《公益訴訟調(diào)查問題研究6300字【論文】》

公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的困境及出路研究目錄TOC\o"1-3"\h\u26275摘要 16367Abstract 227586一、引言 427079二、檢察機關(guān)公益訴訟案件的情況分析 512637（一）案例的基本情況 525752（二）案例分析 537三、檢察機關(guān)公益訴訟的制度存在的問題 621553（一）實施細則未出臺 620644（二）人員設(shè)備保障不足 627512（三）調(diào)查核實剛性不足 715521（四）檢察機關(guān)作為主體的問題 7116911、和公民個體對比 742702、和消費者協(xié)會對比 7230913、和環(huán)保組織對比 810025四、檢察機關(guān)公益訴訟的解決對策 840（一）出臺細則，調(diào)查核實有法可依 816436（二）加大保障，提升民行辦案能力 816105（三）加強溝通，構(gòu)建協(xié)作機制 926220（四）詳細的公益訴訟程序由檢察機關(guān)辦理 993291、檢察機關(guān)在起訴前先行干預(yù) 9118832、檢察機關(guān)在訴訟中采用高標準的訴訟標準和要求 9243983、訴訟結(jié)束后的監(jiān)督機制 1020321結(jié)論 1026986參考文獻 1117718致謝 12

一、引言2012年《民事訴訟法》明確規(guī)定了公益訴訟制度，近年來學術(shù)界對公益訴訟制度的構(gòu)建和實踐進行了探討。然而，在現(xiàn)實中，也存在著缺席訴訟、不愿意提起訴訟、不知道如何進行等情況。某市檢察院自2017年截至2019年7月，檢察院共發(fā)現(xiàn)公益案件313條線索。其中具體數(shù)據(jù)如下：2017年共立案公益訴訟8件，均為行政公益訴訟案件。4件國有資產(chǎn)保護，4件生態(tài)環(huán)境和資源保護。在8個案件中，檢察機關(guān)在執(zhí)行調(diào)查核實措施的過程中，查閱、復(fù)制了有關(guān)行政執(zhí)法檔案，詢問了證人等情況，查閱了書證、物證和其他證據(jù)。2018年，共立案公益訴訟84件，附帶公益訴訟6件。行政公益訴訟案件73件，涉及公益訴訟案件11件。生態(tài)環(huán)境與資源保護70件，食品藥品安全11件，國有財產(chǎn)保護3件。2018年處理的84件案件中，據(jù)不完全統(tǒng)計，查閱、復(fù)制行政執(zhí)法文書26件，詢問非法人、證人35人，收集文件、物證、視聽資料84件。咨詢專業(yè)人員、有關(guān)部門或行業(yè)協(xié)會等6項具體問題的意見（主要涉及環(huán)境污染的水質(zhì)檢測或土壤污染檢測），3項物證調(diào)查和現(xiàn)場檢查。2019年1-7月，提起公益訴訟案件221件，提出訴訟前檢察建議124件，提起行政公益訴訟案件1件，提起刑事附帶公益訴訟案件8件。其中行政公益案件124件，民事訴訟案件8件。涉及生態(tài)資源保護100件，食品藥品安全8件，英雄美譽保護15件，國有資產(chǎn)1件。2019年處理的案件中，據(jù)不完全統(tǒng)計，收集和復(fù)制了60份行政執(zhí)法文書資料，詢問了54名非法人和證人，收集了124份文書、物證和視聽資料。咨詢專業(yè)人員、有關(guān)部門或行業(yè)協(xié)會等25項具體問題意見（主要涉及環(huán)境污染的水質(zhì)檢測或土壤污染檢測），8項物證和現(xiàn)場檢查，3項委托評估、審核。本文旨在探討檢察機關(guān)公益訴訟中存在的問題，并對這些問題提出相應(yīng)的解決方案。對檢察機關(guān)提起公益訴訟制度提出了一些建議，并為促進實踐和立法的發(fā)展和文明建設(shè)作出努力。

二、檢察機關(guān)公益訴訟案件的情況分析（一）案例的基本情況2017年共立案公益訴訟8件，均為行政公益訴訟案件。4件國有資產(chǎn)保護，4件生態(tài)環(huán)境和資源保護。在8個案件中，檢察機關(guān)在執(zhí)行調(diào)查核實措施的過程中，查閱、復(fù)制了有關(guān)行政執(zhí)法檔案，詢問了證人等情況，查閱了書證、物證和其他證據(jù)。2018年，共立案公益訴訟84件，附帶公益訴訟6件。行政公益訴訟案件73件，涉及公益訴訟案件11件。生態(tài)環(huán)境與資源保護70件，食品藥品安全11件，國有財產(chǎn)保護3件。2018年處理的84件案件中，據(jù)不完全統(tǒng)計，查閱、復(fù)制行政執(zhí)法文書26件，詢問非法人、證人35人，收集文件、物證、視聽資料84件。咨詢專業(yè)人員、有關(guān)部門或行業(yè)協(xié)會等6項具體問題的意見（主要涉及環(huán)境污染的水質(zhì)檢測或土壤污染檢測），3項物證調(diào)查和現(xiàn)場檢查。2019年1月至7月，共立案公益訴訟案件221件，提出訴訟前檢察建議124件，立案行政公益訴訟案件1件，立案刑事公益訴訟案件8件。其中，行政公益案件124件，民事訴訟案件8件。涉及生態(tài)資源保護100項，食品藥品安全8項，英雄美譽度保護15項，國有資產(chǎn)1項。在2019年處理的案件中，據(jù)不完全統(tǒng)計，共收集復(fù)制行政執(zhí)法文書60件，采訪非法移民和證人54人，收集文件、物證、音像資料124件。就25個具體問題(主要涉及水質(zhì)檢測或環(huán)境污染土壤污染檢測)、8個物證和現(xiàn)場檢查、3個委托評審和審計，咨詢專業(yè)人士、相關(guān)部門或行業(yè)協(xié)會。（二）案例分析通過以上數(shù)據(jù)分析，可以得出以現(xiàn)狀：一是公益訴訟工作不平衡突出。檢察機關(guān)提起的上述公益訴訟案件中，行政公益訴訟和刑事附帶公益訴訟占95.3%，均由基層檢察機關(guān)提起。從基層檢察機關(guān)提起公益訴訟，存在著行政公益訴訟與刑事附帶公益訴訟的不平衡。自全面實施公益訴訟以來，刑事附帶公益訴訟的數(shù)量迅速增長，行政公益訴訟的數(shù)量增長了3.37倍。二是涉案領(lǐng)域不平衡?；鶎訖z察機關(guān)提起的行政公益訴訟主要集中在環(huán)境資源、國有土地出讓和國有資產(chǎn)領(lǐng)域，其中環(huán)境資源和國有資產(chǎn)的訴訟最為集中，分別占63.08%和33.85%。其次，調(diào)查取證問題是基層辦案實踐中最大的問題。偵查取證是辦理公益訴訟案件的重要環(huán)節(jié)，也是基層檢察機關(guān)面臨的最大難題。從數(shù)據(jù)上看，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是法律規(guī)定不明確，調(diào)查核實權(quán)行使邊界難以確定。目前，法律規(guī)定，檢察機關(guān)在處理公益訴訟案件時，只能采取詢問、調(diào)查、咨詢等七種調(diào)查核實方式。二是調(diào)查核實不死板。當事人取得有關(guān)物證、書證或者訊問，需要行政機關(guān)與當事人合作。由于偵查核實不是強制性的，如果對方不配合，檢察機關(guān)沒有具體的約束力。第三，具體案件的調(diào)查核實手段相對單一。目前,大多數(shù)情況下采用轉(zhuǎn)移和閱讀的方法,復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法部門文件和詢問相關(guān)人員,也很少采用委托鑒定的方法,評估、審計和收集視聽材料,直接影響案件的損害結(jié)果和因果關(guān)系的識別。如何保證取證過程的合法性，在審判中能夠識別證據(jù)，選擇哪些鑒定機構(gòu)或?qū)＜抑С秩藛T具有較強的證據(jù)效力等問題需要解決。四是辦案人員不適應(yīng)公益訴訟廣泛而專業(yè)的證據(jù)要求，偵查核實能力不足。其次，基層法院檢察公益訴訟隊伍的能力水平有待提高。推進工作的首要前提是保障制度人員。檢察公益訴訟工作開展以來，一直面臨著缺乏制度和專業(yè)隊伍的問題。特別是基層檢察機關(guān)案件數(shù)量之間的矛盾比較突出。由于公益訴訟隊伍的專業(yè)水平較低，知識儲備和辦案能力不足，難以充分適應(yīng)公益訴訟工作全面發(fā)展的需要，制約了公益訴訟工作的發(fā)展。三、檢察機關(guān)公益訴訟的制度存在的問題（一）實施細則未出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規(guī)定了檢察機關(guān)對污染環(huán)境、食品藥品安全等損害社會公共利益的行為有調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗等七種方式調(diào)查核實的權(quán)力。但在實踐中仍遇到不少問題，比如申請監(jiān)督流程、申請調(diào)查的手續(xù)、審批權(quán)限等。在調(diào)查核實上，各省份并不統(tǒng)一，這也導致了公益訴訟形成“地方特色”，不符合檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的嚴肅性。（二）人員設(shè)備保障不足修改民事訴訟法和行政訴訟法、民事行政檢察監(jiān)督的有效判斷,司法文書的綜合監(jiān)督民事、行政訴訟活動,但大多數(shù)草根閔行部門人員分配為3-5,在處理提出了耐藥情況下同時進行,支持起訴的行政監(jiān)督,督促起訴,如業(yè)務(wù)上，工作強度被拉長。擴大對訴訟活動的綜合監(jiān)督力度，也加大了檢察機關(guān)薄弱的民事銀行辦案壓力。這種案件太多、人太少的情況，對公益訴訟的順利發(fā)展形成了一定的影響。（三）調(diào)查核實剛性不足《實施辦法》規(guī)定，檢察機關(guān)應(yīng)當配合被調(diào)查對象進行調(diào)查核實。但是，由于實施辦法不實施保障措施，檢察機關(guān)對不配合的單位和個人只能不作為。在公益訴訟過程中，特別是在利益沖突尖銳的案件中，檢察機關(guān)很難通過普通的偵查程序?qū)ο嚓P(guān)證據(jù)進行核實。由于缺乏程序保障，調(diào)查與核查權(quán)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。但是，偵查核實權(quán)的行使不到位，勢必影響公益訴訟損害事實的認定。（四）檢察機關(guān)作為主體的問題檢察機關(guān)作為訴訟主體必須與其他主體進行比較，才能有效地行使和委托檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利。1、和公民個體對比公民是訴訟數(shù)量最多的群體，但我國現(xiàn)行法律并未賦予公民基于社會公共利益提起訴訟的權(quán)利。借鑒其他國家的法律制度，即使法律賦予公民起訴的權(quán)利，公民提起公益訴訟的弊端也是非常大的。首先，公民作為個人當然比那些能夠損害社會公共利益的人更軟弱。這種弱勢表現(xiàn)為訴訟能力的弱勢，以及訴訟的弱勢，包括舉證責任的弱勢。在公益訴訟案件中，無論是何種案件，當訴訟程序受到損害時，公民個人都是弱勢群體。不可否認，公民在相關(guān)案件中可能是當事人的直接受害者，但一旦公民提起訴訟，面對如此相對較大的另一方實力差距，則存在著巨大的根本實力差距。此外，很明顯，在這種情況下，公民的證件相對較弱。2、和消費者協(xié)會對比目前，我國消費者協(xié)會和省級以上消費者協(xié)會是消費者權(quán)益受到嚴重侵害的公益訴訟主體。本文的提出和出現(xiàn)，是我國公益訴訟領(lǐng)域立法的一大進步。但是，根據(jù)中國的實際情況，仍然存在以下問題:首先，中國檢察官是按行政區(qū)劃設(shè)立的，這意味著他們可以在各自的地區(qū)發(fā)揮有效的控制和影響。各級公安機關(guān)可以參照本地區(qū)公安機關(guān)的管轄范圍，根據(jù)本機關(guān)管轄范圍內(nèi)的案件，盡最大努力，最大限度地調(diào)動資源。檢察機關(guān)的設(shè)立也以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)。相比之下，檢察機關(guān)的存在和設(shè)立可以達到與公安機關(guān)辦案相同的效果，比依靠省級消費者協(xié)會和中國消費者協(xié)會承擔起訴責任更具有適用性和適切性。其次，事實上，這一點不僅體現(xiàn)在公民提起的公益訴訟中，也體現(xiàn)在其他主體中，即訴訟中相應(yīng)問題的起訴和處理能力明顯高于其他組織。檢察機關(guān)的一些獨特屬性和能力是其他主體所不具備的，具有明顯的優(yōu)勢。3、和環(huán)保組織對比我國對環(huán)境保護組織提起公益訴訟的主體資格設(shè)置了三項條件。依法設(shè)立環(huán)境保護組織，可以保證原告具有提起訴訟前的相對追訴能力。然而，由于環(huán)境保護組織在立法和實踐中的尷尬地位，我們對其特殊性仍有一些擔憂。首先，環(huán)境保護組織是一個非政府組織。作為民事組織，它在民事問題上與其他企業(yè)和個人具有平等的地位。即使其目的是保護環(huán)境，無論其目的有多好，也不會給本組織任何強制力。實際上，它將阻止環(huán)保組織做他們想做的事情。環(huán)保組織要求對違規(guī)行為進行調(diào)查。實際上，違反者不合作，甚至可能發(fā)生沖突。其次，環(huán)保組織在起訴方面沒有明顯優(yōu)勢。在許多環(huán)境污染案件中，涉及的地域范圍比較大，涉及的人數(shù)比較多，侵權(quán)后果的范圍也比較大。處理這樣的案件，無論在人力、物力還是財力上，都必須付出很大的努力，甚至是一個艱難的過程。但我們可以清楚地認識到，目前很難有一個可靠和可行的長期保障。因此，在處理涉及侵犯公共利益的案件時，環(huán)境團體不能被視為可靠的機構(gòu)。四、檢察機關(guān)公益訴訟的解決對策（一）出臺細則，調(diào)查核實有法可依“沒有明確的法律授權(quán)，檢察機關(guān)沒有行使偵查權(quán)的空間”，但“執(zhí)法力度不夠”，沒有嚴格的措施，檢察機關(guān)難以落實偵查權(quán)。檢察機關(guān)作為具有法律監(jiān)督功能的司法機關(guān)，在偵查案件過程中當然享有偵查權(quán)。檢察機關(guān)可以根據(jù)職權(quán)和審查案件的需要，決定是否偵查、如何偵查、由誰偵查。國家應(yīng)盡快對《司法解釋》的細則進行解釋，并將偵查權(quán)的適用范圍擴大到業(yè)務(wù)層面。（二）加大保障，提升民行辦案能力各級法院要提高對公益訴訟重要性的認識，這不僅關(guān)系到民事行政部門職能的轉(zhuǎn)變，也是檢察機關(guān)重新定位、履行法律監(jiān)督職能的突破口。加大對民間銀行部門人員配置、設(shè)備保障、宣傳等方面的投入，防止公益訴訟案件偵查因后勤保障不足而受到影響。加強公益訴訟培訓，強調(diào)訴訟程序的合法性和證據(jù)的“真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性”，保障證據(jù)的證據(jù)力。（三）加強溝通，構(gòu)建協(xié)作機制加強刑事部門、檢察服務(wù)中心、檢察保障部門等內(nèi)部檢察機關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)各自的職責相互協(xié)調(diào)，形成專業(yè)的偵查隊伍。與其他部門建立外部合作機制，與相關(guān)司法專業(yè)機構(gòu)、相關(guān)行業(yè)專家、大學教授等建立工作聯(lián)系。同時，要積極爭取地方人大和黨委的支持，形成地方文件，對不配合調(diào)查的有關(guān)單位和個人進行懲處。（四）詳細的公益訴訟程序由檢察機關(guān)辦理對于檢察機關(guān)提起公益訴訟的程序設(shè)計上要有以下幾點構(gòu)想:1、檢察機關(guān)在起訴前先行干預(yù)在公益訴訟程序中，先后規(guī)定了原告行使訴訟權(quán)利的順序。在此前提下，檢察機關(guān)不能在訴訟開始時直接介入訴訟，而應(yīng)在其他當事人介入訴訟后介入。此時，檢察機關(guān)也有了一項任務(wù)。檢察機關(guān)作為一種特殊的國家機關(guān)，其辦案能力、辦案經(jīng)驗和辦案方式都不能與一般主體相比較。為了順利、充分地實現(xiàn)訴訟目的，檢察機關(guān)可以參照刑事案件的處理過程，提前進入，指導舉證標準，調(diào)查取證等，使整個訴訟得以進行。2、檢察機關(guān)在訴訟中采用高標準的訴訟標準和要求首先，檢察機關(guān)的舉證責任是堅持舉證責任由辯護人承擔的原則。這類公益訴訟案件有其自身的特殊性。在環(huán)境污染案件中，檢察機關(guān)因特殊情況，具有較強的辦案能力、偵查能力、取證能力和提供證據(jù)能力，有時難以捕獲。在民事訴訟常識理論中，對相關(guān)的特殊侵權(quán)行為的舉證責任有專門的規(guī)定。同樣，檢察機關(guān)在公益訴訟中也應(yīng)適用這些特殊規(guī)定。這些特別規(guī)定對不同侵權(quán)案件的實際證明和交叉審查能力做出了相應(yīng)的調(diào)整，最符合我國證明標準的實際情況。在適用這些標準的同時，檢察機關(guān)應(yīng)達到比一般標準更高層次的證明和證據(jù)鏈。第二，檢察機關(guān)有權(quán)調(diào)查取證。一般情況下，他們只有對檢察機關(guān)自查案件進行調(diào)查取證的權(quán)利。然而，這種情況已經(jīng)改變。第七條是修改后的民事訴訟法第二百一十條的規(guī)定。本法的修改，是指在公益訴訟民事案件中，檢察機關(guān)根據(jù)需要，可以調(diào)查取證。法律規(guī)定，檢察機關(guān)在公益訴訟民事案件中可以先行偵查取證，即檢察機關(guān)在民事公益案件中可以行使偵查取證權(quán)。3、訴訟結(jié)束后的監(jiān)督機制公益訴訟案件不同于其他案件，尤其是在執(zhí)行過程中。普通案件可能很快就會結(jié)案，但是公益訴訟，尤其是環(huán)境污染案件，卻很難進行。首先，在公益訴訟中，應(yīng)當采取的一種方式是訴訟前強制令，即對于正在執(zhí)行或尚未停止的侵權(quán)行為，通過訴訟前強制令會立即發(fā)生損害，從而使侵權(quán)狀態(tài)立即停止。審前禁制令的范圍和效果比審前禁制令更為嚴重。一旦訴訟結(jié)束，判決將生效，涉及賠償、賠償、環(huán)境恢復(fù)等問題，特別是環(huán)境恢復(fù)等暫時看不見的問題。因此，檢察機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，建立相應(yīng)的公益訴訟監(jiān)督機制，注重在其監(jiān)督范圍內(nèi)的賠償追償。特別是對于環(huán)境問題，環(huán)境污染的恢復(fù)是一個漫長的過程，需要很長時間，處于監(jiān)督狀態(tài)。結(jié)論本文結(jié)合我國的實際情況，分析了公益訴訟案件物權(quán)認定中存在的主要問題。首先,在公益訴訟的情況下,由于法律的范圍相對模糊,調(diào)查核實的權(quán)利很難發(fā)揮實用,尤其是在針對