對(duì)公共品非排他性的管理學(xué)解讀

對(duì)公共品非排他性的管理學(xué)解讀最近一陣子，北京思想界、政策界針對(duì)“公共品”(publicgoods)產(chǎn)生了熱烈的討論，再度反映了中國經(jīng)濟(jì)改革“問題形成領(lǐng)先于政策思維”的特質(zhì)過剩背后的稀缺什么是“公共品”？這是相對(duì)于“私有品”(privategoods)的一個(gè)概念。私有品是一種個(gè)人享有的商品、服務(wù)或資源，個(gè)人享有時(shí)，具有“排他性”，即他人不得共享，像：冰淇淋、小汽車；公共品的享用則不具排他性，如：道路、治安。當(dāng)然，還存在著介乎在二者之間的“準(zhǔn)公共品”，如：公園、教育等。正是基于“私有品”與“公共品”在特質(zhì)上的差異，決定了其生產(chǎn)與供給必須依賴不同的機(jī)制。私有品很簡單，在一個(gè)成熟的市場經(jīng)濟(jì)中，有需求就會(huì)出現(xiàn)供給；公共品則不是，由于公共品消費(fèi)時(shí)不具排他性，想消費(fèi)公共品的人往往希望在別人消費(fèi)時(shí)“搭便車”。這種“貪便宜”心理注定了沒有人愿意去生產(chǎn)公共品，以免“得不償失”。然而現(xiàn)實(shí)上，公共品的生產(chǎn)又是任何一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必需。那么，怎么辦呢？答案當(dāng)然就是政府，由政府提供社會(huì)必要的公共品，包括硬的及軟的，提供公共品的財(cái)源則通過稅收，取之于社會(huì)百姓。制約中國和諧成長的瓶頸這個(gè)議題所以出現(xiàn)，跟當(dāng)前中國發(fā)展所面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題有關(guān)。中國東部沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著所得增加、生活富裕，但生活素質(zhì)卻往往沒有提升，甚至惡化。一些反映在各個(gè)方面的問題，像：交通擁塞、醫(yī)療品質(zhì)、教育環(huán)境、社會(huì)治安、環(huán)境破壞等等，歸結(jié)到底，都是一個(gè)公共品數(shù)量及品質(zhì)不足的問題。人們有錢買小汽車，但無能力修馬路；人們有錢買住宅，卻不保證能獲得好的治安；人們有錢吃大餐，卻沒有不呼吸污染空氣的自由……于是，大家發(fā)現(xiàn)：問題的癥結(jié)就在公共財(cái)富。這還是微觀角度的觀察。宏觀而言，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的主要失調(diào)之一，是貿(mào)易出超太大，是內(nèi)需不振，固而導(dǎo)致國際對(duì)人民幣升值的壓力。但內(nèi)需為何老振不起來？原因之一，是所得分配差距過大，導(dǎo)致社會(huì)平均消費(fèi)傾向偏低；原因之二，是人們即使有需求(對(duì)公共品的強(qiáng)烈需求)，也無從實(shí)現(xiàn)。換言之，公共品生產(chǎn)的不足，一定程度上約制了人們的消費(fèi)，也約制了內(nèi)需。好了，既然公共品的生產(chǎn)已成了當(dāng)前許多微觀與宏觀發(fā)展問題的根源，那么，公共品的生產(chǎn)又為何不足呢？如前所云，大多數(shù)公共品應(yīng)由政府來提供，換個(gè)方式來問，政府又為何沒能提供足夠數(shù)量和品質(zhì)的公共品呢？制約公共品供給的“錯(cuò)位”第一，可能是政府的政策滯后。這或許不是中國獨(dú)有的問題。上世紀(jì)50年代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Galbraith著《富裕中的貧窮》一書，分析美國二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下產(chǎn)生的各種失衡問題，其中多與公共品不足有關(guān)。第二，是政府職能定位的失當(dāng)。失當(dāng)有兩種：一是越位，做了不該做的事，例如：政府本身成了利益主體，搞地產(chǎn)開發(fā)；二是缺位，沒做該做的事，即公共品的供給。越位加缺位，合稱錯(cuò)位。第三，政府何以會(huì)錯(cuò)位？或許與對(duì)“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”的真正含義尚未能準(zhǔn)確掌握有關(guān)。對(duì)社會(huì)主義一個(gè)最通俗的理解是：政府有責(zé)任提供所有公民一個(gè)最起碼的生活水平，包括：食、衣、住、行、育等。必須承認(rèn)，現(xiàn)在還沒做到，其中即包括了必要公共品的提供。第四，政府錯(cuò)位的另一個(gè)原因，是公共部門尤其是公務(wù)員隊(duì)伍的能力與見識(shí)不足，不足以正確充分地發(fā)揮政府職能。最后，政府錯(cuò)位或許也跟民意反映未能給予政府必要的提醒有關(guān)?？磥?，中國不僅市場經(jīng)濟(jì)要發(fā)育，社會(huì)主義也還要發(fā)育，焦點(diǎn)課題即在于公共品與政府職能的良好發(fā)揮之上。而政府的“生產(chǎn)活動(dòng)”所提供的公共物品、公共服務(wù)成本由于構(gòu)成復(fù)雜、不參與市場競爭、沒有局部的和一般的均衡價(jià)格與數(shù)量，因而難以有客觀的、競爭機(jī)制下產(chǎn)生的成本項(xiàng)目細(xì)分、成本項(xiàng)目核算指標(biāo)，應(yīng)該列入成本的與不該列入成本的界限模糊。而且是否應(yīng)該列入成本本身就沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)。例如“養(yǎng)兵千日，用兵一時(shí)”，但也許養(yǎng)兵千日，卻從不用兵，這樣的成本如何算?產(chǎn)權(quán)約束對(duì)政府組織來說是不存在的，即使有些政府官員把公職、公權(quán)私有化,但也是短期的（任期制、退休制就是一些限制）,因而他只可能盡量的利用權(quán)力謀私。由此推論，政府行政成本的不斷膨脹具有必然性,而其逆向的減少，則是外在約束的偶然。在職消費(fèi)最大化即在職消費(fèi)擬公共物品最大化。擬公共物品也稱為準(zhǔn)公共物品，一般指那些從物品的經(jīng)濟(jì)技術(shù)角度來說只能是私人消費(fèi)的物品，但卻采取了公共物品的支出形式。簡言之,就是公共支付、私人消費(fèi)的物品。擬公共物品具有支出的公共性、消費(fèi)的私人性，或者說是第三方付款的消費(fèi)物品。一般的擬公共物品包括:公車私用、公款吃喝、公費(fèi)旅游、公費(fèi)上學(xué)進(jìn)修、公物私用等各種各樣公共支出、私人消費(fèi)的物品。擬公共物品消費(fèi)盡管在非政府組織中也存在,但無論其數(shù)量、種類、金額都不能與政府組織相比。在職消費(fèi)最大化常常是以合法的形式出現(xiàn)的，它沒有實(shí)現(xiàn)公共物品所有權(quán)的私有化，而是達(dá)到了公共物品使用、占有、支配、受益的私有化，這種腐敗表現(xiàn)的更為普遍，其惡劣的影響也絕不亞于公共物品所有權(quán)私有化的違法敗德行為。公共物品公共物品（publicgood）公共物品是指公共使用或消費(fèi)的物品。公共物品是可以供社會(huì)成員共同享用的物品，嚴(yán)格意義上的公共物品具有非競爭性和非排他性。所謂非競爭性，是指某人對(duì)公共物品的消費(fèi)并不會(huì)影響別人同時(shí)消費(fèi)該產(chǎn)品及其從眾獲得的效用，即在給定的生產(chǎn)水平下，為另一個(gè)消費(fèi)者提供這一物品所帶來的邊際成本為零。所謂非排他性，是指某人在消費(fèi)一種公共物品時(shí)，不能排除其他人消費(fèi)這一物品（不論他們是否付費(fèi)），或者排除的成本很高。通常不具備排他性或（和）競爭性，一旦生產(chǎn)出來就不可能把某些人排除在外的商品稱為（純）公共物品。所謂商品的排他性是指商品的生產(chǎn)者或者購買者可以很容易地把他人排斥在獲得該商品帶來的利益之外；商品的競爭性是指消費(fèi)商品的數(shù)量與生產(chǎn)這一數(shù)量的成本有關(guān)。公共物品基本上可以分為三類：第一類是純公共物品，即同時(shí)具有非排他性和非競爭性；第二類公共物品的特點(diǎn)是消費(fèi)上具有非競爭性，但是卻可以較輕易地做到排他，有學(xué)者將這類物品形象地稱為俱樂部物品（clubgoods）；第三類公共物品與俱樂部物品剛好相反，即在消費(fèi)上具有競爭性，但是卻無法有效地排他，有學(xué)者將這類物品稱為共同資源或公共池塘資源物品。俱樂部物品和共同資源物品通稱為“準(zhǔn)公共物品，即不同時(shí)具備非排他性和非競爭性。準(zhǔn)公共物品一般具有“擁擠性”的特點(diǎn)，即當(dāng)消費(fèi)者的數(shù)目增加到某一個(gè)值后，就會(huì)出現(xiàn)邊際成本為正的情況，而不是像純公共物品，增加一個(gè)人的消費(fèi)，邊際成本為零。準(zhǔn)公共物品到達(dá)“擁擠點(diǎn)”后，每增加一個(gè)人，將減少原有消費(fèi)者的效用。公共物品的分類以及準(zhǔn)公共物品“擁擠性”的特點(diǎn)為我們探討公共服務(wù)產(chǎn)品的多重性提供了理論依據(jù)。公共物品也可以這樣分類：（1）純公共物品：具有完全的非競爭性和非排他性，如國防和燈塔等，通常采用免費(fèi)提供的方式。在現(xiàn)實(shí)生活中并不多見。（2）準(zhǔn)公共物品：具有有限的非競爭性和局部的排他性。即超過一定的臨界點(diǎn)，非競爭性和非排他性就會(huì)消失，擁擠就會(huì)出現(xiàn)。準(zhǔn)公共物品可以分為兩類：a.公益物品。如義務(wù)教育、公共圖書館、博物館、公園等b公共事業(yè)物品，也稱自然壟斷產(chǎn)品。如電信、電力、自來水、管道、煤氣等公共服務(wù)產(chǎn)品的特性：公共服務(wù)產(chǎn)品就其整體而言具有公共物品的性質(zhì)，按照競爭性、非競爭性、排他性、非排他性的物品屬性對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行歸類，可以把公共服務(wù)產(chǎn)品劃分為私有私益、私有公益、公有私益、公有公益產(chǎn)品。顯然，私有私益產(chǎn)品是純粹的私益性物品，如市場上的肉、菜；而公有公益物品則是純粹的公益性物品，如國防、社會(huì)治安。私有公益物品和公有私益物品，則是非純粹的公益物品或不純粹的私益物品。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的慣例，分別稱之為俱樂部物品（可以低成本的排他）和公共池塘資源物品（競爭性和非排他性），總稱為準(zhǔn)公共物品。公共物品的消費(fèi)：在準(zhǔn)公共物品的消費(fèi)中，存在一個(gè)“擁擠點(diǎn)”。即當(dāng)消費(fèi)者的數(shù)目增加到該擁擠點(diǎn)之前，每增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本是零；而達(dá)到該點(diǎn)之后，每增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本開始上升；當(dāng)達(dá)到容量的最大限制時(shí)，增加額外消費(fèi)者的邊際成本趨于無窮大。“俱樂部經(jīng)濟(jì)理論”對(duì)準(zhǔn)公共物品的擁擠性進(jìn)行了分析。該理論認(rèn)為消費(fèi)同一社區(qū)的公共物品的消費(fèi)者為同一俱樂部的“成員”，其中每個(gè)成員對(duì)于該俱樂部范圍內(nèi)的既定數(shù)量與質(zhì)量的公共物品的消費(fèi)效用都是其他成員消費(fèi)該公共物品的函數(shù)。帕累托最優(yōu)條件要求：俱樂部的任何成員在其消費(fèi)公共物品時(shí)所獲得的收益必須大于或至少等于它使用其他成員所負(fù)擔(dān)的邊際成本總額。由于人們對(duì)于公共物品的購買方式異于私人物品，在自利原則驅(qū)使下，消費(fèi)者總是希望不斷地?cái)U(kuò)大公共物品的范圍，以便免費(fèi)或者少付費(fèi)來享受更多的社會(huì)福利。這種搭便車的消費(fèi)心理，造成了對(duì)公共物品消費(fèi)的一種福利“剛性”。這種福利剛性在福利國家和社會(huì)主義國家普遍存在。公共物品的供給：由于公共物品的特殊性，導(dǎo)致市場機(jī)制決定的公共物品供給量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于帕累托最優(yōu)狀態(tài)。先后出現(xiàn)庇古均衡、林達(dá)爾均衡、薩繆爾遜均衡和馬斯格雷夫均衡等四種主要的公共物品均衡模型對(duì)公共物品的供給問題進(jìn)行研究。最終可以得出如下結(jié)論：區(qū)別于私人物品的帕累托最優(yōu)要求個(gè)人邊際替代率等于個(gè)人邊際轉(zhuǎn)換率，公共物品的帕累托最優(yōu)要求所有人的“公共”邊際替代率總合等于邊際轉(zhuǎn)換率。既然市場機(jī)制在提供公共物品方面是失靈的，ZF的介入就成為必要。但是ZF介入公共物品的供給，并不等于ZF生產(chǎn)所有的公共物品，更不等于ZF完全取代公共物品的市場。ZF對(duì)公共物品的供給，可以通過直接生產(chǎn)公共物品來實(shí)現(xiàn)，也可以通過某種方式委托私人企業(yè)的間接生產(chǎn)方式來實(shí)現(xiàn)。前者包括中央ZF直接經(jīng)營、地方ZF直接經(jīng)營和地方公共團(tuán)體經(jīng)營等三種情形，后者包括簽訂合同、授予經(jīng)營權(quán)、經(jīng)濟(jì)資助、ZF參股、法律保護(hù)私人進(jìn)入、社會(huì)資源服務(wù)等六種情形。公共物品具有與私人物品相對(duì)應(yīng)的四個(gè)特性：（1）非排他性。一種公共物品可以同時(shí)供一個(gè)以上的人消費(fèi)，任何人對(duì)某種公共物品的消費(fèi)，都不排斥其他人對(duì)這種物品的消費(fèi)，也不會(huì)減少其他人由此而獲得的滿足。（2）強(qiáng)制性。公共物品是自動(dòng)的提供給所有社會(huì)成員的，不論你是否愿意。（3）無償性。消費(fèi)者消費(fèi)這種物品可以不支付費(fèi)用，或者以遠(yuǎn)低于其邊際效用或邊際成本決定的價(jià)格來討價(jià)錢。（4）非競爭性。公共物品是提供給一切消費(fèi)者的，無法再消費(fèi)者之間進(jìn)行分割。促進(jìn)非國有經(jīng)濟(jì)參與中國基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的建議（25條）中國（海南）改革發(fā)展研究院（聯(lián)合論壇?北京）2000年11月1—3日，我院、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)及德國技術(shù)合作公司在海口聯(lián)合舉辦了第二次“中國基礎(chǔ)領(lǐng)域改革國際論壇”。在第一次論壇的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)討論了非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的作用、時(shí)機(jī)、途徑、政策和制度環(huán)境。我院在以往研究的基礎(chǔ)上，參考此次論壇中外專家的意見，提出本建議報(bào)告?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》指出：“加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是未來五至十年一項(xiàng)十分重要的任務(wù)”?！笆濉逼陂g將要實(shí)施的若干發(fā)展戰(zhàn)略，要求基礎(chǔ)設(shè)施必須保持高速度發(fā)展態(tài)勢。更為緊迫的是，我國即將加入WTO，無論是管理體制和經(jīng)營機(jī)制，還是技術(shù)裝備、資金、人才和服務(wù)方面，基礎(chǔ)領(lǐng)域的開放都將面臨發(fā)達(dá)國家的優(yōu)勢競爭。因此，抓住機(jī)遇，充分發(fā)揮非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的作用，創(chuàng)造非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的途徑、制度環(huán)境和條件，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域投資主體的轉(zhuǎn)換，是我國目前基礎(chǔ)領(lǐng)域改革迫切需要解決的重大問題。一、充分發(fā)揮我國非國有經(jīng)濟(jì)的主體作用，加快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域投資的主體轉(zhuǎn)換1、吸收非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)是我國開放市場，打破壟斷，加快基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的重要途徑。長期以來，我國政府是基礎(chǔ)領(lǐng)域和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的主要投資者，也是經(jīng)營者。從資金來源看，主要依靠政府的公共預(yù)算和發(fā)行債券，渠道單一，資金嚴(yán)重短缺。從投資方式看，主要采取直接投資方式，且投資主體缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，普遍存在著重復(fù)投資、管理落后，投資回報(bào)率低，經(jīng)濟(jì)效益差等問題。能否有效地解決上述問題，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到支撐未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，一要看能否有效動(dòng)員民間和境外資本進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域；二要看能否大幅度提高投資效益。二十多年改革開放的實(shí)踐證明，打破國有經(jīng)濟(jì)壟斷，開放國內(nèi)市場，引入競爭機(jī)制，促進(jìn)非國有經(jīng)濟(jì)成份發(fā)展是我國制造業(yè)發(fā)展形成競爭性市場格局的最重要經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于壟斷性服務(wù)業(yè)和自然壟斷性行業(yè)的改革提供了有益借鑒。80年代自英、美基礎(chǔ)設(shè)施民營化、私有化改革以來，基礎(chǔ)領(lǐng)域打破壟斷，開放市場已成為一種世界潮流，旨在通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)公共產(chǎn)品的提供和運(yùn)營，以提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率和運(yùn)營的效益，從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)生產(chǎn)和可持續(xù)消費(fèi)。因此，非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)是一個(gè)大趨勢。開放市場，打破壟斷，吸引非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革，取代政府成為基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資主體與經(jīng)營主體的地位，是加快我國基礎(chǔ)領(lǐng)域改革、發(fā)展的主要途徑。2、加快實(shí)現(xiàn)投資主體轉(zhuǎn)換是我國基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的基本任務(wù)。無論從投資，還是從基礎(chǔ)領(lǐng)域市場化改革來說，政府都不可能成為基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資經(jīng)營主體。1998年以來的實(shí)踐證明，僅靠政府以獨(dú)立投資和直接投資的方式無法解決資金短缺問題，更無法緩解基礎(chǔ)設(shè)施落后的局面。相對(duì)于幾萬億的社會(huì)資本，政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)力是有限的、難以持久的。只有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)民間資本的積極性，吸引民間資本投資基礎(chǔ)領(lǐng)域，才是解決這一矛盾的根本途徑。因此，由政府作為投資主體轉(zhuǎn)向非國有經(jīng)濟(jì)逐漸成為投資主體，是基礎(chǔ)領(lǐng)域加快發(fā)展的重要措施，也是基礎(chǔ)領(lǐng)域保持活力的關(guān)鍵所在。因此，加快基礎(chǔ)領(lǐng)域投資主體的轉(zhuǎn)換，是目前我國基礎(chǔ)領(lǐng)域改革面臨的最為突出的深層次矛盾，只有從根本上解決這一矛盾，才能使基礎(chǔ)領(lǐng)域改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。3、當(dāng)前，加快非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革具有特別重要的意義。進(jìn)入21世紀(jì)，中國基礎(chǔ)領(lǐng)域的加快發(fā)展對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，對(duì)于保持經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展都是至關(guān)重要的。實(shí)踐證明，民有民營經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)的激勵(lì)與約束機(jī)制，是市場經(jīng)濟(jì)的主體與生力軍。吸引非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革，不僅為非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展找到了新的途徑和空間，為我國基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了新的資源與動(dòng)力；而且有利于打破我國電信、民航、鐵路、電力等行業(yè)的長期壟斷，形成開放競爭的局面，促進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)降低成本，改善服務(wù)，提高效率和國際競爭能力。因此，我們應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，主動(dòng)推進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革進(jìn)程。二、把握時(shí)機(jī)、積極推動(dòng)非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的進(jìn)程4、我國非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)趨于成熟。過去20多年的發(fā)展，我國非國有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取得重大成就，開始成為支撐我國經(jīng)濟(jì)增長的主力軍。非國有經(jīng)濟(jì)僅用1/3的社會(huì)資源，生產(chǎn)出2/3的國民生產(chǎn)總值，顯示了活力。民間積累了相當(dāng)大的社會(huì)投資潛力，6萬多億的社會(huì)存款隨時(shí)都能釋放出巨大的投資力量。我國憲法已經(jīng)肯定非國有經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)重要組成部分，十五大文件也承認(rèn)民營資本的地位與作用。這些進(jìn)展標(biāo)志著非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的政策和體制條件已經(jīng)趨于成熟。我國加入WTO,將在有限的時(shí)間內(nèi)開放基礎(chǔ)領(lǐng)域市場，允許外資參與競爭。在對(duì)外開放之前，先對(duì)國內(nèi)民間資本開放應(yīng)是題中應(yīng)有之義。盡快制定出鼓勵(lì)非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的具體政策與措施已迫在眉睫。5、技術(shù)進(jìn)步與制度創(chuàng)新為非國有企業(yè)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域提供了技術(shù)條件。過去，基礎(chǔ)領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)基本屬于公共產(chǎn)品的范圍，并且由于公共產(chǎn)品存在消費(fèi)效用的不可分性、消費(fèi)的非競爭性及受益的非排他性，使私人參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資收益得不到有效實(shí)現(xiàn)，這是基礎(chǔ)領(lǐng)域主要由政府作為投資主體的重要根源。此外，基礎(chǔ)領(lǐng)域還存在經(jīng)營上的自然壟斷和投資上的資金密集等特性，也是民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的重要壁壘。技術(shù)創(chuàng)新使壟斷性行業(yè)變得可以引入競爭機(jī)制。制度創(chuàng)新也使原來無法實(shí)現(xiàn)的收費(fèi)和收益補(bǔ)償變?yōu)榭赡?。因此，通過制度創(chuàng)新使政府規(guī)制更為規(guī)范，為基礎(chǔ)領(lǐng)域打破行政壟斷、引入民間資本提供機(jī)會(huì)與條件。6、加快基礎(chǔ)領(lǐng)域改革，消除非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的體制性障礙。目前，我國非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的主要障礙是行政壟斷，特別是有項(xiàng)目審批權(quán)的行政性壁壘，對(duì)擬進(jìn)入的企業(yè)具有生殺予奪的大權(quán)。其次，基礎(chǔ)領(lǐng)域現(xiàn)有的組織體系，也對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入形成體制性障礙。再次，融資渠道不暢，我國銀行體系缺乏為非國有經(jīng)濟(jì)融資的部門與渠道，在直接融資方面，對(duì)非公有制企業(yè)上市還存在過多的限制；資金問題成為非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一。因此，盡快通過相關(guān)立法對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)實(shí)行可靠的保障，這對(duì)于消除產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和產(chǎn)業(yè)壁壘，加快基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革步伐有根本性作用。三、股份制是非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的基本形式，應(yīng)加快推進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革7、加快基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革，打破國有經(jīng)濟(jì)的壟斷局面。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，加快電信、民航、鐵路、電力等基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革，不僅有利于實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離、政企分開，解決投資不足和提高運(yùn)營效率。更為重要的是，股份制是非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的基本形式。歷史上，鐵路就是靠股份制發(fā)展起來的。我們應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)股份制改造在促進(jìn)非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域中的重要作用。并采取切實(shí)的改革措施和步驟，通過股份制改革，盡快打破基礎(chǔ)領(lǐng)域國家控制、行業(yè)壟斷、效率低下的局面。中共十五屆五中全會(huì)的《建議》指出，要把中國的基礎(chǔ)設(shè)施提高到一個(gè)新的水平，必須優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高質(zhì)量，拓寬融資渠道，注重投資效率。實(shí)踐證明，國有經(jīng)濟(jì)壟斷基礎(chǔ)領(lǐng)域是形成資源配置低效率，產(chǎn)生制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)偏差的主要原因。推進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革：要逐步減少國有經(jīng)濟(jì)的比重，為非國有經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入創(chuàng)造條件；要通過大量吸收國內(nèi)外資本，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資主體多元化、股權(quán)多元化。當(dāng)前，按照國家的統(tǒng)一規(guī)劃，適應(yīng)我國加入WTO的新形勢，對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域國有股權(quán)的比重，應(yīng)當(dāng)有靈活的安排。事實(shí)上，只要規(guī)劃合理，國有股權(quán)的比重少一些，更有利于基礎(chǔ)領(lǐng)域的競爭和發(fā)展。8、采取有效形式，加快基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革。無論是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化，還是從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在要求看，在電信、民航、鐵路、電力等基礎(chǔ)領(lǐng)域加快股份制改革都是大勢所趨。為此，我們應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，采取多種形式，切實(shí)地推進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革。首先，對(duì)未來一些盈利性的運(yùn)輸、通信、能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)根據(jù)條件成熟程度，逐步地、普遍地進(jìn)行股份制改造。第二，對(duì)于能夠改造為規(guī)范的股份公司的，應(yīng)爭取早日上市。第三，對(duì)不能整體改制的企業(yè)，應(yīng)采取分類、分解的辦法，逐步實(shí)現(xiàn)股份制改造。第四，對(duì)條件暫不成熟的企業(yè)應(yīng)通過發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券的方式，分階段實(shí)現(xiàn)股份制改造。第五，在條件成熟時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)債券發(fā)行的范圍，以多種形式實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域投資的社會(huì)化，為基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革創(chuàng)造條件。9、在加快基礎(chǔ)領(lǐng)域股份制改革中建立嚴(yán)格的公司治理結(jié)構(gòu)。股份制的一個(gè)重要特征是在實(shí)現(xiàn)資本所有者和經(jīng)營者相分離的基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的公司治理結(jié)構(gòu)。這是國有企業(yè)改革的方向，也是基礎(chǔ)領(lǐng)域國有部門改革的方向。適應(yīng)基礎(chǔ)領(lǐng)域股份制改革的要求，政府不能再對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制企業(yè)實(shí)施不必要的行政干預(yù)，也不能以所有者的身份控制企業(yè)的人事、經(jīng)營、財(cái)務(wù)等具體事務(wù)。政府在基礎(chǔ)領(lǐng)域的活動(dòng)范圍、調(diào)控方式及職能都應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由政府直接管理和控制向間接監(jiān)控方式轉(zhuǎn)變。四、采取多種形式，拓寬非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的渠道10、鼓勵(lì)民間資本采取聯(lián)合、聯(lián)營、集資、入股方式進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域；同時(shí)，采用項(xiàng)目分割的方式，降低民間資本進(jìn)入的門檻。民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的方式，不象服裝、針織、塑料、低壓電器、餐飲等行業(yè)，一開始就可以獨(dú)資進(jìn)入、獨(dú)資經(jīng)營，基礎(chǔ)領(lǐng)域投資額度大，存在著相當(dāng)大的產(chǎn)業(yè)壁壘。加上我國民間資本多半是小額資本，單個(gè)民間資本不足以形成進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的力量，民間資本進(jìn)入的方式只能是聯(lián)合、聯(lián)營、集資、入股方式。因此，應(yīng)當(dāng)采取有力措施，鼓勵(lì)和支持民間資本以聯(lián)合方式進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域。比如通過建立多種形式的基金，把分散的社會(huì)資本集中起來，由專業(yè)投資人員進(jìn)行運(yùn)作，將降低投資風(fēng)險(xiǎn)，有利于調(diào)動(dòng)民間投資的積極性。另一方面，許多具有公益性和商業(yè)性的項(xiàng)目，是可以分割開來分別組織實(shí)施的，如鐵路運(yùn)輸與建設(shè)可分為兩部分，將商業(yè)性的運(yùn)輸部分讓給市場去運(yùn)作。11、充分運(yùn)用資本市場吸收非國有投資。近年來國內(nèi)外基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革實(shí)踐證明，基礎(chǔ)領(lǐng)域在長期內(nèi)具有穩(wěn)定的投資價(jià)值和收益。放寬基礎(chǔ)領(lǐng)域運(yùn)用資本市場和上市的條件，不僅有利于形成非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的途徑，而且有利于促進(jìn)我國資本市場的完善和穩(wěn)定。應(yīng)通過貨幣的資本化、資本的股份化、股份的證券化、證券的大眾化來實(shí)現(xiàn)的民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域。12、充分利用和借鑒BOT方式。BOT是國際通行的基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)方式。我國加入WTO后，利用BOT方式，吸收外資和其他民間資本參與基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)將有很大空間。經(jīng)濟(jì)效益好的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以吸引民間資本參與，經(jīng)濟(jì)效益不好的項(xiàng)目也可以通過好的制度設(shè)計(jì)，提高投資預(yù)期收益，從而吸引民間資本。政府通過多種方式改善基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)率，關(guān)鍵是要解決BOT方式所遇到的土地征用、項(xiàng)目融資、收益補(bǔ)償?shù)葐栴}。13、實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的非國有化和國有資本的民營化。非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域有資本方式和經(jīng)營權(quán)方式兩條線索。非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域，不一定要出讓國有股權(quán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的非國有化本身也是非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的很重要的內(nèi)容之一。我國基礎(chǔ)領(lǐng)域經(jīng)營權(quán)的民營化可供選擇的大體有三種形式：即尋找民間的經(jīng)營者、經(jīng)理人；通過向民間招標(biāo)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域服務(wù)和產(chǎn)品的銷售代理民營化；通過招標(biāo)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域后勤、技術(shù)保障的民營化。14、根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同類型，采取不同方式吸引民間資本。（1）對(duì)于電信、鐵路、機(jī)場、港口、城市公交等既競爭又排他的基礎(chǔ)設(shè)施，可以由民間資本參股、控股，甚至獨(dú)資經(jīng)營。美國的鐵路，溫州機(jī)場，石獅的石湖港等就是私人出資興建的。（2）對(duì)于競爭性弱但排他性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施。如果有利可圖，私人企業(yè)愿意投資，那么政府應(yīng)該引導(dǎo)民間資本介入，而不應(yīng)該禁止其參與。如收費(fèi)高速公路、橋梁、隧道等，政府應(yīng)限制壟斷高價(jià)以保護(hù)消費(fèi)者利益，同時(shí)限制惡性競爭以維護(hù)投資人獲得合理回報(bào)。（3）對(duì)于純公共產(chǎn)品，如果能對(duì)使用者強(qiáng)制收費(fèi)，民間資本仍然可以參與，如燈塔、鐵路等。15、漸進(jìn)式改革和重點(diǎn)突破相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)的快速發(fā)展。所謂漸進(jìn)式，是指對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的增量資產(chǎn)部分逐步放開，在資本市場上吸引非國有資本參與基礎(chǔ)領(lǐng)域投資建設(shè)，從而相應(yīng)逐漸減少國有資產(chǎn)的相對(duì)比例，促進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域主體轉(zhuǎn)換。所謂重點(diǎn)突破，是指對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的存量資產(chǎn)部分，通過有重點(diǎn)地減持國有資本，使“國退民進(jìn)”。具體做法有三種，一是“賣一塊”，即通過產(chǎn)權(quán)置換、轉(zhuǎn)讓等，將一部分國有資產(chǎn)出售，轉(zhuǎn)變產(chǎn)權(quán)關(guān)系，出售所得上繳國庫。二是“分一塊”，即把產(chǎn)權(quán)制度改革與勞動(dòng)制度改革、社會(huì)保障制度改革相結(jié)合，徹底打破'鐵飯碗”，轉(zhuǎn)換職工身份，把國家對(duì)全民所有制職工的低工資欠帳，以“股票”、“債券”等形式歸還，即“買斷工齡”。三是“托一塊”，即在存量資產(chǎn)中留一部分，進(jìn)行資產(chǎn)委托經(jīng)營。資產(chǎn)委托經(jīng)營不同于承包租賃，而是搞“經(jīng)營權(quán)革命”，是通過經(jīng)營權(quán)市場轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的民營化。目前，需要把漸進(jìn)的改革方式與重點(diǎn)突破的方式結(jié)合起來，把“增量”改革與盤活和重組“存量”有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)的快速發(fā)展。五、打破行政壟斷，全面推進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域管理體制改革與創(chuàng)新16、鐵路、民航、電信業(yè)改革的總體思艮一分業(yè)管理。（1）建議鐵路行業(yè)改革實(shí)行“四層分離”。第一層，網(wǎng)運(yùn)分離，即把具有自然壟斷性的國家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施管理與具有競爭性的鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營分離開，組建一個(gè)統(tǒng)一的國家鐵路路網(wǎng)公司及若干個(gè)有較強(qiáng)實(shí)力的客、貨運(yùn)輸公司，實(shí)行分類管理。第二層，鐵路干線與鐵路支線相分離。組建單獨(dú)的、綜合性的支線管理機(jī)構(gòu)，有條件的支線進(jìn)行規(guī)范的公司制改革。第三層，客貨運(yùn)分離?？瓦\(yùn)中有些出于公益性考慮不能完全放開的部分，應(yīng)采用轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)公益性鐵路的經(jīng)營進(jìn)行補(bǔ)償，其余部分則應(yīng)完全放開。第四層，一般貨運(yùn)與集裝箱運(yùn)輸、冷藏運(yùn)輸、特殊運(yùn)輸?shù)认喾蛛x。（2）建議民航業(yè)的改革實(shí)行分業(yè)經(jīng)營。第一，盈利性業(yè)務(wù)與非盈利性業(yè)務(wù)分開。將經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、客流量小、不盈利但社會(huì)效益顯著的業(yè)務(wù)與航空公司業(yè)務(wù)、航油航材經(jīng)營業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)且客流量大的機(jī)場業(yè)務(wù)等盈利性業(yè)務(wù)分開，采取不同的投資、運(yùn)營方式和財(cái)稅政策。第二，自然壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分開。對(duì)機(jī)場服務(wù)等具有自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)，要在業(yè)務(wù)范圍、收費(fèi)價(jià)格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行管制，對(duì)航空公司業(yè)務(wù)、航油航材經(jīng)營業(yè)務(wù)等非自然壟斷業(yè)務(wù)，要打破行業(yè)性壟斷，引入合理的競爭。第三，航空業(yè)內(nèi)部服務(wù)職能按專業(yè)分離，即按客運(yùn)、貨運(yùn)、通用航空、旅游、技術(shù)信息、航空食品、地面服務(wù)等進(jìn)行專業(yè)化分工。第四，軍用、民用、通用相分離。（3）建議電信市場逐步完全放開。第一，網(wǎng)絡(luò)與業(yè)務(wù)相分離，即電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與電信服務(wù)業(yè)務(wù)相分離，對(duì)電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有所限制，完全放開電信服務(wù)業(yè)務(wù)。第二，對(duì)電信基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的主十網(wǎng)絡(luò)與接入終端住戶的局域網(wǎng)絡(luò)圈相分離，即所謂主干線與“最后一公里”相分離，使網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域局域?qū)哟胃偁幊蔀榭赡?。第三，保證普遍服務(wù)業(yè)務(wù)。政府必須保證提供充足和合適的全國范圍內(nèi)的電信服務(wù)，若普遍服務(wù)有缺口，應(yīng)通過招標(biāo)的方式，選擇最低限的補(bǔ)貼保證提供普遍服務(wù)業(yè)務(wù)。第四，通過招標(biāo)或拍買，發(fā)放有限的許可證，按許可證的類別分別允許提供傳播線路、公共線路及自行運(yùn)作電信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的聲音電話服務(wù)。17、放松基礎(chǔ)領(lǐng)域進(jìn)入管制，確立價(jià)格市場形成機(jī)制。目前，國家對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的壟斷，主要是通過對(duì)行業(yè)的價(jià)格管制和進(jìn)入管制來實(shí)現(xiàn)的，并且國家往往是通過價(jià)格管制形成進(jìn)入障礙。因此，必須改革基礎(chǔ)領(lǐng)域的價(jià)格管理體制。（1）在鐵路業(yè)，建議在“網(wǎng)運(yùn)分離”的前提下，對(duì)路網(wǎng)和運(yùn)輸企業(yè)間的結(jié)算價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，放開除農(nóng)用物資、軍用物資等特殊物資以外的貨運(yùn)價(jià)格，對(duì)客運(yùn)則應(yīng)完全放開。改革全國統(tǒng)一運(yùn)價(jià)的傳統(tǒng)價(jià)格體制，形成以各運(yùn)輸企業(yè)產(chǎn)品價(jià)值為基礎(chǔ)的、反映市場供求狀況的區(qū)域性、專業(yè)性鐵路運(yùn)輸企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格。（2）國際上電信市場開放的經(jīng)驗(yàn)證明，電信市場開放越早的國家，電信業(yè)發(fā)展就越快，服務(wù)價(jià)格也更低廉。因此，應(yīng)在電信資費(fèi)實(shí)行聽證制的基礎(chǔ)上，由市場形成電信價(jià)格。（3）在民航業(yè)，應(yīng)放松管制，除屬于自然壟斷性的、涉及國家安全的基礎(chǔ)設(shè)施（制空權(quán)及通訊導(dǎo)航設(shè)施）等可以由國家繼續(xù)控制外，對(duì)屬于競爭性的航運(yùn)業(yè)、機(jī)場服務(wù)及航線等則要與民航總局及其分支機(jī)構(gòu)脫鉤，實(shí)行基于市場供求關(guān)系的航運(yùn)價(jià)格政策。滿足廣大消費(fèi)者的多樣化需求，對(duì)不同的航線、航班、飛機(jī)、季節(jié)和節(jié)日，允許實(shí)行靈活的票價(jià)，不斷縮小國內(nèi)價(jià)格與國際價(jià)格的差距，迎接加入WTO和更激烈的國際競爭。18、分解鐵道部職能，推進(jìn)鐵路運(yùn)輸管理體制改革。應(yīng)將鐵道部的鐵路國有資產(chǎn)管理職能分解出來，轉(zhuǎn)移給國有資產(chǎn)管理部門。鐵道部作為政府職能部門，主要擔(dān)負(fù)全國鐵路的行業(yè)管理、鐵路國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、鐵路運(yùn)輸市場管理調(diào)控及部分社會(huì)事物管理職能。鐵道部現(xiàn)有的國有資產(chǎn)營運(yùn)職能，轉(zhuǎn)移給新組建的中國鐵路建設(shè)投資公司或以經(jīng)濟(jì)區(qū)域和現(xiàn)有路局為基礎(chǔ)、按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建的鐵路運(yùn)輸集團(tuán)，讓它們作為市場主體與法人實(shí)體，依據(jù)運(yùn)輸市場狀況進(jìn)行獨(dú)立決策與經(jīng)營。明確鐵路運(yùn)輸業(yè)的屬性，以法律形式界定國家與鐵路運(yùn)輸以外的關(guān)系，為鐵路運(yùn)輸業(yè)實(shí)施市場化經(jīng)營創(chuàng)造條件。建議結(jié)合《鐵路法》的修訂，通過法律手段來界定鐵路運(yùn)輸業(yè)商業(yè)化經(jīng)營與公共產(chǎn)品性質(zhì)之間的關(guān)系。當(dāng)鐵路運(yùn)輸業(yè)在承擔(dān)國家所需運(yùn)輸而蒙受損失時(shí)，國家要依據(jù)契約給予補(bǔ)償。19、實(shí)行“先脫鉤、后重組”，推進(jìn)民航管理體制改革。民航管理體制改革應(yīng)從轉(zhuǎn)變民航總局職能入手，撤消省級(jí)民航管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行國家、大區(qū)垂直管理模式，即建立機(jī)構(gòu)精干、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的民航總局及其地區(qū)管理機(jī)構(gòu)兩級(jí)行政管理體制。民航總局及其地區(qū)管理機(jī)構(gòu)與所屬企業(yè)完全脫鉤，管理方法和手段要由過去簡單地定計(jì)劃、管審批，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ú?shí)施全局性、戰(zhàn)略性行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。加快機(jī)場管理體制改革，建議中央政府所屬的機(jī)場資產(chǎn)，應(yīng)盡快地轉(zhuǎn)讓給地方政府，少數(shù)仍屬直屬中央政府的機(jī)場，應(yīng)成立機(jī)場公司，由國務(wù)院授權(quán)管理經(jīng)營。民航總局主要行使政府對(duì)機(jī)場的行業(yè)管理職能，不再直接管理機(jī)場。改革傳統(tǒng)的空中管制辦法，按照國際慣例，重新劃分我國空中資源的軍用、民用、軍民合用（混用）的航空權(quán)。20、打破“政企聯(lián)盟”，使信息產(chǎn)業(yè)部成為一個(gè)真正中立的管制者。信息產(chǎn)業(yè)部的成立，標(biāo)志著信息產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一規(guī)制時(shí)代的到來。但只要信息產(chǎn)業(yè)部繼續(xù)負(fù)責(zé)中國電信內(nèi)部企業(yè)的改制和內(nèi)部管理及其經(jīng)營運(yùn)行，它所制定的管制政策就難免有傾向性，很難真正發(fā)揮其行業(yè)管理職能。信息產(chǎn)業(yè)部作為行業(yè)的行政管制者，代表的應(yīng)是公共利益，即站在中立的立場上，盡量避免任何利益集團(tuán)的干擾，保證電信業(yè)內(nèi)部有效競爭機(jī)制的建立。因此，當(dāng)務(wù)之急是實(shí)行信息產(chǎn)業(yè)部與電信企業(yè)的徹底分離，從而打破'政企聯(lián)盟”，使信息產(chǎn)業(yè)部成為真正中立的管制者，對(duì)現(xiàn)有市場主體和新進(jìn)入者一視同仁，進(jìn)行公平管制。六、加強(qiáng)法制保障和服務(wù)功能，充分發(fā)揮政府在非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革中的重要作用21、應(yīng)進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變政府職能。首先，政府要尊重和支持非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革發(fā)展。從現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的角度看，非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域是中國經(jīng)濟(jì)市場化改革的題中應(yīng)有之義，是市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的必然要求。因此，政府對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革不是允許不允許、賦予不賦予、讓出不讓出的問題，而是要還權(quán)與民、還權(quán)于市場。其次，應(yīng)進(jìn)一步明確政府的職能定位。政府有義務(wù)為社會(huì)提供基本的公共產(chǎn)品和信息服務(wù)，創(chuàng)造和維護(hù)公開和公平的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。政府的主要作用應(yīng)是完善基礎(chǔ)領(lǐng)域的立法，推動(dòng)政府工作的法制化，規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)產(chǎn)關(guān)系、信用關(guān)系和契約關(guān)系，維護(hù)市場秩序，保證公平競爭，建立和完善社會(huì)保障制度和社會(huì)服務(wù)體系，為基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革和發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。22、實(shí)現(xiàn)由政策推動(dòng)向制度推動(dòng)的轉(zhuǎn)變，為非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革提供制度和法律保障。我國基礎(chǔ)領(lǐng)域改革沿襲一種先改革、后立法的傳統(tǒng)，主要依靠政策手段推動(dòng)非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展。政策的隨機(jī)性較大，缺乏法律制度的規(guī)范性和穩(wěn)定性，由此產(chǎn)生許多弊端。加入WTO,必然要求減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的人為因素，提高法制化程度。加快我國基礎(chǔ)領(lǐng)域的體制改革進(jìn)程，迫切需要建立一套清晰透明、規(guī)范市場運(yùn)作、符合國際慣例的'游戲規(guī)則”。目前我國基礎(chǔ)領(lǐng)域應(yīng)該提上議事日程的立法重點(diǎn)，是盡快制定全國統(tǒng)一的《航空法》和《電信法》，修改《電力法》和《鐵路法》。新的法律應(yīng)體現(xiàn)立法者的中立性以及立法過程的公開性和透明性，保證法律和規(guī)則符合各個(gè)方面的利益，保證公私營經(jīng)濟(jì)公平的進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域；法律必須確定基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革的目標(biāo)與程序，以增加市場的可預(yù)見性；新的立法應(yīng)把引入競爭作為立法的基本原則，將原來的維持壟斷的市場結(jié)構(gòu)的法規(guī)條目予以廢除;必須體現(xiàn)實(shí)行政企分開的原則，明確政府、行業(yè)管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營機(jī)構(gòu)的關(guān)系，必須對(duì)管制機(jī)構(gòu)的權(quán)限和行政程序進(jìn)行規(guī)定，充分保障企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)；必須對(duì)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件、服務(wù)質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等重大問題作出規(guī)定。為促進(jìn)非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的建設(shè)，建議專門制定民營企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施的《基礎(chǔ)設(shè)施投資促進(jìn)法》。23、加大政策扶持力度，為民私營經(jīng)濟(jì)積極參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革創(chuàng)造有利的政策環(huán)境。（1）廢除對(duì)民私營經(jīng)濟(jì)的歧視性政策。清理和修改現(xiàn)行對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)的歧視政