廣州城市非居民用戶節(jié)約用水的政策現(xiàn)狀與建議

廣州城市非居民用戶節(jié)約用水的政策現(xiàn)狀與建議

廣州市地處珠江三角洲的北緣，河流密布，雨水充沛，水資源總量相對(duì)豐富。據(jù)最新的2007年廣州市水資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)，廣州市水資源總量為1940.13億立方米，可利用總量為426.34億立方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于同等規(guī)模的上海、北京，也大于同一緯度的深圳。但是，廣州市用水總量為80.1億立方米，人均綜合用水量高達(dá)809立方米/人，城鎮(zhèn)居民人均生活用水量每日260升，用水總量和人均綜合用水量在廣東省21個(gè)地級(jí)以上城市中居第一位。也就是說，廣州并不是一個(gè)缺水的城市，但存在水資源總量豐富而人均用水量大的矛盾。水資源豐富并不代表不需要節(jié)水。在現(xiàn)實(shí)情況下，近年來由于污染嚴(yán)重，廣州節(jié)水的形勢(shì)已經(jīng)逐漸明顯。廣州南部三角洲網(wǎng)河區(qū)、城區(qū)河段水質(zhì)較差，城區(qū)河涌水質(zhì)污染嚴(yán)重。2007年，廣州市有5座水廠源水水質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)，長(zhǎng)期達(dá)不到地表水環(huán)境Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，已惡化為Ⅴ類或劣Ⅴ類水質(zhì)。污染最嚴(yán)重的是城區(qū)河段水質(zhì)。20世紀(jì)90年代城區(qū)河段水質(zhì)惡化趨勢(shì)明顯，珠江沿岸接納的城市污水日趨增加，除個(gè)別河段能達(dá)到Ⅲ類地表水源外，大多屬于Ⅳ、Ⅴ類。水體污染日益嚴(yán)重，使得廣州市的可利用水資源量很少，廣州的缺水不存在水源性缺水，但已表現(xiàn)為嚴(yán)重的水質(zhì)性缺水，并已由過去的隱性轉(zhuǎn)化為顯性，面臨的水資源形勢(shì)更加嚴(yán)峻，由豐水性的城市轉(zhuǎn)變?yōu)槿彼缘某鞘小?007年，廣州市居民生活用水9.23億立方米，占總用水量的11.0%，而非居民用戶（包括企業(yè)、事業(yè)單位以及公共用水戶等）的用水量則占到89%，因此，相比于保障性供水的居民用戶，非居民用戶的節(jié)約用水顯得尤為重要。而廣州節(jié)水工作起步較早，但重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，法律法規(guī)的建設(shè)走在了深圳、上海、北京等城市之后，還有很多空白之處。在企事業(yè)單位的節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，而政府的規(guī)范政策和節(jié)水措施力度不強(qiáng)的情況下很難對(duì)企業(yè)形成強(qiáng)有力的約束機(jī)制，必須盡快研究這種法規(guī)空白并及時(shí)形成系統(tǒng)性的政策對(duì)策，以達(dá)到節(jié)約用水，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的目的。一廣州節(jié)約用水的政策現(xiàn)狀廣州市節(jié)水工作進(jìn)行的較早，但是相比之下，節(jié)水的政策推進(jìn)則比較緩慢。目前，廣州市已經(jīng)有一系列與企事業(yè)單位節(jié)水用水相關(guān)的政策和法規(guī)。從1992年開始，廣東省和廣州市出臺(tái)了一系列地方性的法規(guī)條例，如：《廣州市城市計(jì)劃供水和節(jié)約用水管理辦法》（1992）、《廣東省水資源管理?xiàng)l例》（2003）、《廣東省城市供水管理規(guī)定》（1998修正）、《廣州市城市供水用水條例》（2008）等一系列地方性法規(guī)、規(guī)劃、政策，明確提出了要全面推進(jìn)城市、工業(yè)、農(nóng)業(yè)節(jié)水工作，進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，推進(jìn)取水許可和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度的全面、深入實(shí)施，促使產(chǎn)業(yè)布局與水資源分布相協(xié)調(diào)[1]。此外，《廣州市城市供水用水條例》于2008年1月1日起正式實(shí)施。此條例強(qiáng)化了非居民用水計(jì)劃管理，把過去只將用水大戶納入計(jì)劃管理改為對(duì)所有非居民用水實(shí)行計(jì)劃管理；明確了居民生活用水推行階梯式計(jì)量水價(jià)管理；對(duì)水量平衡測(cè)試、節(jié)水型用水設(shè)備器具名錄定期向社會(huì)公布、節(jié)水統(tǒng)計(jì)制度等也作了明確規(guī)定。目前，廣州市節(jié)約用水的政策條款內(nèi)容主要包括以下三個(gè)主要方面。1.實(shí)行用水計(jì)劃和用水定額管理，推行超計(jì)劃用水實(shí)行加價(jià)收費(fèi)政策1988年國(guó)務(wù)院頒布了《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》，明確規(guī)定必須實(shí)行計(jì)劃用水和超計(jì)劃用水加價(jià)的管理措施。結(jié)合廣州市的實(shí)際情況，1992年12月廣州市人民政府頒發(fā)了《廣州市城市計(jì)劃供水和節(jié)約用水管理辦法》，對(duì)月用水量大于1000立方米的非居民生活用水進(jìn)行計(jì)劃管理。2007年3月1日以來，廣州市按照廣東省的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行《廣東省用水定額（試行）》，指導(dǎo)全市的節(jié)約用水工作，為加強(qiáng)水資源的科學(xué)管理、節(jié)約用水、促進(jìn)水資源優(yōu)化配置打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為編制用水計(jì)劃等各項(xiàng)工作提供科學(xué)依據(jù)。目前中心城區(qū)非居民計(jì)劃用水率達(dá)到了63.1%（按用水量統(tǒng)計(jì)），工業(yè)用水重復(fù)利用率從1990年的57.6%提高到了2007年的81.0%，達(dá)到國(guó)家節(jié)水型城市對(duì)該項(xiàng)指標(biāo)為75%以上的要求。2.建立節(jié)水激勵(lì)制度，鼓勵(lì)節(jié)水單位個(gè)人和技術(shù)改造項(xiàng)目為了促進(jìn)節(jié)水工作的推行，《廣州市城市供水用水條例》明確規(guī)定對(duì)節(jié)約用水做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由市人民政府或者有關(guān)部門給予獎(jiǎng)勵(lì)。此外，通過財(cái)政補(bǔ)助、減免有關(guān)事業(yè)性收費(fèi)等政策，鼓勵(lì)和支持節(jié)水技術(shù)改造和廢水的回收利用?！稄V東省用水定額（試行）》的實(shí)行促使各企業(yè)加大技術(shù)改造的投入，推進(jìn)冷卻水、工藝水的節(jié)水技術(shù)和污水回用技術(shù)的應(yīng)用。3.推進(jìn)水量平衡測(cè)試和創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)（單位）建設(shè)近年來，廣州開始積極開展對(duì)各行業(yè)的代表單位進(jìn)行水量平衡測(cè)試和創(chuàng)建活動(dòng)的培訓(xùn)工作。至2008年底，已經(jīng)進(jìn)行了水量平衡測(cè)試的企業(yè)（單位）有55家，有21家節(jié)水成績(jī)突出的企業(yè)（單位）經(jīng)市節(jié)水辦驗(yàn)收，并獲得省建設(shè)廳的核準(zhǔn)，成為廣東省和廣州市的節(jié)水型企業(yè)，但是，由于各企業(yè)的現(xiàn)實(shí)條件不同，一些企業(yè)特別是老企業(yè)管網(wǎng)老舊、復(fù)雜，推行水量平衡測(cè)試的難度仍然很大。二廣州節(jié)約用水的政策缺失1.水資源產(chǎn)權(quán)制度的缺失導(dǎo)致了水資源分配制度不合理我國(guó)水資源的所有權(quán)是全民所有或集體所有，這種壟斷性和非私人性的所有權(quán)制度安排是法律強(qiáng)制性的結(jié)果。除農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫中的水屬于集體所有外，其他一切水資源的所有者即全體人民，其合法代表人即人民政府，作為水資源的唯一法定所有人。然而，水資源作為一種共同擁有、分別使用的公共資源，在水資源的利用、發(fā)展中存在大量的搭便車、機(jī)會(huì)主義和過度利用等行為，導(dǎo)致了水資源的低效配置[2]。此外，這種實(shí)際上的產(chǎn)權(quán)不清又導(dǎo)致了水資源分配制度的不合理?，F(xiàn)在我國(guó)水資源的分配主要采用行政手段，過于僵化的制度安排有時(shí)會(huì)出現(xiàn)需要水的缺水、不需要水的卻“水滿為患”的尷尬狀況。另外，僵硬水資源管理制度不利于發(fā)揮水權(quán)的流動(dòng)性與可轉(zhuǎn)讓性。所以，水資源管理中產(chǎn)權(quán)制度的缺失，會(huì)造成一種負(fù)激勵(lì)動(dòng)力。在這樣的環(huán)境下，人們置整體利益于不顧，追求局部利益最大化，最終導(dǎo)致水資源的開發(fā)過度，節(jié)約用水就無從談起。2.水價(jià)過低導(dǎo)致了水價(jià)對(duì)節(jié)約用水的經(jīng)濟(jì)杠桿作用不足《廣東省城市供水管理規(guī)定》第25條規(guī)定，“城市供水應(yīng)在供水成本加稅費(fèi)加合理利潤(rùn)的基礎(chǔ)上調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按生活用水保本微利、生產(chǎn)用水合理計(jì)價(jià)、經(jīng)營(yíng)用水加倍收費(fèi)的原則確定。具體標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府確定。”《城市供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定，“城市供水成本是指供水生產(chǎn)過程中發(fā)生的原水費(fèi)、電費(fèi)、原材料費(fèi)、資產(chǎn)折舊費(fèi)、修理費(fèi)、直接工資、水質(zhì)檢測(cè)、監(jiān)測(cè)費(fèi)以及其他應(yīng)計(jì)入供水成本的直接費(fèi)用?！钡窃趯?shí)際情況下，廣州市水價(jià)的構(gòu)成沒有考慮到這么多方面，其基本出發(fā)點(diǎn)仍主要圍繞補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、改善供水企業(yè)財(cái)務(wù)收支狀況等方面，并沒有把水價(jià)作為調(diào)節(jié)供需矛盾、促進(jìn)水資源優(yōu)化配置的手段。而因水價(jià)偏低，自來水價(jià)格仍然低于成本，低廉的水價(jià)不但使供水企業(yè)面臨著開工不足和虧損的困境，抑制了城市供水事業(yè)的發(fā)展，而且也嚴(yán)重阻礙了節(jié)水政策的推行。即使是以水為生產(chǎn)原料的企業(yè)，水的成本也往往占不到10%，水價(jià)調(diào)節(jié)這一重要的經(jīng)濟(jì)杠桿起不到推動(dòng)企事業(yè)單位降低用水量，以節(jié)約水資源的作用[3]?？梢哉f，現(xiàn)行的低水價(jià)既沒有反映水資源的供水成本，也沒有反映使用水資源的機(jī)會(huì)成本，其原因不僅在于沒有按供水成本制定水價(jià)，更重要的則是因?yàn)樗畠r(jià)是直接由各級(jí)政府用行政措施制定的。這種畸低的水價(jià)使用水主體在開展節(jié)水工作中無利可圖，反而刺激了水資源浪費(fèi)。此外，廣州的水價(jià)模式過于簡(jiǎn)單。雖然廣州市在水費(fèi)征收方面初步實(shí)現(xiàn)了按行業(yè)區(qū)別征收標(biāo)準(zhǔn)，但在標(biāo)準(zhǔn)分類及制定程序方面尚有待完善，而且沒有根據(jù)不同時(shí)間水資源的稀缺性不同，適時(shí)對(duì)水價(jià)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)也沒有對(duì)不同性質(zhì)行業(yè)的用水單位實(shí)行區(qū)別性收費(fèi)政策。3.浪費(fèi)用水的處罰政策空白水資源的浪費(fèi)使本來就匱乏的水資源更加緊張，然而由于立法上的空白，我國(guó)對(duì)浪費(fèi)用水處于失控狀態(tài)?！端廴痉乐畏ā纷鳛橐徊课廴痉乐螁涡蟹?，著眼于保護(hù)水資源的質(zhì)量，使其避免因污染而失去利用價(jià)值，但沒有對(duì)水資源利用在“量”的方面進(jìn)行控制，這就為浪費(fèi)用水逃避法律責(zé)任留下了空間，也造成了公民節(jié)約意識(shí)淡薄。廣州市1992頒布的《廣州市城市計(jì)劃供水和節(jié)約用水管理辦法》，雖然加入了關(guān)于浪費(fèi)用水處罰的規(guī)定，其第20條規(guī)定“違反本辦法，有如下行為之一的，由市節(jié)水辦給予警告、限期整治、處以所浪費(fèi)水量總價(jià)三至五倍的罰款，直至?xí)和９┧奶幜P：①新建用水項(xiàng)目不配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施的；②新建用水項(xiàng)目采用國(guó)家已明令淘汰的用水設(shè)備、器具的；③設(shè)備冷卻水未重復(fù)使用的；④用水設(shè)備、器具損壞漏水不及時(shí)維修、更換的；⑤不關(guān)閉用水器具造成長(zhǎng)流水的。”但是，由于制定該法規(guī)的時(shí)間已久，現(xiàn)已顯然跟不上節(jié)水管理的需要，對(duì)出現(xiàn)的新的浪費(fèi)用水行為無法起到禁止的作用。此后，在2008年1月1日生效的《廣州市城市供水用水條例》中，盡管其第38條規(guī)定了“非居民用戶用水實(shí)行計(jì)劃用水與定額用水相結(jié)合，超計(jì)劃、超定額用水分級(jí)累進(jìn)加價(jià)制度；居民生活用水推行階梯式計(jì)量水價(jià)制度”，期望通過水價(jià)調(diào)節(jié)節(jié)水行為，然而由于僅僅是采用經(jīng)濟(jì)手段，而沒有涉及對(duì)具體浪費(fèi)行為的行政處罰，對(duì)某些單位尤其是行政事業(yè)單位自身的用水行為難以起到很好的約束作用。這主要是因?yàn)檫@些單位很多情況下都是共用一個(gè)總表，水價(jià)的高低難以影響到個(gè)人的用水。因此，有必要對(duì)浪費(fèi)用水的行為施以一定的行政處罰，以促進(jìn)機(jī)關(guān)單位個(gè)人節(jié)約用水。4.節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”制度執(zhí)行監(jiān)督不到位《中華人民共和國(guó)水法》第53條，“新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)制訂節(jié)水措施方案，配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施。節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)”?！稄V州市城市計(jì)劃供水和節(jié)約用水管理辦法》第20條規(guī)定，“新建用水項(xiàng)目不配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施的，由市節(jié)水辦給予警告、限期整治、處以所浪費(fèi)水量總價(jià)三至五倍的罰款，直至?xí)和９┧奶幜P”。然而，由于目前法規(guī)仍不完善，部門之間缺乏協(xié)作，以致節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”制度沒有落實(shí)到位[4]。對(duì)沒有落實(shí)節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”管理制度，致使建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)水設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的要求等違法行為，沒有具體的法律法規(guī)來監(jiān)管，節(jié)水“三同時(shí)”制度往往流于形式，難以起到預(yù)防浪費(fèi)用水的作用。5.節(jié)水專項(xiàng)資金管理制度基本空白為貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)水法》，加強(qiáng)水資源管理，提高水的利用效率，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，水利部發(fā)布了《開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，提出建立穩(wěn)定的節(jié)水投入保障機(jī)制和良性的節(jié)水激勵(lì)制度。《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水工作的意見》規(guī)定：“根據(jù)‘取之于水、用之于水’的原則，從水資源費(fèi)、超計(jì)劃加價(jià)水費(fèi)等收費(fèi)中提取一定比例資金，用于工業(yè)節(jié)水關(guān)鍵技術(shù)示范推廣、技術(shù)改造貼息等?！爆F(xiàn)有的《廣州市城市計(jì)劃供水和節(jié)約用水管理辦法》第15條規(guī)定，“超計(jì)劃用水加價(jià)收費(fèi)，用于城市節(jié)約用水管理、補(bǔ)助城市供水建設(shè)、城市節(jié)水技改措施和貨款基金”?！稄V州市城市供水用水條例》第41條也有相關(guān)的規(guī)定，“收取的超計(jì)劃用水加價(jià)水費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，每年的支出納入部門預(yù)算，專項(xiàng)用于城市節(jié)約用水工作”。顯然，不管是國(guó)家層面，還是地方政府，都有相關(guān)的法律法規(guī)明確從水資源費(fèi)、超計(jì)劃、超定額加價(jià)水費(fèi)和排污費(fèi)等收費(fèi)中提取一定比例資金，作為節(jié)水管理專項(xiàng)資金。通過節(jié)水專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、減免有關(guān)事業(yè)性收費(fèi)等政策，鼓勵(lì)和支持節(jié)水技術(shù)發(fā)展。當(dāng)然，這個(gè)政策的出發(fā)點(diǎn)是相當(dāng)好的，然而由于目前并沒有制定具體的節(jié)水專項(xiàng)資金管理辦法，缺乏詳細(xì)的節(jié)水管理專項(xiàng)資金支持范圍，例如哪些項(xiàng)目屬于支持范圍，哪些具有較大節(jié)水潛力的項(xiàng)目屬于優(yōu)先支持或者優(yōu)先支持的項(xiàng)目；沒有明確節(jié)水的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，如重點(diǎn)節(jié)水項(xiàng)目所能獲得的最大補(bǔ)助額為多少，對(duì)一般的節(jié)水行業(yè)又是如何給予補(bǔ)助；對(duì)有關(guān)部門單位開展節(jié)水宣傳、培訓(xùn)等必要的費(fèi)用開支，也沒有說明應(yīng)給予何種資助，難以鼓勵(lì)企業(yè)或者事業(yè)單位內(nèi)部開展各種活動(dòng)強(qiáng)化個(gè)人的節(jié)水意識(shí)。所以，為了大力推進(jìn)節(jié)水工作，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，進(jìn)一步提高水資源節(jié)約和綜合利用水平，需早日研究制定廣州市的《節(jié)水項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》，以加強(qiáng)資金的規(guī)范管理、監(jiān)督、使用，提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用績(jī)效。6.節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)體系不健全獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià)制度不完善?！吨腥A人民共和國(guó)水法》第7條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行計(jì)劃用水，厲行節(jié)約用水”?！稄V州市城市計(jì)劃供水和節(jié)約用水管理辦法》第19條規(guī)定，“實(shí)行節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)節(jié)水成績(jī)顯著的單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)”?！稄V州市城市供水用水條例》第37條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織以及個(gè)人，都有節(jié)約用水的義務(wù)”。若能很好地執(zhí)行這一節(jié)水的政策，可以很大程度上鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)以及事業(yè)單位節(jié)約用水，提高水資源利用效率，以保護(hù)水資源。但由于當(dāng)前的獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià)體系還不完善，缺乏統(tǒng)一的節(jié)水評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以至于評(píng)選表彰過程中依據(jù)不一，沒有起到真正獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)水工作先進(jìn)的單位或者個(gè)人的作用。鼓勵(lì)形式不明確?！蛾P(guān)于加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水工作的意見》規(guī)定，“工業(yè)企業(yè)節(jié)水技術(shù)改造國(guó)產(chǎn)設(shè)備投資的40%，可按財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局財(cái)稅字［1999］290號(hào)文件有關(guān)規(guī)定，抵減當(dāng)年新增所得稅。對(duì)于以廢水為原料生產(chǎn)的產(chǎn)品，可以按照財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局財(cái)稅字［1994］001號(hào)文件的有關(guān)規(guī)定，減免所得稅5年”?！稄V州市城市計(jì)劃供水和節(jié)約用水管理辦法》和《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》規(guī)定，“在城市節(jié)約用水工作中作出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)”。但是，很多情況下，由于資金或者評(píng)價(jià)依據(jù)不完善，這些鼓勵(lì)都沒有得到落實(shí)，從而大大削弱了企事業(yè)單位節(jié)水的積極主動(dòng)性。因而有必要盡快制定節(jié)水型企業(yè)（單位）專項(xiàng)行動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，讓用水企業(yè)或單位年度實(shí)際用水量在5000立方米以上可申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)。申報(bào)節(jié)水型企業(yè)（單位），應(yīng)向水務(wù)局申報(bào)，經(jīng)專家組評(píng)審合格后，可被授予“廣東省節(jié)水型企業(yè)（單位）”稱號(hào)，并享受一定的節(jié)水資金支持。7.節(jié)水認(rèn)證體系不健全《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第44條和廣州市的法規(guī)條例明確對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的節(jié)水綜合利用等項(xiàng)目，享受稅收優(yōu)惠；金融機(jī)構(gòu)對(duì)于節(jié)水項(xiàng)目給予優(yōu)先貸款等信貸支持；使用財(cái)政性資金優(yōu)先采購節(jié)水產(chǎn)品。為此，我國(guó)在研制和推廣節(jié)水型產(chǎn)品（器具）方面做了大量工作，出現(xiàn)了一批節(jié)水技術(shù)成果和節(jié)水型設(shè)備及器具，也制定了相關(guān)的用水節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)，包括《節(jié)水型產(chǎn)品技術(shù)條件與管理通則》和《節(jié)水型生活用水器具》。但是先前制定的標(biāo)準(zhǔn)沒有及時(shí)得到更新，執(zhí)行強(qiáng)制力不夠，以至于目前節(jié)水產(chǎn)品的質(zhì)量水平普遍還較低，特別是產(chǎn)品的可靠性、穩(wěn)定性較差，部分用水產(chǎn)品（設(shè)備）還存在較為嚴(yán)重的跑冒滴漏現(xiàn)象；缺乏人性化、智能化，市場(chǎng)上的很多節(jié)水產(chǎn)品的節(jié)水功效只寫在說明書上或憑銷售人員的口頭介紹，而產(chǎn)品本身并未設(shè)有節(jié)水計(jì)量顯示工具，用戶根本無從直接知曉節(jié)水效果，在一定程度上影響了選擇的熱情；假冒偽劣節(jié)水產(chǎn)品充斥市場(chǎng)，消費(fèi)者難以分辨真假。同時(shí)，由于節(jié)水認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的范圍不夠具體，某些不法單位或企業(yè)利用其中存在的漏洞，詐取政府節(jié)水項(xiàng)目的稅收、信貸支持，導(dǎo)致應(yīng)給予稅收或者資金支持的項(xiàng)目卻得不到有效支持。為規(guī)范節(jié)水產(chǎn)品市場(chǎng)，促進(jìn)節(jié)水產(chǎn)品的推廣，需加快節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證，制定適合廣州市自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源狀況的相關(guān)門類的節(jié)水產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一節(jié)水認(rèn)證標(biāo)志，讓消費(fèi)者購買產(chǎn)品有據(jù)可依；強(qiáng)化節(jié)水標(biāo)識(shí)監(jiān)管力度，有效實(shí)施產(chǎn)品節(jié)水效率標(biāo)識(shí)制度；加強(qiáng)打擊假冒節(jié)水產(chǎn)品，強(qiáng)化對(duì)偽劣產(chǎn)品的懲罰力度。8.供水管網(wǎng)漏損預(yù)警體系尚未建立《廣州市城市供水用水條例》規(guī)定公共供水設(shè)施發(fā)生故障，供水企業(yè)需及時(shí)采取有效措施組織搶修。但是因?yàn)槟壳肮芫W(wǎng)檢修沒有制度化，有效的管網(wǎng)破損預(yù)警體系沒有建立，管網(wǎng)的漏損往往依靠市民的報(bào)告，導(dǎo)致往往是公共供水設(shè)施破損后，大量的水資源白白流失后，才得到供水部門的搶修。因而供水部門應(yīng)積極配合廣州市舊城改造和新城區(qū)的建設(shè)，加快改造城市供水系統(tǒng)中老化、漏損管網(wǎng)的步伐和城區(qū)戶表改造工作的進(jìn)度，加強(qiáng)查漏工作和違章用水稽查工作的力度，在檢漏、防漏、查漏、報(bào)漏上下工夫，檢查人員應(yīng)按規(guī)定時(shí)間，定期、準(zhǔn)確地巡視檢查管網(wǎng)及其他輔助設(shè)備，特殊情況應(yīng)加強(qiáng)巡查；巡視人應(yīng)將巡視檢查結(jié)果記錄在運(yùn)行日志中，發(fā)現(xiàn)管網(wǎng)缺陷及隱患、故障或其他異常情況時(shí)，還應(yīng)記錄在設(shè)備缺陷發(fā)現(xiàn)及消除記錄中，以備及時(shí)消除可能存在的管網(wǎng)破損現(xiàn)象。此外，城市供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)在顯眼的位置公布搶修電話，以備市民及時(shí)報(bào)修。三廣州市用戶節(jié)水的政策建議（一）建立政府與市場(chǎng)的雙重作用機(jī)制1.完善非居民用戶計(jì)劃定額用水管理制度市區(qū)范圍內(nèi)年用水量超2萬噸的企業(yè)和單位全部納入計(jì)劃定額用水管理。新建工程項(xiàng)目投入使用后，建設(shè)單位須與市城市節(jié)水辦簽訂計(jì)劃用水協(xié)議，并納入計(jì)劃管理。在全市各行業(yè)用水定額調(diào)查測(cè)算工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合《廣東省行業(yè)用水定額》，盡快制定出臺(tái)符合廣州市用水實(shí)際的《廣州市行業(yè)用水定額》，建立總量控制與用水定額相結(jié)合的水資源管理制度，從制度上解決廣州市水資源短缺和供需不平衡的尖銳矛盾，并在今后各行業(yè)年度用水計(jì)劃制定中，嚴(yán)格按照總量控制與用水定額相結(jié)合的水資源管理制度，合理安排各單位用水計(jì)劃。其次，在制定各行業(yè)年度用水計(jì)劃、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、用水和節(jié)水評(píng)估及取水許可管理等工作中，嚴(yán)格執(zhí)行政府出臺(tái)的《廣東省行業(yè)用水定額》標(biāo)準(zhǔn)和《廣州市行業(yè)用水定額》，督促并檢查各用水單位落實(shí)各項(xiàng)用水計(jì)劃和節(jié)水措施，進(jìn)一步完善用水管理制度，切實(shí)運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律等綜合手段，推進(jìn)節(jié)約用水工作，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和高效利用，提高水資源的承載能力，促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。2.實(shí)施用水分類定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行超定額加價(jià)制度用水單位實(shí)行計(jì)劃用水管理，居民生活用水實(shí)行定額用水管理。超計(jì)劃、超定額用水實(shí)行分級(jí)累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)。累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由市水務(wù)行政主管部門擬訂，報(bào)市價(jià)格部門審核，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行；累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)由政府財(cái)政部門委托專門的機(jī)構(gòu)代收，全額上繳財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，專項(xiàng)用于節(jié)約用水工作超定額用水加價(jià)收取的水費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政專戶，從中安排一部分資金用于重點(diǎn)流域的水污染防治工作。此外，需要制定用水實(shí)行分類計(jì)量收費(fèi)和超定額、超指標(biāo)累進(jìn)加價(jià)制度。居民用水按月確定定額，超過定額的用水量，實(shí)行累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)。超過定額或者年度用水指標(biāo)用水的部分：使用自建設(shè)施供水的，超過定額或者年度用水指標(biāo)20%以下（含20%）的，按照4倍交費(fèi)；超過定額或者年度用水指標(biāo)21%以上40%以下的，按照水費(fèi)8倍交費(fèi)；超過定額或者年度用水指標(biāo)41%以上的部分，按照水費(fèi)10倍交費(fèi)；使用公共供水的，超過定額或者年度用水指標(biāo)20%以下（含20%）的部分，按照水價(jià)2倍交費(fèi)；超過定額或者年度用水指標(biāo)21%以上40%以下，按照水價(jià)4倍交費(fèi)；超過定額或者年度用水指標(biāo)41%以上的，按照水價(jià)5倍交費(fèi)。3.建立靈活的水價(jià)制度逐步提高水價(jià)，使水價(jià)趨向合理?？梢苑秩竭M(jìn)行：第一步，將水價(jià)提到供水運(yùn)行的成本，使供水企業(yè)能夠自我維持。第二步，將供水價(jià)格提到運(yùn)行成本加固定成本（包括大修理費(fèi)和固定資產(chǎn)折舊費(fèi)），使供水企業(yè)能夠維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，并能進(jìn)行部分設(shè)施的更新和改造。第三步，將供水價(jià)格提到使企業(yè)供水能夠獲得相應(yīng)利潤(rùn)的水平，從而能夠擴(kuò)大再生產(chǎn)，供水實(shí)現(xiàn)商品化，并最終走上良性運(yùn)行軌道，實(shí)現(xiàn)水資源合理配置的目標(biāo)[5]。4.探索節(jié)水配額交易制度節(jié)水配額交易是一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)刺激手段，其目的是鼓勵(lì)企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步最大限度地節(jié)約水源。企業(yè)節(jié)約下來的節(jié)水指標(biāo)，將成為一種可以用于交易的“有價(jià)資源”和“無形財(cái)產(chǎn)”，既可在企業(yè)與企業(yè)間進(jìn)行商業(yè)交易，也可“儲(chǔ)存”起來以備自身擴(kuò)大發(fā)展之需[6]。而那些無力或忽視使用減耗手段、導(dǎo)致手中缺乏用水配額指標(biāo)的企業(yè)，將不得不按照市場(chǎng)價(jià)格，向市場(chǎng)或其他企業(yè)購買節(jié)水配額。通過水量平衡測(cè)試制定單位用水戶的用水計(jì)劃，如果由于生產(chǎn)的需要，實(shí)際用水量超過計(jì)劃用水量，可以選擇通過節(jié)水配額市場(chǎng)進(jìn)行交易用水計(jì)劃或者直接繳納超計(jì)劃用水費(fèi)。5.實(shí)行低利率的節(jié)水貸款為那些希望落實(shí)節(jié)水節(jié)能措施的用戶提供低息貸款。凡是為改進(jìn)灌溉系統(tǒng)、修復(fù)地下漏水管道、購置節(jié)水裝置的均可申請(qǐng)，最高的貸款額對(duì)于單個(gè)用戶可達(dá)1千萬元。（二）建立健全節(jié)水管理制度1.建立節(jié)水部門的協(xié)調(diào)機(jī)制節(jié)水工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及全市多個(gè)部門和各行各業(yè)。按照市統(tǒng)一部署，要建立區(qū)-街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)-居委會(huì)和村民委員會(huì)三級(jí)節(jié)水管理網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化各級(jí)政府節(jié)水管理職能。區(qū)鎮(zhèn)街成立以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，各職能部門參加的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)健全節(jié)水管理機(jī)構(gòu)。市（區(qū)）成立節(jié)水工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由主管副市（區(qū)）長(zhǎng)擔(dān)任，副組長(zhǎng)由水務(wù)局長(zhǎng)擔(dān)任，成員單位由市（區(qū)）發(fā)改委、市（區(qū)）經(jīng)貿(mào)委、市（區(qū)）財(cái)政局、市（區(qū)）稅務(wù)局、市（區(qū)）環(huán)保局、市（區(qū)）水務(wù)局等單位組成，市（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)節(jié)水建設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市（區(qū)）水務(wù)局。此外，各單位必須通力合作，才能制定出節(jié)水的優(yōu)惠措施并得以落實(shí)。因而，必須建立一個(gè)機(jī)制，規(guī)定定期舉行會(huì)議，包括電話會(huì)、視頻會(huì)議等方式，各部門匯報(bào)相關(guān)工作進(jìn)展及存在問題，協(xié)調(diào)將采取的措施。2.改革產(chǎn)權(quán)制度，建立有利于節(jié)水的產(chǎn)權(quán)體系建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度的建立要有利于維護(hù)水資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)益，有利于保障使用人的合法權(quán)益，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置[7]。水權(quán)制度改革關(guān)鍵包括：①合理界定產(chǎn)權(quán)主體或公共產(chǎn)權(quán)代理主體。這里的公有產(chǎn)權(quán)除現(xiàn)行法律規(guī)定的國(guó)家所有外，還包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)所有。公共產(chǎn)權(quán)代理主體必須符合政資分開、政企分開和獨(dú)立市場(chǎng)主體原則。②合理界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。根據(jù)市場(chǎng)化改革的需要，可在所有權(quán)基礎(chǔ)上，分離出一系列權(quán)利，并明確界定不同權(quán)利主體享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)及其權(quán)利行使救濟(jì)方式。③建立權(quán)利流轉(zhuǎn)機(jī)制。3.完善取水許可管理依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)取水項(xiàng)目進(jìn)行審批。凡在河流、地下取用水的單位和個(gè)人，必須按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行申請(qǐng)，經(jīng)水行政主管部門審核批準(zhǔn)，獲得取水權(quán)后，方可在規(guī)定的范圍和時(shí)限內(nèi)取水用水。取水許可必須規(guī)定用水方式、取水?dāng)?shù)量、特許持有者應(yīng)付的水費(fèi)、保持水質(zhì)必須采取的措施、特許權(quán)持有者可以改變或減少取水量的條件及合同期等。如果取水者沒有支付費(fèi)用、將水用于未經(jīng)允許的用途、未經(jīng)主管機(jī)構(gòu)同意轉(zhuǎn)讓許可或者主管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)取消許可對(duì)公眾更為有利，則可取消或修改授權(quán)。（三）加快節(jié)水技術(shù)的改造與推廣1.推進(jìn)水量平衡測(cè)試工作為加強(qiáng)全市節(jié)約用水管理，合理開發(fā)、利用和保護(hù)水資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，需制定相關(guān)的法律條例。如《廣州市水量平衡測(cè)試實(shí)施辦法》規(guī)定單位用戶應(yīng)當(dāng)定期開展水量平衡測(cè)試，合理評(píng)價(jià)用水水平。月用水量在5000立方米以上的單位用戶，應(yīng)當(dāng)至少每3年進(jìn)行一次水量平衡測(cè)試，月用水量在5000立方米以下的單位用戶，應(yīng)當(dāng)至少每5年進(jìn)行一次水量平衡測(cè)試或節(jié)水評(píng)估。當(dāng)單位用戶需要調(diào)整用水計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)向市水務(wù)局節(jié)約用水管理機(jī)構(gòu)提出調(diào)整用水計(jì)劃申請(qǐng)，并同時(shí)提供水量平衡測(cè)試或用水節(jié)水評(píng)估報(bào)告書。增加建筑進(jìn)戶總水表，通過與各分水表進(jìn)行水量平衡分析，有利于查出漏水隱患。通過水量平衡測(cè)試，重點(diǎn)抓整改措施的落實(shí)，小改小整在測(cè)試階段就同步實(shí)施完成，對(duì)需要一定資金投入和一定建設(shè)周期的節(jié)水技改項(xiàng)目，要求單位列出整改方案，按計(jì)劃對(duì)方案抓落實(shí)、抓整改。2.加大節(jié)水型用水器具的推廣力度各新建、改建、擴(kuò)建建筑工程所采購和使用的水嘴、便器系統(tǒng)、便器沖洗閥、淋浴器等四類用水器具，必須符合《節(jié)水型生活用水器具》（CJ164-2002）標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制性條文的規(guī)定。施工單位應(yīng)當(dāng)對(duì)未能按照標(biāo)準(zhǔn)出具出廠檢驗(yàn)合格報(bào)告的用水器具，按照該標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性條款進(jìn)行復(fù)試檢驗(yàn)，檢驗(yàn)不合格的不得使用。禁止生產(chǎn)不標(biāo)準(zhǔn)用水器具。有關(guān)經(jīng)銷、代銷單位應(yīng)當(dāng)將不符合標(biāo)準(zhǔn)的幾類產(chǎn)品徹底清出銷售場(chǎng)所。對(duì)繼續(xù)生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的，由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理部門依據(jù)各自的職能進(jìn)行查處，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商行政主管部門在各自組織檢查時(shí)雙方應(yīng)予以積極配合。推進(jìn)節(jié)水產(chǎn)品標(biāo)識(shí)工作。市經(jīng)貿(mào)委要會(huì)同市質(zhì)監(jiān)局等部門抓緊研究制定節(jié)水產(chǎn)品標(biāo)識(shí)管理辦法，對(duì)獲得“廣東省節(jié)水型企業(yè)”稱號(hào)的企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品，可使用節(jié)水產(chǎn)品標(biāo)識(shí)；在同等條件下，政府采購和招標(biāo)要優(yōu)先考慮節(jié)水標(biāo)識(shí)產(chǎn)品；鼓勵(lì)公眾購買和使用節(jié)水產(chǎn)品。（四）建立節(jié)水的鼓勵(lì)政策與優(yōu)惠措施1.做好創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)（單位）工作創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)（單位）工作是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的綜合工作，需要具有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)的管理人員，單靠節(jié)水管理部門是難以承擔(dān)的，為此，需要對(duì)全市用水單位的管水人員進(jìn)行創(chuàng)建業(yè)務(wù)培訓(xùn)，內(nèi)容包括：企業(yè)水量平衡測(cè)試、節(jié)水型企業(yè)（單位）目標(biāo)導(dǎo)則、節(jié)水管理與技術(shù)。培訓(xùn)采用集中授課、現(xiàn)場(chǎng)操作相結(jié)合的方式，通過培訓(xùn)使得參訓(xùn)人員基本掌握導(dǎo)則規(guī)定的要求，并有一定的實(shí)際操作能力，為創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)（單位）工作的開展提供人才。在企業(yè)（單位）創(chuàng)建方面，委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行水平衡測(cè)試和創(chuàng)建指導(dǎo)。為確保節(jié)水型企業(yè)（單位）質(zhì)量，必須制定節(jié)水型企業(yè)（單位）考核評(píng)分細(xì)則，嚴(yán)格掌握標(biāo)準(zhǔn)，做到寧缺毋濫，絕不走形式。對(duì)于獲得省節(jié)水型企業(yè)（單位）的用戶將給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用包括水量平衡測(cè)試技術(shù)咨詢服務(wù)費(fèi)和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用兩項(xiàng)，前者最高可獎(jiǎng)25萬元，后者最高可獎(jiǎng)50萬元，獲得節(jié)水型企業(yè)（單位）稱號(hào)的可以累計(jì)獲獎(jiǎng)，最高可獲獎(jiǎng)75萬元。此外，對(duì)取得“廣東省節(jié)水型企業(yè)（單位）”稱號(hào)的單位用戶，還可給予以下優(yōu)惠政策。（1）對(duì)獲得“節(jié)水型企業(yè)（單位）”稱號(hào)的企業(yè)（單位），給予能源、流通等政策傾斜，在電力等資源出現(xiàn)緊缺時(shí)優(yōu)先保障。（2）市政府有