中央與地方事務(wù)劃分中的四大問題

中央與地方事務(wù)劃分中的四大問題一般而言，中央與地方的關(guān)系是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)有效的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等基本職能的最主要關(guān)系。改革開放以來，我國總體上圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，以改革調(diào)整管理體制為重點(diǎn)，在推進(jìn)各級政府的職能轉(zhuǎn)變，加快政企分開、政事分開，實(shí)施政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)科學(xué)民主決策機(jī)制建設(shè)等方面進(jìn)行了積極有益的探索，逐步實(shí)現(xiàn)了政府行政管理體制的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過多次的改革與調(diào)整，我國的中央與地方關(guān)系不斷得以完善，但是目前仍存在著事務(wù)混亂、職責(zé)不清、上下錯(cuò)位、機(jī)構(gòu)從上到下復(fù)制等問題。具體表現(xiàn)為中央管理微觀事務(wù)，地方承擔(dān)宏觀職能；微觀管理權(quán)限和機(jī)構(gòu)上收，地方推脫責(zé)任；地方有事務(wù)，無錢，中央有錢，地方向中央跑等諸多方面。一、中央與地方事務(wù)分工不明我國憲法規(guī)定：中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。它負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和全國人大及其常委會通過的法律、法令，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院各部、各委員會和其他所屬機(jī)構(gòu)以及地方各級政府的工作，管理中國的外交、國防、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等事務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。中央政府擁有最廣泛的事務(wù)：行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政立法權(quán)、行政提案權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、人事行政權(quán)、建制權(quán)及全國人大及其常委會授予的其他職權(quán)。按照地方組織法設(shè)立的地方政府的事務(wù)也是很大的，有行政執(zhí)行權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政管理權(quán)、人事行政權(quán)等。把法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)中的中央政府事務(wù)和地方政府事務(wù)作一比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，目前各級政府事務(wù)缺乏明確而正式的劃分。這是因?yàn)?，盡管憲法原則上對中央和地方政府職責(zé)范圍作出了規(guī)定，卻并未通過立法對各級政府的事務(wù)加以明確劃分，以致在實(shí)踐中各級政府間在事務(wù)上并沒有明顯的區(qū)別一一除了少數(shù)事務(wù)如外交、國防等專屬中央政府外，地方政府的事務(wù)幾乎全是中央政府事務(wù)的翻版。缺乏明確的事務(wù)劃分導(dǎo)致了兩方面的后果。一是政府事務(wù)的界定存在著一定程度的內(nèi)外不清問題，即市場與政府職能的界定不明確，政府越位與缺位同時(shí)存在。政府和市場的關(guān)系以及政府的職能是隨著制度、技術(shù)等條件而變化的。作為轉(zhuǎn)軌國家，我國政府由于歷史原因承擔(dān)了一些具有較高能力的政府才可以承擔(dān)的職能，與此同時(shí)，一些必須由政府承擔(dān)的基本的公共服務(wù)職能又沒有履行好。政府職能的越位主要表現(xiàn)為：一方面，政府承擔(dān)了不少應(yīng)該由市場去做的事情，財(cái)政尚未退出營利性領(lǐng)域，繼續(xù)實(shí)行企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼；另一方面，能力比較低的政府承擔(dān)了能力比較高的政府才需要承擔(dān)的職能。政府職能的缺位則主要表現(xiàn)在對基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、衛(wèi)生保健、農(nóng)業(yè)等投入不足。二是各級政府事務(wù)分配不合理，存在著一定程度的上下不清問題，即事務(wù)長期層層下移，造成中央與地方事務(wù)錯(cuò)位，地方各級政府之間相互錯(cuò)位。首先，中央與地方政府之間職責(zé)范圍界定不夠明確，含糊不清的支出大多被分配給下級政府，有些事務(wù)雖然明確歸中央或省級地方，但在實(shí)際執(zhí)行中發(fā)生了錯(cuò)位，也下放給了基層。提供最基本的公共產(chǎn)品的職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔(dān)。能力比較強(qiáng)的省、市政府沒有提供基本公共產(chǎn)品，而是試圖提供一些促進(jìn)市場發(fā)育的中級功能。能力最高的中央政府雖然全面介入各個(gè)層次的公共產(chǎn)品提供，但存在輕基本、重高端的特點(diǎn)，甚至國防、外交、海關(guān)等部分事務(wù)也分解給了不同的地方政府。中央政府過多承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出責(zé)任，而且不合理地直接干預(yù)微觀企業(yè)層面的運(yùn)營。（宋立：《政府事務(wù)、財(cái)權(quán)劃分問題研究》，載《經(jīng)濟(jì)要參》2005年第38期）其次，上下級政府之間事務(wù)范圍的劃分隨意性很大，在垂直體制下，上級的事務(wù)往往成為下級的當(dāng)然事務(wù)，現(xiàn)實(shí)中，上級通過考核、一票否決等程序?qū)⒈炯壺?zé)任分解成了下級的責(zé)任，上級請客下級買單的狀況屢見不鮮。目前，縣鄉(xiāng)政府需要承擔(dān)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等諸多責(zé)任。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會保障、義務(wù)教育和公共衛(wèi)生是非常重要的，并且具有很強(qiáng)的外溢性，屬全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)，在絕大多數(shù)國家中都是由中央政府承擔(dān)主要的支出責(zé)任，而我國由財(cái)力與之相差懸殊的基層政府提供，導(dǎo)致了這些基本公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足或嚴(yán)重不均等。二、地方事務(wù)由中央、省條條管理的弊病本來應(yīng)該由地方人大、法律、新聞、公民訴訟、社會組織等機(jī)制來解決的假冒偽劣、食品安全、生產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境、土地等問題，由于沒有發(fā)揮這些機(jī)制的作用而發(fā)生問題，由此不相信地方，就由中央條條管起來。于是事無巨細(xì)，中央管了地方的事務(wù)，這樣各行各業(yè)都發(fā)生問題。不從地方人大、法律、新聞、社會組織、公民訴訟等機(jī)制考慮解決出路，而是每一個(gè)行業(yè)都要收到中央來管，最后把地方政府的完整性給肢解了。中央最終也是管不了，管不好。實(shí)際上，目前所謂的工商、質(zhì)監(jiān)、食品監(jiān)督、土地等的垂直管理，并不是中央派出機(jī)構(gòu)垂直管理，而是實(shí)行省以下垂直管理。對這些部門，經(jīng)費(fèi)實(shí)行省財(cái)政收支兩條線、超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成的政策，由于這些部門大多是收遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支的部門，中央的垂直管理，給省一級財(cái)政斂財(cái)創(chuàng)造了條件，而市、縣的個(gè)體工商戶和中小企業(yè)，包括一些大企業(yè)，負(fù)擔(dān)的費(fèi)用和罰款卻越來越重，導(dǎo)致市、縣的創(chuàng)業(yè)、投資、經(jīng)營和就業(yè)環(huán)境日趨惡化。而省一級，上并不對假冒偽劣、市場分割、知識產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品質(zhì)量像中央一樣關(guān)切，下并不直接面對所管理的事務(wù)。但是，本來應(yīng)當(dāng)由市、縣地方管理的事務(wù)，上收省里，使市、縣一級推脫這些方面的責(zé)任。而省里則權(quán)力較大，卻不具體管理事務(wù)。需要說明的是，從中央與地方的關(guān)系看，影響中央權(quán)威的，并不是市、縣級政權(quán)，而是省一級政權(quán)。較危險(xiǎn)的是，一方面，如果對一些本來應(yīng)當(dāng)由市、縣管理的事務(wù)實(shí)行所謂的條條管理，省以下垂直，讓省里管理，另一方面，中央應(yīng)該管理的武裝、外交、安全、社保等等，則實(shí)際上在機(jī)構(gòu)、人事、經(jīng)費(fèi)上下放省級政府管理，由省級政府代管，省級政府的權(quán)力將越來越大，這將形成權(quán)力過大的諸藩?jiǎng)萘Γ鋵?shí)于加強(qiáng)中央的權(quán)威十分不利。一些專家認(rèn)為，行政上的工商、質(zhì)監(jiān)、食品監(jiān)督、土地包括環(huán)保等省以下的垂直管理，并不是行政改革最終的固定模式，只是推進(jìn)改革進(jìn)程、破解現(xiàn)有難題的一種有益的探索和嘗試，因?yàn)椴⒉皇撬械男姓块T都適合垂直管理。垂直管理只是一個(gè)不得已的辦法。為了免受市、縣地方政府的干擾，轉(zhuǎn)而實(shí)行省以下垂直管理體制，是在現(xiàn)實(shí)國情下的妥協(xié)，是一種下有對策情勢下的上有政策，這從一個(gè)側(cè)面宣告了某些行業(yè)在面對地方政府干擾時(shí)的無能為力和束手無策。這種妥協(xié)決定了垂直管理體制必然存在先天不足。只有當(dāng)一個(gè)行政部門的職權(quán)具有全國性或跨區(qū)域性的特點(diǎn)時(shí)，才有進(jìn)行垂直管理的合理性和操作基礎(chǔ)。垂直管理的問題在于：首先，垂直管理不能完全擺脫地方干擾。盡管垂直管理后部門的人、財(cái)、物不受制于地方了，但部門還是在當(dāng)?shù)兀谕恋?、水電等方面也少不了求助?dāng)?shù)卣?。因此即使?shí)行了垂直管理，也不敢過于得罪地方。而利益越大的部門，垂直管理的力量也越容易被削弱。從理論上講，土地管理的垂直體制可以讓各級土地行政管理部門輕裝上陣，理直氣壯地行使自己的職權(quán)，但時(shí)至今日，人地矛盾日益突出，土地違法占用現(xiàn)象依然相當(dāng)嚴(yán)重。有的地方政府一如既往地公開、直接違法，并默許、縱容大量的土地違法行為。而土地執(zhí)法部門在有了上級土地管理部門的撐腰壯膽后，始終沒有硬起來。他們依然信心不足，怠于執(zhí)法，依然要面對執(zhí)法難、難執(zhí)法的惡劣環(huán)境。數(shù)據(jù)顯示，2004年全國共查處違法用地事件70646件，涉及土地面積3.5萬公頃。2005年未批先建占用耕地面積仍在2萬公頃以上。其次，垂直管理使監(jiān)督部門減少，容易滋生腐敗行為?？茖W(xué)健全的行政管理都有不可或缺的兩個(gè)方面：行政效率和行政監(jiān)督，如果以弱化監(jiān)督為代價(jià)提高行政效率，就有可能增加權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。對各垂直部門來說，當(dāng)它們作為地方政府職能部門時(shí)，尚會受到當(dāng)?shù)攸h委、政府、人大、紀(jì)委等部門的制約；垂直管理后，地方政府平級單位對垂直部門的經(jīng)常性權(quán)力監(jiān)督往往失效，全靠上級部門和上級監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)存在的問題。而上級監(jiān)管致命的弱點(diǎn)就是非經(jīng)常性。山高皇帝遠(yuǎn)的寬松氛圍，使各級一把手成為說一不二的家長，一旦一人腐敗，往往多年不會暴露，形成從上到下的一窩爛。近年來，稅務(wù)、工商等實(shí)行垂直管理的部門出現(xiàn)的案件，均有多個(gè)下屬市、縣局的一把手受牽連。最后，存在挖空市、縣地方管理，弱化基層政府職能的問題。市、縣政府組織體系的健全、部門配置的完整，是其履行一方公共管理責(zé)任的制度前提。如果過多的職能部門被劃歸上級垂直管轄，必然帶來地方政府組織功能的殘缺，影響其行