中央與地方國有資產(chǎn)收益分配的博弈分析

中央與地方國有資產(chǎn)收益分配的博弈分析

一、分稅制以來中央與地方國有資產(chǎn)收益分配的現(xiàn)狀分析為了扭轉(zhuǎn)20世紀(jì)80年代以來財政“兩個比重”①不斷下降的格局，1993年12月15日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》，規(guī)定從1994年1月1日起，在全國實(shí)行以“分稅制”為核心內(nèi)容的財政管理體制。其主要內(nèi)容由三個方面構(gòu)成：中央與地方稅收的劃分、中央與地方事權(quán)和支出的劃分、中央對地方稅收返還數(shù)額的確定。分稅制明確劃分了中央與地方的財政收入與支出。分稅制將中央管理的企業(yè)上繳的所得稅劃歸中央政府，地方管理的企業(yè)上繳的所得稅劃歸地方政府，地方政府享有管理國有資產(chǎn)收益的權(quán)利。但地方政府仍然沒能從根本上擺脫作為中央政府附屬的地位。分稅制實(shí)行以后，國有企業(yè)利潤的征繳比例仍需根據(jù)中央的統(tǒng)一規(guī)定，地方政府沒有獨(dú)立的收益分配權(quán)。1994年9月，財政部、原國家國有資產(chǎn)管理局和中國人民銀行聯(lián)合頒發(fā)了《國有資產(chǎn)收益收繳管理辦法》，把國有企業(yè)應(yīng)上交的利潤納入了國有資產(chǎn)收益范圍，并對收益的組成、收繳主管部門、具體收繳方法和處理處罰辦法等都作了明確的規(guī)定，要求各類型的國有企業(yè)及時上交國有資產(chǎn)收益。但是，《國有資產(chǎn)收益收繳管理辦法》出臺后，國有資本金的收益上繳仍未實(shí)現(xiàn)。原因主要有兩個方面：[1]一是由于在國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》中的有關(guān)暫停企業(yè)稅后利潤上繳的相關(guān)條款未被廢止前，就出臺了其他收益收繳管理辦法，從而導(dǎo)致企業(yè)管理者的混亂。在利己原則的前提下，企業(yè)管理者當(dāng)然會采取不上繳利潤的政策。根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，下位法不得違背上位法的原則條款。然而，由財政部、原國家國有資產(chǎn)管理局、中國人民銀行等部門頒布的管理辦法與1993年國務(wù)院頒布的規(guī)定相沖突，違背了此原則，因而在實(shí)際運(yùn)行中無法得到實(shí)施。在企業(yè)利潤不用上繳的思維慣性和舊的法規(guī)未被廢止，而新的征收法規(guī)尚未出臺的情況下，從1994年分稅制改革以后，國企稅后利潤一直都保留在企業(yè)未被收繳過。因此，中央與地方之間國有資產(chǎn)收益的劃分問題就無法明確。2002年11月中共十六大報告指出：“在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制?！币允髨蟾嫣岢龅倪@一改革方針為指導(dǎo)，要從根本上解決國有資產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利高度集中與財產(chǎn)收益分配關(guān)系矛盾并存的問題，需要全面厘清中央與地方之間的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。應(yīng)當(dāng)以中央與地方之間的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系、所有權(quán)關(guān)系、委托代理關(guān)系、收益分配權(quán)關(guān)系、舉債權(quán)關(guān)系和立法權(quán)關(guān)系等六個方面的改革為突破口，全面深化國有資產(chǎn)管理體制改革。十六大之前，我國實(shí)行的國有資產(chǎn)管理體制的突出特征是國有資產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利高度集中于中央政府，表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)的核心——所有權(quán)屬于中央政府，由此導(dǎo)致了出資人不到位，政出多門；財產(chǎn)權(quán)利與收益不對應(yīng)，出資人財產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)等問題。十六大之后，根據(jù)黨的十六屆三中全會精神，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)，其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。而且，2003年3月十屆全國人大一次會議第三次會議經(jīng)表決，決定在中央政府和省、市（地）兩級設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，從明確出資人權(quán)利的角度入手，改革國有資產(chǎn)管理體制。出資人財產(chǎn)權(quán)主要包括：出資決策權(quán)、國有資產(chǎn)收益分配權(quán)、產(chǎn)權(quán)代表的任免權(quán)和重大經(jīng)營決策權(quán)。其中，國有資產(chǎn)收益分配權(quán)直接關(guān)系到中央和地方的利益分配。這就決定了改革中央與地方國有資產(chǎn)收益分配權(quán)成為影響國有資產(chǎn)保值增值，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整與國有企業(yè)改革，確保國有資產(chǎn)優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控總體目標(biāo)的關(guān)鍵。中央國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立后，對中央國有資本涉足的領(lǐng)域進(jìn)行逐步收縮和精簡，實(shí)現(xiàn)中央國有資本對國民經(jīng)濟(jì)的“控制力、影響力和帶動力”的落腳點(diǎn)在于中央企業(yè)的合理產(chǎn)業(yè)布局。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會直接監(jiān)管的中央企業(yè)一共有196家，經(jīng)過幾年的調(diào)整，將2003年的196家央企經(jīng)資產(chǎn)重組變?yōu)?009年的138家企業(yè)。在近18萬家企業(yè)中，中央政府出資人就是要對這138家國有企業(yè)的資產(chǎn)履行出資人職責(zé)，其余所有企業(yè)的資產(chǎn)都由分布在各地方的省、市兩級政府履行出資人職責(zé)。這樣國有資產(chǎn)體制改革的操作重心由中央轉(zhuǎn)移到了地方，需按照國有資產(chǎn)在不同地區(qū)的重要程度，根據(jù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求對財產(chǎn)權(quán)利做進(jìn)一步劃分。同時，由于各地自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不均衡，財政能力以及國有資產(chǎn)的經(jīng)營狀況均有很大差異。因此，賦予地方政府與所有權(quán)、占有使用權(quán)相對應(yīng)的國有資產(chǎn)收益分配權(quán)，實(shí)行適度分權(quán)尤為重要。早在1995年，國務(wù)院就頒布了《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》?！稐l例》的第20條規(guī)定：各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。2007年10月中共十七大報告又進(jìn)一步指出：“要深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入?！奔涌旖⒔∪珖匈Y本預(yù)算制度，設(shè)立國有資產(chǎn)收益專戶，編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，從而使之可以更好地監(jiān)督管理國有資產(chǎn)收益的收繳、分配和使用。同年12月，財政部、國資委公布了《中央企業(yè)國有資本收益收繳管理暫行辦法》為地方政府收繳國有資產(chǎn)收益提供了借鑒，同時也推進(jìn)各級地方政府向國有資產(chǎn)收繳收益的工作。而此前，廣東、上海等地已早于中央啟動了國有資本收益收繳工作。如2005年實(shí)施的《廣東省省屬國有資產(chǎn)收益收繳管理暫行規(guī)定》要求，所有省國資委監(jiān)管企業(yè)和持股企業(yè)統(tǒng)一上繳經(jīng)營利潤的20％，高于央企10％的最高繳納比例。[2]二、國有資產(chǎn)收益分配的前提中央與地方之間國有資產(chǎn)收益分配權(quán)關(guān)系的改革目標(biāo)是：建立一級政府、一級收益分配權(quán)的國有資產(chǎn)收益分配權(quán)管理體制。即建立中央與地方政府分別依據(jù)國有資產(chǎn)所有權(quán)和占有使用權(quán)收繳國有資產(chǎn)收益的分配制度。因此，中央與地方政府之間明晰的國有資產(chǎn)的所有權(quán)和占有使用權(quán)，成為了兩者劃分國有資產(chǎn)收益的前提。近幾年來，國有資產(chǎn)的地區(qū)總體分布狀況是：地方國有資產(chǎn)主要分布在東部沿海地區(qū)，中西部地區(qū)分布較少（見圖1）。2007年從國有資產(chǎn)總量的經(jīng)濟(jì)帶對比來看，東部沿海地區(qū)的國有資產(chǎn)總量為94712.6億元，中部內(nèi)陸地區(qū)的國有資產(chǎn)總量是10133.3億元，西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的國有資產(chǎn)總量是10760.5億元。[3]可見，各地區(qū)之間擁有的國有資產(chǎn)數(shù)量差異較大，分布不平衡。從國家直接投資來看，上海、四川等地區(qū)國家投資多，而甘肅、海南等地區(qū)國家投資少。因此，從國有資產(chǎn)存量的實(shí)際分布及占有狀況和“誰出資，誰獲益”的產(chǎn)權(quán)理論的基本觀點(diǎn)出發(fā)，[4]先對存量國有資產(chǎn)來源進(jìn)行界定。對投資來源明確、投資主體單一的國有資產(chǎn)存量，適用于“誰投資、誰所有”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以分割為中央財政投資形成的國有資產(chǎn)和地方政府投資形成的國有資產(chǎn)兩大層次，同時分別建立中央和地方兩級資產(chǎn)監(jiān)管體系和資本預(yù)算制度。中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)重點(diǎn)監(jiān)管中央政府直屬國有和國有控股企業(yè)的國有資本以及中央級事業(yè)性、資源性國有資產(chǎn)，并應(yīng)對地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使業(yè)務(wù)指導(dǎo)。地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)省和省以下全部國有資產(chǎn)的監(jiān)管。同時，應(yīng)以法律法規(guī)的規(guī)范方式，明確兩個層次出資人之間在“分級所有”的體制框架下，存在監(jiān)管業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。圖12007年31個省（直轄市）國有資產(chǎn)總量排序圖數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理年鑒2008年》有關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。對于投資主體較多、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜的國有資產(chǎn)，則不適用“誰投資、誰所有”的劃分標(biāo)準(zhǔn)。由于在計劃經(jīng)濟(jì)時期實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，在理論上中央政府是全社會唯一的投資主體，地方政府僅僅是投資代理人，并不具備投資主體性質(zhì)。如果按照“誰投資、誰所有”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這一時期形成的國有資產(chǎn)將全部劃歸中央政府，這與“分級所有”的初衷是相悖的。而且，在計劃經(jīng)濟(jì)以及體制轉(zhuǎn)軌期，許多國有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系經(jīng)歷了很多變動，所有權(quán)關(guān)系復(fù)雜，難以在各級政府間界定清楚。如果按照“均權(quán)”原理加以處理，即除依據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)必須由中央持有產(chǎn)權(quán)的國有資產(chǎn)之外，把分布于全國各地且根據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)不適合于更高層政權(quán)機(jī)構(gòu)管理的國有資產(chǎn)，則按照全國人均值與轄區(qū)人口數(shù)量之積，界定給資產(chǎn)所在的省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣所有。對于超出部分的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，則由其上一級政權(quán)機(jī)構(gòu)以合資方式持有。如果產(chǎn)業(yè)性質(zhì)不適合于上級政權(quán)機(jī)構(gòu)持有，則通過有償轉(zhuǎn)讓方式逐步退出。通過這種市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)交易原則進(jìn)行的國有資產(chǎn)存量縱向與橫向的劃轉(zhuǎn)，在各層次政權(quán)和地區(qū)之間形成產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、責(zé)任分工明確、在互利基礎(chǔ)上密切協(xié)作的國有資產(chǎn)分級所有體制。[5]在產(chǎn)權(quán)劃分明晰之后，可以進(jìn)一步劃分中央與地方的國有資產(chǎn)收益分配權(quán)。由于國有資產(chǎn)的地區(qū)分布不均，各地方之間亦會出現(xiàn)國有資產(chǎn)數(shù)量和收益差距過大的問題，從而造成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)利益的嚴(yán)重不平衡。而且，過去十幾年國有資產(chǎn)運(yùn)營中產(chǎn)生了諸如下崗職工社會保障資金缺口、國有企業(yè)顯性和隱性債務(wù)等問題，解決這些問題的資金仍部分地來源于國有資產(chǎn)的收益。因此，在中央與地方之間劃分國有資產(chǎn)收益分配權(quán)時需考慮這些問題。當(dāng)前國有資產(chǎn)的收益分配權(quán)過度集中在中央，無疑需要改革，而劃分收益分配權(quán)其實(shí)就是國有資產(chǎn)收益的集權(quán)和分權(quán)問題。中央與地方國有資產(chǎn)收益分配權(quán)的劃分，雖然要確保中央的支配地位，但絕不是說中央集中的國有資產(chǎn)收益分配權(quán)越多越好，而是應(yīng)從我國的國情出發(fā)，走適度分權(quán)的道路。在分級代表出資體制下，對于國有資產(chǎn)數(shù)量大、質(zhì)量好的地方，可能更強(qiáng)調(diào)在各自區(qū)域內(nèi)自主支配資產(chǎn)收益；而對于國有資產(chǎn)數(shù)量少、困難企業(yè)多的地方，則要求中央統(tǒng)籌對國有資產(chǎn)的收益分配權(quán)，并進(jìn)行調(diào)節(jié)控制，通過中央國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移支付來幫助這些地區(qū)解決歷史遺留問題。三、中央與地方政府國資收益分割的最優(yōu)解“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)包括經(jīng)濟(jì)活動甚至政治活動的所有參與者。而利益關(guān)系是參與者之間最基本的社會關(guān)系。不同的參與者作為不同的行為主體以及利益主體，他們之間的利益差別及其對利益差別的追求是利益博弈產(chǎn)生的基礎(chǔ)。從我國現(xiàn)行財政分權(quán)體制下中央和地方政府的利益關(guān)系來看，中央政府與地方政府之間的利益差別是由地方政府利益的雙重特性決定的。中央政府代表國家的整體利益和社會的普遍利益，而地方政府所代表的地方利益則具有雙重特性。一方面，地方政府與中央政府的利益具有一致性，都是為了發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平，促進(jìn)社會和諧進(jìn)步；另一方面，地方利益又具有相對的獨(dú)立性、理性的行為能力和決策能力，能夠最充分地利用所得到的有關(guān)信息，取得自身的最大利益。中央政府和地方政府均符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，雙方之間的政策博弈正是建立在彼此之間的利益差別基礎(chǔ)之上。（一）模型的假定本文設(shè)定在地方政府為了獲取一級收益分配權(quán)，中央政府為了維持一定程度的國資收益集中權(quán)，雙方在國資收益分割時存在一個分配系數(shù)。下面在動態(tài)序列模型中選取斯塔克伯格博弈模型，引入中央與地方在國資收益中的分配系數(shù)，從而對中央與地方之間的收益分配問題加以說明。由于國有資本基本都是以企業(yè)的形式存在，因此，下面以企業(yè)為例對國資收益的分配問題進(jìn)行闡述。為了模型假設(shè)上的方便，由于K和L均是企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)自身的最優(yōu)利潤而采用的要素，可視為企業(yè)為了獲得利潤最大化而采取的正向努力。因此，設(shè)定一個新參數(shù)x，代表企業(yè)的正向努力來取代參數(shù)K和L。這樣，可將以上利潤表達(dá)式簡化為（二）模型的建立與分析1.中央政府先行在此假定地方政府為了獲取一級國資收益分配權(quán)，中央與地方政府之間事先約定了雙方的利益分割。而且，中央對地方政府所屬的國有資產(chǎn)發(fā)生收益風(fēng)險時，不存在妥協(xié)和動搖，那么兩者之間的國資收益分割過程屬于中央的先行博弈。此時，中央為了實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化，設(shè)定了一個收益分割系數(shù)為p，即中央在某個企業(yè)中的利益表達(dá)式為2.地方政府先行根據(jù)1994年開始實(shí)行的中央與地方財政管理體制的特點(diǎn)，兩者事實(shí)上存在某種契約關(guān)系，即通過稅收分成、財政轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼等方式，規(guī)定了雙方的利益分割方式。而地方政府根據(jù)“會哭的孩子有奶吃”的原則，開展“跑部錢進(jìn)”的競爭性博弈活動。同理，地方政府預(yù)期，當(dāng)國有資產(chǎn)收益發(fā)生風(fēng)險時，中央同樣會產(chǎn)生妥協(xié)和動搖，進(jìn)行額外的無償轉(zhuǎn)移支付。這樣，從長遠(yuǎn)來看，兩者之間的國資收益分割不再是中央與地方政府間的先行博弈而成為地方政府之間的先行博弈過程。[6]既然第一階段界定雙方國資收益分割的契約形同虛設(shè)，那么地方政府如果先行動，中央就必定采取后續(xù)行動。同樣，設(shè)定中央與地方政府約定利益分割系數(shù)為一個分割四、中央與地方國有資產(chǎn)收益分配的政策建議通過以上分析，可以看出，中央與地方政府間國資收益分配的合理性與最優(yōu)化設(shè)計對國有企業(yè)的發(fā)展，乃至整個財政體制的公平性和運(yùn)行效率都存在重要影響。鑒于當(dāng)前我國中央與地方國有資產(chǎn)收益分配權(quán)關(guān)系存在的問題以及建立一級收益分配權(quán)的目標(biāo)，本文在上述模型分析與結(jié)論的基礎(chǔ)上，提出在中央與地方之間合理分配國資收益的幾點(diǎn)政策建議。（一）正確處理中央與地方國有資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系，明確賦予地方政府國資產(chǎn)權(quán)主體地位我國現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制遵循的原則是“國家所有、分級履行出資人職責(zé)”。單從經(jīng)濟(jì)的角度考慮，建立“分級履行出資人職責(zé)”體制的主要目的是為了使上級政府（尤其是中央政府）有一定程度的行動靈活性，從而增加其宏觀調(diào)控的能力。然而，這種體制還是可能影響下級政府行使出資人職責(zé)的積極性。因此，從產(chǎn)權(quán)和管理體制效率的角度考慮，可以在制度和經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下，實(shí)現(xiàn)中央和地方國有資產(chǎn)“分級所有”的改革目標(biāo)，即中央和地方政府是市場意義上完全平等的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體。所以，對于國有經(jīng)濟(jì)的總體架構(gòu)和內(nèi)部關(guān)系，應(yīng)以“一級政府、一級產(chǎn)權(quán)、一級信用”為原則，[7]建立健全有關(guān)制度和法律保障體系。（二）真正落實(shí)所有權(quán)與收益權(quán)、財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)的國資收益分配機(jī)制解決國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降和重復(fù)建設(shè)問題，最根本的辦法是實(shí)現(xiàn)中央與地方的財產(chǎn)權(quán)利與責(zé)任對等、收益與風(fēng)險對稱。[8]因此，應(yīng)明確界定中央與地方