郊野公園工程建設(shè)前期管理創(chuàng)新研究

PAGEPAGE7郊野公園工程建設(shè)前期管理創(chuàng)新研究上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)自規(guī)劃初期就對(duì)郊區(qū)空間予以重視，然而在建設(shè)前期遇到一些瓶頸。以上海浦江郊野公園為例，介紹了郊野公園建設(shè)前期所面臨的問題，并分析了解決這些問題的途徑。郊野公園工程建設(shè)前期管理中形成的創(chuàng)新性研究，可為今后類似項(xiàng)目的前期推進(jìn)提供借鑒。郊野公園項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作的充分前置、合理策劃是整個(gè)項(xiàng)目能夠順利推進(jìn)的重要保障。其中項(xiàng)目前期過程中的報(bào)批報(bào)建手續(xù)的辦理，是項(xiàng)目順利推進(jìn)的基礎(chǔ)和保證。對(duì)項(xiàng)目前期管理工作的認(rèn)知總結(jié)，以及對(duì)項(xiàng)目前期行政審批流程的深入研究，有利于建設(shè)方從通盤角度把握項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，協(xié)調(diào)各方因素，促進(jìn)項(xiàng)目更快更好地推進(jìn)。1背景介紹1.1上海建設(shè)郊野公園的背景郊野公園是在上海市“兩規(guī)合一”土地資源緊約束背景下，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提升城市空間品質(zhì)、滿足市民活動(dòng)需求的重要生態(tài)節(jié)點(diǎn)。郊野公園位于城市郊區(qū)、有良好的自然景觀、郊野植被及田園風(fēng)貌，是以休閑游憩為目的的公園。上海遵循“聚焦游憩功能、彰顯郊野特色、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提升環(huán)境品質(zhì)”的規(guī)劃理念，在具有一定規(guī)模、擁有良好的田園風(fēng)光、郊野植被及自然景觀的郊區(qū)關(guān)鍵生態(tài)節(jié)點(diǎn)，初步選址21個(gè)。同時(shí)，根據(jù)規(guī)劃布局和實(shí)施的可操作性，確定了近期7個(gè)試點(diǎn)建設(shè)。1.2浦江郊野公園概述浦江郊野公園是上海先行試點(diǎn)建設(shè)的郊野公園之一，定位為近郊都市型森林公園，以森林游憩、濱水休閑為主要功能，打造郊野旅游目的地，為市民提供了休閑游憩的好去處、后花園[1]。浦江郊野公園交通優(yōu)勢(shì)顯著，是先行試點(diǎn)中離市中心城區(qū)最近的一個(gè)，同時(shí)浦江郊野公園緊鄰黃浦江，擁有黃浦江5.3km的岸線資源，公園總用地面積5.82km2，其中建設(shè)用地為1.12km2，其余均為非建設(shè)用地。浦江郊野公園是第一個(gè)擁有大面積集中建設(shè)區(qū)的郊野公園。2上海郊野公園建設(shè)前期存在的問題1993年6月，上海提出建設(shè)環(huán)繞整個(gè)上海的大型綠化帶。綠化帶規(guī)劃分為沿線100m寬林帶、400m寬的綜合綠地、10個(gè)主題公園等三個(gè)層次組織實(shí)施。從1995年12月開始實(shí)施，分三期建設(shè)，這一整體布局被描繪為“長(zhǎng)藤結(jié)瓜”，“藤”即綠化帶，“瓜”即沿線的郊野公園。2008年《上海綠地系統(tǒng)實(shí)施規(guī)劃》提出改造建設(shè)包括郊野公園在內(nèi)的各類公園，其中郊野公園是指由上海環(huán)城綠帶和郊區(qū)林地中劃定的片林改造，此時(shí)才真正開始引入郊野公園的概念。由于目前還處在郊野公園建設(shè)摸索階段，所以上海郊野公園建設(shè)前期遇到了管理機(jī)制、政策、指標(biāo)等一系列的問題。2.1管理機(jī)制權(quán)利有限、政策未先行在上海集建區(qū)外如何發(fā)展一直是個(gè)痛點(diǎn)和難點(diǎn)，原因在于缺乏政策上的支持，郊野公園缺少一個(gè)有職權(quán)的管理機(jī)構(gòu)和一部具有管控效能的法規(guī)條例。郊野公園單元規(guī)劃的前提條件是建設(shè)用地減量化，其中涉及搬遷、歸并、組織等問題，由于資金平衡上的困難導(dǎo)致地方積極性不高、就業(yè)困難、形成合力難，從上海幾個(gè)郊野公園來看，減量化工作的具體操作仍以規(guī)土部門為主，此外還涉及到發(fā)改委、農(nóng)委、綠化市容局、水務(wù)局、旅游局等相關(guān)部門，先期郊野公園的實(shí)施涉及調(diào)查、選址、征地、規(guī)劃，后期的建設(shè)、管理等工作又與其他部門相關(guān)，由于牽涉面廣，難以形成合力，尤其是面對(duì)協(xié)調(diào)國(guó)家與集體所有制土地的關(guān)系，協(xié)調(diào)不同部門機(jī)構(gòu)的矛盾和利益關(guān)系、協(xié)調(diào)實(shí)際與政策平衡的關(guān)系。對(duì)郊野公園的征地、選址、補(bǔ)償、規(guī)劃、建設(shè)、管理等缺乏一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的專門事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。2.2土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜上海以郊區(qū)基本農(nóng)田、生態(tài)片林、水系濕地、自然村落、歷史風(fēng)貌等現(xiàn)有生態(tài)人文資源為基礎(chǔ)建設(shè)郊野公園體系。由于現(xiàn)狀土地性質(zhì)多樣，不同土地權(quán)屬形成了不同的審批通道。一個(gè)項(xiàng)目要經(jīng)過多個(gè)部門審批，各部門只關(guān)心所管轄范圍內(nèi)的事務(wù)。由于各審批部門計(jì)算方式的不同，導(dǎo)致了指標(biāo)有重疊、區(qū)域內(nèi)指標(biāo)不足、項(xiàng)目總體指標(biāo)不平衡等情況發(fā)生。其次，面積大、情況復(fù)雜、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)成本高，為后期郊野公園的可持續(xù)性帶來困擾。2.3配套指標(biāo)不滿足人群需求郊野公園中10%~20%的面積為開發(fā)用地，80%~90%的面積為保護(hù)范圍。郊野公園面積較大，人們的需求逐漸增加，所以配套設(shè)施的需求度也隨之增加。傳統(tǒng)公園的單體配套指標(biāo)局限，無(wú)法承載如接待、展示、志愿者之家、辦公管理、醫(yī)務(wù)室等功能。然而郊野公園需要將這些功能一一落實(shí)。3解決途徑郊野公園建設(shè)之初就堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的方向，并形成高效的管理機(jī)構(gòu)、完善的法律法規(guī)、科學(xué)的規(guī)劃和廣泛的群眾基礎(chǔ)，來積極應(yīng)對(duì)建設(shè)前期所遇到的問題，以下以浦江郊野公園為例。3.1規(guī)劃引導(dǎo)政策（1）成立了區(qū)委為組長(zhǎng)的郊野公園推進(jìn)小組，定期協(xié)調(diào)重大問題，幫助以建設(shè)單位為主體企業(yè)在前期建設(shè)中解決遇到的問題。（2）從土地項(xiàng)目管理到郊野公園單元規(guī)劃管理，都在規(guī)劃上得到創(chuàng)新，在國(guó)際方案征集基礎(chǔ)上，形成了浦江郊野公園初步概念方案，著手編制郊野公園單元規(guī)劃，規(guī)劃明確了浦江郊野公園規(guī)劃定位、用地布局和各項(xiàng)指標(biāo)。作為統(tǒng)籌郊野地區(qū)土地利用、空間布局的載體，是對(duì)上承接土地利用總體規(guī)劃要求、對(duì)下關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收入長(zhǎng)效增長(zhǎng)需求的綜合性規(guī)劃。浦江郊野單元規(guī)劃是上海市第一個(gè)獲批的郊野公園單元規(guī)劃，是一次規(guī)劃的創(chuàng)新和探索，規(guī)劃對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，對(duì)水系、綠化等各類專業(yè)規(guī)劃進(jìn)行整合，探索出了集中建設(shè)區(qū)外土地綜合利用的新途徑。待單元規(guī)劃批復(fù)后，相關(guān)控規(guī)的落地，明確相應(yīng)的設(shè)計(jì)范圍。3.2項(xiàng)目疊加、政策組合浦江郊野公園在集體土地建設(shè)上，以“宜林則林、宜農(nóng)則農(nóng)、宜水則水”為原則，通過公益林和林地建設(shè)改善林地資源。土地性質(zhì)多樣導(dǎo)致項(xiàng)目由多種不同類別建設(shè)工程組合穿插構(gòu)成，各工程之間合理疊加，產(chǎn)生1+12的化學(xué)效應(yīng)。（1）通過土地整治進(jìn)行土地整理復(fù)墾，利用相關(guān)政策資源，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化，淘汰了三高一低的企業(yè)，減量化的同時(shí)對(duì)空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理布局。（2）通過水系建設(shè)進(jìn)行水系改造，打通農(nóng)村周邊斷頭河。（3）通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)改造農(nóng)村環(huán)境，增加相關(guān)配套設(shè)施。各項(xiàng)目之間互相銜接，浦江郊野公園的形成主要是公園建設(shè)與土地整治的有機(jī)結(jié)合。在集建區(qū)內(nèi)以公園建設(shè)和公益林改造作為引領(lǐng)，疊加水系建設(shè)、道路建設(shè)、綠道建設(shè)、體育設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減量化建設(shè)等，將城鎮(zhèn)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強(qiáng)林地建設(shè)、村莊整治、市政配套的完善有機(jī)結(jié)合。3.3持續(xù)運(yùn)營(yíng)由于郊野公園是公益性項(xiàng)目，所以給后期公園維護(hù)帶來了很大的困難，除了申請(qǐng)市、區(qū)資金支持外，還嘗試提出政府與社會(huì)資本合作的/zhishi/559.html"target="_blank">ppp模式，進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)、委托管理，對(duì)園內(nèi)部分區(qū)域收費(fèi)、開展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)等社會(huì)化模式，激發(fā)社會(huì)資本活力，浦江郊野公園結(jié)合大居環(huán)繞、離城市中心較近的區(qū)位特點(diǎn)，根據(jù)不同區(qū)域打造不同的景觀風(fēng)貌，在集建區(qū)內(nèi)打造花卉為主體的區(qū)域、互動(dòng)性強(qiáng)的精品園，集建區(qū)外引入綜合農(nóng)藝互動(dòng)體驗(yàn)區(qū)域，全產(chǎn)業(yè)鏈、多專業(yè)的協(xié)作突破，通過景觀設(shè)計(jì)規(guī)劃人員與生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)間的合作，使之形成可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。4爭(zhēng)取指標(biāo)、合理突破局限第一個(gè)市土地雙指標(biāo)的公園項(xiàng)目，通過協(xié)調(diào)市規(guī)劃土地管理局給予支持新增建設(shè)用地計(jì)劃，平價(jià)調(diào)劑耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)；第一個(gè)申領(lǐng)配套設(shè)施項(xiàng)目工程規(guī)劃許可證的公園項(xiàng)目；第一個(gè)由市綠化和市容管理局和區(qū)建管委雙重監(jiān)管的公園項(xiàng)目，即園內(nèi)綠化景觀部分由市綠容局監(jiān)管、配套建筑由區(qū)建管委監(jiān)管的雙重監(jiān)管模式。浦江郊野公園按照“生態(tài)優(yōu)先、避免大拆大建”的原則，集建區(qū)內(nèi)按公園標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，集建區(qū)外進(jìn)行土地整治和林相改造。集建區(qū)內(nèi)征地轉(zhuǎn)性區(qū)域，公園配套服務(wù)建筑的落點(diǎn)地塊將全部配備建設(shè)用地農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)，建設(shè)流程參照綠化建設(shè)工程基本流程進(jìn)行。按照郊野公園導(dǎo)則，郊野公園服務(wù)配套設(shè)施用地規(guī)模不超過開園面積的0.5%（需占用類集建區(qū)指標(biāo)），且單體建設(shè)面積不宜超過500m2。雖有市綠容局的方案批復(fù)作為依托，區(qū)規(guī)劃土地管理局對(duì)突破《浦江社區(qū)MHPO－1316單元軌道