其進(jìn)行了明確界定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。”[4]黨內(nèi)法規(guī)是一個(gè)包含多層次的規(guī)則體系。按照它們的概括性和效力，可以分為四個(gè)層級(jí)：黨章是最根本的，是一級(jí)法規(guī)；準(zhǔn)則是二級(jí)法規(guī)，一般概括性比較強(qiáng)，多是一些總的原則方面的規(guī)定，比如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》；條例是三級(jí)法規(guī)，一般就某一方面的工作作出較全面的規(guī)定，如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》；規(guī)定、辦法、細(xì)則是四級(jí)法規(guī)，一般規(guī)定某一方面的工作，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》等。適用于政府機(jī)關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)一般都是對(duì)黨員、行政領(lǐng)導(dǎo)干部行為的約束。這類法規(guī)既有中共中央和國(guó)務(wù)院共同發(fā)布的具有黨內(nèi)法規(guī)和政府行政法規(guī)雙重性質(zhì)的規(guī)則，也有只是中共中央、中紀(jì)委、中組部發(fā)出的只具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的規(guī)定。根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)的資料顯示，1978年以來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)發(fā)布的與政府管理有交集的規(guī)則可以分為以下兩種：第一種是關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部紀(jì)律的規(guī)則。例如，1991年11月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于處理黨和國(guó)家機(jī)關(guān)正、副?。ú浚┘?jí)干部用公款、公物超標(biāo)準(zhǔn)裝修住房問(wèn)題的通知》；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在1992年6月26日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和黨政機(jī)關(guān)干部從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)問(wèn)題的通知》；在1995年4月30日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和《關(guān)于對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在國(guó)內(nèi)交往中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》等。這類規(guī)定既是政府的規(guī)定，具有行政法規(guī)的性質(zhì)，同時(shí)也是黨內(nèi)的紀(jì)律，屬于黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)具有黨員和行政領(lǐng)導(dǎo)干部雙重身份的人有更強(qiáng)的約束力。第二種是關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的規(guī)則，這一類規(guī)則比較多見(jiàn)。根據(jù)2002年7月9日中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須遵循的首要原則即是黨管干部的原則。這里的“干部”包括黨政干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員三類[5]。這說(shuō)明，政府里一定級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部也是歸黨管的，黨的規(guī)則體系對(duì)這些干部發(fā)揮著約束作用。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的適用范圍就是縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部。類似的還有中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于1998年7月2日頒布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》、2009年7月13日頒布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等。更多的是中共中央和中共中央辦公廳印發(fā)的對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)定，如1990年1月12日中共中央《關(guān)于地方黨委向地方國(guó)家機(jī)關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的若干規(guī)定》、1990年7月7日中共中央《關(guān)于實(shí)行黨和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的決定》、中共中央辦公廳2006年8月7日印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等。，中組部單獨(dú)或聯(lián)合其他部委印發(fā)的對(duì)黨員干部的管理規(guī)則也很多，如1979年11月21日的《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見(jiàn)》、1983年10月5日的《關(guān)于建立省部級(jí)后備干部制度的意見(jiàn)》、1992年11月3日的《關(guān)于積極大膽地做好選拔年輕干部工作的通知》等。二政府管理不是在一個(gè)由法律法規(guī)等正式規(guī)則所編織的真空中運(yùn)行，而是在整個(gè)社會(huì)生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮其作用，因此要受到整個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化（特別是傳統(tǒng)文化）環(huán)境的影響。在政府管理過(guò)程中，除了要遵循以上列舉的正式規(guī)則系統(tǒng)外，還要受到一種無(wú)形規(guī)則的約束，這就是上面提到的非正式規(guī)則系統(tǒng)。與正式規(guī)則相比，非正式規(guī)則具有三個(gè)特征：第一，在表現(xiàn)形式方面，非正式規(guī)則是無(wú)形的，它一般沒(méi)有正式地形成文字、制成條文，也不需要正式的組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，它存在于社會(huì)的風(fēng)俗習(xí)慣和人們的內(nèi)心信念之中，以輿論、口諭的方式相互傳遞，世代承傳。第二，在實(shí)施機(jī)制方面，非正式制度不是依靠外在的強(qiáng)制約束機(jī)制，而是內(nèi)在的心理約束；不是依靠外界的壓力，而是依靠?jī)?nèi)心的自省和自覺(jué)。第三，在形成和演變的過(guò)程方面，非正式規(guī)則的建立和形成需要較長(zhǎng)的時(shí)間，有的甚至是歷史長(zhǎng)期發(fā)展的產(chǎn)物，而一旦形成就具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，其變化和演進(jìn)也是一個(gè)相對(duì)較慢的、漸進(jìn)的過(guò)程。從非正式規(guī)則與正式規(guī)則的相互作用來(lái)看，非正式規(guī)則可分為與正式規(guī)則相容和與正式規(guī)則相悖的兩種。與正式規(guī)則相悖的規(guī)則又稱“潛規(guī)則”?！堆S春秋》雜志總編輯吳思認(rèn)為，在傳統(tǒng)中國(guó)，“在正式規(guī)定的各種制度之外，在種種公開(kāi)規(guī)定的背后，存在著一套獲得廣泛認(rèn)可的規(guī)矩。這套規(guī)矩往往與那些公開(kāi)宣稱的堂皇原則相悖，并在實(shí)際上支配著社會(huì)的運(yùn)行”[6]。他對(duì)“潛規(guī)則”給出了這樣的定義：第一，潛規(guī)則是人們私下認(rèn)可的行為約束；第二，這種行為約束依據(jù)當(dāng)事各方的造福或損害能力，在社會(huì)行為主體的互動(dòng)中自發(fā)生成，可以使互動(dòng)各方的沖突減少，交易成本降低；第三，所謂約束就是行為越界必將招致報(bào)復(fù)，對(duì)這種利害后果的共識(shí)強(qiáng)化了互動(dòng)各方對(duì)彼此行為的預(yù)期的穩(wěn)定性；第四，這種在實(shí)際中得到遵從的規(guī)矩背離了正義觀念或正式制度的規(guī)定，侵犯了主流意識(shí)形態(tài)或正式制度所維護(hù)的利益，因此不得不以隱蔽的形式存在，當(dāng)事人對(duì)隱蔽形式本身也有明確的認(rèn)可；第五，通過(guò)這種隱蔽，當(dāng)事人將正式規(guī)則的代表屏蔽于局部互動(dòng)之外，或者將代表拉入私下交易之中，憑借這種私下交易的規(guī)則替換獲取正式規(guī)則所不能提供的利益[7]。潛規(guī)則是與顯規(guī)則相對(duì)而言的，正因?yàn)榉钦剑床灰?jiàn)、摸不著、無(wú)條文，卻廣為大家理解并接受，是行之有效的行為規(guī)則。由此可以看出，“潛規(guī)則”具有貶義色彩，它更多的是指行政人員在工作過(guò)程中，為了自身利益最大化，繞開(kāi)正式規(guī)則的約束，又顯得“合情合理”的行為。最多見(jiàn)的是官場(chǎng)的權(quán)錢(qián)交易、買(mǎi)官賣(mài)官等行為。中國(guó)傳統(tǒng)文化的流弊為“潛規(guī)則”提供了生長(zhǎng)環(huán)境。中國(guó)社會(huì)具有悠久而牢固的宗法家族制的文化傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)的核心是“血緣關(guān)系、家族親情”，在不同時(shí)空中又發(fā)展或衍生成家族血緣、老鄉(xiāng)鄉(xiāng)緣、校友學(xué)緣、同事業(yè)緣等四大圈子。在中國(guó)政治現(xiàn)代化的過(guò)程中，正式規(guī)則設(shè)計(jì)上的缺陷也是“潛規(guī)則”的滋生土壤，加上監(jiān)督機(jī)制的缺陷，使“潛規(guī)則