寧騷《公共政策學(xué)》第二章第一節(jié)

第二章公共政策與政策工具第一節(jié)公共政策的含義、類型與功能課程內(nèi)容一什么是公共政策二公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展三政策類型：從內(nèi)容特征上劃分四政策類型：從形式特征上劃分五公共政策與法六公共政策的功能

一什么是公共政策定義：公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案。公共政策的內(nèi)涵：①、公共政策是決定、決策的一種特殊形態(tài)，它具有決定、決策的一般特征；②、公共政策是公共權(quán)力機關(guān)的基本的活動方式或活動過程，是公共權(quán)力機關(guān)的權(quán)力意志的表現(xiàn)；③、公共政策是經(jīng)由政治過程而進行方案的初擬、優(yōu)化和擇定的結(jié)果，主導(dǎo)這一過程的基軸是公共權(quán)力機關(guān)與公民的關(guān)系；④、公共問題、公共目標和公共利益是公共政策的三大要素；⑥、公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。⑤、公共政策是一種權(quán)威性的價值分配方案；真題（2003.04）單選題主導(dǎo)公共政策過程的基軸是（）A立法機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系B公共權(quán)力機關(guān)與公民的關(guān)系C立法機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系D行政機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系二公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展（一）公共政策的產(chǎn)生

公共政策的產(chǎn)生必須具備的三個初始條件或者說三個核心要素：

公共問題的形成；

公共決策機關(guān)的產(chǎn)生；

公共強制機構(gòu)的出現(xiàn)真題（2002.04、2009.04）單選題以下選項中不屬于公共政策產(chǎn)生的初始條件的是（）A公共問題形成B政策方案的制定C公共決策機關(guān)的產(chǎn)生D公共強制機關(guān)的出現(xiàn)真題（2005.04）簡答題試論公共政策產(chǎn)生的初始條件（2012.07）簡答題簡述公共政策產(chǎn)生的初始條件。（二）公共政策的發(fā)展

近代公共政策的轉(zhuǎn)型或發(fā)展在四個方面的表現(xiàn)：

①、公共政策問題形成中的公民參與；

②、現(xiàn)代國家和政府制度的基本理念是：主權(quán)在民；③、公共政策領(lǐng)域向社會管理方面的大規(guī)模擴展，越來越注重于執(zhí)行社會管理的智能；④、以政策過程的民主化和科學(xué)化來保證政策質(zhì)量。三政策類型：從內(nèi)容特征上劃分

公共政策的內(nèi)容特征指的是具有不同的政策效力的各項公共政策構(gòu)成一個統(tǒng)一的、相互作用的政策體系。（一）以同一政策體系中各項政策之間是否存在著涵蓋與衍生關(guān)系劃分：元政策、基本政策、部門政策；

元政策，基本政策，部門政策及其相互關(guān)系：存在著涵蓋與被涵蓋，衍生與被衍生，統(tǒng)攝與被統(tǒng)攝的關(guān)系；真題（2004.04）簡答題簡述元政策、基本政策和部門政策的關(guān)系（1）相互間存在著涵蓋與被涵蓋、衍生與被衍生、統(tǒng)攝與被統(tǒng)攝的關(guān)系；（2）元政策對其他各項政策起指導(dǎo)和規(guī)范的作用；（3）基本政策是總政策的具體化；（4）部門政策是由元政策和基本政策所決定，體現(xiàn)和服從于元政策和基本政策

真題（2012.07）單選題在政策類型中，被認為是“政策的政策”的是（）A元政策B基本政策C部門政策D一般政策真題（2013.07）單選題針對某一社會領(lǐng)域或社會生活某個基本方面制定的、在該領(lǐng)域起全局性與戰(zhàn)略性作用的政策是（）A元政策B基本政策C部門政策D總政策真題（2014.04）單選題以同一政策體系內(nèi)的各項政策相互間是否存在著涵蓋與衍生的關(guān)系為標準，公共政策可以劃分為（）A戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)、策略B政治政策、經(jīng)濟政策、文化政策C元政策、基本政策、部門政策D單目標政策和多目標政策（二）將同一政策體系中各項政策從時間和空間相結(jié)合的角度劃分：戰(zhàn)略、策略、戰(zhàn)術(shù)；

相互關(guān)系：戰(zhàn)略是全局的，策略是戰(zhàn)略的一部分，是服從服務(wù)于戰(zhàn)略，戰(zhàn)術(shù)是微觀的，針對一個一個的具體問題。政策類型政治政策社會政策教育、科技、文化政策經(jīng)濟政策（三）依政策的社會內(nèi)容進行劃分：政治政策；經(jīng)濟政策；社會政策；教育、科技、文化政策；（四）其他分類方法：①以一項政策謀求達到的目標數(shù)量為標準劃分：單目標政策與多目標政策；②以政策主體決策時有無現(xiàn)行規(guī)范可遵循進行劃分：程序性政策與非程序性政策；③以政策是否改變客觀對象為標準劃分：是指實質(zhì)性政策和程序性政策；(由美，安德森提出)；④以政策效果為標準劃分：物質(zhì)性（或?qū)嵸|(zhì)性）政策和符號性（或象征性）政策(由美，安德森提出)；⑤以政策協(xié)調(diào)社會生活的方式為標準劃分：分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配政策(由美，安德森提出)；⑥由美國學(xué)者洛維為分析紐約市人事任免而做的一種類型劃分為分配性政策、限制性政策、再分配性政策；⑦以政策的結(jié)果是雙贏還是一方所得為他方所失為標準劃分為零和博弈政策與非零和博弈政策；⑧以同一政策的始創(chuàng)或調(diào)整為標準劃分初始政策和反饋政策；⑨內(nèi)容構(gòu)成以政策結(jié)果的可預(yù)測性為標準劃分確定型政策(如全國統(tǒng)考制度)與不確定型政策、風(fēng)險型政策(建立股票市場)與競爭型政策；

⑩以政策主體希望的行為選擇的范圍為標準劃分鼓勵性（擴大性）政策與限制性政策；（11）以政策主體是否行為為標準劃分積極性政策與消極性政策(改革初期對私企發(fā)展的不行動的政策)；（12）以面向未來還是面向現(xiàn)實為標準劃分能動型政策與被動型政策；真題（2010.07）單選題按政策效果分，可以將公共政策分為（）A實質(zhì)性政策和程序性政策B物質(zhì)性政策和符號性政策C能動性政策和被動型政策D積極性政策與消極性政策真題（2011.07、2014.04）單選題美國學(xué)者詹姆斯·安德森以政策是否改變客觀對象為標準將公共政策劃分為（）A實質(zhì)性政策與程序性政策B程序性政策與非程序性政策C物質(zhì)性政策與符號性政策D初始政策與反饋政策答案：A真題（2012.04、2012.07）單選題以政策主體在制定一項政策時有無現(xiàn)成的規(guī)范和原則可遵循為標準，可以把公共政策化為為（）A單目標政策與多目標政策B程序性政策與非程序性政策C實質(zhì)性政策與程序性政策D物質(zhì)性政策與符號性政策答案：B四政策類型:從形式特征上劃分（一）從形式特征上對公共政策進行類型劃分的必要性

公共政策的形式特征是由公共權(quán)力機關(guān)的權(quán)力劃分和權(quán)力配置決定的。

現(xiàn)代國家的政府在橫向結(jié)構(gòu)上的構(gòu)成和權(quán)力分布與公共政策的形式構(gòu)成之間的關(guān)系：現(xiàn)代國家的政府在橫向結(jié)構(gòu)上的構(gòu)成由立法、行政、司法三個子系統(tǒng)構(gòu)成；

在縱向結(jié)構(gòu)上由中央(全國)政府地方政府和基層政府三個層級構(gòu)成；

公共政策在橫向結(jié)構(gòu)上是由立法決策、行政決策和司法決策構(gòu)成的，在縱向結(jié)構(gòu)上是由中央(國家)政策，地方政策，基層政策構(gòu)成的。橫結(jié)構(gòu)形式式立法決策行政決策司法決策中央政府地方政府基層政府

依橫向的形式特征進行劃分，公共政策可劃分為：立法決策、國家元首決策、行政決策、司法決策和執(zhí)政黨政策I）立法決策——中國的人大決策和美國的國會決策。

中國人大決策的主要形式：憲法；基本法律；其他法律；人大決定共4種；人大的四大職權(quán)：立法權(quán)，決定權(quán)，任免權(quán)，監(jiān)督權(quán)；

美國國會的權(quán)利分為立法權(quán)和非立法權(quán)兩類，立法權(quán)是美國國會的首要權(quán)利，非立法權(quán)主要是指國會對行政部門和司法部門的監(jiān)督權(quán)。II）國家元首決策——總統(tǒng)制（模糊）、半總統(tǒng)半議會制、超級總統(tǒng)制這三類國家，才存在總統(tǒng)決策。

美國的總統(tǒng)決策通過如下途徑做出：其一是他在內(nèi)閣決策中的獨斷權(quán)。其二是總統(tǒng)在行政系統(tǒng)的末端建立起制定政策的總統(tǒng)直轄機構(gòu)。

總統(tǒng)決策的類型：

①總統(tǒng)向國會提出的國情咨文、預(yù)算咨文和經(jīng)濟咨文；

②立法否決；

③委托立法；

④外交決策；

⑤防務(wù)政策III）行政決策——六種類型的政治體制中，只有美國聯(lián)邦政府的行政決策與國家元首決策的界限含糊不清。

①中國的行政決策。所謂行政決策，是指國家行政機關(guān)在法定的權(quán)力和職能范圍內(nèi)，按一定程序和方法做出的決定。主要形式：行政法規(guī)；行政措施、決定和命令；部門規(guī)章

②美國的行政決策?？偨y(tǒng)決策大多是行政決策。行政機構(gòu)：內(nèi)閣部；獨立管制機構(gòu)；其他獨立機構(gòu)；政府公司。美國聯(lián)邦行政機構(gòu)的決策有以下幾種：對國會立法和總統(tǒng)決策的解釋；制定規(guī)章條例；行政裁決。IV）司法決策

1）中國的司法決策：我國的司法機關(guān)是政策執(zhí)行和政策監(jiān)控的重要主體，而作為政策制定的主體，其作用不大顯著的原因？(P139)

第一，現(xiàn)行憲法規(guī)定人民法院、人民檢察院“獨立行使”司法權(quán)，“不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！彼趪覚C關(guān)中由人大產(chǎn)生的機構(gòu)，受人大的監(jiān)督，并對人大負責(zé)。司法部門同樣要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行檢查和審判工作。第二，我國司法機關(guān)參與立法過程的情況是，司法機關(guān)在立法過程的基礎(chǔ)階段所起的作用是一般性的，當立法過程進入實質(zhì)性階段之后，司法機關(guān)就不再具有主體地位。第三，我過司法機關(guān)在法律實施過程中作出的適用法律的決定，不具有普遍的約束力，不能作為以后適用法律的基礎(chǔ)，是一種非規(guī)范性的法律文件。

第四，法律解釋是在法律實施過程中具體揭示法律內(nèi)容的一種特殊的活動。司法工作中涉及對憲法和法律本身的解釋，或者最高人民法院和最高人民檢察院對法律應(yīng)用的解釋出現(xiàn)原則性分歧，則須報請全國人大常委會解釋或決定。

2）美國的司法決策：最高法院是公共政策的直接制定者。主要形式：司法審查、推翻先前的判決、司法命令。V）執(zhí)政黨政策——除了中國為代表的政治體制外，其他體制中的執(zhí)政黨的政策，不能直接成為公共政策。

當代中國現(xiàn)行的政治體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行合一制。

橫向結(jié)構(gòu)特點：全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關(guān)；中國共產(chǎn)黨是中國政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，主導(dǎo)著政府工程的運行；

黨的政策：黨的政策轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱叩男问剑褐苯有问健h的會議文件和黨的領(lǐng)導(dǎo)人講話；間接形式——黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治的領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)推薦重要干部；

黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式：使黨的主張通過法定程序，變?yōu)閲乙庵荆?/p>

將黨的政策變成國家意志的法定程序有三種：聯(lián)名發(fā)布政策方案、提出政策創(chuàng)議、政府決策以黨的政策原則為指導(dǎo)；

（1）公共政策的類型取決于國家結(jié)構(gòu)。

國家結(jié)構(gòu)：是國家的整體與部分，中央政權(quán)機關(guān)與地方政權(quán)機關(guān)之間的關(guān)系，主要有單一制和復(fù)合制(聯(lián)邦制和邦聯(lián)制)；

地方政策和基層政策是地方政權(quán)與地方政權(quán)體系中處于最低一個層次的國家政權(quán)即基層政權(quán)所做的決策。

（三）依縱向形式特征劃分的政策類型2）以決策者即公共權(quán)力機關(guān)的層級或縱向結(jié)構(gòu)為標準，可劃分為中央政策（國家政策）、地方政策和基層政策等類型。A）中國的縱向政策類型：第一、根本特點：地方政策只是中央政策的具體化。第二、從形式上看，當代中國地方政府有兩個、三個、四個層次：①直轄市→區(qū)（地級）；②直轄市→區(qū)（縣）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；③?。ㄗ灾螀^(qū)）→縣（市）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；④?。ㄗ灾螀^(qū)）→市（地級或副省級）、自治州（地級）→縣（市、區(qū)、自治縣）→鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。真題（2014.04）單選題當代中國不具有政策制定一般功能的一級政府是（）A省政府B鄉(xiāng)政府C市政府D縣政府真題（2004.04）論述題論述中國公共政策縱向結(jié)構(gòu)的特點。B）美國的縱向政策類型第一、從法理上說，州的權(quán)力不像單一制國家那樣來自中央政府。第二、聯(lián)邦憲法對國家權(quán)力做了明確劃分，兩級政府各自在權(quán)力所及的領(lǐng)域制定政策。五公共政策與法

公共政策的制定須經(jīng)過合法化這一環(huán)節(jié)，從而使政策獲得法的形態(tài)，這就是政策與法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。公共政策的制定和執(zhí)行主體與法的制定和執(zhí)行主體是相同的，即都是公共權(quán)力機關(guān)。法和政策都是調(diào)整人的行為亦即調(diào)整社會關(guān)系的準則、標準。在法治國家，法和政策的制定可以具有相同的程序。

公共政策分成兩個部分：①獲得法的形態(tài)者；②未獲得法的形態(tài)者。

政策的執(zhí)行者主要是政府即國家行政機關(guān)；法的執(zhí)行者主要是國家司法機關(guān)。法的執(zhí)行過程除刑事訴訟和違憲審查外，司法機關(guān)一般不主動加以干預(yù)，恰恰是在司法機關(guān)不主動行為的這個領(lǐng)域里，政府卻主動地進行政策實施。

法規(guī)定了人們的權(quán)利和義務(wù)，是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一體；政策就各項具體的政策而言，政策對象的權(quán)利和義務(wù)往往是不對稱的。

法的適用必須力求統(tǒng)一，政策執(zhí)行則強調(diào)精神優(yōu)于條文、實質(zhì)重于形式。政策執(zhí)行是以國家強制力為后盾，法是由國家強制力保證實施，往往直接動用國家強制力來執(zhí)法，政策更為靈活，能更快地應(yīng)對客觀形式的變動。法和政策對各個領(lǐng)域都有廣泛的干預(yù)，政策干預(yù)的范圍更大更深入。

政策的第二部分—未獲得法的形態(tài)者，是政策構(gòu)成中更活躍、數(shù)量更龐大、內(nèi)容更豐富、與社會現(xiàn)實聯(lián)系更密切的一部分。這一部分具有上述政策的全部特質(zhì)和規(guī)定性，但是其文本不具有法的特質(zhì)和規(guī)定性。

政策是法的來源和動力，并且對法的制定和執(zhí)行具有方向性的指導(dǎo)作用；法為政策提供保障，定型化為法律的政策具有更強的穩(wěn)定性和連續(xù)性。真題（2011.04）單選題下列關(guān)于政策與法的關(guān)系的說法正確的是（）A政策是法的來源和動力B公共政策是法的一部分C政策不具有強制性D政策對象的權(quán)利和義務(wù)是完全統(tǒng)一的答案：A六公共政策的基本功能

公共政策的四種功能：（一）管制功能；（二）引導(dǎo)功能；（三）調(diào)控功能；（四）分配功能（一）管控功能政策問題的解決，可以通過政策對象不做什么來達成政策目標。政策主體要制約、禁止政策對象不做什么，或者說要使政策對象不發(fā)生主體不愿見的行為，就須使政策對象的行為具有管制功能。積極性管制功能與消極性管制功能，舉例高薪養(yǎng)廉、貿(mào)易報復(fù)措施（二）引導(dǎo)功能為了解決某個政策問題，政府依據(jù)特定的目標，通過政策對人們的行為和事物的發(fā)展加以引導(dǎo)，使得政策具有導(dǎo)向性。（三）調(diào)控功能政府的調(diào)控功能，指的是政府運用政策，在對社會公共事務(wù)所出現(xiàn)的各種社會矛盾進行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。（四）分配功能從公共政策的界定中就可以看出，它具有價值或利益的分配功能。這種功能需要回答三個方面的問題：將那些滿足社會需求的價值或利益向誰分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？在通常情況下公共政策容易把價值或利益分配給與政府主觀票號一致或基本一致者，最能代表社會生產(chǎn)力發(fā)展方向者及普遍獲益的社會多數(shù)著。真題（2001.4）簡答題簡述公共政策的功能（2006.04）論述題舉例說明公共政策的主要功能（2010.04）多選題公共政策的主要功能是（）A管制功能B引導(dǎo)功能C調(diào)控功能D系統(tǒng)功能E分配功能簡答題簡述公共政策的分配功能真題（2011.04）論述題結(jié)合實際，闡述公共政策的基本功能（2012.7）單選題政策主體要制約、禁止政策對象不做什么，或者說要使政策對象不發(fā)生政策主體不愿見的行為，就須使政策對政策對象的行為具有（）A管制功能B調(diào)控功能C引導(dǎo)功能D分配功能（2013.07）簡答題簡述公共政策