既有居住建筑節(jié)能改造與戰(zhàn)略性財稅政策

既有居住建筑節(jié)能改造與戰(zhàn)略性財稅政策

一引言中國北方既有居住建筑節(jié)能改造具有巨大的社會效益和環(huán)境效益。根據(jù)清華大學建筑節(jié)能研究中心2008年3月發(fā)布的《中國建筑節(jié)能年度發(fā)展研究報告2007》，中國北方城鎮(zhèn)采暖能耗占全國城鎮(zhèn)建筑總能耗的40%，為建筑能源消耗的最大組成部分。與氣候條件接近的西歐或北美國家相比，中國住宅的單位采暖建筑面積一般要多消耗2～3倍以上的能源，而且舒適性較差。可見，北方既有居住建筑節(jié)能改造具有非常大的節(jié)能降耗空間。通過實施節(jié)能改造，可以實現(xiàn)大量減排有害氣體和煙塵顆粒，從而減少環(huán)境污染，提高空氣質(zhì)量；可以有效提高室內(nèi)熱舒適度，改善人居環(huán)境，促進居民健康。根據(jù)中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2006年的統(tǒng)計，目前全國供熱采暖耗能全年約為1.3億噸標準煤，占全社會總能耗的10%。北方如果按照采暖地區(qū)建筑節(jié)能設(shè)計國家標準進行節(jié)能改造，經(jīng)估算，每年可以節(jié)約6800萬噸標準煤，可以減少CO2排放量1.43億噸。事實上，早在20世紀80年代末90年代初，中國政府就已開始既有建筑節(jié)能改造示范工程，取得了一定的實踐經(jīng)驗。但這些項目僅是零星開展的，缺乏系統(tǒng)性和有效組織。隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，環(huán)境保護、節(jié)能減排、構(gòu)建和諧社會等理念不斷深入人心并上升為國家發(fā)展目標，在這種大背景下，對新建建筑節(jié)能標準不斷明晰并加以法制化。同時，既有居住建筑節(jié)能改造也受到了進一步關(guān)注，并成為中國國家能源戰(zhàn)略的一個重要組成部分。根據(jù)國家“十一五”規(guī)劃對建筑節(jié)能目標要求，到2010年末，要實現(xiàn)節(jié)約1.2億噸標準煤的目標，其中，對北方采暖地區(qū)既有建筑實施熱計量及節(jié)能改造要達到1.5億平方米，實現(xiàn)節(jié)能1600萬噸標準煤。中國節(jié)能領(lǐng)域?qū)扔薪ㄖ拇笠?guī)模改造即將開始，也是本輪國家擴大內(nèi)需的重要手段，因此，財政稅收支持政策的研究具有極大的現(xiàn)實應用意義。二既有居住建筑節(jié)能改造內(nèi)容體系對既有居住建筑改造的主體與內(nèi)容進行全面了解，是針對性政策的研究與實踐的基礎(chǔ)。節(jié)能改造全過程可以分為4部分主要內(nèi)容，如圖1所示，即熱源系統(tǒng)改造、熱力交換站改造、管網(wǎng)改造及終端改造。我國北方地區(qū)城市供暖是以集中供熱系統(tǒng)為主，系統(tǒng)規(guī)模大，單個系統(tǒng)供熱面積往往達到上百萬甚至上千萬平方米。由于供熱供暖本身就是一個系統(tǒng)工程，能量在整個供熱系統(tǒng)中流轉(zhuǎn)，因此，以供熱供暖節(jié)能改造為核心的既有居住建筑節(jié)能改造也必然是一個涉及各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，是從熱源一直到終端用戶的全過程的節(jié)能改造。圖1北方既有居住建筑節(jié)能改造體系總體而言，節(jié)能改造任何一個環(huán)節(jié)的缺失，都必然對節(jié)能效果產(chǎn)生負面作用：如果不解決管網(wǎng)運行水平低、不平衡的問題，無論是熱源端、還是末端進行的節(jié)能改造就無法使得整個供熱系統(tǒng)實現(xiàn)節(jié)能；熱源端與末端任何一端的改造缺位，也必然使另一端的改造效果大打折扣；熱計量裝置更是實現(xiàn)按熱收費的物質(zhì)基礎(chǔ)，熱計量改造不僅是節(jié)能改造、也是供熱體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，有必要站在整個供熱系統(tǒng)的角度開展全過程節(jié)能改造。三政府對既有居住建筑節(jié)能改造負有不可替代的責任（一）相關(guān)主體利益識別正如圖1的下半部分所表現(xiàn)的，節(jié)能改造的核心利益主體為熱力企業(yè)、終端用戶、與政府。然而，各方利益的實現(xiàn)不是孤立的，而是相互關(guān)聯(lián)的，且與我國供熱體制改革密切相關(guān)。我國正在進行供熱商品化、貨幣化改革，逐漸健全熱價與燃料價格聯(lián)動機制、建立分戶計量機制。這一供熱機制改革目標的實現(xiàn)與節(jié)能改造實施密切相關(guān)。因為，供熱機制的運行需要配套的硬件基礎(chǔ)設(shè)施的跟上，如熱計量儀器安裝，這些配套硬件的建設(shè)需要在節(jié)能改造過程中完成；同時，節(jié)能改造的成本補償與預期收益也要通過供熱機制的理順才能實現(xiàn)。那么，在新型供熱體制框架下，熱力企業(yè)作為采暖服務的供給方，能夠通過節(jié)能改造獲得更高的供熱系統(tǒng)效率降低單位面積供熱成本，從而降低熱力企業(yè)投入成本、提高投資收益；同時，通過節(jié)能改造，熱力企業(yè)的市場競爭力提高，能夠增加供熱覆蓋面積，通過收取新增用戶的入網(wǎng)費和采暖費增加投資收益；此外，通過價費機制理順、供熱服務水平的提高、與熱計量硬件的跟進，將解決一直困擾供熱企業(yè)的“收費難”的問題，這些，都將極大提高熱力企業(yè)的經(jīng)濟收益。終端用戶作為采暖服務的需求方，首先，能夠通過節(jié)能改造節(jié)約熱費、實現(xiàn)更加合理的價費負擔；其次，獲得可調(diào)節(jié)、可選擇的采暖水平；再次，獲得更高的室內(nèi)熱舒適度；同時，還增加了房屋的價值和使用價值。毫無疑問，各方利益的實現(xiàn)是有條件的，在既有的福利供熱體制框架下，不存在市場發(fā)揮作用的空間，也就是說，市場是失靈的，且節(jié)能改造需要投入的成本非常大，因而，節(jié)能改造是無法依靠熱力企業(yè)與終端用戶自發(fā)實現(xiàn)的。作為公共事務的管理者，政府推動節(jié)能改造的主要目標是降低能耗、節(jié)約能源、保護環(huán)境、提高社會成員的生活水平、實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境保護、能源節(jié)約等公共問題本身具有“市場失靈”以及“信息不對稱”等特點，需要政府介入。因此，在北方既有建筑節(jié)能改造事業(yè)中，政府也是核心利益主體的一個重要組成。政府必須作為與市場相對的那只“看得見的手”，以法律手段、行政手段推動供熱市場機制的建立，以財政稅收政策、金融信貸政策等激勵手段促進既有居住建筑節(jié)能改造的實現(xiàn)。（二）成本分析北方既有居住建筑節(jié)能改造所需成本投入巨大。首先，改造面積大，我國北方采暖地區(qū)覆蓋15個省、直轄市，集中供熱的建筑面積共65億平方米，其中，具有改造價值的居住建筑面積超過30億平方米，占約1/2的比重，涉及成千上萬的居民生活；其次，改造基礎(chǔ)差，各種形式的既有建筑本體復雜以及各類供熱系統(tǒng)原有基礎(chǔ)硬件老化、技術(shù)設(shè)備落后等問題嚴重；再次，改造環(huán)節(jié)與內(nèi)容多，既涉及熱源系統(tǒng)改造、管網(wǎng)改造、圍護結(jié)構(gòu)改造，又涉及熱計量改造與能耗統(tǒng)計，節(jié)能改造施工、驗收、檢測等環(huán)節(jié)需要多項技術(shù)與人力、物力。據(jù)有關(guān)專家粗略估算，按改造成本平均每平方米300元、改造面積30億計算，北方既有居住建筑節(jié)能改造全部成本約為9千億元。如此巨大的成本必然需要各方主體合理分擔。如果從成本與收益角度考慮，對于居民來說，直接受其控制的圍護結(jié)構(gòu)改造、室內(nèi)采暖系統(tǒng)改造雖然能夠直接提高居住熱舒適度，實現(xiàn)家庭采暖的可控可調(diào)，但所需成本投入太高，且各類家庭經(jīng)濟負擔能力不同，在進行成本與收益的比較過程中，居民會更傾向于不進行改造。對于熱力企業(yè)而言，熱源系統(tǒng)改造、管網(wǎng)改造與熱力站改造所能夠帶來的經(jīng)濟效益最為明顯，但在原有供熱機制弊端難消、能源原料價格不斷飆升等現(xiàn)實問題的制約下，為數(shù)眾多的熱力企業(yè)都在虧損，正常運營尚需要財政補貼，更無力承擔這規(guī)模巨大的改造成本；但是，即使是盈利的熱力企業(yè)，在新型供熱價費機制尚未建立健全、未能確認既有建筑圍護結(jié)構(gòu)等方面也同時進行改造的情況下，其改造的投入與努力將很難獲得相應收益，也就是說，由于信息不對稱、正外部效應問題的存在，企業(yè)的理性選擇仍是不進行改造?？梢?，節(jié)能改造的開展需要外部推動力。而這一外部推動力，也只能由政府給出。尤其是，我國北方采暖地區(qū)基本以內(nèi)地省份為主，老、少、邊、窮地區(qū)居多（北方采暖地區(qū)是指北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、吉林省、黑龍江省、山東省、河南省、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)），地方經(jīng)濟發(fā)展速度較慢，人民的生活水平較低，居民與熱力企業(yè)對節(jié)能改造成本承受能力非常有限。因此，政府在改造初期必須承擔較大比例的成本，才有可能真正使北方地區(qū)的節(jié)能改造工作運行起來。北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造是政府履行社會公共管理職能的重要方面。北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造涉及居民、供熱單位、房屋產(chǎn)權(quán)單位等多方利益，只有充分發(fā)揮政府的引導作用，統(tǒng)籌規(guī)劃、周密部署、穩(wěn)步實施，方可達到預期目標。四完善既有居住建筑節(jié)能改造的戰(zhàn)略性財稅政策支持體系受到各方面條件的限制，北方既有居住建筑節(jié)能改造（簡稱“既改”）任務不可能短期內(nèi)實現(xiàn)，而將是一項長期、持續(xù)的工作。但目前我國政府對北方既有居住建筑節(jié)能改造的支持手段比較粗糙、分散，主要以財政補貼獎勵為激勵手段，同時輔以供熱企業(yè)增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的減免政策，缺乏長效機制和針對性。相關(guān)財稅激勵政策還需繼續(xù)充實和完善，在推動節(jié)能改造過程中發(fā)揮更大的作用，本文提出如下政策建議。（一）明晰各級政府相關(guān)責任，加大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度正如前文提到的，北方既有居住建筑節(jié)能改造需要大量資金投入，尤其在改造啟動初期，政府財政資金投入起到關(guān)鍵作用。財政資金安排需注意兩個問題，首先，應明確中央、省級及省以下級政府的事權(quán)與支出責任；其次，要保證財政支出的渠道暢通，使既有建筑節(jié)能改造獲得穩(wěn)定、可靠的資金保障。按照西方財政理論，從公共產(chǎn)品的層次出發(fā)，全國受益的公共產(chǎn)品應由中央政府提供，地方受益的公共產(chǎn)品則由地方政府提供。北方既有居住建筑屬于地方公共產(chǎn)品，從理論上講，地方應承擔更大的財政支出責任。而從財政轉(zhuǎn)移支付理論來看，中央對地方政府有條件的專項轉(zhuǎn)移支付能夠有效拉動地方政府積極性，且是貫徹中央宏觀政策意圖的一個重要工具，使財政資金使用有針對性地完成預期目標。在這樣的理論指導下，我國政府對北方既有居住建筑節(jié)能改造的資金支持也正是這樣安排的。目前，各級政府對“既改”的支持并無長效性資金安排，相關(guān)財政資金管理的唯一規(guī)定是《北方采暖區(qū)既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造獎勵資金管理暫行辦法》（財建[2007]957號），其中明確，中央財政安排的專項資金用于獎勵北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造；專項資金分配計算公式如下：某地區(qū)應分配專項資金額=所在氣候區(qū)獎勵基準×[∑（該地區(qū)單項改造內(nèi)容面積×對應的單項改造權(quán)重）×70%+該地區(qū)所實施的改造面積×節(jié)能效果系數(shù)×30%]×進度系數(shù)其中，氣候區(qū)獎勵基準分為嚴寒地區(qū)和寒冷地區(qū)兩類，嚴寒地區(qū)為55元/平方米，寒冷地區(qū)為45元/平方米；在啟動階段，財政部會同建設(shè)部根據(jù)各地的改造任務量，按照6元/平方米的標準，將部分獎勵資金預撥到省級財政部門，用于對當?shù)責嵊嬃垦b置的安裝補助。但是，按估算的改造的最低平均成本每平方米300元計算，中央政府分擔的改造成本僅僅占1/6左右的比重。如果省和省以下級政府不配套給予財政支出，其余5/6的成本則只能由企業(yè)和居民分擔。這對以經(jīng)濟不發(fā)達省市為主的北方地區(qū)的絕大多數(shù)熱力企業(yè)和居民而言，是難以承擔的，必然成為“既改”推行的極大障礙。如果為減輕企業(yè)和居民的負擔，要求地方政府給予資金配套，配套比例過低則達不到預期目標；若配套比例提高，必然對地方政府財政形成極大壓力，那么，地方政府也必然沒有動力推進“既改”。尤其是，我國“省以下”分稅制財政體制并沒有真正建立起來，地方政府尤其是縣級政府的財權(quán)與事權(quán)是不對稱的，要求地方政府對“既改”給予配套資金，財政壓力會由省級政府進一步向下級政府傳遞，最終加重基層政府的財政壓力，進一步惡化“事權(quán)與財力倒掛”的現(xiàn)狀，且不利于深入推動“既改”。因此，對于北方既有居住建筑節(jié)能改造這樣的民生項目，中央政府應安排無需地方配套的專項轉(zhuǎn)移支付資金，且加大轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與力度。這樣，有利于實質(zhì)性地推動地方政府實施“既改”項目，在推進節(jié)能改造、供熱體制改革的同時，也成為促進經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達的北部地區(qū)的公共服務均等化水平的有效工具。（二）針對熱力企業(yè)的支持與激勵政策通常來說，節(jié)能改造對象中的熱源系統(tǒng)、熱力站、管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)都是歸熱力企業(yè)所有的，也就是說，正如前面提到的，這些環(huán)節(jié)、包括熱計量裝置的改造均處于的熱力企業(yè)的控制范圍。但完全依靠熱力企業(yè)承擔相關(guān)改造的全部成本是不具操作性的，政府需要分擔部分成本。政府分擔成本的方式除直接的財政資金投入外，還應運用其他財政、稅收工具對熱力企業(yè)給予間接支持和激勵。首先，最基本的財政直接投入應完全負擔熱計量裝置的硬件及安裝成本，這將極大推進“按熱計費”硬件基礎(chǔ)的實現(xiàn)，為熱力企業(yè)與居民之間的供熱貨幣化消除障礙。但只要建立了合理的供熱機制，熱力企業(yè)應該是能夠?qū)崿F(xiàn)保本微利、可持續(xù)運營的企業(yè)，其節(jié)能改造成本是可以逐步回收的。因此，財政直接投入不宜過多，而是可以采用財政貼息、政策性低息貸款、抵押貸款等財政與金融手段相結(jié)合的方式，幫助熱力企業(yè)解決節(jié)能改造資金的融資問題。其次，“以獎代補”。設(shè)計監(jiān)管考評機制，對節(jié)能改造成績突出的熱力企業(yè)給予資金獎勵。再次，懲罰性與鼓勵性稅收政策工具并用，多手段促進供熱企業(yè)的節(jié)能改造投資、引導供熱企業(yè)節(jié)能消費、并鼓勵節(jié)能技術(shù)推廣。1.懲罰性稅收工具的運用現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠制度中，對“三北地區(qū)”供熱企業(yè)在供暖期向居民收取的采暖收入免征增值稅。這樣的安排是基于減輕居民采暖負擔、減輕供熱企業(yè)運營困難而作出的。但這樣稅收優(yōu)惠變成了對北方地區(qū)所有供熱企業(yè)的普惠制度，無法體現(xiàn)對節(jié)能低耗企業(yè)的鼓勵。因此，建議對達不到節(jié)能標準的供熱企業(yè)取消增值稅免征優(yōu)惠，但如果該企業(yè)積極開展節(jié)能改造，且在規(guī)定時間內(nèi)取得成效，那么，可以繼續(xù)獲得增值稅免征的資格。原本對供熱企業(yè)普遍實施的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的減免，也可以作同樣規(guī)定。這樣的安排相當于利用原有的稅收優(yōu)惠制度，通過懲罰性、限制性措施，能夠極為有效地激勵供熱企業(yè)開展節(jié)能改造。2.對熱力企業(yè)采取靈活、有針對性的稅收支出事實上，可采用的稅收激勵手段有很多，熱力企業(yè)所能享受到的稅收優(yōu)惠政策應當是階梯式的，即達到一定的節(jié)能標準，國家給予其相應的稅收優(yōu)惠政策，而不是一次性的優(yōu)惠。應對熱力企業(yè)在節(jié)能改造過程中投資的節(jié)約能源、控制污染、提高能效的設(shè)備給予稅前抵扣、加速折舊；對節(jié)能改造投資給予再投資退稅或延期納稅等優(yōu)惠；對資源回采率或綜合回收率較高的熱力企業(yè)給予相應的企業(yè)所得稅優(yōu)惠待遇。3.鼓勵節(jié)能產(chǎn)品消費的稅收優(yōu)惠對熱力企業(yè)需要采購的關(guān)鍵產(chǎn)品加強識別，將重點節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)品納入《國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》，給予最低稅率，而對高耗能、高污染的產(chǎn)品或行為課以重稅；對熱力企業(yè)購買進口節(jié)能產(chǎn)品給予關(guān)稅減免或優(yōu)惠。降低企業(yè)對節(jié)能產(chǎn)品的采購成本，從而引導企業(yè)對節(jié)能產(chǎn)品的消費。（三）針對業(yè)主的支持與激勵政策直接處于業(yè)主產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)的改造包括圍護結(jié)構(gòu)改造和室內(nèi)采暖系統(tǒng)改造。這兩項改造的成本也是比較大的，尤其是圍護結(jié)構(gòu)改造；有些改造、比如墻面保溫改造，甚至不是能由一位業(yè)主決定并實施的。而且，這類改造的成本投入基本是不可回收的，盡管業(yè)主的熱費支出也許能夠獲得一定程度的減少，但與成本投入相比是微不足道的，以減輕熱費支出為預期收益是很難鼓勵業(yè)主實施節(jié)能改造的。因此，本文建議政府的直接財政投入更多地使用于對業(yè)主的節(jié)能改造進行財政補貼，從而提高公眾的節(jié)能改造意愿和實際成本承受能力。但是，由于各地既有居住建筑基礎(chǔ)、地理環(huán)境、社會文化、經(jīng)濟承受能力等條件的不同，節(jié)能改造的推進過