經濟新常態(tài)下社會救助制度的改革方向,社會救助論文

經濟新常態(tài)下社會救助制度的改革方向,社會救助論文2020年以來，我們國家經濟發(fā)展進入新常態(tài)，新常態(tài)必然伴隨新矛盾、新問題。華而不實，經濟下行壓力對社會和諧穩(wěn)定的影響不可忽視，也必然對社會政策帶來新的挑戰(zhàn)。本文主要討論在經濟新常態(tài)背景下，作為社會政策體系重要構成的社會救助政策面臨的挑戰(zhàn)、將來改革與調整的方向和重點，并對打造我們國家社會救助升級版提出若干建議。一、經濟新常態(tài)下社會救助政策面臨的新挑戰(zhàn)2020年，***根據中國經濟發(fā)展階段以及環(huán)境的變化，做出了經濟進入新常態(tài)的重大戰(zhàn)略判定。向新常態(tài)過渡，意味著中國經濟發(fā)展將經歷增長速度換擋期、構造調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的時期〔經濟日報，2020〕,經濟運行將出現有別于以往的深入變化。由于經濟與社會兩大系統(tǒng)之間客觀上存在著互相影響、互為依存的關系，經濟系統(tǒng)的變化必然對社會系統(tǒng)帶來深入影響。經濟增長率由過去的超高速變?yōu)橹懈咚?、經濟構造?yōu)化升級、一些三高產能將加快淘汰、經濟增長動力由要素和投資驅動轉向創(chuàng)新驅動等，這一系列變化必然影響將來中國的社會構造，進而使社會發(fā)展中的矛盾和問題集中顯露或釋放的風險增大，不確定、不穩(wěn)定因素較以往也會明顯增加。在社會風險增大的背景下，社會救助政策轉換了時空背景，面臨著新的挑戰(zhàn)。1.財政收入增速降低導致社會救助資金增量約束增大1994-2020年，我們國家財政收入多數年份以明顯高于增速的兩位數高速增長。在經濟轉向新常態(tài)后，財政收入也進入增長放緩階段。2020年，財政收入增速為12.9%,2020年下降到10.2%,2020年進一步降至8.6%;2021年1月、2月國家財政收入同比增長5%、3.2%①,創(chuàng)下十一五以來最低水平；1-3月累計全國一般公共預算收入36407億元，比上年同期增長3.9%,較上年同期增長率下降了5.4個百分點。2021年中國經濟增長率定下了比上年低0.5個百分點的7%的目的，加上稅制改革和構造性減稅推進力度的加大，預期財政收入兩位數增長的時代已然過去，而且增速進一步降低的可能性很大。財政收入降低，必然會使社會救助面臨的財政資金增量約束增大。在這里預期之下，社會救助政策的施行需要愈加注重資金的分配和使用的效果，不但要綜合考量貧困家庭的需要，使有限資金用在緊要之處；而且還要積極開拓有利于提高救助效果的新的救助形式，并通過資金分配構造的優(yōu)化整合，全面提升資金使用效益。2.經濟下行和構造調整導致中低收入群體失業(yè)和陷入貧困的風險加大逆經濟周期而行的社會救助政策在經濟增長下滑的情況下，往往面臨需要救助的人口和救助需求上升的壓力。從經濟發(fā)展態(tài)勢看，今后一段時期我們國家即將面臨這樣的問題。數據顯示，2021年2月，國內工業(yè)增加值累計增長6.8%,固定資產投資完成額累計增長13.9%,房地產投資累計增長10.4%,上述有利于勞動力就業(yè)的多項經濟指標均為十一五以來的最低水平②.能夠預期，將來中國經濟下行壓力增大、增長率下降，經濟構造調整、落后產能淘汰、企業(yè)破產，等等，這些經濟層面的變化，將對勞動密集行業(yè)產生宏大影響，進而給非技術、低學歷、低技能的從業(yè)人員的就業(yè)和收入帶來沖擊，也會對低收入等社會脆弱群體的生活造成直接影響。當大量貧困和低收入人口因喪失就業(yè)時機或陷入支出窘境時，會衍生出更為嚴重的社會問題。這時需要社會救助政策對貧困社會成員的多方面需求及時做出應對，才能筑牢社會安全網，守住社會成員基本生存安全的底線。同時，新常態(tài)下經濟福祉由非平衡型向包涵分享型轉換〔張占斌，2021〕,這為社會救助政策的完善和調整提供了重要指引。2020年就提出了守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論的工作思路，強調在復雜經濟形勢下同步抓好民生保障工作。經濟福祉的包涵分享包含著對低收入階層福祉分配的傾斜。能夠確定，適應經濟新常態(tài)必然要以消除低收入階層的相對貧困問題為基本前提，尤其要解決好中低收入水平家庭或社會成員在醫(yī)療、教育、住房或突發(fā)意外等方面的支出型貧困問題。社會救助政策要擴大救助范圍、完善對象認定機制、加強救助回應性，才能更好地知足新常態(tài)下的新需求。3.轉變經濟發(fā)展方式對增加貧困人口人力資本投入、擴大中低收入群體的消費能力提出了更高層次要求經濟發(fā)展轉入新常態(tài)，意味著必然打破以物資要素和投資為支撐的經濟增長機制，轉而依靠人力資本的提升和擴大國內消費拉動經濟增長。從勞動力角度看，中國是當前世界上公認的人口大國，卻不是人力資本大國，除了中國總體國民人口素質有待提升之外，還有一個重要的原因，就是大量的貧困群體和中低收入群體的人力資本投入嚴重缺乏，導致了貧困的代際傳遞，進而不利于高素質勞動力的再生。從消費角度看，由于我們國家居民收入水平偏低，加上城鄉(xiāng)和階層之間的收入分配差距較大，導致貧困和中低收入群體的消費能力缺乏。進入經濟新常態(tài)，中國的人口紅利減弱、投資和對外出口拉動效應降低，在這一背景下，假如能夠使貧困人口的人力資本有顯著的提升，同時通過經濟援助提高這部分人口的消費能力，無疑將對培育經濟增長新動力和轉變經濟發(fā)展方式起到重要推動作用。當前，我們國家農村貧困人口還有7017萬人③,常年接受社會救助的人口接近8000萬人。近億計的貧困人口平均消費水平非常低，城鎮(zhèn)最低收入戶全年總消費支出不及普通居民現金消費支出水平〔占比為82.5%〕,農村低收入戶消費支出占農村居民消費支出占比僅為30%①.固然貧困家庭的消費潛力不見得很大，但支出剛性強，增加其收入以及加強其對將來生活安全的預期，有助于使這部分社會成員的消費潛能得以釋放，因此對于經濟的拉動作用不可忽視。再者，從貧困對象的構成構造看，貧困家庭是值得進行人力資本投入的一類對象。城市低保對象中有勞動能力人口占比達41.3%,在校生占比為14.11%;農村低保對象中未成年人占比達11.1%②.針對這部分對象建立愈加積極的社會救助體系，不僅能夠解決其基本生存問題，更為重要的意義是有助于預防貧困風險，提高這部分社會成員的人力資本以及將來收入預期，切斷貧困的傳遞。我們國家當前開展的社會救助在這方面還存在很大缺乏，適應新常態(tài)，需要在功能定位上以事后干涉為基礎，將救助的關口前移，建立愈加積極的以預防為主的社會救助新機制。二、當下我們國家社會救助政策運行的基本分析我們國家社會救助體系的建設已經歷二十多年時間，多數制度正在向規(guī)范和法制方向提升。從總體上看，各項社會救助政策的運行效受益之處在邊際遞增階段，但是也存在構造性不平衡，主要表如今下面方面：1.絕對貧困減輕，但支出型貧困凸顯，社會救助體系亟待轉型升級隨著城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、災民生活救助等救助制度的建立，我們國家絕對貧困人口的基本生計問題已經得到了相當程度的改善。但是隨著收入差距的不斷拉大，因收入低于社會平均水平帶來的相對貧困問題開場逐步凸顯。相對貧困問題是一個國家的國民收入邁上更高層次水平進而告別絕對貧困后，因收入分配不公平導致一些階層、群體或區(qū)域存在的一類貧困現象。在相對貧困階段，處在中低收入水平上的家庭或社會成員往往會由于醫(yī)療、教育支出過大或意外事故導致收入不抵支出，引發(fā)支出型貧困.解決支出型貧困問題，關鍵是要從源頭上預防貧困，并妥善解決中低收入家庭可能發(fā)生的災難性支出?！?】當前，從我們國家救助對象的構造來看〔見表1〕,城市低保對象中有勞動能力人口和老年人口合計占全部低保對象的比重到達36%,華而不實老年人口占比逐年增加，有勞動能力人口固然有所減少，但比重仍高達20%.從城市低保人口構造的變化趨勢看，將來城市低保對象的構成將呈現老年貧困人口和有勞動能力人口占大頭的特點，且老年人口呈增長趨勢。與此同時，近年來殘疾人占比呈緩慢上升趨勢，2020年已到達8.2%,考慮到殘疾人的經濟創(chuàng)造能力相對較低，將來殘疾人在救助人口中的比重還將增長。對農村救濟對象的考察亦能夠發(fā)現，農村救助對象中的老年人和殘疾人口占據了很大比例。貧困形勢和救助人口構造上的變化，意味著救助需求也將發(fā)生變化。我們國家當前社會救助側重于貨幣和實物性救助，而這種救助方式在相對貧困凸顯的背景下具有很大的局限性；同時，救助人口構造的變化也對服務形態(tài)的社會救助提出了新的需求。因而今后我們國家社會救助體系的建設，應當以預防為主，以增加服務為主要內容，推動社會救助體系的轉型升級。2.社會救助財政資金使用效益總體較高，但存在投入構造不平衡以及救助人口增長效應遞減等問題近年來我們國家社會救助財政投入持續(xù)增加，資金的規(guī)范化管理水平不斷提高，保證了社會救助的總體效果，但資金的分配構造仍然存在不平衡，對救助人口和救助標準的邊際奉獻也有所下降。第一，由于各項社會救助制度建立的時間不同，構成了當前不同救助項目之間的財政支出構造不夠平衡的格局。比方：財政社會救助支出中超過七成資金投向了城鄉(xiāng)低保，而財政支出占比不到10%的醫(yī)療救助資金卻覆蓋了90%的救助人口①;農村低保資金占比為40%,而覆蓋救助人口超過65%;城市低保占用資金到達34%,而救助人口卻只占23%.覆蓋人口多、救助資金占比低的救助項目存在救助力度缺乏的可能，事實上，農村與城市低保補差的差距，遠遠超出了城鄉(xiāng)基本生活水平的差距?！?】第二，低保財政支出所產生的救助人口增長效應開場出現遞減。表3顯示，十一五時期，財政投入對城市低保規(guī)模奉獻系數為正，從2018年開場變?yōu)樨撝?，而這一時期年均財政社會救助投入增長率為8%,表示清楚財政投入的增長并沒有帶來城市低保人口規(guī)模的擴大，反而年均減少4.6%.從總救助人口的變化看，2007-2020年，社會救助財政支出對救助人口增長的奉獻系數多數年份為正值，從2020年開場財政投入年均增長率顯著大于年均救助人口增長率，財政投入的奉獻系數已開場呈下降趨勢，個別年份〔2020年、2020年〕甚至出現負值。這種變化表示清楚：在進入十二五以來的多數年份，盡管財政投入增量不斷增加，但救助人口不增反降，表示清楚財政投入對救助人口的擴大效應有所減弱?！?】第三，低保標準對財政投入的敏感度不斷提高。進入十二五后，多數年份保障標準增長率高于財政投入增長率。盡管救助標準的制定和調整取決于多種因素，但就一般而言，財政投入的增加會為提高救助標準提供財力保證，因而財政投入每增加一個單位會對救助標準產生一定程度的影響，這一影響可用低保標準財政投入彈性系數表示。表4顯示，2007-2018年，城市低保標準財政投入彈性系數EU2018年以前，農村低保標準財政投入彈性系數EC1.表示清楚低保標準增長率與財政投入增長率不同步，且前者落后于后者。進入十二五時期，EU〔EC〕在多數年份大于1,表示清楚低保標準財政投入彈性系數有了明顯提高?？梢姡晃鍟r期社會救助保障標準增長率落后于財政投入的增長率，進入十二五后此種狀況有所好轉。根據上述分析，一方面，低保標準對財政投入敏感度不斷提高，表示清楚財政投入能夠顯著帶來救助水平的提高；另一方面，財政投入對救助人口規(guī)模擴大的奉獻出現下降。這似乎構成了悖論：花的錢越多，期望同步實現救助人數增加與救助力度加強兩個效果，但卻只達成了一個目的，即十二五以來財政投入的增加帶來了保障標準的提高，而對于保障面的擴大則不夠理想。這一現象背后的原因需要今后在完善相關管理政策時給予高度關注?！?】3.各項社會救助政策的執(zhí)行與低保捆綁，制約了救助制度的彈性，造成救助項目疊加和福利依靠等問題社會救助暫行辦法明確規(guī)定了八項救助制度，除低保制度，其他救助政策的執(zhí)行往往以能否享受低保作為認定的資格。這樣，一定程度上導致低保對象能夠享遭到相關救助項目，而其他貧困家庭或個人無法獲得應有救助，進而產生救助疊加和福利依靠問題。低保福利依靠問題的產生，不在于低保標準水平過高，而是各項社會救助制度缺乏相對獨立的對象認定標準。由于各項救助制度指向各不一樣，既有針對某一特定貧困群體的制度，又有針對解決不同基本需求的制度，因此同一救助對象完全可能同時獲得多項救助福利，若缺少相應的家計和需求評估機制，很難避免出現救助疊加和福利依靠問題。從更深層次上看，福利依靠問題，與貨幣性救助這一方式本身的缺乏也不無關系。貨幣性救助投入的公共資源越多，社會公眾對公平性的關注度越高，對申請對象經濟狀況的審查就會越嚴格，進而使那些有就業(yè)能力的救助對象不愿意承當因就業(yè)帶來的失去救助福利的風險，進而進一步強化了福利依靠。三、經濟新常態(tài)下社會救助政策改革的方向與重點經濟發(fā)展進入新常態(tài)和當下社會救助運行中出現的趨勢性問題，迫使我們重新考慮怎樣對社會救助政策加以改革和完善，打造社會救助升級版。1.堅持救助前移政策取向，加強社會救助的風險預防功能從20世紀90年代建立低保制度開場，我們國家社會救助的建立和施行為社會市場經濟體制改革的順利進行提供了有力的托底作用。但是，社會救助側重雪中送炭,著眼于解決公民當下的生存危機〔竇玉沛，2020〕,因此屬于事后干涉型的社會保衛(wèi)制度，而在預防和化解風險向危機轉化方面的功能相對較弱。在經濟新常態(tài)下，一方面，要進一步穩(wěn)固社會救助在保障絕對貧困人口基本生存方面的功能；另一方面，在這里基礎上應將制度建設的重點轉向怎樣應對社會成員生存危機上來，構建愈加積極的社會救助體系〔關信平，2020〕.詳細而言，應當明確兩個方向：一是事后救助托底功能還須進一步加強。由事后的危機干涉轉向危機發(fā)生前的風險預防，是社會救助制度發(fā)展的必經階段。當前我們國家事后救助的功能還不盡完善，仍然需要通過全面建立臨時救助制度、發(fā)展救助服務等途徑，逐步建立支出和收入相結合的救助對象認定標準，補足救助制度體系中的短板,掃除救助人口和需求上的盲區(qū),提高全體社會成員生計有保障的穩(wěn)定預期。二是拓展救助對象的范圍，優(yōu)先將救助邊緣家庭以及單親家庭、工作貧困家庭、脆弱家庭等群體納入救助范圍；建立救助對象分級、分類管理制度，尤其應將未成年人、有勞動能力人員、在職〔或靈敏就業(yè)〕人員單獨建檔，加強動態(tài)化管理；同時，還應當與就業(yè)市場、扶貧及其他社會保障工作建立信息分享機制，加強對重點群體生活風險或危機事項的監(jiān)測預警和瞄準，提高救助需求的前瞻性預判能力。2.積極探尋求索社會救助服務，健全社會救助制度體系社會救助服務是從服務方面解決貧困家庭面臨的基本生存問題。國際勞工組織將針對大多數脆弱群體的需求和問題所進行的干涉定義為社會服務，實際上所指的主要是社會救助服務。全面開展貧困家庭的救助服務，一方面能夠知足貧困家庭的差異化需求，另一方面能夠通過救助服務與現金支持的結合提高對貧困家庭救助的效果〔林閩鋼，2020〕.當前中國的社會救助政策重經濟救助，而服務救助和時機救助還比擬薄弱，還有較大的發(fā)展空間，應該加快發(fā)展〔彭華民，2021〕.從當下貧困群體的實際需求看，我們國家社會救助服務應當優(yōu)先發(fā)展下面項目〔如表5〕:生活性救助服務、庇護性服務、就業(yè)扶持服務以及專業(yè)輔助服務等?？紤]到貧困家庭需求的層次性，在社會救助服務發(fā)展目的的設定上應當本著先生活性救助，后發(fā)展性救助的原則，先解決急需和剛需,根據最近目的、中期目的和長遠目的的思路分階段加以推進。最近的目的是選擇需求群體大且需求剛性較強并易于評估的生活性救助服務和旨在提供康復、護理服務的社會救助服務項目，通過局部試點的方式，探尋求索路子、積累經歷體驗。中期目的是通過設定量化考核目的，施行更多的救助項目，并根據貧困家庭的多層次、多樣化的需求，制定貧困家庭救助服務需求目錄；規(guī)定對社會組織贊助的標準或購買服務的標準，以此引導相關社會組織營辦或向申請承辦某項救助服務項目；同時建立相對穩(wěn)定的供應流程，使更多的救助服務項目向貧困群體覆蓋。長遠發(fā)展目的是將那些需求面廣、易于評估、質量可控的救助服務項目寫入相關社會救助單項法規(guī)或政策，明確社會救助服務的受益群體、對象認定和審核的程序、服務供應的方式等要素，推動建立多主體介入、機制完善、水平適度、形式多樣的社會救助服務體系?！?】3.加快引入購買服務，推動社會救助管理服務方式創(chuàng)新購買公共服務，是將公共財政支出范圍內的公共服務外包給適當的社會主體，以契約形式來完成服務的提供。當前，固然部分地區(qū)出臺的集中采購目錄中含有購買社會救助服務的內容，但主要是購買行政管理性服務，而不是服務形態(tài)的社會救助項目；與此同時，近年來也出現了贊助公益類社會組織向貧困群體提供幫扶救助性質服務的做法①,但是其出發(fā)點主要還是出于扶持社會組織發(fā)展的目的?，F前階段，能夠探尋求索兩大類社會救助服務的購買：其一是購買管理服務，即在社會救助基層部門通過設置崗位、招聘社會工作者或購買社會工作機構服務等方式，充實基層社會救助管理工作人員；其二是探尋求索建立購買項目機制，即允許社會組織提出針對一定區(qū)域或某些貧困群體的救助服務項目，并向提出經費贊助申請，經的可行性論證和評估后予以立項施行，知足貧困家庭的多樣性個性化需求。這一機制的建立，關鍵是要做出支持性承諾，并建立科學的需求評估、監(jiān)管和績效評估體系，保證公共資源的有效使用；尤其需要把好入口關，既要選擇確是貧困家庭急需的救助服務，又要建立需求評估機制，防止服務配送出現不公平問題。4.完善救助對象認定和需求評估體系，加強救助精準性作為一項選擇性社會保障制度，準確瞄準救助對象并確保應救盡救是社會救助保證公平公正的必然要求。救助人口下降和福利疊加問題與對象認定不夠科學存在很大關系，要實現救助公平、加強救助準確性，必須從救助對象的認定和救助需求評估體系建設入手。一是建立與各項救助制度相對應的救助對象認定標準，解決以低保資格為根據認定對象的問題。對于解決醫(yī)療、住房、教育等基本生存條件的救助制度，不僅要看家庭的經濟狀況，更要考慮建立以剛性支出為權重的救助對象認定標準。二是在收入核查與需求評估互有側重、優(yōu)勢互補的同時，總體上需更多考慮強化救助對象需求評估.經濟狀況調查能夠反映貧困家庭應對風險的能力，但不一定具體表現出貧困家庭需求知足的缺口，精準瞄準救助對象理應兼顧收支兩端，而在收入和財產的核查已相對成熟和完善的條件下，應將對救助需求的評估作為重點。三是完善跨部門的救助對象家庭經濟狀況信息核對機制，使分散在職能部門、金融機構等有關低收入家庭的信息實現實時聯網，打破信息孤島，提高認定工作效率和信息化水平。5.理順社會救助事權與財政支出關系，調整資金使用構造，建立以需求為導向的財政投入增長