城市規(guī)劃原理-現(xiàn)代城市規(guī)劃體系的構(gòu)成

第二章現(xiàn)代城市規(guī)劃體系的構(gòu)成

一、城市規(guī)劃的發(fā)展城市規(guī)劃在美國(guó)稱為“CityPlanning”，CityandRegionalPlanning——UrbanPlanning,CommunityPlanning在英國(guó)稱為“TownPlanning”在法國(guó)稱為“amenagementduterritoire”在德國(guó)稱為“Raumordnung”在西班牙稱為”urbanismo”在日本稱為“都市計(jì)畫”在我國(guó)稱為“城市規(guī)劃”按照文字之意，都是指以城市為對(duì)象做規(guī)劃，但是對(duì)于規(guī)劃的內(nèi)涵的理解有很大的差異。城市起源的原因和時(shí)間雖然至今在學(xué)術(shù)界尚無(wú)定論，但是，城市自古就存在，通過(guò)規(guī)劃來(lái)建設(shè)城市也自古就開(kāi)始了。城市是人類文明與文化的象征，各個(gè)時(shí)代城市規(guī)劃的目的卻有所不同。影響城市規(guī)劃的因素很多，主要是經(jīng)濟(jì)、軍事、宗教、政治、衛(wèi)生、交通、美學(xué)等。古希臘哲學(xué)家亞里斯多德認(rèn)為，人們?yōu)榱税踩珌?lái)到城市，為了美好的生活聚居于城市（Mancometogetherincitiesforsecurity,theystaytogetherforthegoodlife）。古代城市規(guī)劃多受宗教、防衛(wèi)等因素的影響，現(xiàn)代城市規(guī)劃則多受社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響。誰(shuí)做規(guī)劃，為誰(shuí)規(guī)劃，為何目的做規(guī)劃，過(guò)去與現(xiàn)代的城市規(guī)劃則完全不同。回顧城市規(guī)劃的變遷，可以劃分成兩大分支：（１）“理想城市規(guī)劃”（idealcityplanning）

即：按照理想城市方案規(guī)劃建設(shè)城市，其特點(diǎn)是：基于自由的發(fā)想（常常是根據(jù)規(guī)劃師或設(shè)計(jì)師具有個(gè)性的發(fā)想）對(duì)城市規(guī)劃做提案。（２）“行政城市規(guī)劃”（administrativecityplanning）

即：作為行政制度的城市規(guī)劃，其特點(diǎn)是：依據(jù)法律與制度，通過(guò)調(diào)整公共利益與私權(quán)的矛盾和關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的目標(biāo)。

至今為止，這兩者在相互影響的同時(shí)，各自發(fā)展成為較為獨(dú)立的規(guī)劃體系。今后，兩者的方法論將進(jìn)一步相互影響，繼續(xù)發(fā)展，使城市規(guī)劃的方法學(xué)不斷趨于完善。二、現(xiàn)代城市規(guī)劃形成的背景

現(xiàn)代城市規(guī)劃的源流是工業(yè)革命后的19世紀(jì)，背景是工業(yè)化帶動(dòng)了城市化，導(dǎo)致現(xiàn)代城市的出現(xiàn)。城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。規(guī)劃是對(duì)未來(lái)的一種安排和謀劃。三、現(xiàn)代城市規(guī)劃體系的構(gòu)成任何一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)都有自己的城市規(guī)劃體系，這是進(jìn)行城市改造建設(shè)的基礎(chǔ)。城市規(guī)劃體系通常包括三個(gè)方面的內(nèi)容：規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系和規(guī)劃運(yùn)作體系。城市規(guī)劃體系構(gòu)成了開(kāi)展城市改造的制度框架和組織結(jié)構(gòu)。美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、法國(guó)、加拿大、澳大利亞、韓國(guó)、新加坡等國(guó)家和香港、臺(tái)灣等地區(qū)都建立了自己完整的城市規(guī)劃體系。各國(guó)和地區(qū)的城市規(guī)劃體系不盡相同，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃體系受到了各國(guó)資源條件、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、歷史文化傳統(tǒng)以及政治經(jīng)濟(jì)體制等的影響。1）城市規(guī)劃體系的理論框架2）城市規(guī)劃方法體系的構(gòu)成法定城市規(guī)劃非法定城市規(guī)劃（1）法定規(guī)劃是城市規(guī)劃法明確規(guī)定要做的規(guī)劃，并且規(guī)定了編制主體、編制程序、編制內(nèi)容及審批程序。這里主要指：城市總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃（即：兩階段兩層次的規(guī)劃體系）。

上層規(guī)劃：非法律拘束性的城市總體規(guī)劃（制定城市全體的發(fā)展戰(zhàn)略、方針）

下層規(guī)劃：有法律拘束性的控制性詳細(xì)規(guī)劃（控制個(gè)別的開(kāi)發(fā)行為或建筑行為）

各國(guó)法定城市規(guī)劃體系的構(gòu)成（2)非法定規(guī)劃非法定規(guī)劃（non-statutoryplan）

又被稱為非公式規(guī)劃（informalplan），即不是城市規(guī)劃法規(guī)定必須做的規(guī)劃，或內(nèi)容與法定規(guī)劃相同，但不按照法定規(guī)劃要求的編制程序的規(guī)劃。它是法定規(guī)劃的一種補(bǔ)充。非法定規(guī)劃形成的緣由非法定規(guī)劃的歷史比法定規(guī)劃要長(zhǎng)，法定規(guī)劃制度出臺(tái)之前，都是非法定規(guī)劃。大多數(shù)國(guó)家都是二戰(zhàn)以后出臺(tái)的城市規(guī)劃法中規(guī)定了法定規(guī)劃。如：英國(guó)在1947年城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定要做發(fā)展規(guī)劃（developmentplan）之前，英國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃都是非法定規(guī)劃。非法定規(guī)劃存在或活躍的最大理由，就是因?yàn)榉ǘǖ目傮w規(guī)劃（或發(fā)展規(guī)劃）不能圓滑地對(duì)應(yīng)城市迅速發(fā)生的各種變化。編制規(guī)劃的主體（各地方政府）必須依賴非法定規(guī)劃補(bǔ)充法定規(guī)劃所不能對(duì)應(yīng)的功能。一些國(guó)家的中央政府實(shí)際上也認(rèn)可了這種非法定規(guī)劃。非法定規(guī)劃的作用禰補(bǔ)法定規(guī)劃在編制審批方面缺乏彈性

——時(shí)間太長(zhǎng)禰補(bǔ)法定規(guī)劃中過(guò)于抽象的部分——法定規(guī)劃主要關(guān)注土地利用的構(gòu)成與強(qiáng)度補(bǔ)充法定規(guī)劃在空間功能一體化方面的限制非法定規(guī)劃的分類規(guī)劃的類型（按與法定規(guī)劃的補(bǔ)充關(guān)系分類）規(guī)劃的作用對(duì)法定規(guī)劃的一部分具體化、詳細(xì)化禰補(bǔ)法定規(guī)劃在編制與審批時(shí)間上過(guò)長(zhǎng)、過(guò)復(fù)雜的問(wèn)題，作為一種暫定規(guī)劃禰補(bǔ)法定規(guī)劃在空間功能一體化方面的局限性總體規(guī)劃近期建設(shè)規(guī)劃規(guī)劃綱要城市區(qū)規(guī)劃（都市區(qū)規(guī)劃）戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)構(gòu)規(guī)劃（概念規(guī)劃）控制性詳細(xì)規(guī)劃城市設(shè)計(jì)（開(kāi)發(fā)用地不特定））修建性詳細(xì)規(guī)劃（開(kāi)發(fā)用地特定）分區(qū)控制規(guī)劃（總量控制）總體城市設(shè)計(jì)（urbandesignplan）四、現(xiàn)代城市規(guī)劃法規(guī)的系譜

?1848年，英國(guó)誕生了第一部《公共衛(wèi)生法（PulicHelthAct）》，從此，現(xiàn)代城市建設(shè)拉開(kāi)了法制化的序幕。?在歐洲，現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)祥地應(yīng)該說(shuō)是在德國(guó)。1891年，在德國(guó)法蘭克福(Frankfurt)市,頒布了《建筑分級(jí)條例（Stafflebauordnungen）》，首次實(shí)施了“功能分區(qū)制（Zoning）”，1900年在薩克森（Sachsen）頒布了《一般建筑法》（有關(guān)城市規(guī)劃，建筑完成度很高的綜合法），首次實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃體系化。但世界上專門為城市規(guī)劃制定的第一部國(guó)家級(jí)法律，是1909年英國(guó)制定的第一部冠有“城市規(guī)劃”名的國(guó)家級(jí)法律：《住宅·城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法（TheHousing,TownPlanningEtc.Act）》，這部法律開(kāi)創(chuàng)了現(xiàn)代城市規(guī)劃法系建設(shè)的紀(jì)元。這個(gè)法規(guī)定了作為開(kāi)發(fā)目標(biāo)的“城市規(guī)劃基準(zhǔn)（TownPlanningScheme）”，并將基于這個(gè)基準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)控制制度化。英國(guó)的第一部“城鄉(xiāng)規(guī)劃法（TheTownandCountryPlanning）”產(chǎn)生于1932年。美國(guó)城市規(guī)劃法規(guī)體系的顯著特點(diǎn)是各州的“自治性”，即各州制定獨(dú)自的相關(guān)法規(guī)。美國(guó)受德國(guó)的影響，紐約市于1916年制定了第一部綜合的“區(qū)劃條例（ZoningRegulation）”，法國(guó)和日本的城市規(guī)劃法都誕生在1919年。雖然上述各國(guó)有關(guān)城市規(guī)劃建設(shè)的法律早在上個(gè)世紀(jì)或本世紀(jì)初就已經(jīng)出現(xiàn)，但這些國(guó)家城市規(guī)劃法規(guī)體系基本上是在第二次世界大戰(zhàn)以后形成與建立的。1980年代以后，伴隨西方社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向城市型社會(huì)、后工業(yè)化社會(huì)的轉(zhuǎn)換，各國(guó)面對(duì)新的形式相繼修訂了城市規(guī)劃基本法。我國(guó)的第一部城市規(guī)劃法出臺(tái)于1989年。

五、各國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃體系的構(gòu)成

六、我國(guó)的城市規(guī)劃體系我國(guó)自2008年起已正式施行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系包括三個(gè)方面的內(nèi)容：城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政體系、城鄉(xiāng)規(guī)劃工作體系。（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系包括：法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政體系包括：城鄉(xiāng)規(guī)劃行政的縱向體系、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政的橫向體系。（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃工作體系包括：城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制體系、城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理體系（城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施組織、建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查）。1.城市規(guī)劃的地位和作用城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。（1）作為國(guó)家宏觀調(diào)控的城市規(guī)劃

主要體現(xiàn)在：提供城市社會(huì)發(fā)展的保障措施保證土地在總體利益下進(jìn)行分配、使用和開(kāi)發(fā)以政府干預(yù)的方式保證土地使用符合社區(qū)利益（2）作為政策形成和實(shí)施工具的城市規(guī)劃

其目的在于：實(shí)現(xiàn)國(guó)家的發(fā)展政策為中央和地方政府提供有關(guān)發(fā)展控制的導(dǎo)引協(xié)調(diào)種類開(kāi)發(fā)，無(wú)論是私人的還是公共的考慮財(cái)產(chǎn)所有者估價(jià)規(guī)劃政策對(duì)他們的利益影響告知公眾規(guī)劃政策(3)作為城市未來(lái)空間構(gòu)架的城市規(guī)劃

主要的表現(xiàn)在于：城市規(guī)劃的主要對(duì)象是城市的空間系統(tǒng)城市未來(lái)發(fā)展空間構(gòu)架的實(shí)現(xiàn)意味著在預(yù)設(shè)的價(jià)值判斷下來(lái)為城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政治關(guān)系等做形態(tài)化的體現(xiàn)城市規(guī)劃的主要任務(wù)（1）從城市的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，合理和有序地配置城市空間資源（2）通過(guò)空間資源配置，提高城市的運(yùn)作效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展（3）確保城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，增強(qiáng)城市發(fā)展的可持續(xù)性（4）建立各種引導(dǎo)機(jī)制和控制機(jī)制，確保各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)與城市發(fā)展目標(biāo)相一致（5）通過(guò)信息提供，促進(jìn)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序和健康運(yùn)作2.城市規(guī)劃法律法規(guī)體系國(guó)家和地方制定的有關(guān)城市規(guī)劃的法律、行政法規(guī)和技術(shù)法規(guī)，組成完整的城市規(guī)劃體系。法規(guī)體系有縱向體系和橫向體系，縱向分為中央和地方兩個(gè)層面，橫向分為基本法和配套法兩個(gè)方面。

（1）法律法規(guī)：國(guó)家城市規(guī)劃行政法規(guī)體系：包括基本法《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》和行政法規(guī)；地方城市規(guī)劃法規(guī)體系：以各省、自治區(qū)、直轄市制定的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》實(shí)施條例或辦法為基礎(chǔ)，還有與之配套的行政法規(guī)組成。有立法權(quán)的城市也可以制定相應(yīng)的規(guī)劃法規(guī)。地方法規(guī)必須以國(guó)家的法律、法規(guī)為依據(jù)，相互銜接、協(xié)調(diào)（2）行政法規(guī)：國(guó)家和地方所制定的以《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》為基礎(chǔ)的關(guān)于城市規(guī)劃的一系列行政法規(guī)。

（3）技術(shù)法規(guī)：國(guó)家或地方制定的專業(yè)性的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。目的是保障專業(yè)技術(shù)工作科學(xué)、規(guī)范，符合質(zhì)量要求。3.城市規(guī)劃行政體系（1）城市規(guī)劃行政體系的形制：城市規(guī)劃行政體可以分為中央集權(quán)和地方自治兩種基本形制。但大多數(shù)國(guó)家都在這兩者之間尋求適合自己國(guó)情的規(guī)劃行政體制。（2）我國(guó)城市規(guī)劃行政體系的組成：我國(guó)城市規(guī)劃行政體系由不同層次的城市規(guī)劃行政主管部門組成：國(guó)家城市規(guī)劃行政主管部門；省、自治區(qū)、直轄市城市規(guī)劃行政主管部門；城市的規(guī)劃行政主管部門。

（3）我國(guó)城市規(guī)劃行政各部門的職責(zé)及相互關(guān)系：各級(jí)城市規(guī)劃的主管部門分別對(duì)各自行政轄區(qū)的城市規(guī)劃工作依法進(jìn)行管理。各級(jí)城市規(guī)劃的主管部門對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，上級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門對(duì)下級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。4.城市規(guī)劃編制體系按照《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制體系由以下三個(gè)層次組成：

（1）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

包括全國(guó)、省（自治區(qū)）以及跨行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；市域、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在制定城市總體規(guī)劃時(shí)統(tǒng)一安排。