鄉(xiāng)村社會(huì)成員體系的權(quán)利形態(tài)：初級(jí)共同體到國家共同體

鄉(xiāng)村社會(huì)成員體系的權(quán)利形態(tài)初級(jí)共同體到國家共同體

鄉(xiāng)村治理的核心問題是公民權(quán)利的建構(gòu)問題。不管是哪個(gè)層面的治理制度設(shè)計(jì)，最終的根據(jù)一定是落實(shí)到公民權(quán)利——政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利等基本權(quán)利的制度保障上。不能想象，治理現(xiàn)代化的本質(zhì)取向只是權(quán)威積累和秩序強(qiáng)化；更不能想象，治理能力提升的是強(qiáng)制力主導(dǎo)下的國家與公民之間的控制與庇護(hù)關(guān)系。從公民權(quán)利出發(fā)來闡釋鄉(xiāng)村治理，就是要指出鄉(xiāng)村治理所面對(duì)的問題不僅僅是一個(gè)制度安排問題，更為本質(zhì)的是公民權(quán)利的制度化保障問題。鄉(xiāng)村治理不只是個(gè)秩序問題，更是一個(gè)公民權(quán)利的規(guī)范問題，只有從公民權(quán)利的制度化上來推進(jìn)鄉(xiāng)村治理建構(gòu)，才能最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的民主化與法治化。本章考察了鄉(xiāng)村治理的一個(gè)案例——漢中實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)其從新中國成立以來建構(gòu)的治理權(quán)威結(jié)構(gòu)和治理理念并沒有發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性的變化：一元化的行政權(quán)威治理，行之多年的基層自治組織不僅不能發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用，反而處于不斷萎縮中，社會(huì)力量不能實(shí)質(zhì)性地參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，農(nóng)民的權(quán)益不能完全得到制度性的保障，農(nóng)村的衰敗和基層政府治理的無能隨處可見。這一切讓人思考鄉(xiāng)村治理建基于怎樣的原則和社會(huì)基礎(chǔ)之上，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展到底給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來什么變化。一從小共同體到大共同體公民權(quán)利建構(gòu)在中國不過百余年，而農(nóng)民公民權(quán)利的現(xiàn)代性意義一直沒有完整地構(gòu)建起來?，F(xiàn)代公民權(quán)利包括基本權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利等，而現(xiàn)代國家建構(gòu)的目標(biāo)是要達(dá)成國家與社會(huì)關(guān)系基于上述各種權(quán)利的規(guī)范和法律固定上，而且新的國家治理原則是憲法原則，治理方式是憲政方式，政府治理和社會(huì)治理建基于公民權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)上。因此，不管城市或鄉(xiāng)村，其社區(qū)治理無不建構(gòu)在法治化民主化基礎(chǔ)之上。但從中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的目標(biāo)和結(jié)果上看，只是在國家權(quán)力一統(tǒng)天下——民族國家的形成——的意義上達(dá)到了目標(biāo)，也就是說，基于公民權(quán)利和法治原則之上的民主國家的建構(gòu)遠(yuǎn)沒有完成。概言之，中國政治是農(nóng)民政治，不管中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的藍(lán)圖有多么宏大，歷史使命感有多么不容置疑，鄉(xiāng)村治理的邏輯和走向卻是傳統(tǒng)的政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系——強(qiáng)力與服從形式的不斷翻版和改造而已。帝制時(shí)期的鄉(xiāng)村治理是一種所謂的“鄉(xiāng)紳自治”，而鄉(xiāng)紳自治建構(gòu)在鄉(xiāng)村“小共同體”——小農(nóng)家族共同體的依附性上。帝制時(shí)期，皇權(quán)的建制在縣一級(jí)，在縣之下，鄉(xiāng)紳治下的鄉(xiāng)村治理建立在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)上。在這個(gè)歷史時(shí)期，鄉(xiāng)村治理的核心是聯(lián)通上下——皇權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)——的紳權(quán)。作為紳權(quán)的主體，鄉(xiāng)紳階層是皇權(quán)和鄉(xiāng)村社會(huì)的中介人，對(duì)上，維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治，保證鄉(xiāng)村社會(huì)秩序；對(duì)下，提供皇權(quán)所不能提供的公共服務(wù)，充當(dāng)小農(nóng)階層的代言人。建構(gòu)在紳權(quán)之上的鄉(xiāng)村治理的基本功能，則是由地方士紳或宗族大戶維持秩序，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)征收賦稅、攤派徭役、征集兵丁、維持治安、推行教化?；蕶?quán)通過直接對(duì)縣官負(fù)責(zé)的代理人——鄉(xiāng)紳這一中介實(shí)行對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理和控制，由紳權(quán)將國家治權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)連在一起。顯然，鄉(xiāng)紳自治是確立在小農(nóng)對(duì)家族共同體的依附上，而不是確立在民眾個(gè)體權(quán)利的制度保障上，也就是說，鄉(xiāng)紳自治不是鄉(xiāng)村社會(huì)自治，鄉(xiāng)紳只代表自己的利益，而不代表鄉(xiāng)村社會(huì)的其他群體利益。簡言之，建構(gòu)在紳權(quán)之上的鄉(xiāng)村治理不是現(xiàn)代意義上的地方社會(huì)自治：“首先，參與者僅限于作為少數(shù)人群體的士紳。其次，士紳既非地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表。他們只不過憑借自己的特權(quán)地位而被（習(xí)慣上）接納為地方社群的代言人而已?！盵1]實(shí)質(zhì)上，鄉(xiāng)紳參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的角色性質(zhì)并非基于法律的明文規(guī)定或政治義務(wù)，也就是說，鄉(xiāng)紳自治不具備公共性組織的角色性質(zhì)，只不過是服務(wù)于皇權(quán)專制政治治理結(jié)構(gòu)——縣之下的一級(jí)而已。近代以來的現(xiàn)代國家建構(gòu)過程，對(duì)中國的鄉(xiāng)村治理來說，就是鄉(xiāng)村社會(huì)不斷融入國家權(quán)力的一體化過程?，F(xiàn)代國家建構(gòu)（State-building）——現(xiàn)代性在國家制度體系上的集中體現(xiàn)，在中國直接表現(xiàn)為國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)大規(guī)模滲透，它傾全力要完成兩個(gè)目標(biāo)：一是國家財(cái)稅汲取，二是社會(huì)控制與動(dòng)員能力。但是，隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的逐步解體，現(xiàn)代秩序不僅沒能成功地建構(gòu)起來，同時(shí)，更具有本質(zhì)意義的是，國家在基于公民同意的現(xiàn)代稅制、公民權(quán)利的規(guī)范和法律固定上，卻難有作為。也就是說，現(xiàn)代治理原則——國家與社會(huì)的權(quán)利關(guān)系、公民權(quán)利的法律規(guī)定等——既沒有歷史的基礎(chǔ)，也沒有現(xiàn)實(shí)的條件。所謂的政治現(xiàn)代化乃是國家至上主義主導(dǎo)的威權(quán)秩序的建構(gòu)過程。換言之，中國現(xiàn)代國家建構(gòu)并沒有完成現(xiàn)代性內(nèi)涵——人民主權(quán)意義上——的政治競(jìng)爭與政治參與的擴(kuò)展和現(xiàn)代國家與社會(huì)權(quán)利關(guān)系的結(jié)構(gòu)性改變。具體講，近代以來鄉(xiāng)村治理是以國家權(quán)力為中心的基層社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組過程。這個(gè)過程的目標(biāo)是要把國家權(quán)力擴(kuò)張至基層社會(huì)，把發(fā)揮“經(jīng)紀(jì)人”功能的鄉(xiāng)紳階層掃地出門或者官僚化。但歷史上，這一過程并沒有能夠把國家權(quán)力貫徹到底，也就是說，清末的新政以及國民政府的現(xiàn)代化努力——如稅制的改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的官僚化、社會(huì)和教育服務(wù)等職能的履行等，因出現(xiàn)杜贊奇所謂的“政權(quán)內(nèi)卷化”而造成國家能力不斷地萎縮下去。新中國成立之后，國家權(quán)力通過一系列的變革——土地制度改革、公有制的建立、農(nóng)業(yè)集體化及其他社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)，真正完成了現(xiàn)代國家建構(gòu)意義上的國家權(quán)力一統(tǒng)天下的實(shí)質(zhì)局面，直接的效果就是新政權(quán)極大地加強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)控、動(dòng)員能力和國家財(cái)稅汲取能力。然而，這只是現(xiàn)代國家建構(gòu)的一個(gè)面相，而現(xiàn)代國家建構(gòu)的另一個(gè)面相，亦即國家與公民之間（基于各種權(quán)利配置規(guī)則）的現(xiàn)代關(guān)系構(gòu)建，卻沒能得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，而是以“政社合一”的人民公社體制，將農(nóng)民直接置于國家的政治與行政控制之下，國家通過支配每個(gè)農(nóng)民的日常生活把農(nóng)民從之前依附于家族共同體里整合到國家這個(gè)大共同體的自上而下的集權(quán)體系之中。換言之，新中國成立之后，現(xiàn)代國家建構(gòu)并沒有把目標(biāo)確定在現(xiàn)代國家與公民之間的權(quán)利關(guān)系構(gòu)建上，也就是說，發(fā)生在中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)并沒有完全朝著構(gòu)建現(xiàn)代秩序的方向去努力。新中國成立后，鄉(xiāng)村社會(huì)成員從家族小共同體里被納入國家這個(gè)大共同體當(dāng)中，而鄉(xiāng)村治理就確立在鄉(xiāng)村社會(huì)成員對(duì)國家共同體的依附性上。這個(gè)鄉(xiāng)村治理的依附性是通過一系列的制度安排建構(gòu)的——包括國家所有制的資源控制形式、政社一體化、城鄉(xiāng)二元分治與戶籍制度等。具體講，第一，通過資源分配的公有制體制，國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)轄，實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)政治及其他一切領(lǐng)域的控制，從而把鄉(xiāng)村社會(huì)成員從傳統(tǒng)小共同體納入國家這個(gè)大共同體當(dāng)中，這極大地強(qiáng)化了國家的社會(huì)整合和社會(huì)動(dòng)員能力。第二，政社合一亦即國家與社會(huì)高度一體化。這個(gè)一體化是通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”和“政黨下鄉(xiāng)”，經(jīng)由村社組織——民兵、黨支部、大隊(duì)、小隊(duì)、農(nóng)會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等各種正式的和非正式的關(guān)系聯(lián)系起來。這些組織都是國家嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的外生秩序，反過來說，通過這樣的制度性嵌入，鄉(xiāng)村社會(huì)失去了主體性，鄉(xiāng)村社會(huì)成員被納入國家共同體當(dāng)中。第三，城鄉(xiāng)二元分治與戶籍制度。與國家工業(yè)化的資本積累和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、等級(jí)社會(huì)相適應(yīng)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度有利于社會(huì)的穩(wěn)定和管理，也就是說，城里人與鄉(xiāng)下人的戶口簿（“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)人口”）不僅成為一種身份的體現(xiàn)，更是一種資源享有權(quán)的確認(rèn)。進(jìn)一步講，戶籍制度造成公民在事實(shí)上不平等的根本原因是戶籍制度承載了太多的附加功能，而且它的功能定位趨向于管理型，而不是社會(huì)自主的發(fā)展。從國家層面講，城鄉(xiāng)二元分治及戶籍制度對(duì)農(nóng)民權(quán)利的大面積損害包括：一是農(nóng)民的政治權(quán)利無法得到平等保障，政治生活基本上是對(duì)城里人開放，對(duì)農(nóng)民基本上不開放，也就是說，農(nóng)民基本上沒有諸如選舉權(quán)和被選舉權(quán)以及擔(dān)任國家公職的權(quán)利；二是違背了現(xiàn)代民主社會(huì)的基本權(quán)利原則，諸如“人人生來平等”的原則、遷徙自由的原則，等等，廣大農(nóng)民的權(quán)利受到制度性的剝奪和歧視；三是對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的剝奪，這包括私有財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等競(jìng)爭權(quán)利、就業(yè)權(quán)利，等等，而這種不平等源自城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的公民身份差別。概言之，政治現(xiàn)代化必須指向的民主權(quán)利的構(gòu)建和確認(rèn)與上述一系列制度安排是不和諧的甚至是對(duì)立的，比如利益表達(dá)的訴求、政治權(quán)利的要求、經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保障、社會(huì)權(quán)利的伸張，都與威權(quán)主義的國家政權(quán)建設(shè)目標(biāo)不能調(diào)和。總之，新中國成立之后，鄉(xiāng)村治理是建基于鄉(xiāng)村社會(huì)成員對(duì)國家共同體的依附性之上的庇護(hù)主義模式。也就是說，新中國成立之后，鄉(xiāng)村社會(huì)成員從傳統(tǒng)的小共同體進(jìn)入國家大共同體，形成一種所謂“庇護(hù)主義”（Clientelist）的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序。這個(gè)庇護(hù)主義的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是“日常權(quán)威的行使，是通過分配被精英所壟斷的而且是大眾賴以生存的種種機(jī)會(huì)、產(chǎn)品和資源來體現(xiàn)的”[2]。也就是說，傳統(tǒng)上相對(duì)獨(dú)立的、維系在家族小共同體上的、帶有一定程度自治的社會(huì)消失，國家與社會(huì)的界限不復(fù)存在，國家與社會(huì)高度一體化。這個(gè)庇護(hù)主義模式造成這樣一種國家—社會(huì)治理局面：一是政府成為唯一的權(quán)威治理主體，它肩負(fù)的治理重任將其置于不可為而為之的重負(fù)和人民無盡期待的壓力之中；二是政治權(quán)力變成“像父權(quán)一樣的權(quán)力”，養(yǎng)成甚至鼓勵(lì)人民依賴國家的習(xí)慣，在國家大共同體下，社會(huì)主體性喪失，社會(huì)自治組織和社會(huì)自治能力不能得到發(fā)展和成長；三是政治處于人民的掌控之外，政治成為少數(shù)人的事情，而個(gè)體則不斷屈從于支配著他們的政治權(quán)力。二鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)：不完全公民權(quán)利不管是家族小共同體還是國家大共同體，農(nóng)民一直受制于宰制他們的共同體支配?！叭藬[脫對(duì)共同體的依附成為獨(dú)立的個(gè)人這樣一個(gè)過程就是民主革命的實(shí)質(zhì)，對(duì)農(nóng)民來說，就是使農(nóng)民得到完全的充分的公民權(quán)利，包括公共事務(wù)中的民主參與權(quán)利與私人領(lǐng)域中的自由權(quán)利?！盵3]也就是說，國家權(quán)力宰制下的鄉(xiāng)村治理并沒有置于平等的公民權(quán)利的法律建構(gòu)和制度保障上。改革開放以來，鄉(xiāng)村治理的制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了巨大變化——政社合一的人民公社體制解體，實(shí)現(xiàn)基層群眾自治制度，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制的改革促進(jìn)利益多元化，社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)軌使社會(huì)自主發(fā)展空間擴(kuò)大，促進(jìn)了社會(huì)多樣化。但是，首先，無論是經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)軌還是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這個(gè)變化主要是“基層政府主導(dǎo)型”的變化。換句話說，基層社會(huì)變化主要不是社會(huì)自發(fā)的變化，而是基層政府控制下的變化——“規(guī)劃變遷”，這種變化不可能也不容許在現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制框架內(nèi)走出多遠(yuǎn)。事實(shí)上，基層公共權(quán)力與社會(huì)力量還不成比例，社會(huì)組織不能發(fā)展起來，或者說，前者保持著強(qiáng)大的介入能力，后者還是處于弱小和“烏合之眾”的成長狀態(tài)。其次，這個(gè)由經(jīng)濟(jì)變革驅(qū)動(dòng)的變化，并沒有改變農(nóng)民依附于國家共同體的基本事實(shí)——基層自治組織并沒有獲得實(shí)質(zhì)性的自治，農(nóng)民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)流于形式化，村居委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一元化治理的工具，也就是說，基層自治組織因基層黨政權(quán)力的實(shí)質(zhì)介入而失去自治的意義。同時(shí)，農(nóng)民權(quán)利原本處于的不平等地位因經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變動(dòng)卻更加凸顯，并且表現(xiàn)出群體抗?fàn)幍纳鐣?huì)運(yùn)動(dòng)特征，社會(huì)整合越來越困難。最后，基層治理體制并沒有適應(yīng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的大趨勢(shì)，依然主導(dǎo)一元化治理的權(quán)威結(jié)構(gòu)和控制理念。這一點(diǎn)，在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)比如漢中，表現(xiàn)得尤為明顯。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，40年來中西部的鄉(xiāng)村治理沒有發(fā)生任何有意義的制度性變革。但是，“不論一個(gè)社會(huì)的情況有多么復(fù)雜，各集團(tuán)之間的力量對(duì)比總是處于變化之中，但如果社會(huì)要成為一個(gè)共同體的話，那么每個(gè)集團(tuán)的力量應(yīng)通過政治體制而發(fā)揮，而政治體制則對(duì)這種力量進(jìn)行調(diào)節(jié)，緩和并重加引導(dǎo)，以便使一種社會(huì)力量的支配地位與其他許多社會(huì)力量協(xié)同一致。”[4]相對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)，新生的社會(huì)力量帶來了不斷成長的解構(gòu)能力，比如，對(duì)不平等身份歧視的反抗、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的主張、遷徙自由的要求——這些都是“不完全公民權(quán)利”必然導(dǎo)致的結(jié)果，它的極端表現(xiàn)形式就是上訪和群體性事件等抗?fàn)幮袨?。這一切表明基層民眾主體意識(shí)的覺醒和組織起來的社會(huì)力量，而且，利益多元化和社會(huì)的多樣化逐漸擴(kuò)展，迫使基層治理體系必須做出適應(yīng)性調(diào)整，并以現(xiàn)代公民權(quán)利建構(gòu)為核心，將基層公共權(quán)力和基層民眾參與的功能、范圍和邊界確認(rèn)和規(guī)范下來。21世紀(jì)以來，建立在民眾對(duì)國家共同體依附性之上的鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)危機(jī)。從基層政府方面看，其傳統(tǒng)的財(cái)富積累方式和管控社會(huì)的做法，因基層社會(huì)利益多元化和社會(huì)群體的多樣性，已經(jīng)不能持續(xù)下去。但是，它的應(yīng)對(duì)方式——比如當(dāng)下各種所謂的“治理創(chuàng)新”依然是對(duì)傳統(tǒng)治理理念和治理方式的一種鞏固和強(qiáng)化行為。趙樹凱認(rèn)為，陷入僵局的鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政危機(jī)、政策失靈、權(quán)威下降和制度異化。各種制度不適應(yīng)社會(huì)需求逐漸空置，無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。究其原因，除了傳統(tǒng)體制的強(qiáng)大慣性這一歷史原因，一個(gè)新的因素不容忽視，這就是基層政府的自利性追求膨脹，“極端的表現(xiàn)是，有的基層政府既不是中央的基層政府，也不是民眾的基層政府，只是地方官員的政府”[5]。自利性的追求不斷沖破規(guī)則的約束，對(duì)治理產(chǎn)生長遠(yuǎn)的負(fù)面影響：在行政體系內(nèi)部，基層的自利性會(huì)破壞公務(wù)部門的連貫性。經(jīng)過自利的過濾，上級(jí)的政策被選擇性地下達(dá)，下級(jí)的信息被選擇性地上報(bào)，變通、隱瞞和規(guī)避等風(fēng)氣自然形成行政阻塞，使得政策無所作為；在行政體系外部，基層的自利性會(huì)破壞干部和農(nóng)民的關(guān)系，將公務(wù)人員的服務(wù)、承諾角色變成爭利、指揮角色，形成雙方的隔閡、疏遠(yuǎn)甚至埋怨，干群合作自然難以進(jìn)行。但是，上述看法顯然是放大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自主性方面，而且這種放大有可能是混淆了政府治理的主體性與社會(huì)領(lǐng)域的自在形態(tài)關(guān)系，以致把基層政府的自主傾向或“自利性的追求”——任何一個(gè)政權(quán)都具備的傾向——推到了一個(gè)不恰當(dāng)?shù)奈恢煤褪д娴某潭?。道理很簡單：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不能算是完整的權(quán)力，它在很大程度上扮演的是縣政治理的執(zhí)行者角色；二是沒有充分考慮基層治理的地方性差異，這種差異性在發(fā)達(dá)地區(qū)（東南沿海）與不發(fā)達(dá)地區(qū)（中西部）表現(xiàn)在治理思維和治理結(jié)構(gòu)上尤為明顯，雖然這種差異性主要表現(xiàn)在行政權(quán)力主導(dǎo)力量的強(qiáng)弱，或者說，社會(huì)力量發(fā)展的強(qiáng)弱。并且，這種觀點(diǎn)主要是從基層政府的立場(chǎng)上來看鄉(xiāng)村治理問題的。不過，亦如其所觀察的，迄今為止，基層政府的制度環(huán)境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，也就是說，基層政府的傳統(tǒng)治理理念和治理運(yùn)行機(jī)制并未發(fā)生根本變革。從根本上講，當(dāng)下鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的問題是一個(gè)有關(guān)“現(xiàn)代性”的問題——公民權(quán)利的不完全和保障缺失，換句話說，當(dāng)今的鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)依然是確立在農(nóng)民的不完全公民權(quán)利之上。改革開放以來，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了巨大的變化。但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度、社會(huì)保障體制、土地制度等方面的原因，處在小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)當(dāng)中的農(nóng)民，現(xiàn)在要面對(duì)一個(gè)工商社會(huì)，因此，其內(nèi)在的困境和矛盾就表現(xiàn)為，原本就非常不完全的農(nóng)民權(quán)利如何在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)與工商社會(huì)之間爭取自身的權(quán)益并適應(yīng)下來。誠然，制度的改變并非朝夕可得，而舊制度掩蓋的社會(huì)不平等與不公正亦非指日可除，更深層的沖突卻是源自這一系列不公正制度所依賴的原則，那就是，不完全公民權(quán)利造成農(nóng)民從農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工商社會(huì)必然處于極其不利的生存狀態(tài)和生存競(jìng)爭當(dāng)中。村民自治并沒有給農(nóng)村社會(huì)治理帶來多大的生機(jī)和活力，事實(shí)上，村民自治依然在大共同體的權(quán)力掌控之下。盡管市場(chǎng)的開放讓農(nóng)民多了一條生路，但農(nóng)民是背負(fù)著先天不足——不完全的公民權(quán)利來參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中的。這意味著，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的資源和機(jī)會(huì)，對(duì)于具有不完全公民權(quán)利的農(nóng)民而言，并沒有也不可能得到平等和公平的分享，這才是鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)危機(jī)的根源所在。改變的第一步也是本質(zhì)性的一步：把強(qiáng)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利，并把順從轉(zhuǎn)變?yōu)榱x務(wù)，建構(gòu)國家與社會(huì)關(guān)系（基于公民各種權(quán)利規(guī)范上的）的現(xiàn)代意義。托馬斯·雅諾斯基指出，在公民權(quán)利的發(fā)展和漸進(jìn)順序中，國家是從黃蜂到火車頭的過程。所謂“黃蜂”，是從前國家收取貢賦，像黃蜂那樣“蜇人”，但不把人血吸干；而隨著時(shí)間的推移，國家漸變成火車頭，在老百姓支撐的軌道上奔跑。[6]對(duì)鄉(xiāng)村治理而言，那就是讓基層政府成為一個(gè)公共性質(zhì)的組織，建構(gòu)完全的公民權(quán)利，讓基層社會(huì)釋放自治的力量，加入鄉(xiāng)村治理當(dāng)中。然而，這種歷史進(jìn)步并非輕易獲得，事實(shí)上，公民的種種權(quán)利，包括法律權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利等，都是通過政治現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)而體現(xiàn)在國家與社會(huì)之間的權(quán)利博弈以及各種權(quán)利關(guān)系的規(guī)定當(dāng)中。一個(gè)基本的事實(shí)是，40年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民的不完全公民權(quán)利并沒有取得多大的進(jìn)步。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民仍然行走在城市與鄉(xiāng)村之間，而這個(gè)制度性的歧視則讓農(nóng)民處于極其不利的生存狀態(tài)之中——農(nóng)民工權(quán)益沒有保障，鄉(xiāng)村老人維持著舊的生產(chǎn)方式和生活方式。也就是說，在當(dāng)今的鄉(xiāng)村社會(huì)，支持基層治理的權(quán)威是自上而下的行政權(quán)威；鄉(xiāng)村社會(huì)成員依然生活在不平等的舊體制框架之內(nèi)，而這個(gè)舊體制框架由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度、身份制度等構(gòu)成，成為農(nóng)民不完全的各種權(quán)利的制度性根源。一是以選舉為基礎(chǔ)的政治權(quán)利沒有實(shí)質(zhì)意義。比如選舉權(quán)，因基層黨政權(quán)力和利益政治等因素的進(jìn)入而形式化。這一點(diǎn)在不發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。也就是說，基層自治組織的先天不足——有自治形式而無自治權(quán)，致使農(nóng)民還不能成為鄉(xiāng)村社會(huì)政治生活的主體力量。二是社會(huì)權(quán)利得不到保障。財(cái)產(chǎn)權(quán)是社會(huì)權(quán)利的核心，生命的權(quán)利和自由的權(quán)利都需以財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)或是財(cái)產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)形式，政府的性質(zhì)、目的、范圍等都是為了實(shí)現(xiàn)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。一直以來，一些基層政府無視和踐踏農(nóng)民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，尤其無視農(nóng)民對(duì)其住宅、耕地和私人企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，對(duì)農(nóng)民個(gè)人合法經(jīng)營的土地和住宅進(jìn)行強(qiáng)制征收和強(qiáng)制拆遷。三是經(jīng)濟(jì)權(quán)利的不平等。因體制性、制度性歧視的存在，農(nóng)民在利益博弈中被邊緣化與弱勢(shì)化。新中國成立之后，國家推行的農(nóng)業(yè)集體化和構(gòu)建的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民在職業(yè)上喪失了土地私有產(chǎn)權(quán)，在身份上被降為二等公民的地位。改革開放以來，對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村而言，土地是以財(cái)產(chǎn)的形式體現(xiàn)的，但是，至今因政治的和法律的不能區(qū)分化的土地制度，使農(nóng)民的土地權(quán)益保障處在不確定之中?？傊?，雖然改革開放以來，一系列政策諸如免征農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)、新農(nóng)村建設(shè)、最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、免費(fèi)義務(wù)教育、改善民生、基本公共服務(wù)均等化、服務(wù)型政府等新的改革舉措，為建構(gòu)完全的公民權(quán)利提供了發(fā)展條件，但是，農(nóng)民公民權(quán)利的不完全在經(jīng)濟(jì)增長及社會(huì)轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中日益凸顯，直接反映在鄉(xiāng)村治理的危機(jī)當(dāng)中。三完全公民權(quán)利與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型賦予鄉(xiāng)村社會(huì)成員以完全公民權(quán)利，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。換句話說，不完全公民權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)多元主體參與的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村社會(huì)成員不完全公民權(quán)利的源頭是公民身份的不平等，而公民身份的不平等源自城鄉(xiāng)二元分治及其戶籍制度。馬歇爾指出：“公民身份是一種地位，一種共同體的所有成員都享有的地位，所有擁有這種地位的人，在這一地位所賦予的權(quán)利和義務(wù)上都是平等的。”[7]公民身份的本質(zhì)就是國家要保證人人都能作為完整的和平等的社會(huì)成員而受到對(duì)待，而要確保社會(huì)成員的公民身份感和國家認(rèn)同，就要把日益增長的公民權(quán)賦予每個(gè)人，包括農(nóng)民。概括地講，沒有公民權(quán)利就不可能有公民身份感，也就不可能有國家認(rèn)同。也就是說，公民身份的不平等，公民權(quán)利就不可能是完全的，反之亦然。農(nóng)民各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是鄉(xiāng)村治理建構(gòu)的核心。農(nóng)民權(quán)利主要是指農(nóng)民作為權(quán)利主體的利益，包括物質(zhì)的、精神的和人身的各種利益，以及這些利益在法律上的反映、體現(xiàn)和保護(hù)。農(nóng)民的政治權(quán)利主要是參與國家社會(huì)事務(wù)管理活動(dòng)的權(quán)利，包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民作為小生產(chǎn)者，最基本的權(quán)利應(yīng)該是其個(gè)體私有的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和對(duì)土地的承包經(jīng)營權(quán)；而人身權(quán)則主要是農(nóng)民作為社會(huì)主體根據(jù)憲法所享有的基本人身權(quán)利，如人格權(quán)、人身自由權(quán)、受教育權(quán)等。農(nóng)民獲得完全的公民權(quán)利與鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制結(jié)構(gòu)和制度安排密切相關(guān)。也就是說，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，首先要從制度上保障農(nóng)民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，只有建立對(duì)上述權(quán)利的制度保障，并使鄉(xiāng)村治理權(quán)威確立在社會(huì)來源基礎(chǔ)上，農(nóng)民的治理主體性才能夠建構(gòu)起來。張靜認(rèn)為，當(dāng)代中國鄉(xiāng)村社會(huì)存在的“治理矛盾”集中體現(xiàn)在授權(quán)來源和國家政權(quán)建設(shè)中：一方面，為協(xié)調(diào)基層沖突和政治穩(wěn)定，國家不得不采用各種方法限制基層政權(quán)的恣意行為，比如限定稅金——規(guī)定稅金占收入比例的底線；另一方面，國家又不得不依賴基層政權(quán)從事發(fā)放貸款、實(shí)施免稅、捐贈(zèng)、福利和其他管治，這又等于支持了基層權(quán)威的合法性，助長了他們的權(quán)力。[8]張靜指出，上述“治理矛盾”涉及當(dāng)代中國農(nóng)村政治的一個(gè)核心問題，即中國的基層政治具有二元結(jié)構(gòu)屬性，傳統(tǒng)社會(huì)是“官民共治”，而現(xiàn)在則演變?yōu)椤包h政二元”，鄉(xiāng)村社會(huì)日益成為國家權(quán)力和民間權(quán)威的交匯場(chǎng)所。鄉(xiāng)村社會(huì)治理的二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生有其內(nèi)在邏輯：一方面，現(xiàn)代國家建設(shè)要從鄉(xiāng)村社會(huì)中汲取大量的經(jīng)濟(jì)政治資源，就必然將國家權(quán)力的觸角深入鄉(xiāng)村；另一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理必須依靠國家權(quán)力來維持基本的社會(huì)秩序，提供基本公共物品。這樣一來，村莊治理組織實(shí)際上具備了雙重功能：既幫國家辦事，也要維護(hù)村民的共同利益。因而，執(zhí)行這一治理職能的村政人物，自然就具有了雙重角色：既是國家政權(quán)在農(nóng)村的代理人，又要扮演村莊社區(qū)代言人的角色。因此，必須通過制度創(chuàng)新，在基層政權(quán)和社會(huì)之間建立共同的利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)。在沒有完成憲政構(gòu)架的情況下，村民自治無法讓基層政權(quán)真正成為公共服務(wù)部門，公民權(quán)利也無法最終建立起來。因此，以制度化的方法確立權(quán)威的社會(huì)性來源，強(qiáng)化權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)，是基層長治久安的根本。[9]從根本上講，鄉(xiāng)村治理的核心問題是農(nóng)民權(quán)利問題。首先讓基層自治從對(duì)基層政權(quán)的依附中擺脫出來，同時(shí)，把農(nóng)民的主體性確立在公民權(quán)利的制度化建構(gòu)和保障基礎(chǔ)之上。從基層政府方面看，它要完成一種面向公共組織的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，而這樣一個(gè)角色及其與公民制度化關(guān)系代表的公共性（公民）權(quán)利原則，是基層政府治理建構(gòu)所包含的現(xiàn)代性含義。就鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化而言，就是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變化，向著確立在公民權(quán)利原則基礎(chǔ)上的多元治理格局轉(zhuǎn)型和朝著確立在制度化、法治化基礎(chǔ)上的民主治理方向努力。為此，要從制度安排上增進(jìn)農(nóng)民的公民權(quán)利，進(jìn)行鄉(xiāng)村治理建構(gòu)。第一，建構(gòu)自治權(quán)。自治權(quán)是指公民自我管理社區(qū)公共事務(wù)的權(quán)利，自治權(quán)的實(shí)行意味著國家權(quán)力退出其不應(yīng)當(dāng)干預(yù)的社會(huì)領(lǐng)域。在當(dāng)代中國，農(nóng)民的自治權(quán)主要體現(xiàn)在村民自治上。但在鄉(xiāng)村治理的基層實(shí)踐中，村委會(huì)所具備的自治權(quán)力被行政化和工具化，沒有獨(dú)自決策的權(quán)限，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所代表的國家行政權(quán)力的簡單延伸。從漢中調(diào)查看，鄉(xiāng)村治理的基本特征就是，鄉(xiāng)村社區(qū)事務(wù)與政府的行政事務(wù)不分，交疊混合在一起?；蛘哒f，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，所有的事務(wù)都是行政事務(wù)；從農(nóng)村社區(qū)來說，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的事務(wù)，前提是要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政事務(wù)。進(jìn)一步講，農(nóng)村基層的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村”一元化治理體制，在相當(dāng)程度上延續(xù)了人民公社體制一貫的權(quán)力運(yùn)行邏輯，將國家的力量延伸到社會(huì)基層，對(duì)基層社會(huì)實(shí)施單向的管理與控制。這種自上而下建構(gòu)的治理體系形成了科層式權(quán)力結(jié)構(gòu)，不但壓縮了基層社會(huì)空間，而且湮滅了基層社會(huì)活力。因此，在這樣一個(gè)治理體制下，所謂的村（居）民自治，沒有多少實(shí)質(zhì)意義。第二，保障經(jīng)濟(jì)權(quán)利。一是土地確權(quán)。20世紀(jì)90年代以來，工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)，現(xiàn)行土地制度起了重要作用，但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地及征地制度等在政治上和法理上并沒有得到區(qū)分化，混亂的所有權(quán)關(guān)系成為困擾農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展的障礙。在這種土地制度下，土地難以形成規(guī)模化經(jīng)營，也影響了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素和各種資源的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。二是平等權(quán)。城鄉(xiāng)分割、分治的二元結(jié)構(gòu)體制使廣大農(nóng)民沒有享受到工業(yè)化發(fā)展帶來的利益。由于公共福利、公共服務(wù)、社會(huì)保障的嚴(yán)重缺失，農(nóng)民無法拋棄零散的土地，如此一來，農(nóng)民難以真正享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，城鎮(zhèn)也難以得到應(yīng)有的發(fā)展。事實(shí)上，“村民往往特指那些承包經(jīng)營農(nóng)村集體土地的農(nóng)民，與城市社區(qū)居民存在戶籍、土地產(chǎn)權(quán)和身份等一系列差別。也就是說，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)邊界既是村民的身份和權(quán)利邊界，也是村級(jí)組織的管理邊界，盡管在改革開放以后允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民始終難以輕松脫離原有的鄉(xiāng)村和集體，農(nóng)民工無法享受與城市居民同等的福利和公民權(quán)利，無法真正融入城市社會(huì)；而村級(jí)公共服務(wù)和管理對(duì)象也限于本村村民，難以對(duì)外來人員提供平等的基本公共服務(wù)，也無法實(shí)施有效的管理，造成巨大的管理真空”。[10]這種長期存在的城鄉(xiāng)分割、各自封閉運(yùn)行的基層治理體制，造成中國農(nóng)民的生存只有同時(shí)靠進(jìn)城務(wù)工和在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，才能維持較正常的生活水平。第三，保障社會(huì)權(quán)利。社會(huì)權(quán)利包括從享受少量的經(jīng)濟(jì)和安全的福利到充分分享社會(huì)遺產(chǎn)，并按照社會(huì)通行標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活的權(quán)利等一系列權(quán)利，而與之最密切相關(guān)的領(lǐng)域是教育系統(tǒng)和社會(huì)服務(wù)體系。作為公民的社會(huì)權(quán)利，每個(gè)人都有平等接受教育或從事勞動(dòng)的權(quán)利，但是，對(duì)于“農(nóng)村人”和“城里人”來說，在接受什么樣的教育和從事什么樣的職業(yè)方面卻存在著巨大的體制性、制度性差異。改革開放以來，我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，人民公社迅速解體，農(nóng)民獲得了土地經(jīng)營權(quán)，集體的保障功能逐漸削弱，農(nóng)村社會(huì)保障面臨嚴(yán)重困境和挑戰(zhàn)。比如，當(dāng)下農(nóng)村空巢老人面臨與子女空間距離遠(yuǎn)、貧困程度高、醫(yī)療保障低、文化活動(dòng)少等問題；而構(gòu)建一種將水平適當(dāng)?shù)尼t(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障與以土地、非農(nóng)業(yè)職業(yè)收入為內(nèi)容的家庭保障結(jié)合起來的農(nóng)民保障制度，還遠(yuǎn)未形成；作為基本公共服務(wù)重要內(nèi)容的新農(nóng)保對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的意義有限。因此，在當(dāng)下，為進(jìn)一步發(fā)揮新農(nóng)保促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的功能，就要全面提高新農(nóng)保經(jīng)辦管理水平，建立新農(nóng)保監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制以確保公平兼顧效率，等等。四鄉(xiāng)村治理的民主化與法治化自中共十八大提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，連篇累牘的文章都在談國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化“應(yīng)該怎樣”，不同的角度與不同的理論高度，把古今中外關(guān)于治理的理念和治理方式都談到了。事實(shí)上，首先，地方性是治理的本質(zhì)，治理面對(duì)的只是地方性的事實(shí)，而鄉(xiāng)村社區(qū)則是國家治理的基本政治單元。在當(dāng)下，重要的是要搞清楚基層治理的現(xiàn)狀“是怎樣”，歷史地看，中國基層治理的邏輯是什么，其運(yùn)行的權(quán)威形態(tài)和責(zé)任機(jī)制是什么。再者，改革開放以來，基層治理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了什么變化，國家與社會(huì)之間的關(guān)系是怎樣的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不同對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了怎樣的功能性影響，是否有一個(gè)普適性的治理模式？而這一切，不可能是規(guī)劃設(shè)計(jì)出來的，恰是生活的實(shí)踐賦予了治理的真正含義。從根本上講，鄉(xiāng)村治理建構(gòu)的根據(jù)是在公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上。從漢中的實(shí)踐看，其治理的社會(huì)基礎(chǔ)依然確立在農(nóng)民不完全的公民權(quán)利之上。事實(shí)上，它還是在用傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)（無論是來自帝制時(shí)代的還是來自革命時(shí)代的）治理鄉(xiāng)村社會(huì)，這個(gè)傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)相信權(quán)力而不相信民主治理能夠帶來繁榮、穩(wěn)定和秩序。實(shí)質(zhì)上，對(duì)基層政府治理現(xiàn)代化而言，最緊要的也是最核心的方面包括擴(kuò)大政治參與、治理法治化、建構(gòu)現(xiàn)代國家與社會(huì)關(guān)系。第一，政治參與。政治參與是鄉(xiāng)村治理建構(gòu)的重要議程之一。其一，政治共同體意識(shí)。對(duì)基層來說，關(guān)鍵要促進(jìn)民眾的地方政治共同體意識(shí)，有了政治共同體意識(shí)，就會(huì)積極關(guān)心地方政治生活，增強(qiáng)民眾對(duì)基層政府的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系，民眾就有意愿選出自己認(rèn)同的政治候選人。其二，參與制度化。健全政治參與制度，有效地吸收和疏導(dǎo)公眾日益擴(kuò)大的政治參與要求。其中最緊迫的問題是：一個(gè)最廣大的潛在參與群體——農(nóng)民卻處于政治之外，不是“政治人”，是局外人或自然人，只有一個(gè)抽象的國民身份，但不知道在政治上對(duì)他們意味著什么。讓這個(gè)龐大的群體進(jìn)入基層政治生活當(dāng)中，是基層政府治理現(xiàn)代化制度建設(shè)的基本問題之一。比如：①通過公民教育培養(yǎng)具有獨(dú)立的理性判斷能力的權(quán)利和義務(wù)主體；②增強(qiáng)民眾對(duì)地方政治共同體的信任感和歸屬感；③推進(jìn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域、思想文化領(lǐng)域以及家庭、學(xué)校、工作單位、生產(chǎn)單位和消費(fèi)單位等一切公共生活領(lǐng)域中的社會(huì)民主化，這是政治參與在制度上從單一性向多樣性變化的條件，等等。第二，治理法治化。包括五方面含義。①制度化和規(guī)范化。公共權(quán)力的運(yùn)行必須制度化和規(guī)范化。它要求政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序。②民主化。所有公共治理以及制度安排，最終要保障主權(quán)在民。所有的公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志，體現(xiàn)人民的主體性。③法治化。有兩層含義，一個(gè)是憲法和法律是最高權(quán)力，一個(gè)是嚴(yán)格按照法律辦事。第一層含義更重要，那就是憲法和法律才是最高權(quán)力，不允許任何組織和個(gè)人凌駕于憲法和法律之上。而在現(xiàn)代國家治理體系里，任何政黨、任何組織都不能凌駕于法律之上，憲法是最高權(quán)力。④效率化?，F(xiàn)代國家治理體系應(yīng)當(dāng)有效地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，有較高的行政效率和經(jīng)濟(jì)效率。⑤協(xié)調(diào)化?，F(xiàn)代國家治理體系有三個(gè)特別重要的子系統(tǒng)，一是政府治理，二是社會(huì)治理，三是市場(chǎng)治理。從中央到地方各個(gè)層級(jí)，從政府治理到社會(huì)治理，各種制度安排是一個(gè)統(tǒng)一的整體。[11]對(duì)基層政府治理而言，核心的問題是加強(qiáng)和強(qiáng)化基層政治共同體意識(shí)，這是建設(shè)民主和法治政府的前提條件。對(duì)于政府治理者來說，它的權(quán)力來源于基層民眾，促使其與本地人民的利益和意志一體化，并規(guī)范化、程序化。對(duì)于基層民眾來說，能夠提高其政治認(rèn)同，并真正地參與到基層治理當(dāng)中來。在法治化的政治生活中，民眾的自治能力和自治精神將會(huì)得到提升和培養(yǎng)，政府官員和民眾將會(huì)自覺