生態(tài)制度建設(shè)

中共甘肅省委黨校吳曉軍加快建立系統(tǒng)完整的報告提要一、生態(tài)文明建設(shè)要靠制度來保證二、生態(tài)文明制度體系三、我國生態(tài)文明制度建設(shè)中存在的問題四、生態(tài)文明制度建設(shè)的基本對策

1/31/2023建設(shè)中國特色社會主義生態(tài)文明3名詞：生態(tài)文明人類在改造自然以造福自身的過程中，為實現(xiàn)人與自然和諧相處所付出的努力及其獲得的全部成果的總和。人類社會繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后的新型文明形態(tài)。名詞：生態(tài)文明制度：指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性、約束性的規(guī)定和準(zhǔn)則的總和，其表現(xiàn)形式有正式制度（原則、法律、規(guī)章、條例等）和非正式制度（倫理、道德、習(xí)俗、慣例等）。1/31/20235一、生態(tài)文明建設(shè)要靠制度來保證（一）生態(tài)文明制度建設(shè)的目的生態(tài)文明建設(shè)的目的是處理好人與自然的關(guān)系，根本問題則是人與人、個體與社會之間的關(guān)系。調(diào)解人與人、人與社會的關(guān)系根本要靠制度。十八大報告中指出的：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。”1/31/20236（二）生態(tài)文明制度建設(shè)的作用1.通過制度建設(shè)才能把生態(tài)文明的理念轉(zhuǎn)化為實踐2.通過制度建設(shè)才能處理好生態(tài)文明建設(shè)中的各種復(fù)雜關(guān)系3.通過制度建設(shè)才能對個體的行為形成約束1/31/20237（三）生態(tài)文明制度建設(shè)的原由生態(tài)文明制度建設(shè)是由當(dāng)代社會發(fā)展的特征決定的特征之一是高度社會化。特征之二是高度市場化。必須要有統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)才能使各個方而具有共識，并把這種共識變成具有約束力的制度。1/31/2023（四）中國的生態(tài)制度建設(shè)的迫切性好的制度可以使壞事變好事，不好的制度可以使好事變壞事。制度建設(shè)代表生態(tài)文明的“軟實力”。建設(shè)生態(tài)文明具有很大的“制度紅利”。建設(shè)生態(tài)文明需要長期穩(wěn)定的制度保障。我國生產(chǎn)1美元國內(nèi)生產(chǎn)總值的單位能源消耗是日本的11.5倍、法國和德國的7.7倍、英國的5.3倍、美國的4倍以上。二、生態(tài)文明制度體系1.決策制度

2.評價制度3.管理制度4.考核、救濟、賠償制度5.道德和自律制度頂層設(shè)計整體部署空間規(guī)劃目標(biāo)體系（資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益）綠色低碳循環(huán)發(fā)展的核算體系統(tǒng)計制度自然資源負(fù)債表綜合評價資源用途管制制度資源監(jiān)管制度排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有償使用機制生態(tài)保護機制市場交易執(zhí)法監(jiān)管考核辦法獎懲機制離任審計制度責(zé)任追究宣傳教育生態(tài)意識合理消費良好風(fēng)氣正式制度非正式制度調(diào)解人與自然的關(guān)系，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展：保護資源、保護環(huán)境、保護生態(tài)多樣性1/31/202310這類制度是通過政府主導(dǎo)進行監(jiān)管來達(dá)到保護自然和生態(tài)的目標(biāo)，又稱為強制性制度或政府監(jiān)管性制度。

（一）強制性制度建設(shè)國土空間開發(fā)保護制度耕地保護制度總量控制制度水資源管理制度環(huán)境保護制度產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度……

生態(tài)文明管理制度解決整個社會宏觀領(lǐng)域的問題。保護自然和生態(tài)環(huán)境是一個社會問題，解決社會問題必須在全社會有統(tǒng)一的規(guī)范，需要從全社會的視角對于涉及宏觀領(lǐng)域的資源、環(huán)境、生態(tài)等問題，以立法和建立規(guī)章制度的形式，通過帶有強制性的法律法規(guī)和規(guī)章制度來規(guī)范整個社會的行為。這類制度又被冠以“別無選擇的強制性制度”。“別無選擇”，體現(xiàn)的是因為管理者通過法律或行政手段對不同經(jīng)濟主體進行“命令——控制”式的剛性約束，從而實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目的的制度與政策。強制性制度運用的前提是：必須有相關(guān)的可執(zhí)行的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。在管制的要求下，有關(guān)主體遵守這些法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)是強制性的，如果出現(xiàn)違章行為，管制主體將會對其進行法律或者經(jīng)濟制裁。

別無選擇的強制性制度在發(fā)達(dá)國家得到廣泛的運用挪威規(guī)定軟飲料進入市場必須要用可重復(fù)使用的包裝。日本政府強制推行了諸多有效的節(jié)能管理制度，如“領(lǐng)跑者制度”意大利采取了“白色證書”制度。美國政府出臺了一系列法律法規(guī)對相關(guān)產(chǎn)品的設(shè)計、生產(chǎn)、銷售和回收訂立強制標(biāo)準(zhǔn)。最低能效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了市場準(zhǔn)入限制等。歐盟各國嚴(yán)格執(zhí)行一系列能效標(biāo)識方案及最低能效標(biāo)準(zhǔn)，只允許生產(chǎn)和銷售符合最低能效標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。1/31/20231/31/202313我國建設(shè)強制性制度特別要致力于以下幾個方面第一，實施最嚴(yán)格的耕地保護制度。必須嚴(yán)守18億畝的耕地紅線。第二，實施最嚴(yán)格的水資源管理制度。嚴(yán)格實施取水總量控制制度。第三，實施嚴(yán)格的能源管理制度。設(shè)定煤炭開采的“天花板”和能效標(biāo)準(zhǔn)。第四，實施嚴(yán)格的環(huán)境保護制度。必須嚴(yán)格控制廢棄物排放的總量，并且要實施逐年遞減的總量控制制度。第五，實施嚴(yán)格的溫室氣體控制制度。第六，實施嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度。（二）選擇性制度建設(shè)這類制度是以市場主體交易的形式來實施的制度。環(huán)境稅費制度生態(tài)補償制度碳排放權(quán)制度排污權(quán)交易制度水權(quán)交易制度……主要是通過鼓勵市場主體通過交易活動來達(dá)到保護自然和生態(tài)的目標(biāo)。保護生態(tài)環(huán)境不僅要依靠政府的監(jiān)管，同時也要通過各主體之間的利益關(guān)系，鼓勵市場主體積極參與環(huán)境保護。在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，企業(yè)對資源的占用和污染的排放是不可避免的，如果絕對禁止資源的占用和污染的排放，實際上也就損害了企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的權(quán)益，由此造成的對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，本身也并不符合生態(tài)文明建設(shè)要達(dá)到的促進經(jīng)濟社會發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境相統(tǒng)一的目標(biāo)。

當(dāng)生產(chǎn)發(fā)展與保護生態(tài)環(huán)境之間發(fā)生矛盾的時候，運用產(chǎn)權(quán)理論，通過建立一定的資源占用權(quán)、污染排放權(quán)的交易制度，使企業(yè)與企業(yè)之間能夠進行資源占用和污染排放權(quán)的交易。這實際上是允許企業(yè)購買一定的資源占用權(quán)和污染排放權(quán)，使整個社會的資源占用和污染排放總量不變的條件下更好地實現(xiàn)經(jīng)濟社會的發(fā)展。從企業(yè)的角度看，購買污染權(quán)付出的代價就構(gòu)成其生產(chǎn)成本，從理論上說，只要這種成本低于它進行生產(chǎn)所取得的收益，它就愿意進行這種交易。從社會的角度看，只要集中治理污染的成本低于企業(yè)分散治理的成本，或者企業(yè)進行生產(chǎn)所能夠得到的收益大于集中治理污染的成本，那么，這種交易制度就能夠?qū)崿F(xiàn)社會成本最小化、社會收益最大化的目標(biāo)。1/31/202317權(quán)衡利弊的選擇性制度是以“成本——收益”比較為基礎(chǔ)的經(jīng)濟激勵手段

主要包括兩個方面：一是基于著名福利經(jīng)濟學(xué)家庇古提出的“庇古稅”理論實施有效的生態(tài)環(huán)境財稅制度，包括生態(tài)環(huán)境稅收制度、生態(tài)環(huán)境補償制度等；二是基于著名新制度經(jīng)濟學(xué)家科斯提出的“科斯定理”，實施有效的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度，包括水權(quán)交易、環(huán)境權(quán)交易（排污權(quán)交易）、碳權(quán)交易等。管理者向各類經(jīng)濟主體提供一套經(jīng)濟政策，使之通過趨利避害和優(yōu)化選擇實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的政策手段。

庇古稅在發(fā)展福利經(jīng)濟理論時，庇古于1920年，對私人廠商生產(chǎn)所造成的環(huán)境破壞使社會福利受到損失（即經(jīng)濟的外部影）進行了研究，提出了一個生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟的重要命題：“人類合理的生產(chǎn)活動意外地對環(huán)境引起了與市場沒有直接聯(lián)系又與各個被影響的方面沒有直接財務(wù)關(guān)系的經(jīng)濟作用。”如何解決問題，經(jīng)濟學(xué)家按“外部因素內(nèi)部化”的經(jīng)濟分析原理，強調(diào)運用稅收、信貸、罰款、賠償?shù)冉?jīng)濟杠桿，將社會損失列入私人廠商的生產(chǎn)成本，把外在因素變?yōu)閮?nèi)在，使環(huán)境資深得以保護并達(dá)到合理分配，以維護生態(tài)平衡的目的。這樣就出現(xiàn)了根據(jù)污染所造成的危害程度對排污者征稅，用稅收來彌補排污者生產(chǎn)的私人成本和社會成本之間的差距，使兩者相等。因為其由英國經(jīng)濟學(xué)家庇古最先提出，這種稅被稱為“庇古稅”。由庇古稅的原理，讓生態(tài)環(huán)境消費者的消費成本內(nèi)部化、制度化、剛性化，必須堅持消費資源付費；污染環(huán)境、破壞生態(tài)付費?，F(xiàn)在理性的作法是綠色稅制改革。歐洲一些國家為促進經(jīng)濟的低碳化，普遍實施了綠色稅制改革，開征有利于控制碳排放量、保護環(huán)境的新稅種，調(diào)整原有稅制中不利于環(huán)境保護的相關(guān)條目，對節(jié)能環(huán)保實行多種形式的稅收優(yōu)惠。稅收改革首先是取消對環(huán)境有不利影響的經(jīng)濟補貼。改變扭曲的稅收措施。如煤炭是污染最嚴(yán)重的燃料，但是一些國家對相當(dāng)于一桶石油的煤炭的平均稅額是0.3美元，而一桶石油的稅額卻是22美元。綠色稅制改革就是：提高對污染最嚴(yán)重的產(chǎn)品和活動征稅，調(diào)整相對價格。歐洲一些國家將含鉛汽油與無鉛汽油區(qū)別對待的差別稅，導(dǎo)致市場上的含鉛汽油大幅度下降（德國、荷蘭低于25%），甚至從市場上消失（奧地利、芬蘭、挪威、瑞典）。荷蘭對家庭廢棄物收費，家庭垃圾減少10－20%。環(huán)境稅一般都是在某種特定的基礎(chǔ)上，為解決特別環(huán)境問題而開征。如法國1985年開征硫稅，1990年開征工業(yè)排放的一氧化氮。環(huán)境稅的開征，可以對排放進行征稅（如大氣污染和水污染），也可以對產(chǎn)品進行征稅?，F(xiàn)在主要是后者。1990年代以來歐洲許多國家設(shè)立了許多以產(chǎn)品為稅基的環(huán)境稅，這些產(chǎn)品包括包裝材料、化肥農(nóng)藥、電池、化學(xué)物質(zhì)（溶劑）、潤滑油、輪胎、一次性相機等。瑞典對市場上銷售的電池征收電池費。鉛蓄電池收費為30克朗/千克，氧化銀電池收費為500克朗/千克，密封式鎳鎘電池收費為300克朗/千克。2001年，鉛電池收費約為7000萬克朗，鎳鎘電池、汞電池收費約為4100萬克朗。收費的目的是防止電池中的鎘、汞、鉛排放到環(huán)境中。征收的電池費用于支出廢舊有害電池的回收再利用產(chǎn)生的費用，其費用具體包括：處理或回收有害電池、普及電池條例規(guī)定的信息、市政對有害電池分類；鉛蓄電池回收等等。1/31/202324科斯定理科斯定理，即生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場理論，源于羅納德·科斯。1960年，科斯發(fā)表了題為《社會成本問題》，假設(shè)有一工廠，它的煙囪冒出的煙塵使得50戶居住于工廠附近的居民所洗曬的衣服受到損失，每戶的損失為75元，50戶損失的總額為3750元。假設(shè)只存在著兩種治理辦法可矯正這一污染之害：第一是在工廠的煙囪上安裝一個除塵器，其費用為1500元；第二是給每戶提供一個烘干機，使他們不需要去曬衣服，烘干機的費用假設(shè)為每戶50元，總成本為2500元。50戶各損失75元：50（戶）×75元＝3750元方案一：安裝除塵器＝1500元最優(yōu)方案方案二：提供烘干機50（戶）×50（元）＝2500元顯然，在這兩種解決辦法中，第一種是比較節(jié)約的，它的成本較低，代表最有效率的解決方案。按科斯定理，不論給予工廠以煙囪冒煙的權(quán)利，還是給予50戶居民曬衣服不受煙塵污染的權(quán)利(即上述的財產(chǎn)所有權(quán)的分配)，只要工廠與50戶居民協(xié)商時的協(xié)商費用為零(即交易費用為零)，那么，市場機制(產(chǎn)權(quán)自由進行交易)總可以得到最有效率的結(jié)果，即采用安裝除塵器的辦法。按科斯的思路，如果把排放煙塵的產(chǎn)權(quán)給予工廠，即工廠有權(quán)排放煙塵，那么，50戶居民便會聯(lián)合起來，共同給工廠義務(wù)安裝一架除塵器。因為，除塵器的費用1500元低于50架烘干機費用2500元，更低于曬衣服所受到的煙塵之害3750元。如果把曬衣服不受煙塵污染的產(chǎn)權(quán)給予50戶居民，那么，工廠便會自動地給自己安裝除塵器，因為，在居民具有不受污染之害的產(chǎn)權(quán)條件下，工廠有責(zé)任解決污染問題，因而工廠會選擇費用較低的解決辦法，即安裝除塵器。在此思路上，科斯指出庇古稅方法的嚴(yán)重缺陷。假設(shè)在本案例中，如果政府偏袒工廠，規(guī)定工廠交1000元的污染稅(費)，那么居民的權(quán)益受到損害；反之，如果政府偏護居民，規(guī)定工廠要交4000元的污染稅(費)，那么工廠的權(quán)益受到損害。即使政府按“公平稅則”，規(guī)定工廠要按總的污染損害交3750元的污染稅(費)，那么工廠的權(quán)益依然受到損害。由此，科斯得出第三個結(jié)論：傳統(tǒng)外部性治理的政府管制“庇古稅”方法限制了經(jīng)濟選擇，明確產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)自由交易在外部性控制中具有重要意義?？梢娫诳扑苟ɡ碇?，核心問題是產(chǎn)權(quán)制度的確立。所以十八屆三中全會明確“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。水資源國家所有核定水權(quán)總量區(qū)域水權(quán)分配區(qū)域政府間水權(quán)交易區(qū)域政府間水權(quán)交易核定用水戶水權(quán)用水戶間水權(quán)交易政府監(jiān)管一級水權(quán)交易市場政府主導(dǎo)下的初始水權(quán)分配二級水權(quán)交易市場區(qū)域政府主導(dǎo)下的市場配置三級水權(quán)交易市場用水戶主導(dǎo)下的市場配置多層次水權(quán)交易制度模型《京都議定書》減排目標(biāo)各國承諾的定期減排目標(biāo)國內(nèi)不同企業(yè)的減排任務(wù)碳排放權(quán)交易各國承諾的定期減排目標(biāo)國內(nèi)不同企業(yè)的減排任務(wù)協(xié)議國家承諾在一定時期內(nèi)實現(xiàn)一定的碳排放減排目標(biāo)，各國將自己的減排目標(biāo)分配給國內(nèi)不同的企業(yè)。當(dāng)某國不能按期實現(xiàn)減排目標(biāo)時，可以從擁有超額配額或排放許可證的國家（發(fā)展中國家）購買一定數(shù)量的配額或排放許可證以完成減排目標(biāo)。國內(nèi)，不能實現(xiàn)減排目標(biāo)的企業(yè)也可以從擁有超額配額或排放許可證的企業(yè)那里購買一定數(shù)量的配額或排放許可證以完成自己的減排目標(biāo)。國際機構(gòu)監(jiān)督政府監(jiān)管1/31/202332權(quán)衡利弊的選擇性制度在市場機制國家得到極為廣泛的運用歐盟國家為促進經(jīng)濟的低碳化，普遍實施了綠色稅制改革，開征有利于控制碳排放量、保護環(huán)境的新稅種。德國政府則通過減免稅、提高設(shè)備折舊率和稅前計提研發(fā)費用的方式鼓勵企業(yè)積極參與環(huán)保行為。日本政府先后出臺了特別折舊制度、特別會計制度等多項稅收優(yōu)惠政策，以鼓勵企業(yè)使用節(jié)能設(shè)備，開發(fā)節(jié)能技術(shù)。澳大利亞在墨累達(dá)令河流域的管理中，成功實施了水權(quán)交易和排污權(quán)交易雙管齊下的市場手段。墨累－達(dá)令河管理機構(gòu)第一層為國家一級的部級理事會，由聯(lián)邦河各個州政府的代表組成。來自各個州政府的部長通過會議來管理分配土地、水資源及其他環(huán)境份額。第二個層次是部長會議的執(zhí)行機構(gòu)，由兩個機構(gòu)組成，一個是流域管理委員會，由流域每個州的兩個代表來參加關(guān)于土地水資源河環(huán)境問題的討論，委員會的委員們通常是各個機構(gòu)的首腦，比如國家水資源協(xié)會會長等；二是委員會辦公室，它從技術(shù)上支持委員會決議，采取行動，如調(diào)節(jié)水庫庫容、分配，各州水資源、制定流域長期的自然資源管理計劃等。第三個層次是社區(qū)咨詢委員會。1/31/202334權(quán)衡利弊的選擇性制度在我國的運用主要包括兩個方面：一是實施有效的生態(tài)環(huán)境財稅制度，包括生態(tài)環(huán)境稅收制度、生態(tài)環(huán)境補償制度；二是實施有效的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度，包括水權(quán)交易、環(huán)境權(quán)交易、碳權(quán)交易等。據(jù)此，要重點建設(shè)下列制度：第一，改革完善生態(tài)環(huán)境稅費制度。系統(tǒng)設(shè)計和完善我國稅制，對于“黑色經(jīng)濟”、“線性經(jīng)濟”、高碳經(jīng)濟等產(chǎn)生負(fù)外部性的行為通過生態(tài)稅、環(huán)境稅、資源稅等予以內(nèi)部化。第二，改革完善生態(tài)環(huán)境補貼制度。系統(tǒng)設(shè)計和優(yōu)化我國財政補貼制度，對于綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟等產(chǎn)生正外部性的行為通過研發(fā)資助、生態(tài)補償、消費補貼等予以內(nèi)部化。第三，全面推進水權(quán)交易制度?；谌∷偭靠刂浦贫龋嫱菩谐跏妓畽?quán)的有償使用制度，全面推行水權(quán)在區(qū)域之間、行業(yè)之間和用水戶之間的交易制度，優(yōu)化配置稀缺的水資源，提高水資源效率。第四，全面推行排污權(quán)交易制度?；趶U棄物排放的總量控制制度，全面推行初始排污權(quán)有償使用制度，全面推行排污權(quán)在行業(yè)之間、企業(yè)之間的交易制度，優(yōu)化配置稀缺的環(huán)境容量資源，提高環(huán)境容量資源效率。第五，積極探索碳權(quán)交易制度。在溫室氣體從強度減排轉(zhuǎn)向總量減排的過程中，積極探索初始碳權(quán)有償使用制度，積極探索碳權(quán)在區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間和企業(yè)之間的交易制度，優(yōu)化配置稀缺的溫室氣體容量資源，提高碳排放效率。（三）考核、救濟與賠償制度堅持把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入考核評價范疇。用“綠色GDP”代替“GDP”考核。生態(tài)環(huán)境一票否決制三中全會：對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核通過事后救濟和賠償維護各個主體的合法權(quán)益來達(dá)到保護自然和生態(tài)的目標(biāo)。是以行政責(zé)任追究和損害賠償?shù)男问絹韺嵤┑闹贫?，如生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度、環(huán)境損害賠償制度等。實際上是通過制度來處理個體利益和社會利益、個體成本與社會成木之間的關(guān)系。在社會生產(chǎn)和各種活動中，個體利益與社會整體利益之間是存在矛盾的，個體利益的增加并不等于社會整體利益的增加，個體成本的減少也并等于社會成本的減少。這是從行政責(zé)任和經(jīng)濟利益兩方面制約損害他人和社會權(quán)益的行為，對損害者來說，是一種懲罰性的制度，對被損害者來說，是一種救濟性的制度。建立這一制度要做的工作：第一，要對被損害者的權(quán)益進行界定，既被損害者是否具有要求賠償?shù)臋?quán)利，或者被損害者是否具有要求追究損害者責(zé)任的權(quán)益。只有明確界定了被損害者的權(quán)益，才會具體落實賠償?shù)闹黧w和賠償?shù)膶ο?，從而建立賠償?shù)闹贫取５诙?，受損害的標(biāo)準(zhǔn)和賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定，只有確定了這些具體標(biāo)準(zhǔn)，賠償?shù)膶嵤┎啪哂锌刹僮餍?，各方面的?quán)益才能得到切實地維護。第三，相關(guān)運行制度、執(zhí)行制度和機構(gòu)的建立。（四）道德教化的引導(dǎo)性制度建設(shè)道德教化的引導(dǎo)性制度是指管理者通過對各種經(jīng)濟主體的道德教育并使之轉(zhuǎn)化為內(nèi)心信念從而實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的政策手段，如環(huán)境教育制度、環(huán)境自治制度等，這是一種基于個人素養(yǎng)的非正式制度安排。通過社會風(fēng)尚、倫理道德等軟約束，激發(fā)人們內(nèi)心信念來實施一定的行為，從而達(dá)到一定的目標(biāo)的制度安排。它強調(diào)的是道德教育和自我約束，可以從兩個角度來考察：一是以習(xí)俗、道德、倫理為主體的社會精神對人們價值取向的影響；二是以習(xí)慣、知識等形式累積下來的非正式制度對人們行為的制約。通過教育，強化良心效應(yīng)，使得人們從事外部不經(jīng)濟行為時感到不安，從而盡量不從事產(chǎn)生外部不經(jīng)濟效應(yīng)的事務(wù)。美國每年10月是“節(jié)能宣傳月”，這一活動自1991年開始己有二十年的歷史。歐盟各國十分注重節(jié)能減排觀念的宣傳和節(jié)能減排信息與技術(shù)的普及，例如“聰明用能培訓(xùn)項目”、“安全和燃油經(jīng)濟性駕駛標(biāo)準(zhǔn)”培訓(xùn)項目等。法國在全國設(shè)立了100個能源信息點，通過電視公益廣告、發(fā)放宣傳資料、設(shè)立公用咨詢電話等形式為個人、企業(yè)和政府提供服務(wù)。日本政府在2004年給非盈利組織提供了15.3億日元的補貼用于開展節(jié)能和可再生能源宣傳普及活動。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省定期發(fā)布節(jié)能產(chǎn)品目錄，開展節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)評優(yōu)活動，表彰能源管理的有功人員、優(yōu)秀企業(yè)、節(jié)能集體、節(jié)能優(yōu)秀產(chǎn)品等。發(fā)達(dá)國家的成功的實踐中國的運用道德教化的引導(dǎo)性制度

需要把握兩個方面問題一是教育引導(dǎo)的方向主要是：資源節(jié)約意識——強化資源危機意識和資源節(jié)約責(zé)任意識；環(huán)境保護意識——強化環(huán)境危機意識和環(huán)境保護責(zé)任意識；綠色消費意識——強化綠色消費理念和“貨幣選票”意識；生態(tài)權(quán)益意識——強化生態(tài)權(quán)益保障意識和環(huán)境權(quán)益維護意識。二是教育引導(dǎo)的主體是媒體、學(xué)校、社區(qū)、社團的多主體聯(lián)動，特別要強調(diào)綠色社團的作用。（一）過多依賴強制手段，環(huán)境經(jīng)濟手段地位薄弱當(dāng)前中國環(huán)境管理主要依靠的是政府的強制手段，例如總量控制、區(qū)域限批、環(huán)境執(zhí)法等行政手段。強制手段能充分發(fā)揮行政勢能的作用，對一些污染防治問題產(chǎn)生立竿見影的效果。但缺點在于管理成本過高、企業(yè)節(jié)能減排被動、不利于環(huán)保技術(shù)改進等。三、我國生態(tài)文明制度建設(shè)中存在的問題1/31/202345（二）環(huán)境經(jīng)濟手段沒有充分體現(xiàn)

“環(huán)境成本”和“污染者付費原則”“資源低價、環(huán)境無價”是當(dāng)前中國發(fā)展普遍存在的問題，而中國的污染收費、環(huán)境稅、環(huán)境懲罰等均沒有恰當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境價值。如排污收費的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)僅為污染治理設(shè)施運行成本的50%，某些項目的收費甚至不到治理成本的10%。

中國對環(huán)境污染的罰款很低，污染者污染成本很低，對污染行為沒有約束力。再者，中國政府對節(jié)能減排的補貼，補助支持力度小、受益面窄，公共財政投入不足。最后，生態(tài)補償政策尚未實質(zhì)性啟動，生態(tài)補償專項基金尚未建立。（三）環(huán)境經(jīng)濟手段的實施困難重重1.環(huán)境經(jīng)濟手段區(qū)域?qū)崿F(xiàn)面臨市場發(fā)育程度參差不齊的問題2.環(huán)境經(jīng)濟手段政出多門、缺少協(xié)調(diào)3.經(jīng)濟手段實施配套措施不足、技術(shù)保障不力1/31/202348四、生態(tài)文明制度建設(shè)的基本對策（一）加快落實政府在生態(tài)文明制度建設(shè)中的主體地位和發(fā)揮主導(dǎo)作用國家層面高位階的立法尚待完善和補漏。必須把服務(wù)型政府和責(zé)任政府的建設(shè)結(jié)合起來，既要講服務(wù)，也要講責(zé)任。（二）加快建立和完善相關(guān)的法律制度

根據(jù)不同制度的性質(zhì)和種類，立法機構(gòu)和政府各職能部門要組織專門的隊伍，對己有的制度加快進行完善，對還沒有的制度要加快制定。有些制度可以邊試點、邊完善。

日本發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和建設(shè)節(jié)約型

社會的法律構(gòu)筑立法層次：基礎(chǔ)法：循環(huán)經(jīng)濟社會形成促進法綜合法：固體廢棄物管理和公共清潔法；促進資源有效利用法具體法：家電循環(huán)法；汽車循環(huán)法；建設(shè)循環(huán)法；促進容器與包裝分類回收法；食品回收法；綠色采購法等家電循環(huán)法：廢棄空調(diào)、冰箱、洗衣機、電視機等由廠家負(fù)責(zé)回收。建設(shè)循環(huán)法：2005年，建設(shè)工地的廢棄水泥、瀝青、污泥、木材等再利用率達(dá)到100%。（三）完善環(huán)境經(jīng)濟手段，保障其充分有效地實施分利用市場機制對資源環(huán)境配置的根本性采用作用，采用多種環(huán)境經(jīng)濟手段。落實“受益者付費”和“污染者付費”原則；推進綠色稅收改革，在老百姓納稅負(fù)擔(dān)不增加的情況下，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，適時適地開征硫稅、含鉛汽油稅等環(huán)境稅稅種；全面開展環(huán)境收費制度，改變環(huán)境收費偏低、收費面窄的現(xiàn)狀，根據(jù)污染治理成本適當(dāng)增加環(huán)境收費的額度，并增加污泥處理收費、機動車排污收費等新的收費種類；利用價格機制調(diào)控污染排放，例如研究制定脫硫電價、脫硝電價等；完善排污權(quán)交易市場，推動排污權(quán)交易，擴展化學(xué)需氧量、氨氮排污權(quán)有償使用和排污試點區(qū)域。

（四）加快生態(tài)文明建設(shè)的體制、機制和政策研究，理順生態(tài)文明建設(shè)管理機構(gòu)之間的關(guān)系，建立獨立的生態(tài)文明管理執(zhí)法機構(gòu)（五）以甘肅省建設(shè)“國家生態(tài)安全屏障綜合試驗區(qū)”為契機，提升生態(tài)文明制度建設(shè)水平一是確立生態(tài)文明建設(shè)必需有利于國家生態(tài)屏障建設(shè)、有利于甘肅區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、有利于群眾生活水平提高的原則。明確甘肅“環(huán)境保護靠補償、污染防治靠補助、經(jīng)濟發(fā)展予扶持”的基本思路。二是加強生態(tài)補償機制制度從單一的要素補償、分類補償向經(jīng)濟社會全方位影響的綜合性補償發(fā)展；由輸血式補償向造血式補償發(fā)展。充分考慮生態(tài)補償與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展、居民脫貧解困相結(jié)合。1/31/202354三是改革和完善現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付補償機制①實施生態(tài)激勵型的轉(zhuǎn)移支付和重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，加快建設(shè)甘肅優(yōu)良生態(tài)資源區(qū)的補償政策。如根據(jù)森林覆蓋率提高、土地流失面積減少、荒漠化土地總面積減少等變化程度作為主要考核內(nèi)容，安排生態(tài)激勵性轉(zhuǎn)移支付資金。目前生態(tài)補償多集中于生態(tài)退化治理區(qū)域，從公平角度應(yīng)建立健全對生態(tài)優(yōu)良資源區(qū)的補償政策。解決生態(tài)補償滯后問題。②完善生態(tài)專項轉(zhuǎn)移支付。針對不同地區(qū)不同條件實現(xiàn)差別化的補償。如對沙化、石漠化等造林困難地區(qū)，給予傾斜扶持;對闊葉林等生態(tài)效益突出的樹種，以及木本油料等國家大力支持發(fā)展的樹種，提高補貼標(biāo)準(zhǔn)。③設(shè)立生態(tài)高度脆弱區(qū)生態(tài)移民中央財政專項扶持資金