從非典十年看我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置問題

從“非典”十年看我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置問題

20世紀(jì)80年代中后期，除了傳統(tǒng)的自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、交通事故之外，恐怖主義、環(huán)境污染、公共設(shè)施癱瘓、全球性傳染病蔓延等危機(jī)事件頻頻出現(xiàn)，嚴(yán)重威脅了人類生命安全和社會(huì)運(yùn)行秩序。此后，“應(yīng)急管理”在北美地區(qū)得到政府和社會(huì)前所未有的重視。我國(guó)對(duì)應(yīng)急管理的關(guān)注和研究源于2003年的“非典”事件，并以此為標(biāo)志開啟了我國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域內(nèi)的機(jī)構(gòu)組建、制度建設(shè)和體系完善等進(jìn)程。一以“非典”危機(jī)為標(biāo)志我國(guó)總體上進(jìn)入突發(fā)事件高發(fā)期突發(fā)事件有明確的概念和鮮明的特點(diǎn)（見圖1）?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)突發(fā)事件作了明確的界定，“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。在全球化背景下，公共危機(jī)的來源已不只是自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等，環(huán)境污染、傳染病、金融不良資產(chǎn)和呆壞賬、計(jì)算機(jī)病毒、處置不當(dāng)?shù)娜嗣駜?nèi)部矛盾等，均會(huì)成為誘發(fā)危機(jī)的重要因素。圖1突發(fā)事件的五個(gè)主要特征2003年發(fā)生的非典是新中國(guó)歷史上一次重大的公共衛(wèi)生突發(fā)性危機(jī)事件，自2002年11月16日廣東發(fā)現(xiàn)首例非典患者，短短幾個(gè)月，非典病例蔓延至全國(guó)20多個(gè)省市，造成了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)我國(guó)政府突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和處理能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和綜合考驗(yàn)。此后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，特別是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期失衡，中國(guó)進(jìn)入一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等突發(fā)性公共事件在我國(guó)頻頻出現(xiàn)。以“非典”為標(biāo)志我國(guó)總體上進(jìn)入了突發(fā)事件高發(fā)、多發(fā)期，主要表現(xiàn)為三個(gè)“相互疊加”。1.地理區(qū)位環(huán)境與對(duì)自然掠奪式發(fā)展模式相互疊加我國(guó)歷來是自然災(zāi)害多發(fā)和頻發(fā)的國(guó)家。比如，2008年初我國(guó)南方雨雪冰凍災(zāi)害以及5月的汶川大地震都造成了巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。在當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，在全球氣候變化背景下，由極端氣候引發(fā)的突發(fā)性災(zāi)害發(fā)生幾率更是進(jìn)一步增大，氣溫異常變化導(dǎo)致降水分布不均引發(fā)洪澇、干旱、高溫?zé)崂恕⒌蜏赜暄┍鶅?、森林草原火?zāi)、農(nóng)林病蟲害自然災(zāi)害等正在逐年遞增，超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、強(qiáng)臺(tái)風(fēng)以及風(fēng)暴潮等災(zāi)害近年來也呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，局部強(qiáng)降雨引發(fā)山洪、滑坡和泥石流等地質(zhì)災(zāi)害對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控影響劇增。自然災(zāi)害與地理環(huán)境密切相關(guān)，歸根結(jié)底是環(huán)境問題所造成的，是自然界對(duì)人類的警示。恩格斯在《論權(quán)威》中指出，“如果說人靠科學(xué)和創(chuàng)造性天才征服了自然力，那么自然力也對(duì)人進(jìn)行報(bào)復(fù)，按人利用自然力的程度使人服從一種真正的專制，而不管社會(huì)組織怎樣”。也就是說，人與自然必須和諧相處，如果人類在社會(huì)實(shí)踐中破壞了自然界的平衡，必然會(huì)遭到自然界的報(bào)復(fù)。改革開放以來，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，工業(yè)污染物排放總量不斷提高，城市生活污染和農(nóng)村污染問題接踵而來，特別是傳統(tǒng)的對(duì)生態(tài)資源掠奪式開發(fā)的發(fā)展方式對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。近年來很多地區(qū)頻頻爆發(fā)的水土流失、地質(zhì)災(zāi)害、干旱災(zāi)害、風(fēng)沙蔓延、草場(chǎng)嚴(yán)重、森林生態(tài)系統(tǒng)失衡、生物多樣性受到破壞等問題就是傳統(tǒng)發(fā)展方式對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞造成的惡果。2.城市化快速發(fā)展與城市管理手段相對(duì)滯后相互疊加現(xiàn)代城市是一個(gè)高度復(fù)雜的、多功能的、綜合性的有機(jī)體，在國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)前進(jìn)中起著先導(dǎo)作用。在現(xiàn)代大城市里，人口與經(jīng)濟(jì)聚集，巨量的社會(huì)成員以各種各樣的組織、群體或單位的形態(tài)存在，并呈現(xiàn)高度的動(dòng)態(tài)開放的特征。在這一系統(tǒng)中發(fā)生的突發(fā)事件具有復(fù)雜的快速的關(guān)聯(lián)效應(yīng)及積累、擴(kuò)散效應(yīng)，應(yīng)急管理失當(dāng)會(huì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活造成很大的負(fù)面影響。改革開放以來，我國(guó)城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，城市化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.7%，年均提高1個(gè)百分點(diǎn)，城市數(shù)量由193個(gè)增加到657個(gè)，初步形成了以都市圈、城市群為主體，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化發(fā)展格局。2011年，我國(guó)城市化率首次超過50%，按照城市的發(fā)展規(guī)律，當(dāng)城市化率達(dá)到40%～60%的時(shí)候，城市化進(jìn)入快速發(fā)展期，這就意味著我國(guó)的城市化到了快速發(fā)展期的加速階段（見圖2）。與此同時(shí)，我國(guó)城市管理的手段相對(duì)滯后，特別是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下城市管理的研究和預(yù)警不足，導(dǎo)致了各種突發(fā)的公共衛(wèi)生事件、公共安全事件層出不窮?！胺堑洹币詠?，重大傳染病、重大食物中毒事件時(shí)有發(fā)生，隨著生物技術(shù)、化學(xué)技術(shù)和核技術(shù)在工農(nóng)業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)研究和軍事上的應(yīng)用日益廣泛，由此而導(dǎo)致的許多新發(fā)、再發(fā)傳染病及不明原因的疾病頻繁爆發(fā)，使得應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的難度加大，整個(gè)社會(huì)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面的能力薄弱進(jìn)一步凸顯。圖2新中國(guó)成立以來我國(guó)城市化率變化情況3.經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型與社會(huì)矛盾集中爆發(fā)相互疊加就本質(zhì)而言，除自然災(zāi)害引發(fā)的突發(fā)事件外，絕大部分突發(fā)事件都是由于長(zhǎng)期潛伏著的深層次社會(huì)問題和社會(huì)矛盾因具體事件刺激而爆發(fā)的結(jié)果。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，原有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展體制不能適應(yīng)新的發(fā)展需求，而新的體制機(jī)制尚未確立，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于制度的“真空”階段，社會(huì)脆弱性增加。與此同時(shí)，我國(guó)也進(jìn)入了一個(gè)矛盾凸顯期，新的社會(huì)需求、新的社會(huì)矛盾、新的社會(huì)現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。特別是貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大逼近社會(huì)容忍底線；通貨膨脹、社會(huì)分配不公、貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重；無直接利害關(guān)系的群體性事件和惡性事件出現(xiàn)新的變化；官民沖突現(xiàn)象加劇并極易放大為公共危機(jī)；非傳統(tǒng)的公共安全事件和天災(zāi)人禍形成的新的“災(zāi)害鏈”不斷增多，這些新的社會(huì)矛盾極易轉(zhuǎn)化為新的社會(huì)沖突并且成為社會(huì)不穩(wěn)定的根源，導(dǎo)致突發(fā)公共事件的大量涌現(xiàn)。二以“非典”危機(jī)為起點(diǎn)我國(guó)不斷改進(jìn)完善突發(fā)事件應(yīng)急處置體系目前，我國(guó)的應(yīng)急管理體制以“政府應(yīng)急管理”為主。盧濤在《危機(jī)管理》一書中指出，政府為了應(yīng)對(duì)各種危機(jī)情境，要進(jìn)行信息收集、信息分析、問題決策、計(jì)劃擬定、措施制定、化解處理、動(dòng)態(tài)調(diào)整、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和自我診斷，主要任務(wù)是如何有效預(yù)防和處理各種突發(fā)公共事件，最大限度地減少其負(fù)面影響。應(yīng)急管理是公共管理的重要組成部分，隨著國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)的變化，政府的應(yīng)急管理已經(jīng)演化為責(zé)任重大的常規(guī)管理形式。2003年可以稱之為我國(guó)現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)的“元年”，一場(chǎng)“非典”危機(jī)開啟了我國(guó)全面推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)的“政策之窗”。非典期間，國(guó)務(wù)院迅速公布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，取得抗擊“非典”的決定性勝利之后，我國(guó)全面加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)的工作也隨之起步。在經(jīng)歷2008年南方凍雨雪災(zāi)和汶川地震、2010年西南五省（區(qū)、市）特大旱災(zāi)以及多起重大事故災(zāi)難、重大群體性事件等災(zāi)害危機(jī)事件的考驗(yàn)之后，我國(guó)初步建立起了具有中國(guó)特色“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制）的應(yīng)急管理體系（見圖3），在應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害危機(jī)和突發(fā)事件中發(fā)揮了重要的作用。圖3我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系1.應(yīng)急預(yù)案體系基本形成應(yīng)急預(yù)案是指各級(jí)政府及相關(guān)部門、各企事業(yè)單位及社會(huì)組織，為提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力，預(yù)防和將突發(fā)公共事件及其造成的危害降到最低，根據(jù)有關(guān)規(guī)定和應(yīng)付突發(fā)事件的需要，制定的應(yīng)急管理、指揮、救援計(jì)劃等。建立健全突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案體系，不僅可以在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)啟動(dòng)預(yù)案予以處置，更重要的是要按照預(yù)案的要求，有效防范各種誘發(fā)突發(fā)事件發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地避免、減少突發(fā)事件的發(fā)生。近年來，我國(guó)初步形成了包括國(guó)家總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案、企事業(yè)單位預(yù)案以及大型集會(huì)活動(dòng)預(yù)案等六個(gè)方面的應(yīng)急預(yù)案體系，“縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急預(yù)案體系基本形成，應(yīng)急預(yù)案體系的建立健全大大提高了突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)效率。2006年，國(guó)務(wù)院編制并頒發(fā)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，這是全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，用于指導(dǎo)全國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。按照“總體預(yù)案”的規(guī)定，我國(guó)突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件4類。按照各類突發(fā)公共事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，將突發(fā)事件分為四級(jí)，即Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般）。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作；地方各級(jí)人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。突發(fā)公共事件發(fā)生后，事發(fā)地的省級(jí)人民政府或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在立即報(bào)告特別重大、重大突發(fā)公共事件信息的同時(shí)，要根據(jù)職責(zé)和規(guī)定的權(quán)限啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)、有效地進(jìn)行處置，控制事態(tài)。必要時(shí)，由國(guó)務(wù)院相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)或國(guó)務(wù)院工作組統(tǒng)一指揮或指導(dǎo)有關(guān)地區(qū)、部門開展處置工作。專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案主要是各級(jí)人民政府及相關(guān)部門為應(yīng)對(duì)某一類型或者某幾種類型突發(fā)事件而制定的涉及數(shù)個(gè)政府部門職責(zé)的應(yīng)急預(yù)案。專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案由各級(jí)人民政府有關(guān)部門牽頭制定，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由本級(jí)人民政府和人民政府辦公室印發(fā)實(shí)施。目前，按照總體應(yīng)急預(yù)案對(duì)突發(fā)事件類型的劃分，我國(guó)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案目前形成了涉及自然災(zāi)害專項(xiàng)預(yù)案，事故災(zāi)難專項(xiàng)預(yù)案、公共衛(wèi)生專項(xiàng)預(yù)案、社會(huì)安全專項(xiàng)預(yù)案等四類共25項(xiàng)。部門應(yīng)急預(yù)案是各級(jí)人民政府有關(guān)部門根據(jù)總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和自身職責(zé)，為應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案，部門應(yīng)急預(yù)案報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)和備案。地方應(yīng)急預(yù)案是下級(jí)人民政府根據(jù)上級(jí)人民政府的總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案而制定的響應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，按照分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則由本級(jí)人民政府制定，報(bào)上級(jí)人民政府備案。企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案是依照有關(guān)法律法規(guī)，參照政府應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)單位自身實(shí)際制定，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由本級(jí)人民政府有關(guān)部門印發(fā)實(shí)施。重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案是組織承辦重大活動(dòng)的單位依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和上級(jí)政府及政府部門總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案，結(jié)合自身實(shí)際而制定的應(yīng)急預(yù)案。2.應(yīng)急管理體制取得突破應(yīng)急管理體制是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)。建立科學(xué)、高效的應(yīng)急管理體制，是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件必須解決好的重要問題。針對(duì)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)職責(zé)分屬若干個(gè)不同部門，人力、物力、財(cái)力資源比較分散，責(zé)任不夠明確，指揮不夠統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，反應(yīng)不夠靈敏等問題，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。同時(shí)，明確了四大類突發(fā)事件各自牽頭負(fù)責(zé)的部門：自然災(zāi)害主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理；事故災(zāi)害由國(guó)家安全監(jiān)管總局等牽頭管理；突發(fā)公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生部牽頭管理；社會(huì)安全事件由公安部牽頭負(fù)責(zé)。最后由國(guó)務(wù)院辦公廳總協(xié)調(diào)。3.應(yīng)急管理機(jī)制逐步完善應(yīng)急管理機(jī)制是行政管理組織體系在遇到突發(fā)公共事件后有效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)理性制度。應(yīng)急管理機(jī)制是為積極發(fā)揮體制作用服務(wù)的，同時(shí)又與體制有著相輔相成的關(guān)系，建立統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，既可以促進(jìn)應(yīng)急管理體制的健全和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，也可以彌補(bǔ)體制存在的不足。[1]應(yīng)急管理機(jī)制涵蓋突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中和事后全過程。自2003年“非典”疫情結(jié)束以來，黨中央、國(guó)務(wù)院和中央軍委發(fā)布了很多有關(guān)具體應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的文件，涉及監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、決策指揮、信息發(fā)布、恢復(fù)重建等多個(gè)方面。在監(jiān)測(cè)與預(yù)警方面，國(guó)家加強(qiáng)了氣象、地震、水文、海洋、地質(zhì)災(zāi)害、森林火災(zāi)、農(nóng)林病蟲害、煤礦瓦斯等災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，2007年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展重大基礎(chǔ)設(shè)施安全隱患排查工作的通知》。在信息報(bào)告與發(fā)布方面，2004年2月，國(guó)務(wù)院通過《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實(shí)施意見》；2007年4月，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》頒布并明確指出，突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況，是縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息之一；2007年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于突發(fā)公共事件信息報(bào)告情況通報(bào)辦法（試行）的通知》。在軍地協(xié)同方面，2005年6月，國(guó)務(wù)院、中央軍委共同頒布《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《國(guó)務(wù)院中央軍委關(guān)于〈軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例〉實(shí)行中有關(guān)問題的通知》；2006年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳、中央軍委辦公廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)自然災(zāi)害信息軍地共享機(jī)制建設(shè)的通知》。同時(shí)，我國(guó)在建立應(yīng)急管理機(jī)制的過程中還與探索建立績(jī)效評(píng)估、行政問責(zé)制度相結(jié)合，逐步建立了災(zāi)害評(píng)估、官員問責(zé)等相關(guān)制度。除此之外，我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制高度重視應(yīng)急管理工作平臺(tái)建設(shè)?！皣?guó)務(wù)院制定了‘十一五’期間應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)規(guī)劃并啟動(dòng)了這一工程，公共安全監(jiān)測(cè)監(jiān)控、預(yù)測(cè)預(yù)警、指揮決策與處置等核心技術(shù)難關(guān)已經(jīng)基本攻克，國(guó)家統(tǒng)一指揮、功能齊全、先進(jìn)可靠、反應(yīng)靈敏、實(shí)用高效的公共安全應(yīng)急體系技術(shù)平臺(tái)正在加快建設(shè)步伐，為構(gòu)建準(zhǔn)確、快速、一體化的應(yīng)急決策指揮和工作系統(tǒng)提供支撐和保障”[2]。4.應(yīng)急管理步入法制化軌道10年間，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新形勢(shì)下，我國(guó)在深入總結(jié)群眾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的規(guī)范化、制度化和法制化建設(shè)步伐（見表1）。2003年5月12日《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急處理工作納入法制化軌道。從非典期間國(guó)務(wù)院迅速公布出臺(tái)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》開始，一系列關(guān)于應(yīng)急處理方面的法律法規(guī)相繼出臺(tái)。表1我國(guó)近年來出臺(tái)（修訂）實(shí)施的關(guān)于應(yīng)急工作方面的主要法律2005年，我國(guó)公布了《重大動(dòng)物疫病應(yīng)急條例》。目的為迅速控制、撲滅重大動(dòng)物疫情，保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全，保護(hù)公眾身體健康與生命安全，維護(hù)正常的社會(huì)秩序。2006年，發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》。對(duì)應(yīng)急管理法制體系提了明確的要求：“健全應(yīng)急管理法律法規(guī)。要加強(qiáng)應(yīng)急管理的法制建設(shè)，逐步形成規(guī)范各類突發(fā)公共事件預(yù)防和處置工作的法律體系。抓緊做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的立法準(zhǔn)備工作和公布后的貫徹實(shí)施工作，研究制定配套法規(guī)和政策措施。國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門要根據(jù)預(yù)防和處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各類突發(fā)公共事件的需要，抓緊做好有關(guān)法律法規(guī)草案和修訂草案的起草工作，以及有關(guān)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作。各地區(qū)要依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合實(shí)際制定并完善應(yīng)急管理的地方性法規(guī)和規(guī)章?！?007年的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是一部應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件共同行為的一般性法律，其特點(diǎn)之一是調(diào)整的范圍非常廣泛，這一特點(diǎn)也決定了其規(guī)定普遍性較強(qiáng)，這對(duì)于調(diào)整具體的突發(fā)事件來說顯得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十八條規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)其性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度，立即組織有關(guān)部門調(diào)動(dòng)應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會(huì)力量，依照本章的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施。突發(fā)事件應(yīng)急工作的特點(diǎn)需要法治的統(tǒng)一，貫徹實(shí)施《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是保證突發(fā)事件應(yīng)急工作具有統(tǒng)一性、整體性和協(xié)調(diào)性的法律前提，而加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急工作的法制統(tǒng)一性又可以保證《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的正確和有效地貫徹實(shí)施。2008年，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》開始實(shí)施，我國(guó)通過不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，為突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)提供立法保障，國(guó)家各部門、地方政府依據(jù)自身情況，出臺(tái)具有針對(duì)性的法律法規(guī)，加強(qiáng)了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)有法可依、有章可循的狀況。2009年5月1日，修訂后的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》正式施行，它成為繼2008年汶川地震后，2010年玉樹地震救災(zāi)工作依法有序推行的重要依據(jù)。三回顧“非典”十年間我國(guó)在若干重大突發(fā)事件應(yīng)急處置中的表現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)階段正處于全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的歷史進(jìn)程中，不可避免地會(huì)遇到各種各樣的突發(fā)公共事件。特別是“非典”過后，我國(guó)突發(fā)事件呈現(xiàn)高發(fā)狀態(tài)。伴隨著我國(guó)應(yīng)急管理體系的不斷完善，我國(guó)在突發(fā)事件的前期預(yù)警、應(yīng)急管理、信息公開、公眾參與以及事后管理等方面取得了顯著成效，經(jīng)受住了2008年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害、汶川特大地震、H1N1甲型流感疫情等重大事件的考驗(yàn)。1.2008年冰凍災(zāi)害2008年1月底至2月初，我國(guó)南方大部分地區(qū)遭受了罕見的低溫雨雪冰凍災(zāi)害，具有持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、降溫幅度和降水強(qiáng)度大、覆蓋地域廣的特點(diǎn)。災(zāi)害發(fā)生時(shí)段恰逢春運(yùn)高峰時(shí)期，主要發(fā)生地域又是我國(guó)交通、電力、煤炭和其他物資運(yùn)送的重要通道和人口稠密地區(qū)。因此災(zāi)害造成的損失和影響呈現(xiàn)疊加放大效應(yīng)。在應(yīng)對(duì)這場(chǎng)災(zāi)害中，各級(jí)政府相繼啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，并保證應(yīng)急預(yù)案的成功實(shí)施，為取得抗災(zāi)救險(xiǎn)的勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一是緊急啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。在2008年冰雪災(zāi)害之前，我國(guó)已制定國(guó)家專項(xiàng)預(yù)案26件，應(yīng)對(duì)低溫雨雪冰凍災(zāi)害及其引發(fā)的各類突發(fā)事件共17件相關(guān)專項(xiàng)預(yù)案。災(zāi)害發(fā)生后，國(guó)務(wù)院及地方及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。1月27日，國(guó)務(wù)院緊急召開全國(guó)煤電油運(yùn)保障工作電視電話會(huì)議，針對(duì)災(zāi)害發(fā)展形勢(shì)，國(guó)務(wù)院迅速成立煤電油運(yùn)和搶險(xiǎn)抗災(zāi)指揮中心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指揮抗災(zāi)救災(zāi)和煤電油運(yùn)保障工作。鐵路、交通、民航、公安、通信等部門和地方各級(jí)人民政府迅速啟動(dòng)了緊急預(yù)案進(jìn)行部署。中國(guó)氣象局啟動(dòng)重大氣象災(zāi)害預(yù)警二級(jí)響應(yīng)命令，及時(shí)將全國(guó)及重點(diǎn)地區(qū)天氣趨勢(shì)預(yù)測(cè)等信息向全國(guó)公開。1月28日湖南省連夜實(shí)施大面積停電應(yīng)急預(yù)案一級(jí)緊急響應(yīng)，1月29日貴州及時(shí)啟動(dòng)了大面積停電應(yīng)急預(yù)案一級(jí)響應(yīng)。這些應(yīng)急預(yù)案共同筑成一道道堅(jiān)固的屏障，有力地保護(hù)著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。二是領(lǐng)導(dǎo)高度重視，把握抗災(zāi)救災(zāi)斗爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)。災(zāi)害發(fā)生后，國(guó)家高度重視抗災(zāi)救災(zāi)工作，多次召開中央政治局會(huì)議、政治局常委會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署研究抗災(zāi)救災(zāi)工作。無論是部署煤電油運(yùn)緊急措施，還是取得重大階段性勝利后實(shí)行抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建工作，黨中央始終運(yùn)籌帷幄，總攬全局，有序部署，牢牢把握著抗災(zāi)救災(zāi)的主動(dòng)權(quán)。三是進(jìn)行及時(shí)信息發(fā)布，防止群眾恐慌心理。災(zāi)害發(fā)生后，各級(jí)政府第一時(shí)間采用多種手段和途徑向社會(huì)公眾公開災(zāi)情。通過借助氣象監(jiān)測(cè)、衛(wèi)星監(jiān)測(cè)等先進(jìn)的科技監(jiān)測(cè)設(shè)備，及時(shí)發(fā)布各種災(zāi)害的預(yù)警、實(shí)時(shí)信息。利用電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介和緊急會(huì)議、短信等手段，做好防災(zāi)知識(shí)的宣傳，提高市民的防災(zāi)能力。同時(shí)，通過召開新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)公開最新災(zāi)情及救災(zāi)進(jìn)展。四是堅(jiān)持以人為本，將搶救和救助受災(zāi)群眾放在工作首位。災(zāi)情發(fā)生后，中央及災(zāi)區(qū)政府第一時(shí)間組織搶險(xiǎn)隊(duì)、武警部隊(duì)官兵救助受困的群眾，為其提供必要的生活保障。2.“5·12”汶川特大地震2008年5月12日14時(shí)28分，汶川地區(qū)發(fā)生8級(jí)特大地震。這次地震是新中國(guó)成立以來破壞性最強(qiáng)、波及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的一次地震。地震共造成近7萬(wàn)人死亡，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8541億元。汶川地震是對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體系的一次重大考驗(yàn)，也正是通過汶川地震展示了我國(guó)應(yīng)急管理體系在逐步走向成熟。一是啟動(dòng)全方位、多層級(jí)、多方聯(lián)動(dòng)的地震應(yīng)急預(yù)案體系（見圖4），為抗震救災(zāi)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。地震發(fā)生后，中國(guó)地震局立即啟動(dòng)地震應(yīng)急預(yù)案，派出了第一批地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)和現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)。國(guó)家減災(zāi)委緊急啟動(dòng)國(guó)家II級(jí)救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)，民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部等十幾個(gè)部門迅速啟動(dòng)地震應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)預(yù)案，成立相應(yīng)的指揮機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)抗震救災(zāi)工作。四川、甘肅等地震災(zāi)區(qū)政府第一時(shí)間啟動(dòng)了地震應(yīng)急預(yù)案I級(jí)和II響應(yīng)，成立指揮部召開會(huì)議部署抗災(zāi)救災(zāi)工作。非震區(qū)的省、市地震部門絕大多數(shù)也啟動(dòng)了地震應(yīng)急預(yù)案不同級(jí)別的響應(yīng)，進(jìn)行應(yīng)急聯(lián)動(dòng)支援四川災(zāi)區(qū)，開展宣傳報(bào)道，穩(wěn)定民眾情緒和社會(huì)秩序。圖4我國(guó)抗震救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)流程二是及時(shí)有效、公開透明的信息發(fā)布避免了社會(huì)恐慌，為抗震救災(zāi)創(chuàng)造了良好的社會(huì)氛圍。2008年5月1日《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》開始正式實(shí)施。汶川地震發(fā)生后，按照《信息公開條例》的要求，地震發(fā)生后不到10分鐘，中國(guó)地震局就通過媒體向社會(huì)發(fā)布了消息，并及時(shí)發(fā)布了各地的震感信息。各地地震局也盡可能在第一時(shí)間，通過手機(jī)短信、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等多種形式發(fā)布震情以及有關(guān)救災(zāi)行動(dòng)的消息，使公眾及時(shí)知悉真相，避免了恐慌的發(fā)生。主流媒體也對(duì)災(zāi)區(qū)救援情況進(jìn)行了實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的報(bào)道，使社會(huì)公眾能夠及時(shí)了解災(zāi)情。三是統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成抗震救災(zāi)工作合力。地震發(fā)生后不到兩個(gè)小時(shí)，政府召開了第一次緊急會(huì)議，宣布成立以溫家寶為總指揮的抗震救災(zāi)指揮部，并設(shè)立了救援組、預(yù)報(bào)監(jiān)測(cè)組、醫(yī)療衛(wèi)生組、生活安置組、基礎(chǔ)設(shè)施組、生產(chǎn)恢復(fù)組、治安組、宣傳組等8個(gè)抗震救災(zāi)工作組。在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)上下緊急行動(dòng)起來，打破部門、地域的分割界限，形成了抗震救災(zāi)的合力，為抗震救災(zāi)工作順利開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。四是組建專兼結(jié)合的救援隊(duì)伍，形成抗震救災(zāi)的重要保障。武裝力量在搶險(xiǎn)救災(zāi)等非戰(zhàn)斗軍事任務(wù)中自身的優(yōu)勢(shì)，是汶川地震抗震救災(zāi)工作取得全面成功的重要保障。與此同時(shí)，汶川地震發(fā)生后，我國(guó)政府同意國(guó)際社會(huì)出于人道主義愿望，接受了日本、俄羅斯、韓國(guó)、新加坡等向四川災(zāi)區(qū)派出地震救援隊(duì)，接受了俄羅斯、日本、古巴、意大利、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、巴基斯坦、印度尼西亞等國(guó)向汶川地震災(zāi)區(qū)派出國(guó)際醫(yī)療隊(duì)。3.甲型H1N1流感2009年自墨西哥、美國(guó)出現(xiàn)甲型H1N1型流感疫情后，中國(guó)政府高度重視。2009年5月11日，四川省確診首例甲型H1N1流感病例。截至2009年11月19日，甲型H1N1流感共有10828例確診病例，其中住院治療2684例，死亡28人。在整個(gè)防控H1N1的過程中，我國(guó)的防控策略也在不斷調(diào)整。從“外堵輸入，內(nèi)防擴(kuò)散”到“強(qiáng)化預(yù)防措施，突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)重癥救治，減少疫情危害”，最大程度減緩了疫情擴(kuò)散，最大限度減少了重癥和死亡病例的發(fā)生。一是多渠道獲取疫情進(jìn)展，全面做好疫情的預(yù)警。在我國(guó)疫情發(fā)生之前，針對(duì)墨西哥、美國(guó)等地疫情發(fā)展的情況，衛(wèi)生部、旅游局、質(zhì)檢總局等國(guó)家機(jī)構(gòu)以及新聞媒體，高度關(guān)注境外疫情發(fā)展情況。通過與疫區(qū)國(guó)家的衛(wèi)生部門和世界衛(wèi)生組織聯(lián)系，確保及時(shí)獲得最新的疫情情況。與此同時(shí)，積極做好做疫情發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)并及時(shí)通過新聞媒體告知社會(huì)公眾，提高社會(huì)公眾的警惕性，增強(qiáng)預(yù)防能力。二是多部門聯(lián)動(dòng)防控，切實(shí)做到“外堵輸入”。我國(guó)在出入境的口岸、機(jī)場(chǎng)嚴(yán)密把關(guān)，努力將疫情拒于國(guó)門之外。2009年4月25日，中國(guó)國(guó)家質(zhì)檢總局先后制定并發(fā)布《關(guān)于防止人感染豬流感疫情傳入我國(guó)的緊急公告》（2009年第30號(hào)）、《關(guān)于防止墨西哥和美國(guó)豬流感傳入我國(guó)的公告》（2009年第31號(hào)）等重要文件，要求來自人感染豬流感流行地區(qū)的人員，如有流感樣癥狀的，入境時(shí)應(yīng)主動(dòng)向出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)口頭申報(bào)。三是建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，真正做到“內(nèi)防擴(kuò)散”。內(nèi)地疫情發(fā)生后，全國(guó)各地的衛(wèi)生部門除對(duì)患者或疑似患者及時(shí)采取診斷、治療措施外，對(duì)患者或者疑似患者曾密切接觸過的人群進(jìn)行全力尋找，最大可能減少間接接觸人群，避免疫情擴(kuò)散。四是及時(shí)客觀公開疫情信息，有效避免謠言傳播引發(fā)的社會(huì)恐慌。在此次應(yīng)對(duì)“甲型H1N1流感”疫情中，我國(guó)衛(wèi)生系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)部門以及廣大的新聞媒體全力配合流感疫情的政府信息公開工作。針對(duì)這一系列在疫情時(shí)出現(xiàn)的誤解，中國(guó)政府相關(guān)部門組織有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家有針對(duì)性地澄清人們對(duì)“豬流感”的誤解，及時(shí)制止了謠言的傳播。疫情發(fā)生后，媒體24小時(shí)不間斷播報(bào)疫情進(jìn)展，各部門通過實(shí)際防御措施，將有關(guān)疫情的信息、數(shù)據(jù)提供給公眾。在整個(gè)疫情的防控的過程中，正是由于政府及時(shí)客觀的信息公開，有效地避免了社會(huì)公眾的恐慌，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，為疫情的防控創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。四我國(guó)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置方面應(yīng)進(jìn)一步解決的十個(gè)問題“非典”過后的10年，我國(guó)在突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作上不斷推進(jìn)與完善，無論是應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)，還是應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制的建立健全，都得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，防災(zāi)、救災(zāi)、減災(zāi)的能力逐步提升。但同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)突發(fā)事件的應(yīng)急處置依然面臨著一系列問題，主要體現(xiàn)在以下十個(gè)方面。1.重建設(shè)輕管理城市建設(shè)與城市管理是城市發(fā)展的兩個(gè)方面，相互影響、相互促進(jìn)。當(dāng)前，我國(guó)依然處于一個(gè)全面建設(shè)期，導(dǎo)致我國(guó)在城市應(yīng)急管理中存在重建設(shè)輕管理的問題。近幾年發(fā)生的“玻璃幕墻脫落”、“井蓋傷人”事件等，就是我國(guó)在城市建設(shè)發(fā)展過程中，輕視甚至忽略了城市管理而引發(fā)的公共安全事件，而這也是當(dāng)前我國(guó)部分城市發(fā)展走進(jìn)“越發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)越大”怪圈的根本原因。因此，在城市建設(shè)的同時(shí)必須更加重視和加強(qiáng)城市管理，這樣才能有效規(guī)避城市公共安全事件的發(fā)生。一是樹立城市危機(jī)管理意識(shí)。城市危機(jī)意識(shí)的價(jià)值內(nèi)核是以保護(hù)城市居民生命和財(cái)產(chǎn)安全為內(nèi)容的人本意識(shí)，樹立危機(jī)意識(shí)是城市政府公共職能的客觀要求和具體體現(xiàn)，也是有效預(yù)防城市公共安全事件的重要保障。二是完善城市危機(jī)管理體系。在城市建設(shè)與管理中，要把城市居民的生命和財(cái)產(chǎn)的安全當(dāng)作頭等大事來抓，要保持對(duì)城市危機(jī)高度的敏感性，逐步建立起現(xiàn)代城市危機(jī)管理的決策與指揮體系、信息系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、保障系統(tǒng)和咨詢?cè)u(píng)估系統(tǒng)，構(gòu)建“五位一體”的城市危機(jī)管理體系，將非常態(tài)的城市危機(jī)納入政府的常態(tài)管理，切實(shí)發(fā)揮好城市危機(jī)管理的預(yù)防功能、應(yīng)急功能和修復(fù)功能。三是創(chuàng)新城市危機(jī)管理手段。細(xì)節(jié)決定城市管理的成敗。通過精細(xì)化管理提高城市危機(jī)管理的質(zhì)量、效益和水平，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效規(guī)避重大突發(fā)事件的發(fā)生，是城市危機(jī)管理的一種基本趨勢(shì)和客觀要求。2.重硬件輕軟件非典之后，我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，對(duì)城市水、電、氣、通信服務(wù)、地下管網(wǎng)等設(shè)備老化、投資分散、功能單一、安全欠賬多的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了改造和替換，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)達(dá)到一定水平，為提高城市公共安全能力奠定了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但另一方面，城市應(yīng)急管理中在信息集成、資源整合、條塊聯(lián)動(dòng)等方面還存在重要的問題。造成這些問題的根本原因在于我國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)制尚不健全。因此，要以建立突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制為突破口，依托“三個(gè)整合”來破解我國(guó)城市應(yīng)急管理中的體制機(jī)制障礙。一是建立健全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系，實(shí)現(xiàn)組織整合。當(dāng)前，我國(guó)城市管理實(shí)行的是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，強(qiáng)化城市的屬地管理功能。在突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，要在原有的管理體制下，探索建立包括市級(jí)、區(qū)縣以及專業(yè)救援隊(duì)伍的在內(nèi)的三級(jí)聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)、不同部門之間專兼結(jié)合的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系。二是推動(dòng)信息共享，實(shí)現(xiàn)信息整合。迅速、準(zhǔn)確、全面的信息是應(yīng)急管理的前提。針對(duì)當(dāng)前在應(yīng)急管理中存在的信息不對(duì)稱、反饋不及時(shí)等問題，建議在市一級(jí)政府建立城市應(yīng)急管理信息平臺(tái)，相關(guān)部門將信息反饋到信息管理平臺(tái)，依托這一平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息的統(tǒng)一、及時(shí)發(fā)布。三是加強(qiáng)公共安全資源調(diào)度，實(shí)現(xiàn)資源整合。快速、高效、能夠統(tǒng)一調(diào)度各種公共安全資源是突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急處置的重要保障。因此，要在信息整合的基礎(chǔ)上，依托應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系，實(shí)現(xiàn)各類公共資源的統(tǒng)一調(diào)度，保障各類資源能夠在第一時(shí)間快速、高效到位，為應(yīng)急處置提供物質(zhì)保障。3.重地上輕地下城市建設(shè)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，存在“重地上輕地下”的發(fā)展理念是我國(guó)城市突發(fā)事件頻發(fā)的一個(gè)重要原因。比如，隱藏在高樓大廈下面的是城市脆弱的排澇系統(tǒng)；地下排水系統(tǒng)因缺乏與上下游之間的銜接，出現(xiàn)在突發(fā)情況下承載量超過接入設(shè)計(jì)等問題。改變“重地上輕地下”的城市建設(shè)現(xiàn)狀，是當(dāng)前我國(guó)在突發(fā)事件應(yīng)急處置方面應(yīng)重點(diǎn)解決的問題。一是樹立地上地下協(xié)調(diào)發(fā)展的城市管理理念。按照國(guó)際慣例，地上和地下應(yīng)該統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至先建設(shè)好地下，再建設(shè)地上。而我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)過程中，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意識(shí)，往往只重視地上，只關(guān)注城市表面光鮮的形象工程，這就成為城市諸多突發(fā)事件發(fā)生的隱患。因此，在今后的城市發(fā)展中，要牢固樹立地上與地下協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，避免重地上輕地下的問題。二是完善城市規(guī)劃體系，加快防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市建設(shè)要堅(jiān)持規(guī)劃先行，應(yīng)盡快編制城市排澇規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確不同等級(jí)城市、城市中的不同地區(qū)、設(shè)施的不同排澇標(biāo)準(zhǔn)，合理布局排澇設(shè)施，確定排澇措施等。要堅(jiān)持市域總體規(guī)劃應(yīng)與防洪體系建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、土地利用等規(guī)劃相互銜接、互相補(bǔ)充，形成一個(gè)完整的規(guī)劃體系。在建設(shè)實(shí)踐中，要嚴(yán)格按照防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工，特別是老城區(qū)改造、新城區(qū)建設(shè)和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須符合城市防洪規(guī)劃要求，進(jìn)行防洪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。三是加大投入力度，加強(qiáng)對(duì)地下空間和地下管網(wǎng)的建設(shè)與改造。加強(qiáng)對(duì)城市地下基礎(chǔ)設(shè)施的改造升級(jí)，對(duì)不具備抗災(zāi)能力的市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行加固改造，對(duì)新建的市政基礎(chǔ)設(shè)施，要提高防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，提高城市綜合防御各種災(zāi)害的能力，并有計(jì)劃有步驟地逐步改善和提升城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全設(shè)施的整體保障能力。4.重經(jīng)驗(yàn)輕標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)化是提高應(yīng)急處置效率和科學(xué)化水平的重要保障。在應(yīng)急處置中標(biāo)準(zhǔn)化的核心內(nèi)容是對(duì)程序和邊界的界定。例如，一次事故災(zāi)害，發(fā)生后應(yīng)該由誰(shuí)、在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)、向哪一級(jí)組織報(bào)告，救援人員須配備哪些救援設(shè)備，最近距離救援隊(duì)?wèi)?yīng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，如何保存事故證據(jù)內(nèi)容，都應(yīng)該有標(biāo)準(zhǔn)化的界定和要求。如果在突發(fā)事件發(fā)生后能有一套標(biāo)準(zhǔn)化的工作體系，就可以有效避免謠言的產(chǎn)生，提高應(yīng)急處置的效率和水平。目前我國(guó)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處置更多的是憑借經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行，盡管有應(yīng)急預(yù)案、體制機(jī)制法制等總體性的要求，但是應(yīng)急處置的具體流程和操作規(guī)范缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的界定，這造成了應(yīng)急能力參差不齊，影響到救援速度、事件的防控效果等一系列問題。接下來，要從應(yīng)急程序標(biāo)準(zhǔn)化、應(yīng)急處置專業(yè)化和效果評(píng)價(jià)科學(xué)化三個(gè)方面推進(jìn)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一是推動(dòng)應(yīng)急程序標(biāo)準(zhǔn)化。通過應(yīng)急處置程序標(biāo)準(zhǔn)化，減少人為因素對(duì)事故處置的影響，使突發(fā)事件的應(yīng)急處置與操作快速、科學(xué)、有效，減少因突發(fā)事件評(píng)估不準(zhǔn)確、人員處置失當(dāng)、應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)不足等造成對(duì)事件處置不夠及時(shí)、有效和準(zhǔn)確等問題。二是推動(dòng)應(yīng)急處置專業(yè)化。在應(yīng)急處置中，根據(jù)不同行業(yè)、不同類別的事件，采用相關(guān)專業(yè)知識(shí)、職業(yè)技術(shù)技能、專業(yè)工具，依靠專業(yè)隊(duì)伍和人員、專家，應(yīng)對(duì)和控制事態(tài)發(fā)展，將突發(fā)事件可能造成的危害程度降到最低。三是效果評(píng)價(jià)科學(xué)化。對(duì)應(yīng)急處置效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急處置標(biāo)準(zhǔn)化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作?？茖W(xué)的效果評(píng)價(jià)，必須建立在充分的調(diào)查研究基礎(chǔ)上，按照科學(xué)的態(tài)度，在確保整個(gè)評(píng)估過程不受外界因素干擾的情況下，通過系統(tǒng)、科學(xué)、全面地分析和評(píng)估，得出具有獨(dú)立性、客觀性的結(jié)論。5.重預(yù)案輕預(yù)警危機(jī)管理的最終目的是避免危機(jī)發(fā)生，減輕危機(jī)后果。英國(guó)著名危機(jī)管理專家邁克爾·里杰斯特指出，預(yù)防是解決突發(fā)公共事件的最好方法。任何突發(fā)事件都有一個(gè)孕育潛伏期，在這個(gè)過程中與突發(fā)事件相關(guān)的各種因素相互作用，各種矛盾通過分解和重組產(chǎn)生新的矛盾和沖突，如果能及時(shí)制止就能防止突發(fā)事件發(fā)生（見圖5）。圖5突發(fā)事件爆發(fā)的一般過程因此，預(yù)警是應(yīng)急管理中的首要環(huán)節(jié)，其目的是為了告知人們可能出現(xiàn)的事件或事件的惡化狀態(tài)，讓人們可以提前采取一些有效的措施把可能發(fā)生的突發(fā)事件或是可能惡化的事態(tài)扼殺在萌芽狀態(tài)。預(yù)警機(jī)制可以通過對(duì)突發(fā)事件發(fā)生可能性較大的領(lǐng)域所發(fā)生的各種異常情況進(jìn)行連續(xù)監(jiān)測(cè)，分析其產(chǎn)生的原因，及時(shí)發(fā)布相關(guān)預(yù)警信息，為政府及其相關(guān)部門的決策提供服務(wù)；可以幫助政府分析不同階段可能發(fā)生的突發(fā)事件并進(jìn)行前期估計(jì)，確保事件發(fā)生前政府有足夠的時(shí)間選擇最佳應(yīng)對(duì)策略，作好應(yīng)急準(zhǔn)備。近年來，我國(guó)高度重視突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，突發(fā)事件發(fā)生后及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，有效降低了突發(fā)事件的危害性。應(yīng)急預(yù)案體系在提高我國(guó)應(yīng)急管理水平方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)也應(yīng)客觀地看到，我國(guó)應(yīng)急管理中的預(yù)警機(jī)制尚不健全。雖然近兩年來，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件、城市防洪排澇等突發(fā)事件發(fā)生之前，相關(guān)部門會(huì)有一些預(yù)警信息的發(fā)布，但總體而言還未形成體系，沒有從制度層面進(jìn)行規(guī)范。下一步，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)警機(jī)制建設(shè)，切實(shí)做好突發(fā)事件前期預(yù)防預(yù)報(bào)，盡可能將突發(fā)事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)及事后的影響降到最低。一是完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，全面掌握風(fēng)險(xiǎn)隱患存在的情況，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)隱患登記及現(xiàn)狀評(píng)估，制定整改措施并落實(shí)，提出控制其發(fā)展的對(duì)策，提出預(yù)見性的建議，有效抑制重大突發(fā)性事件的發(fā)生。二是完善預(yù)警信息公開機(jī)制。要尊重公民的知情權(quán)，健全信息公開制度，建立多層次信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)有效地進(jìn)行信息預(yù)防、發(fā)布、引導(dǎo)和批駁，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地發(fā)布危機(jī)處理的有關(guān)信息，為各級(jí)政府的決策和政策實(shí)施提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息，同時(shí)要積極發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，避免謠言的產(chǎn)生和蔓延。6.重集中統(tǒng)籌輕分級(jí)響應(yīng)集中統(tǒng)籌與分級(jí)響應(yīng)是突發(fā)事件應(yīng)急處置中不可或缺的兩種方式。集中統(tǒng)籌能夠在最短時(shí)間內(nèi)最大限度地調(diào)動(dòng)各方面力量投入到突發(fā)事件的應(yīng)急救援中，分級(jí)響應(yīng)可以有效調(diào)動(dòng)地方政府、基層政府參與應(yīng)急管理的積極性，充分發(fā)揮屬地管理優(yōu)勢(shì)，避免造成資源的浪費(fèi)和社會(huì)公眾的恐慌。受我國(guó)政治體制的影響，我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理中呈現(xiàn)集中統(tǒng)籌有余，分級(jí)響應(yīng)不足的現(xiàn)象。因此，在實(shí)際工作中，應(yīng)針對(duì)災(zāi)害和危機(jī)的不同特點(diǎn)，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類負(fù)責(zé)，屬地管理”的原則，實(shí)施分類分級(jí)響應(yīng)制度。對(duì)地方行政區(qū)劃內(nèi)發(fā)生的突發(fā)公共事件，屬于較大或一般的，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)及時(shí)、果斷處置，省級(jí)應(yīng)急指揮中心給予指導(dǎo)。發(fā)生特別重大或重大突發(fā)公共事件，由省級(jí)應(yīng)急指揮中心決定啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)一指揮緊急處置工作，并按規(guī)定向國(guó)務(wù)院報(bào)告。涉外特別重大或重大突發(fā)公共事件，省級(jí)應(yīng)急指揮中心應(yīng)按規(guī)定上報(bào)國(guó)務(wù)院，并具體負(fù)責(zé)處置。對(duì)于跨?。ㄊ小^(qū)）的特別重大或重大突發(fā)公共事件，事件發(fā)生地所在省級(jí)政府負(fù)責(zé)整理相關(guān)信息按規(guī)定上報(bào)國(guó)務(wù)院，并與有關(guān)?。ㄊ小^(qū)）協(xié)調(diào)好。7.重單兵作戰(zhàn)輕部門聯(lián)動(dòng)受我國(guó)傳統(tǒng)的條塊分割的行政管理體制的影響，我國(guó)應(yīng)急管理體制呈現(xiàn)高度分割的特征，每一個(gè)部門只對(duì)應(yīng)一個(gè)特定的行業(yè)或者某種特定的突發(fā)事件。對(duì)于突發(fā)事件的應(yīng)急處置，在橫向上是分散管理，即按照突發(fā)事件的類型由對(duì)口部門進(jìn)行專門管理；在縱向上進(jìn)行集中管理，采取的是中央統(tǒng)一指揮，地方積極配合的管理體制。這樣的管理體制在應(yīng)急處置的資源共享、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)以及人力物力上都存在一定的弊端，影響了應(yīng)急處置的效率和效果。因此，要充分發(fā)揮社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建一套上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)的良好工作機(jī)制。一是建立具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的救災(zāi)管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)急管理各部門多采取單災(zāi)種單一災(zāi)情的處理模式，這種分災(zāi)種的應(yīng)急管理體系不利于協(xié)調(diào)各部門的減災(zāi)抗災(zāi)工作[3]。因此，建議在應(yīng)急管理委員會(huì)下設(shè)救災(zāi)協(xié)調(diào)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)本災(zāi)種涉及的相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)上級(jí)政府和下級(jí)工作部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系。二是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。城市危機(jī)的應(yīng)對(duì)和處理，涉及多方利益，不是單獨(dú)一個(gè)部門就可以完成的。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)城市應(yīng)急管理的現(xiàn)狀，亟須建立一個(gè)跨區(qū)域、跨部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在突發(fā)事件的處置中能夠協(xié)調(diào)各方利益，調(diào)動(dòng)多種資源和力量，共同參與應(yīng)急處置的全過程（見圖6）。圖6區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織結(jié)構(gòu)8.重行政命令輕制度建設(shè)行政命令是行政主體依法要求相對(duì)人進(jìn)行一定的作為或不作為的意思表示，是行政主體的一種強(qiáng)制性行為。目前，雖然我國(guó)突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系初步形成，但在實(shí)際工作層面，我國(guó)在突發(fā)事件發(fā)生后多采取成立臨時(shí)性指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)缺乏法律支持和制度保障，在面臨大規(guī)模突發(fā)性事件時(shí)，就會(huì)影響到應(yīng)急處置工作的進(jìn)度。一旦處置失當(dāng)，就可能為放大危機(jī)埋下新隱患。應(yīng)急管理作為一種特殊狀態(tài)下的管理，必須做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。一是