第一章-公共管理學(xué)學(xué)緒論

公共管理學(xué)2023/3/11課程英文名稱：PublicManagement課程類別：必修課程學(xué)分?jǐn)?shù)：3課程學(xué)時(shí)數(shù)：48授課對(duì)象：公共管理相關(guān)專業(yè)本科生本課程的前導(dǎo)課程：管理學(xué)2023/3/12教學(xué)目的：《公共管理學(xué)》是公共管理學(xué)科包括行政管理、公共事業(yè)管理、勞動(dòng)與社會(huì)保障和土地資源管理等專業(yè)在內(nèi)的專業(yè)基礎(chǔ)必修課程。通過本課程學(xué)習(xí)，要求本專業(yè)學(xué)生能夠堅(jiān)固駕馭公共管理學(xué)的基本理論體系和方法論原則，以便為進(jìn)一步學(xué)習(xí)公共管理學(xué)科的其他專業(yè)課程打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。教學(xué)要求：駕馭公共管理的基本理論，了解公共管理的發(fā)展歷史、趨勢(shì)；駕馭公共管理的運(yùn)行機(jī)理。2023/3/13教材與參考書教材：公共管理學(xué)(第2版)，高等教化出版社，黎民，2011參考書目：歐文·E·休斯《公共管理導(dǎo)論》人大張成?！豆补芾韺W(xué)》人大陳振明《公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的探討途徑》人大2023/3/14公共管理一級(jí)學(xué)科的形成歷史自覺：在中華民族的宏大復(fù)興中，不僅須要經(jīng)濟(jì)形態(tài)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)、學(xué)問經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，基礎(chǔ)性的社會(huì)體制從支配經(jīng)濟(jì)走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，還須要從人治的官僚政府轉(zhuǎn)向法制的民主治理和效能治理。只有通過對(duì)幾千年積淀下來的官本位、政府本位、政治本位文化進(jìn)行持續(xù)而根本的改造，開拓性地鍛造新的政治文明和社會(huì)管理文明，政府和其他公共組織才有可能真正擔(dān)負(fù)起歷史賜予的特殊重任。2023/3/15第一章公共管理學(xué)的產(chǎn)生主要內(nèi)容：

公共管理內(nèi)涵

公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)公共管理學(xué)是時(shí)代的產(chǎn)物韋伯科層制

2023/3/16第一節(jié)

公共管理一、公共管理的涵義（一）對(duì)公共管理的三種理解(P1)1.廣義:從早期人類社會(huì)就存在的公共生活及其管理。2.比較狹義:發(fā)端于19世紀(jì)末，以行政管理或公共行政學(xué)名稱出現(xiàn)。3.嚴(yán)格意義:起先于20世紀(jì)70年頭，“新公共管理”(NewPublicManagement)運(yùn)動(dòng)的公共管理的理論和實(shí)踐。

本次課程的界定2023/3/17（二）概念公共管理（PublicManagement）——以政府為核心的公共部門依法通過對(duì)公共事務(wù)的管理，供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。(P1+P15)2023/3/18公共物品概念：布坎南：“任何由集體或社會(huì)集團(tuán)確定，為了任何緣由，通過集體組織供應(yīng)的物品或服務(wù)”斯蒂格利茨《經(jīng)濟(jì)學(xué)》：“公共物品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對(duì)它共享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)（它們的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的），而解除任何個(gè)人對(duì)它的共享都要花費(fèi)巨大成本（它們是非排他性的）”2023/3/19★公共物品特性（PublicGoods）:p131.效用的不行分割性：公共物品是向整個(gè)社會(huì)共同供應(yīng)的，具有共同受益的特點(diǎn)。2.消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性：增加一個(gè)消費(fèi)者不會(huì)削減其他人對(duì)該物品的消費(fèi)量。3.受益的非排他性：在技術(shù)上沒有方法將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商解除在公共物品的受益范圍之外。

公共物品存在于一切社會(huì)；不同社會(huì)中公共物品的范圍有客觀的差別2023/3/110公共管理活動(dòng)的具體類型:P14

（三分法）：公共政策政府管理非政府組織管理2023/3/111二、公共管理的構(gòu)成要素p17（一）公共管理的主體

公共管理主體公共組織個(gè)人政府非營(yíng)利性組織領(lǐng)導(dǎo)者管理者被管理者2023/3/112（二）公共管理的對(duì)象各類公共事務(wù)（三）公共管理的資源和手段資源：合法性（宏觀）；強(qiáng)制力和稅收實(shí)力（具體）手段：制定和執(zhí)行公共政策（四）公共管理的環(huán)境政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境和國(guó)際環(huán)境等。2023/3/113三、公共管理學(xué)P15運(yùn)用包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法，探討公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地供應(yīng)公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公允安排社會(huì)公共利益的學(xué)問體系。2023/3/114（一）特點(diǎn)：整合性概念。（介于企業(yè)管理與公共行政之間的第三條道路）2.在并不變更公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部門。3.重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。4.公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。2023/3/1155.公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任，重視4E，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公允（Equality）。6.公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。7.公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的探討領(lǐng)域。2023/3/116

（二）探討內(nèi)容1.基礎(chǔ)內(nèi)容

從哪里來管理者是誰(shuí)應(yīng)當(dāng)供應(yīng)什么樣的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)如何管理怎樣進(jìn)行管理管理的工具義務(wù)及行為約束公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展公共管理主體公共管理的物品及供應(yīng)公共管理的職能公共管理的管理工具公共管理的責(zé)任與監(jiān)控公共管理的運(yùn)行2023/3/1172.前沿領(lǐng)域公共管理中的政府角色非政府公共組織（NPO、NGO）公共管理的若干熱點(diǎn)電子政府公共危機(jī)管理公共管理新模式探究2023/3/118四、公共管理學(xué)的探討途徑與探討方法1.探討途徑p20（波茲曼的觀點(diǎn)）P途徑：公共政策途徑（PublicPolicyApproach）B途徑：企業(yè)管理途徑(BusinessApproach)2023/3/1192.P途徑的公共管理的特征強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策探討；其次，重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過個(gè)案探討來發(fā)展相關(guān)學(xué)問；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論探討。2023/3/1203.B途徑的公共管理的特征主見師法企業(yè)第一，偏愛企業(yè)管理的原則；其次，對(duì)公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理的過程進(jìn)行管理；第四，在探討方法上偏愛諸照試驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。2023/3/121兩種途徑比較B途徑P途徑企圖與公共行政合流擺脫公共行政，形成獨(dú)立領(lǐng)域公私部門無(wú)質(zhì)的差別公私部門有別案例研究與量化研究相結(jié)合完全依賴案例研究以具備文官資格的公共管理者為主要教學(xué)研究對(duì)象以高層管理者為主要教學(xué)研究對(duì)象2023/3/122其次節(jié)公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)分P2（重點(diǎn)駕馭）（一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)（二）壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性（三）制衡性與自主性（四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性（五）政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制2023/3/123二、現(xiàn)代社會(huì)變遷推動(dòng)公共管理發(fā)展p5（了解）（一）公共物品的需求和供應(yīng)在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大（二）社會(huì)生活中的公共事務(wù)日益增加（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加困難多變2023/3/124三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限（駕馭）（一）理論框架局限（二）管理主體局限（三）管理理念與手段局限（四）管理對(duì)象與目標(biāo)局限2023/3/125

第三節(jié)公共管理學(xué)是時(shí)代的產(chǎn)物

一、西方國(guó)家擺脫逆境的須要—干脆動(dòng)因（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾的不滿

美國(guó)1789年聯(lián)邦機(jī)構(gòu)成員不到1000人，1985年全國(guó)1600萬(wàn)雇員為各級(jí)政府工作，占全國(guó)工作人員的18.3％，英國(guó)占31.4％，法國(guó)占32.6％，德國(guó)占25.8％，意大利占24.4％，瑞典占38.2％。2023/3/126美國(guó)1902年聯(lián)邦州地方政府總共開支16億美元，1950年703億美元，1995年為25000億美元。在工業(yè)化國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)的花費(fèi)和通過官僚機(jī)構(gòu)花出去的費(fèi)用占公民收入的1/3至1/2以上。英國(guó)1979年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值下降，公共成本接著上升，政府支出高達(dá)GDP的44％，公共服務(wù)質(zhì)量卻不能滿足社會(huì)需求。2023/3/127（二）經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政壓力的加劇歐盟成員國(guó)平均赤字比率1987年達(dá)4.2%，1993年債務(wù)比率高達(dá)78.3%。（警戒水平：3%，60%）（三）社會(huì)問題與政府不行治理性的增加20世紀(jì)80年頭末，美國(guó)《時(shí)代》周刊在其封面上標(biāo)出一個(gè)大問號(hào)——政府死亡了嗎？自1978年起先的美國(guó)抗稅運(yùn)動(dòng)到1991年已經(jīng)使美國(guó)19個(gè)州實(shí)施了限制賦稅與開支法案。二、科技革命和全球化浪潮—推動(dòng)力

2023/3/128三、政府管理和民主制度方面的沖突—催化劑（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時(shí)代的要求（二）西方國(guó)家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”

2023/3/129韋伯的官僚制組織理論（重點(diǎn)駕馭）P11+P78-80（1864一1920）德國(guó)百科全書式的學(xué)者“組織理論之父”2023/3/130

官僚(科層)制組織理論1、對(duì)組織基礎(chǔ)——權(quán)威的分析

合法性的權(quán)威分為三種類型：①傳統(tǒng)型權(quán)威②魅力型權(quán)威③法理型權(quán)威2023/3/1312、組織類型分析①奇妙化的組織:基于魅力型權(quán)威的組織形式,是非理性的。②傳統(tǒng)的組織:基于傳統(tǒng)型權(quán)威的組織形式,效率最差。③合理化—合法化組織:基于法理型權(quán)威的組織形式，最志向的組織類型。2023/3/1323、志向的行政組織體制——科層（官僚）制從純技術(shù)的觀點(diǎn)看，閱歷無(wú)一例外地傾向于顯示，純粹的行政官僚模型能夠?qū)崿F(xiàn)最高的效率，因而也是形式上已知的對(duì)人進(jìn)行限制的最志向的方式?！R克斯·韋伯2023/3/133志向的科層制的特征：①專業(yè)分工、權(quán)責(zé)明確②等級(jí)森嚴(yán)、紀(jì)律嚴(yán)明③法定資格、理性關(guān)系

2023/3/134科層制模型是否代表了理性和效率？?jī)?yōu)勢(shì)：（1）管理的專業(yè)性（2）訂正決策的隨意性（3）防止任人唯親、解除人身依附內(nèi)在缺陷：（1）剛性的官僚系統(tǒng)，無(wú)敏捷性和主動(dòng)精神（2）忽視人的主觀能動(dòng)性和需求（3）導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊（4）與民主關(guān)系困難：民主的實(shí)現(xiàn)須要科層制的管理，科層制又會(huì)對(duì)民主構(gòu)成威逼“是組織把當(dāng)選者凌駕于選民之上，把代理人置于托付人之上，把代表人置于被代表之上。誰(shuí)說組織，誰(shuí)就是在說寡頭?！薄苄獱査埂墩h》2023/3/135第四節(jié)公共管理學(xué)與中國(guó)的發(fā)展怎樣理解公共管理學(xué)與中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系？怎樣