《城市管理綜合執(zhí)法問題研究國內(nèi)外文獻綜述》4800字

城市管理綜合執(zhí)法問題研究國內(nèi)外文獻綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u7181城市管理綜合執(zhí)法問題研究國內(nèi)外文獻綜述 130120（一）文獻述評 110913（1）城市管理綜合執(zhí)法方面的研究 32183（2）基層城管執(zhí)法下移方面的研究 429141（二）已有研究的評價與啟示 5（一）文獻述評1.國外相關(guān)研究綜述通過閱讀文獻、上網(wǎng)了解，本研究發(fā)現(xiàn)國外的政府行政機構(gòu)中多由警察實施當(dāng)?shù)爻鞘泄芾眍I(lǐng)域的執(zhí)法工作，發(fā)達國家中單獨設(shè)置城市管理執(zhí)法部門的較少。國外學(xué)者在城市管理執(zhí)法實踐和城市治理理論方面的研究遠早于國內(nèi)，相關(guān)理論和實踐經(jīng)驗對我國城市管理工作具有一定的指導(dǎo)意義。多數(shù)西方學(xué)者認為城市管理是一種引導(dǎo)和協(xié)調(diào)利益群體、地方政府與公民之間各種關(guān)聯(lián)的過程。TrudyHarpham，KwasiA.Boateng(1997)在城市管理中提到了城市“市民社會”，主要指的是城市地方政府與私人利益集團協(xié)同實現(xiàn)集體目標的過程，由政治、經(jīng)濟、文化和社會價值體系共同作用塑造，更體現(xiàn)了城市地方政府與市民社會、公共部門與私營機構(gòu)的互動過程。DavidOsborne，TedGaebler(1993)指出城市管理是一種城市市民社會和城市政府之間“委托—代理”的關(guān)系。OwenHughes(1998)指出自上世紀80年代以來，西方國家的公共管理部門發(fā)生深刻變化，由原先刻板的、長時間居于支配地位的傳統(tǒng)行政管理層級官僚體制形式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活多變、以市場為基礎(chǔ)的新公共管理模式，這是一種政府和市民社會關(guān)系深刻變化的過程。國外學(xué)者在城市管理方面研究較早，已經(jīng)進入到將城市管理和生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系在一起綜合研究的時期。AlexanderOtgaar在UrbanManagementandEconomics一書中認為，城市管理隨著經(jīng)濟發(fā)展變得越來越復(fù)雜，要想提高城市管理水平，必須充分考慮全社會各個方面的影響因素，包括城市規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展、氣候變化、區(qū)域全球化等方面。政府在行使城市管理職能的過程中還要特別重視和非官方組織、企業(yè)、市民等建立一種友好的合作關(guān)系。B.GuyPeters在《政府未來的治理模式》一書中強調(diào)，政府要與市場、社會聯(lián)姻，吸納市民參與公共管理，因為在傳統(tǒng)體制內(nèi)，社會民眾很難得到他們想要了解的信息，政府也無法獲得有價值的信息反饋，容易造成決策失誤。在城市管理途徑上，TanYigitcanlar(2010)提出了城市管理可持續(xù)性的概念，他認為城市管理必須考慮到城市發(fā)展的可持續(xù)性?？沙掷m(xù)發(fā)展是制定各類城市管理政策中首要考慮的問題，需要從技術(shù)設(shè)計、規(guī)劃設(shè)計和管理體制機制上給予充分考慮。DavidOsborne,TedGaebler(1993)提出，為提升城市管理水平需要利用先進手段，特別是政府要把資源交給社會，通過社會中介組織使公眾以最小的成本，得到政府決策方面最全面的信息。而利用現(xiàn)代化信息手段，可以將這種服務(wù)效益最大化；通過數(shù)字化信息手段，可以使更廣大的公眾參與到城市管理中去，不僅僅在決策和實施方面，特別是在監(jiān)督政府執(zhí)法行為方面會給政府帶來極大的幫助。發(fā)揮基層組織的作用，通過基層組織的普遍參與，把城市管理事務(wù)交給市場處理。薛普文(1995)指出，在城市管理方法體系中需要建立完善的城市管理法律體系，包括罰款、考評制度和管理資金的經(jīng)營，同時開展廣泛的城市管理宣傳教育、評比活動，以此作為城市管理的輔助手段，這樣可以更好地調(diào)動市民參與的熱情。ThomasL.Blair(2012)提出，城市管理必須要有公眾參與，它可以在保證政策有效性的同時，通過對不同階段訴求的表達和政策實施情況的反饋，為管理政策的不斷改進和完善提供動力。從行政執(zhí)法角度看，國外關(guān)于行政執(zhí)法的研究主要圍繞公平正義和服務(wù)社會的倫理角度展開。室井力(1995)認為，行政行為本質(zhì)上是一種服務(wù)行為，在公共利益或行政目的能夠?qū)崿F(xiàn)的情況下，行政主體也可以不運用具有強制性的行政行為來服務(wù)。ErnestGelhoun(1990)提到，行政法治不僅要重視服務(wù)結(jié)果或已發(fā)生法律效力的行政行為，而且要強調(diào)行政程序。通過合理的行政程序，消除執(zhí)法過程中的隔閡和對立，使行政主體的意思表示融合相對人的意志，避免違法行政行為的發(fā)生或反復(fù)。RichardC.box(2005)認為，行政執(zhí)法部門行使其職能時經(jīng)常與其它部門職能劃分不開，行政執(zhí)法工作的強制性與法律依據(jù)的非剛性之間存在矛盾。西方國家在保障行政執(zhí)法方面的法律法規(guī)比較完善，雖然多數(shù)城市沒有專門設(shè)立城市管理部門，但城市都根據(jù)自身實際制定了規(guī)范市民行為和社會事務(wù)的城市管理規(guī)定，由警察負責(zé)城市管理的相關(guān)職責(zé)，確保了行政執(zhí)法權(quán)威性和有效性。2.國內(nèi)相關(guān)研究綜述以中國知網(wǎng)（）為檢索源，檢索項選擇“篇名”，檢索內(nèi)容填寫“城市管理綜合執(zhí)法”，檢索出有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的研究文章一共有616篇，涉及行政法及地方法制、宏觀經(jīng)濟管理與可持續(xù)發(fā)展、行政學(xué)及國家行政管理、中國政治與國際政治等學(xué)科，其中行政法及地方法制學(xué)科類別的研究文章共有325篇，以此進行的計量可視化分析的研究層次分布中，50.17%的研究層次為社科政策研究，28.06%的研究層次為社科行業(yè)指導(dǎo)研究，17.52%的研究層次為社科基礎(chǔ)研究。1999年之前關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的研究文章每年不足3篇；1999年至2004年每年關(guān)于垂直管理的研究文章約6篇；2005年至2008年每年關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的研究文章呈指數(shù)式增長，2008年最高達63篇；2009年至今每年關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的研究文章約43篇，預(yù)計2019年達78篇。從以上數(shù)據(jù)可以看出，上世紀90年代末城市管理綜合執(zhí)法這個概念開始受到研究者的關(guān)注，而2005年開始城市管理綜合執(zhí)法受到比較廣泛的研究。以中國知網(wǎng)（）為檢索源，檢索項選擇“篇名”，檢索內(nèi)容填寫“基層城市管理”，檢索出有關(guān)街鎮(zhèn)城市管理綜合執(zhí)法的文章一共有11篇，可以看出，在全國進行街鎮(zhèn)城市管理綜合執(zhí)法的案例研究比較少，關(guān)于街鎮(zhèn)基層城市管理綜合執(zhí)法的研究更是匱乏。以中國知網(wǎng)（）為檢索源，檢索項選擇“篇名”，檢索內(nèi)容填寫“執(zhí)法下移”，檢索出有關(guān)城市管理執(zhí)法下移的文章一共有11篇，其中3篇是碩士論文文獻，8篇來源于期刊，但研究深度較低、水平不足。另外，檢索“機構(gòu)下沉”和“機構(gòu)改革”，未檢索出與城市管理執(zhí)法相關(guān)的結(jié)果，基于以上檢索分析發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者對城市管理綜合執(zhí)法的研究逐漸增多，研究角度主要包括城市管理綜合執(zhí)法方面的研究和基層城管執(zhí)法下沉方面的研究。（1）城市管理綜合執(zhí)法方面的研究國內(nèi)城市管理綜合執(zhí)法的研究主要涉及城市管理綜合執(zhí)法體制、改革、現(xiàn)狀、問題和對策等相關(guān)方面。葉曉川(2008)指出，長期以來形成的現(xiàn)行執(zhí)法體制，在行政執(zhí)法領(lǐng)域產(chǎn)生多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)不清、職能交叉、執(zhí)法擾民等問題,造成行政執(zhí)法機構(gòu)膨脹、執(zhí)法效率降低、執(zhí)法成本過高、執(zhí)法公信力過低等執(zhí)法困境。王靜(2010)認為，城市管理執(zhí)法問題在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，受行政部門“官本位”傳統(tǒng)思想和執(zhí)法觀念的影響，行政執(zhí)法權(quán)劃分過細、執(zhí)法機構(gòu)過多、執(zhí)法成本高，執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法空檔的問題。熊文釗(2012)同樣指出城市管理綜合執(zhí)法問題主要表現(xiàn)在多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等體制機制問題。黃文平、于寧(2014)認為，城市管理執(zhí)法保障機制不健全、執(zhí)法改革不深入等問題使得當(dāng)前城市管理執(zhí)法工作面臨著失效的困境。鄭才法(2015)指出，城市管理綜合執(zhí)法法律體系不健全、執(zhí)法程序不規(guī)范和執(zhí)法監(jiān)督機制不健全是現(xiàn)階段城市管理綜合執(zhí)法面臨的主要問題?？梢钥闯觯鞘泄芾韱栴}的研究集中在相關(guān)法制不健全、執(zhí)法程序不規(guī)范、隊伍建設(shè)不科學(xué)等方面。面對以上城市管理綜合執(zhí)法方面的問題，學(xué)者們進行了分析研究和路徑探索，主要集中在完善執(zhí)法法律體系、行政機構(gòu)體制改革、健全執(zhí)法考評監(jiān)督機制和完善執(zhí)法隊伍建設(shè)等方面。宋迎昌(2013)在城市管理的理論和實踐基礎(chǔ)上指出，城市管理理論研究需要探討城市管理綜合執(zhí)法的方法論，建立城市管理綜合執(zhí)法評價體系，以確保城市管理執(zhí)法制度發(fā)揮應(yīng)有的支持作用。黃文平、于寧(2014)指出，城市管理綜合執(zhí)法觸及的將會是政府職能轉(zhuǎn)變背景下行政權(quán)力配置和政府機構(gòu)設(shè)置綜合化的行政執(zhí)法體制的改革。張步峰、熊文釗(2014)為城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀開出了藥方，提出了城市管理綜合執(zhí)法工作應(yīng)該堅持法律性原則、效率性原則和人性化原則，對執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)方面提出明確執(zhí)法主體資格、明確綜合執(zhí)法范圍和適度提高執(zhí)法權(quán)力；對執(zhí)法體制方面提出推進處罰權(quán)和鑒定權(quán)相分離、處罰和管理相分離、建立司法協(xié)助機制三點建議；對執(zhí)法隊伍工作方面提出了引進現(xiàn)代技術(shù)設(shè)備、建立公眾監(jiān)督機制、加強培訓(xùn)提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)等建議。（2）基層城管執(zhí)法下移方面的研究研究發(fā)現(xiàn)，在城市管理的基層實踐過程中，一線執(zhí)法面臨著紛繁復(fù)雜、無法標準化和程序化的工作環(huán)境，必然在城市管理執(zhí)法中實行自由裁量權(quán)，逐漸形成一套適合自身工作情境的管理方法和執(zhí)法手段，久而久之產(chǎn)生“執(zhí)法不嚴”、“激勵不足”、“規(guī)則依賴”、“選擇性執(zhí)法”和“一線棄權(quán)”等行動策略(MichaelLipsky，1980)。正如韓志明(2011)所言，自由裁量權(quán)是街頭工作界面的空間性質(zhì)的函數(shù)。在面臨自上而下的上級命令與自下而上的民眾訴求的雙重壓力之下，基層執(zhí)法者形成了正式政治與非正式政治的雙軌運作以及相當(dāng)普遍的攤販“共謀”的現(xiàn)象(葉敏，2016)。自由裁量權(quán)的存在會降低法治的權(quán)威和公平性(MichaelLipsky，1980)，而在我國的城市管理執(zhí)法實踐中，崔春旦(2016)認為執(zhí)法者自由裁量權(quán)彈性過大，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，又缺乏有效的執(zhí)法監(jiān)督和約束，容易造成暴力執(zhí)法和違法執(zhí)法的現(xiàn)象。為了解決基層城市管理存在的問題，許多地區(qū)因地制宜進行了城市管理機構(gòu)下沉的改革，推進執(zhí)法重心下移和行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。田磊(2011)指出，北京市東城區(qū)依托現(xiàn)代科技開拓打造了“萬米單元網(wǎng)格”的社會管理系統(tǒng)，實現(xiàn)區(qū)、街道、社區(qū)和網(wǎng)格的四級管理體系。在全區(qū)589個網(wǎng)格中，每個網(wǎng)格配備了7類人員，分別是網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格片警、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格支部書記、網(wǎng)格司法人員和網(wǎng)格消防人員，按照職責(zé)分工承擔(dān)網(wǎng)格內(nèi)了解社情民意、維護治安秩序、環(huán)境監(jiān)督整治、排查化解矛盾、落實社區(qū)矯正和安置幫教以及服務(wù)群眾等職責(zé)，同時開展好流動人口、社會組織的管理和服務(wù)工作，有效提高了基層城市管理的精細化程度。王占益(2015)在分析山東省煙臺市城市管理機構(gòu)改革的研究中指出，為提高管理管理效能，煙臺市全面實行管理體制下放，將環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化、城管執(zhí)法等事項全部下放到各街道、園區(qū)，明確管理職責(zé)，建立考評體系，充分調(diào)動基層單位參與城市管理的積極性。鐘碧紅(2015)指出，2009年廣州市提出全面推進區(qū)、街鎮(zhèn)城市管理執(zhí)法工作，對街鎮(zhèn)城市管理綜合執(zhí)法隊的管理模式進行改革創(chuàng)新，街鎮(zhèn)城市管理執(zhí)法隊實行條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制，接受區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局和街道辦事處雙重領(lǐng)導(dǎo)，由區(qū)城市管理執(zhí)法分局領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督執(zhí)法業(yè)務(wù)工作，由街道辦事處管理人事、財務(wù)、指揮、調(diào)度和考核等日常工作，并承擔(dān)行政執(zhí)法責(zé)任。林華、徐杰鋒(2016)指出，南京市棲霞區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作，圍繞相對分離行政檢查權(quán)與行政處罰權(quán)，形成兩個重心下移，即將行政檢查權(quán)和執(zhí)法力量集中下移到街道，明確棲霞區(qū)各街道綜合行政執(zhí)法檢查主體資格，在邁皋橋、燕子磯、堯化等9個街道處成立綜合行政檢查執(zhí)法大隊，并規(guī)范相關(guān)機構(gòu)編制事項。戰(zhàn)福君(2017)指出，長春市把城市管理與網(wǎng)格化管理相結(jié)合，縱向打通各職能部門管理限制，將行政執(zhí)法隊伍下沉到街道，由街道進行統(tǒng)一管理，每項責(zé)任明確到各個執(zhí)法人員。每位執(zhí)法人員對應(yīng)一個網(wǎng)格，實現(xiàn)上下職能充分銜接。通過橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無死角的日常巡查，打擊各種行政違法行為。王小兵(2018)指出，蘇州市吳江區(qū)在全省試點開展鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法體制改革，各區(qū)(鎮(zhèn))建立綜合執(zhí)法局，首批劃轉(zhuǎn)安監(jiān)、住建、城管、水利、國土五個部門的485項行政處罰權(quán)集中到各建制鎮(zhèn)行使，開啟了“一支隊伍管執(zhí)法”的積極嘗試，提高了基層城市管理的精細化程度。上述基層城市管理機構(gòu)改革的模式有其符合自身實際發(fā)展的特點和優(yōu)勢，但也普遍存在著諸多不足，比如條塊矛盾突出、管理局限、管理手段單一等，導(dǎo)致城市管理精細化程度不足、基層執(zhí)法效