公共政策的基本要素以及公共策劃課件

第一講公共政策的基本要素

──以《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》為例

一、引言

公共政策是社會(huì)公共生活中常見的現(xiàn)象，也是政府主要的行為方式之一。公共政策的有無(wú)以及公共政策質(zhì)量的高低，都影響著我們每個(gè)人的利益和現(xiàn)實(shí)生活。作為社會(huì)公眾，我們更多地關(guān)心那些與我們切身利益密切相關(guān)的政策。作為政府，我們更多地關(guān)心公共政策能否解決社會(huì)的公共問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益。作為公共政策的研究者，我們更多地關(guān)心公共政策產(chǎn)生和發(fā)展的基本規(guī)律。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第一講公共政策的基本要素

──以《1第二講政策的本質(zhì)與功能按照現(xiàn)行理解，公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則，也可以理解為“旨在維護(hù)、增進(jìn)和分配社會(huì)公共利益，對(duì)全社會(huì)具有普遍影響力的行為準(zhǔn)則”。從中可以看出，政策的本質(zhì)可以概括為兩個(gè)內(nèi)容：一是政策首先是作為一種行為準(zhǔn)則而存在的，二是政策與利益密切相關(guān)。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第二講政策的本質(zhì)與功能.2238迅達(dá)2一、作為行為準(zhǔn)則的公共政策

（一）正式規(guī)則與非正式規(guī)則

社會(huì)公共生活總是需要一定的規(guī)則來(lái)規(guī)范各個(gè)社會(huì)行為主體的行為，包括社會(huì)公眾的行為，也包括政府自身的行為，當(dāng)然也包含著政策制定主體對(duì)政策執(zhí)行主體行為的規(guī)范。很多時(shí)候，最終制定和出臺(tái)政策的主體是政府擁有決策權(quán)力的機(jī)構(gòu)，政策執(zhí)行主體則具有雙重身份，一是執(zhí)行政策的主體，二是他們自己也要接受政策對(duì)他們的規(guī)范，扮演著政策對(duì)象的角色。

一般來(lái)講，規(guī)則包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則。正式規(guī)則多指那些成文的法律法規(guī)和規(guī)章制度。政策的若干規(guī)定就具有這個(gè)特點(diǎn)。非正式規(guī)則是指基于習(xí)慣、習(xí)俗、道德和倫理規(guī)范而形成的不成文的規(guī)則。它是一種潛在的規(guī)則，但對(duì)人們的影響也很深刻。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心3需要注意的有兩點(diǎn)：

1．并不是涉及道德、習(xí)俗和倫理的都是非正式規(guī)則。

象《美國(guó)公務(wù)員道德法》應(yīng)該理解為一種成文的正式規(guī)則，是對(duì)公務(wù)員道德行為所做的要求和規(guī)范。盡管涉及道德，但仍舊是正式規(guī)則。由此我們可以區(qū)分正式規(guī)則和非正式規(guī)則的特點(diǎn)，即：成文的和不成文的。

2．正式規(guī)則和非正式規(guī)則之間是相互影響的。

非正式規(guī)則往往內(nèi)在地影響了正式規(guī)則，比如有什么樣的價(jià)值觀和設(shè)計(jì)理念就會(huì)有什么樣的政策。我們探討決策者的價(jià)值觀對(duì)政策的影響部分地就是探討非正式規(guī)則對(duì)正式規(guī)則的影響。正式規(guī)則也往往對(duì)正式規(guī)則起著約束和引導(dǎo)的作用，比如政策上要求破除封建迷信，要求全國(guó)使用普通話等等。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心4第三講公共政策與公共利益從公共政策的定義當(dāng)中，我們也可以看出公共政策是以公共利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的。所謂公共利益的實(shí)現(xiàn)包含著三個(gè)層次的內(nèi)容：維護(hù)公共利益、增進(jìn)公共利益和分配公共利益。三者之間的關(guān)系就好比是“看著蛋糕不被偷吃”、“把蛋糕做大”和“公平地切蛋糕”。

但由于人們對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)還不夠充分，所以對(duì)公共政策能否實(shí)現(xiàn)公共利益這一點(diǎn)還是有一些懷疑的。本講將重點(diǎn)說明公共利益的內(nèi)涵，以此佐證公共政策應(yīng)該以公共利益為主要目標(biāo)。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心5一、利益

（一）利益的含義：

通俗地理解，利益就是對(duì)人們“有好處的東西”。這樣說可能過于寬泛。

進(jìn)一步的理解，利益就是人們對(duì)人們有好處的資源。這里的資源既是指物質(zhì)資源也是指精神資源。

最確切的定義是，人們?yōu)榱松婧桶l(fā)展，追求自由、幸福和享受所必須具備的資源和條件。從中可以看出，我國(guó)將生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為最基本的人權(quán)是非常有道理的，也是站得住腳的。它與馬斯洛的需要層次理論也是基本一致的。

需要特別說明的就是“條件”。比如空氣質(zhì)量就是人們不能忽略的生活條件。它與資源最大的區(qū)別就是：資源是看得見、摸得著的；條件往往是外部的。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心6(二)利益的兩種存在形態(tài)：獨(dú)享的和共享的

可以認(rèn)為，利益通常以兩種形態(tài)存在：獨(dú)享的和共享的。

1．私人利益：

社會(huì)公眾（主要是指?jìng)€(gè)人）獨(dú)享的那部分資源和條件，可以稱之為私人利益。個(gè)人對(duì)這部分利益享有所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，帶有明顯的“產(chǎn)權(quán)”的味道。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心7私人利益通常有三個(gè)層次：

（1）正常利益：不因人的身份、種族、性別等屬性而改變，也是所有人都應(yīng)該獨(dú)享的資源和條件。比如，衣食住行。它具有比較明顯的共通性。

（2）角色利益：因?yàn)槿藗儼缪莸纳鐣?huì)角色不同，也可以獨(dú)享的那些“超常”的資源和條件。這是利益差異的主要根源。

（3）失常利益：一般指通過非法手段獲得的那些利益。

以往我們是忌諱提私人利益的，把它等同于提倡個(gè)人主義。事實(shí)上不是這樣的，私人利益保持在適當(dāng)?shù)南薅葍?nèi)，并不見得就會(huì)損害社會(huì)的發(fā)展。過度地限制了私人利益的發(fā)展會(huì)導(dǎo)致“利益饑渴”，造成不良的社會(huì)后果。

特別需要注意的是，正常利益和角色利益都需要由公共政策來(lái)保護(hù)的，失常利益則需要公共政策來(lái)禁止和打擊。但不能因?yàn)榉磳?duì)失常利益而把所有的私人利益都一并反對(duì)掉了。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心82．共同利益：

部分或全體社會(huì)公眾共享的那部分資源和條件。通常是不可能分割的。社會(huì)公眾共同地受這些資源和條件的影響，可能是共同受益，也可能是共同受害。

共同利益有兩種表現(xiàn)形式：

（1）基于利益關(guān)系而形成的第三種利益

這與人們之間的交往和利益關(guān)系相關(guān)。比如深圳彩電峰會(huì)和彩管生產(chǎn)行業(yè)的停產(chǎn)都是很好的說明。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心2．共同利益：

部分或全體社會(huì)公眾共享的那部分資源和條件9（2）共同體的利益：

任何結(jié)構(gòu)松散和結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的組織都是利益共同體，也都具有共同體利益。

①正式組織的共同體利益：

政府、企業(yè)、事業(yè)單位、非政府組織都有共同體利益。不過，企業(yè)的共同體利益，特別是私人企業(yè)的共同體利益實(shí)際上是私人利益的放大。政府機(jī)構(gòu)也有共同體利益，比如工作條件、工資福利待遇、機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展等等。這就等于承認(rèn)政府利益的存在。

總體而言，這類共同體的利益都涉及的部分社會(huì)成員。

②非正式組織的共同體利益

我們所講的階層利益或群體利益都沒有正式的嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)，但卻有共同體利益。社會(huì)就是這樣一個(gè)共同體。不過，社會(huì)這個(gè)共同體的利益比較特殊，由于是涉及全體社會(huì)成員的利益，所以我們把它稱之為具有“社會(huì)共享性”的利益，也就是公共利益。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心10二、公共利益

簡(jiǎn)單地說，公共利益就是那些具有社會(huì)共享性的資源和條件。不過，人們通常認(rèn)為公共利益是抽象的，是虛幻的。如果這樣，那公共政策就失去了目標(biāo)和依托。事實(shí)上，資源和條件都是人們可以感知或把握的，所以我們把公共利益看成是客觀的、現(xiàn)實(shí)的。

（一）公共利益的縱向?qū)哟?/p>

1．社區(qū)性公共利益：社區(qū)的治安、環(huán)境和生活保障設(shè)施。

2．地方性公共利益：地方的經(jīng)濟(jì)秩序、發(fā)展環(huán)境、治安狀況等。

3．全國(guó)性公共利益：國(guó)家的憲法和法律、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)秩序等。

4．全球性公共利益：主要是指可持續(xù)發(fā)展問題。

區(qū)分這些層次的意義在于：不同層次的公共利益應(yīng)該由不同層次的公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。這樣，公共政策就形成了一個(gè)縱向的體系。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心11（二）公共利益的橫向維度：

1．秩序性的公共利益：需要通過強(qiáng)制手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的。比如社會(huì)秩序、市場(chǎng)秩序和金融秩序、交通秩序等。

2．基礎(chǔ)性的公共利益：比如，公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和公共項(xiàng)目等。

3．服務(wù)性的公共利益：比如大多數(shù)的公共服務(wù)。

4．保障性的公共利益：比如，可持續(xù)發(fā)展問題、國(guó)防、社會(huì)保障等。

區(qū)分橫向性質(zhì)的意義在于，不同類型的公共利益，其實(shí)現(xiàn)的手段和主體可以不同。比如秩序性的公共利益通常只能由政府來(lái)實(shí)現(xiàn)，其他主體并不擁有公共權(quán)力。基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性的公共利益可以由政府的公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以通過其他社會(huì)行為主本來(lái)實(shí)現(xiàn)。比較特殊的是，保障性的公共利益大多數(shù)沒有現(xiàn)實(shí)的收益，所以企業(yè)一般不愿意涉足，所以需要政府承擔(dān)主要責(zé)任。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心12（三）公共政策要維護(hù)公共利益

為什么一定需要公共政策來(lái)維護(hù)公共利益呢？

1．由社會(huì)公眾集體行動(dòng)的特點(diǎn)來(lái)決定的。集體行動(dòng)往往具有非理性的結(jié)果。

2．公共利益本身最容易受到最少的照顧。

3．公共利益都是非營(yíng)利性的，一些社會(huì)主體不愿意涉足。

由此可以得出結(jié)論：公共利益應(yīng)該由公共政策來(lái)維護(hù)、增進(jìn)和分配。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（三）公共政策要維護(hù)公共利益

為什么一定需要公共政策來(lái)維13第四講政府、市場(chǎng)與公共政策

關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的討論較多，不同的立論形成了不同的政府理論和市場(chǎng)理論。如何正確認(rèn)識(shí)兩者的關(guān)系？如果理解圍繞這一關(guān)系出現(xiàn)的若干現(xiàn)象：東亞奇跡曾被稱為是“政府主導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)”或“政府推動(dòng)型經(jīng)濟(jì)”的結(jié)果，但金融危機(jī)似乎打破了這一奇跡；美國(guó)等西方國(guó)家被稱為自由市場(chǎng)國(guó)家，卻曾經(jīng)進(jìn)行了大量的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)，并且政府干預(yù)一直存在；最近，家電市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)政府采取了有限的干預(yù)；為什么自由市場(chǎng)在不同的國(guó)家里形成了不同的結(jié)果？

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第四講政府、市場(chǎng)與公共政策.2214一、政府與市場(chǎng)：兩個(gè)并不對(duì)等的范疇

（一）政府作為組織與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系

1．作為公共權(quán)力組織，作為凌駕于社會(huì)之上的組織，政府對(duì)各市場(chǎng)主體擁有管轄權(quán)（比如稅收、市場(chǎng)準(zhǔn)入、質(zhì)量核準(zhǔn)等），也應(yīng)當(dāng)盡到保護(hù)的義務(wù)（比如明確產(chǎn)權(quán)、防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而帶來(lái)的損害等）。

2．政府與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系（特別應(yīng)強(qiáng)調(diào)控制制高點(diǎn)）

中國(guó)基本上是靠所有制來(lái)解決政府與企業(yè)之間的關(guān)系的。改革開放以來(lái)國(guó)有企業(yè)改革幾乎都在這一框架體系之內(nèi)，“抓大放小”是個(gè)例外。美國(guó)基本是靠經(jīng)濟(jì)管制來(lái)實(shí)施控制的：在政府干預(yù)時(shí)期，進(jìn)行管制；在政府干預(yù)消退時(shí)期，則放松管制（）。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心153．政府與私人企業(yè)之間的關(guān)系

政府為私人企業(yè)提供法律和政策保護(hù)（比如《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》的頒布實(shí)施）；4．政府與消費(fèi)者的關(guān)系

傳統(tǒng)上政府通過行政手段來(lái)保護(hù)消費(fèi)者（如果這一意識(shí)是存在的話），同時(shí)并未意識(shí)到自己也應(yīng)把公民當(dāng)作消費(fèi)者；現(xiàn)代，政府力圖通過促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)保護(hù)消費(fèi)者，并且越來(lái)越不得不把公民當(dāng)作消費(fèi)者。

需要特別說明是，企業(yè)和消費(fèi)者都是市場(chǎng)主體，政府應(yīng)該平衡企業(yè)與消費(fèi)者之間的關(guān)系，從而在政府、企業(yè)、消費(fèi)者之間建立相對(duì)穩(wěn)定的三角關(guān)系。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心16（二）政府干預(yù)行為和市場(chǎng)交易行為之間的關(guān)系

1．干預(yù)的方式：

（1）是全面干預(yù)還是部分干預(yù)；

（2）通過財(cái)政政策和貨幣政策的宏觀調(diào)控，通過行政手段的微觀規(guī)制。前者意味著政府在規(guī)范市場(chǎng)交易行為，后者意味著政府參與市場(chǎng)交易行為。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心172．干預(yù)的合理性：

（1）市場(chǎng)交易行為有合法的和非法的：

①合法的交易行為有時(shí)候也需要政府的干預(yù)，比如康泰克禁售事件，藥品不良反應(yīng)信息通報(bào)制度。

②非法的交易行為顯然更需要干預(yù)。有交易對(duì)象的不合法、交易方式的不合法（比如傳銷）和交易主體的不合法（比如向未成年人銷售香煙）。

一個(gè)值得擔(dān)心的問題是，干預(yù)合法的交易行為、對(duì)非法交易行為置之不理。這將進(jìn)一步導(dǎo)致市場(chǎng)的無(wú)序和政府干預(yù)的不規(guī)范性。

（2）干預(yù)手段的合理性：在法律、經(jīng)濟(jì)和行政諸手段之間尋求平衡；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是法治經(jīng)濟(jì)，它屬于一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇。

（3）干預(yù)結(jié)果的合理性：是一種事后判斷，對(duì)政府能力提出了較高的要求，同時(shí)也可能帶來(lái)財(cái)政危機(jī)從而影響政府能力.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心18（三）政府政策機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制之間的關(guān)系

1．政策機(jī)制一部分是針對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的，這部分政策旨在完善市場(chǎng)機(jī)制；市場(chǎng)機(jī)制包括競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

2．市場(chǎng)機(jī)制只能解決有限的問題，而政策機(jī)制的涵蓋面較廣，并不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

3．從目標(biāo)上來(lái)說，政策機(jī)制可以以社會(huì)公共福利為目標(biāo)并通過公共選擇機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，而市場(chǎng)機(jī)制則是基于個(gè)人利益的目標(biāo)通過自愿選擇、自主決策機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（三）政府政策機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制之間的關(guān)系

1．政策機(jī)制一部19（四）政府的強(qiáng)制性規(guī)則與市場(chǎng)契約規(guī)則之間的關(guān)系

1．政府產(chǎn)出的非市場(chǎng)性和非拒絕性，政策具有相對(duì)普遍的約束力和強(qiáng)制力；

2．市場(chǎng)契約規(guī)則是自愿性和互利性的，是市場(chǎng)主體應(yīng)普遍遵守的規(guī)則。

3．政府的強(qiáng)制性規(guī)則是其協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益沖突的保障。

可見，如果將政府和市場(chǎng)作為兩種基本的制度安排來(lái)討論，二者就幾乎處于同一范疇。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（四）政府的強(qiáng)制性規(guī)則與市場(chǎng)契約規(guī)則之間的關(guān)系

1．政府20二、市場(chǎng)失靈是公共政策存在的前提？

（一）市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)：

1．提供公共物品的無(wú)效性；

2．存在外部效應(yīng)

3．競(jìng)爭(zhēng)的不充分性

4．收入分配的不公平性

5．經(jīng)濟(jì)的波動(dòng).2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心21（二）政府在解決市場(chǎng)失靈方面的潛在優(yōu)勢(shì)

1．政府財(cái)政對(duì)一部分社會(huì)資源所進(jìn)行的集中的使用和分配。

2．政府以強(qiáng)制性的公共權(quán)力作為后盾，比如反微軟壟斷。

3．政府所知優(yōu)于市場(chǎng)所知（凱恩斯的觀點(diǎn)）。

4．政府通過產(chǎn)權(quán)制度的安排降低交易成本，從而保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。

5．政府是最大的投資者和購(gòu)買者。

（三）政府失靈

1．基于政府能力有限性而必然導(dǎo)致的失靈。

2．基于政府不正當(dāng)干預(yù)行為而導(dǎo)致的失靈。

3．基于政府自身利益的干預(yù)行為。即使政府意識(shí)到這一點(diǎn)，或者被迫在自我利益與公共利益之間作出協(xié)調(diào)，就可能存在失靈。

這就在邏輯上留下一個(gè)問題：市場(chǎng)失靈要由政府的公共政策來(lái)彌補(bǔ)，政府失靈了怎么辦？恐怕只有尋求政府和市場(chǎng)以外的其他手段了。還有一個(gè)問題：如果說市場(chǎng)失靈是公共政策存在的前提，那么在市場(chǎng)產(chǎn)生以前，是否就沒有公共政策呢？

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心22三、政府與市場(chǎng)的社會(huì)分工論

一般認(rèn)為，政策機(jī)制在于解決公平問題，市場(chǎng)機(jī)制在于解決效率問題。公平和效率都是社會(huì)發(fā)展所需要的目標(biāo)，所以不妨把政府和市場(chǎng)的功能優(yōu)勢(shì)理解為社會(huì)分工。

（一）社會(huì)資源的處置方式：配置和分配

政府和市場(chǎng)都可以配置和分配社會(huì)資源。沒有理由認(rèn)為政府只能分配不能配置社會(huì)資源，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府通過公共政策對(duì)社會(huì)資源的配置就是一個(gè)實(shí)例。也不應(yīng)該否認(rèn)市場(chǎng)的分配功能，比如初次分配。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、政府與市場(chǎng)的社會(huì)分工論

一般認(rèn)為，政策機(jī)制在于解決公23（二）社會(huì)財(cái)富和分配方式：

1．市場(chǎng)分配：是初次分配，按占有的生產(chǎn)要素的多少來(lái)分配。通常被認(rèn)為是會(huì)帶來(lái)收入分配不公的結(jié)果。

2．政策分配：是再次分配，通常被認(rèn)為是努力地彌補(bǔ)市場(chǎng)的收入分配不公。

3．道德型分配：依靠道德準(zhǔn)則或道德力量來(lái)分配，比如慈善行為。

4．關(guān)系型分配：依據(jù)人們的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或社會(huì)資本來(lái)分配。

5．沖突型分配：采用沖突的形式來(lái)分配，有時(shí)是社會(huì)分配不公的結(jié)果。比如，偷盜、搶劫。沖突型分配的極端形式是戰(zhàn)爭(zhēng)。

（三）政府與市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)

政府在分配資源方面有優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)在配置資源方面有優(yōu)勢(shì)。所以政府和市場(chǎng)實(shí)際上應(yīng)該理解為社會(huì)分工，而不應(yīng)該理解為簡(jiǎn)單的相互彌補(bǔ)關(guān)系。這也就意味著，公共政策有獨(dú)立于市場(chǎng)的內(nèi)容。那么公共政策存在的依據(jù)是什么呢？還是應(yīng)該回到公共利益問題上來(lái)。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心24第五講政策目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)

政策目標(biāo)是政策方案的兩大核心要素之一。政策目標(biāo)也是政策評(píng)估的基本依據(jù)。政策目標(biāo)的特性會(huì)影響公共政策效果的取得，政策目標(biāo)的確定也并不是簡(jiǎn)單可以實(shí)現(xiàn)的，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也受諸多復(fù)雜因素的影響。

一、政策目標(biāo)的三個(gè)層次

（一）理想目標(biāo)

理想目標(biāo)是特定政策所追求的最為理想化的目標(biāo)。比如，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義、追求絕對(duì)的社會(huì)公平等等。它是在假設(shè)一切條件都能夠具備的情況下所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。比如，在現(xiàn)在社會(huì)保障有待完善的條件下，去追求實(shí)現(xiàn)聘任制就是比較理想的一個(gè)目標(biāo)。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第五講政策目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn).223825（二）預(yù)期目標(biāo)

考慮到目標(biāo)約束條件以及現(xiàn)實(shí)條件提供的可能性，政策的理想目標(biāo)往往要打一個(gè)折扣。這就是一般意義上的預(yù)期目標(biāo)。比如我們確定到下個(gè)世紀(jì)中葉達(dá)到中等發(fā)展國(guó)家水平。（三）現(xiàn)實(shí)目標(biāo)

是指政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，也可以理解為政策效果的一部分內(nèi)容。但政策效果并不就是政策目標(biāo)的全部?jī)?nèi)容，因?yàn)檎哂蓄A(yù)期的產(chǎn)出和非預(yù)期的產(chǎn)出。預(yù)期的產(chǎn)出與政策目標(biāo)密切相關(guān)，非預(yù)期的產(chǎn)出也并不見得都是不好的，只是超出了當(dāng)初預(yù)期的目標(biāo)，是政策的“副產(chǎn)品”。當(dāng)然，非預(yù)期產(chǎn)出中有一部分可能是偏離政策目標(biāo)的產(chǎn)出，是政策帶來(lái)的副作用。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心26二、政策目標(biāo)的特性

（一）政策目標(biāo)的含糊性

1．公共部門的目標(biāo)往往都具有含糊性。比如“使社會(huì)風(fēng)氣好轉(zhuǎn)”、“根治腐敗”、“實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定”等等。

2．政策目標(biāo)往往具有非量化的特性。并不是所有的目標(biāo)都是可以數(shù)量化的。數(shù)量化的目標(biāo)也不見得就是科學(xué)的。比如，增長(zhǎng)比率的確定。

（二）政策目標(biāo)的多元化特性

1．總體而言，政策的目標(biāo)是多元化的。比如公務(wù)員加薪政策要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)就包括：高薪養(yǎng)廉、拉動(dòng)內(nèi)需、吸引優(yōu)秀人才、穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍等。

2．多元化的目標(biāo)有可能帶來(lái)目標(biāo)上的沖突，影響目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這就要求區(qū)分主要目標(biāo)和次要目標(biāo)，也不可能指望政策除了實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)之外不產(chǎn)生副作用。

（三）政策目標(biāo)應(yīng)該納入統(tǒng)一的目標(biāo)體系

政府政策的目標(biāo)確切地說是個(gè)目標(biāo)體系。有最終目標(biāo)和直接目標(biāo)的區(qū)分。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、政策目標(biāo)的特性

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心27三、政策目標(biāo)的確定

（一）政策問題與政策目標(biāo)的相關(guān)性

對(duì)政策問題做出怎樣的診斷，就會(huì)有什么樣的政策目標(biāo)。比如，認(rèn)為城市治安問題是由“民工”造成的，就會(huì)有“限制民工進(jìn)城”的政策目標(biāo)。

（二）政策目標(biāo)的正確性與合理性

主要是指目標(biāo)的可行性。包括政治上的可行性、經(jīng)濟(jì)上的可行性和技術(shù)上的可行性。

政治上的可行性比如民營(yíng)、抓大放小的提法。經(jīng)濟(jì)上的可行性主要是指政策資源對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的限制。技術(shù)上的可行性主要是指政策方案的可操作性，也是指技術(shù)條件或技術(shù)環(huán)境為政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所提供的支持。

但我們?cè)谥贫ㄕ邥r(shí)，不應(yīng)該用政策目標(biāo)的合理性來(lái)說明政策本身的合理性或政策手段的合理性。比如公務(wù)員加薪政策。

（三）政策目標(biāo)應(yīng)該具有超前性，是優(yōu)化了的目標(biāo)

比如，社會(huì)保障制度不健全，并不等于不能實(shí)現(xiàn)人才的合理流動(dòng)。不可能等到社會(huì)保障制度健全以后再去實(shí)現(xiàn)人才流動(dòng)的目標(biāo)。而應(yīng)該邊健全邊實(shí)現(xiàn)。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、政策目標(biāo)的確定

（一）政策問題與政策目標(biāo)的相關(guān)性

28四、影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素

（一）對(duì)政策目標(biāo)的共識(shí)程度

1．政策制定主體的共識(shí)，這是統(tǒng)一思想的客觀要求。

2．政策制定主體與政策執(zhí)行主體的共識(shí)。因?yàn)閮烧咄嗷オ?dú)立的利益實(shí)體，所以未必能夠達(dá)成相應(yīng)的共識(shí)。

3．政策對(duì)象對(duì)政策目標(biāo)的共識(shí)。

（二）政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并非單因素作用的結(jié)果

特定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能是多種社會(huì)因素綜合作用的結(jié)果。比如計(jì)劃生育政策控制人口數(shù)量的目標(biāo)。當(dāng)人口數(shù)量“得到控制”時(shí)，可能會(huì)夸大政策的作用。事實(shí)上，人口數(shù)量的減少可能是人們生育觀念改變的結(jié)果，可能是計(jì)劃生育政策作用的結(jié)果，可能是人們收入水平的結(jié)果。這樣，在評(píng)價(jià)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度時(shí)，就需要排除其他因素的影響，客觀的評(píng)價(jià)政策所做的貢獻(xiàn)。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心四、影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素

（一）對(duì)政策目標(biāo)的共29（三）政策目標(biāo)的相互配套性

主要是指政策目標(biāo)之間是否會(huì)相互沖突。比如一些政策鼓勵(lì)人們晚婚，另外一些政策特別是福利待遇的分配政策，則在事實(shí)上鼓勵(lì)人們?cè)缁?。再比如，一些政策要?shí)現(xiàn)拉動(dòng)內(nèi)需的目標(biāo)，鼓勵(lì)人們把錢從銀行里拿出來(lái)；另一些政策則要實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)，事實(shí)上鼓勵(lì)人們把錢存進(jìn)銀行里去。比如，住房貨幣化政策和教育產(chǎn)業(yè)化政策。（四）政策目標(biāo)置換現(xiàn)象

政策目標(biāo)與政策手段之間是一個(gè)目的－手段鏈的關(guān)系。但在事實(shí)上，往往是政策手段替代了政策目標(biāo)。比如減員增效。再比如，罰款本身是服務(wù)于一定政策目標(biāo)的，但最終卻成了追求的目標(biāo)。（五）政策對(duì)象對(duì)政策目標(biāo)的規(guī)避

由于政策對(duì)象對(duì)政策和政策目標(biāo)的理解有所不同，對(duì)政策的態(tài)度也有所不同，所以現(xiàn)實(shí)生活中大量地存在著“繞過政策”或“規(guī)避政策”的現(xiàn)象。比如油改氣，就不利于實(shí)現(xiàn)增加稅收收入的目標(biāo)。再比如，企業(yè)壓低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的做法，會(huì)影響?zhàn)B老保險(xiǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（三）政策目標(biāo)的相互配套性

主要是指政策目標(biāo)之間是否會(huì)相30（六）政策環(huán)境的影響

政策環(huán)境有敵對(duì)性可能會(huì)使政策目標(biāo)打折扣。燃油稅政策至今未能實(shí)現(xiàn)就受到了國(guó)際油價(jià)的影響。（七）政策目標(biāo)的有限性

政策目標(biāo)通常是有限的，由于政策宣傳方面的誤區(qū)，導(dǎo)致人們對(duì)政策目標(biāo)的預(yù)期過高，以致于使他們對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度打了折扣。比如國(guó)有企業(yè)三年基本脫困政策。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心31第六講政策對(duì)象

公共政策研究往往強(qiáng)調(diào)政府如何制定和執(zhí)行政策，也容易忽略政策對(duì)象在政策制定和執(zhí)行過程中的作用。史密斯模型將政策對(duì)象納入政策系統(tǒng)當(dāng)中來(lái)考慮是一大進(jìn)步，不過它只局限于政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)之上。從整個(gè)公共政策系統(tǒng)來(lái)看，政策主體（也就是政府）和政策對(duì)象之間相互影響，政策是用來(lái)約束或激勵(lì)政策對(duì)象的，政策對(duì)象對(duì)政策的理解和態(tài)度也影響著政策目標(biāo)和效果的最終實(shí)現(xiàn)。因此，需要給予政策對(duì)象足夠多的關(guān)注：關(guān)注政策主體與政策對(duì)象之間的關(guān)系，關(guān)注政策與政策對(duì)象之間的關(guān)系，關(guān)注整個(gè)公共政策體系在面對(duì)不同政策對(duì)象時(shí)可能面臨的現(xiàn)實(shí)選擇。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第六講政策對(duì)象.32一、政策對(duì)象的復(fù)雜性

1．政策客體與政策對(duì)象

政策客體包含的內(nèi)容更加廣泛，有“人”和“事”兩個(gè)方面：不僅包括政策對(duì)象，也包括政策需要解決、避免和防止的社會(huì)公共問題。政策對(duì)象僅僅是“人”的方面，通常理解為社會(huì)公眾。有的場(chǎng)合也叫做目標(biāo)團(tuán)體，比如在史密斯模型當(dāng)中；確切的說法應(yīng)該是目標(biāo)群體，因?yàn)檎邔?duì)象并不總是表現(xiàn)為組織性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的團(tuán)體。2．社會(huì)公眾

（1）從三種私人利益看政策對(duì)象

正常利益的載體是所有社會(huì)成員。涉及正常利益的公共政策通常以全體社會(huì)公眾作為政策對(duì)象。比如，確定糧食的價(jià)格。

角色利益的載體是部分社會(huì)成員，一部分社會(huì)成員扮演這樣的角色，也就擁有這樣的角色利益；另一部分社會(huì)成員扮演那樣的角色，就擁有那樣的角色利益。涉及到角色利益的公共政策通常只以扮演特定社會(huì)角色的公眾作為政策對(duì)象。比如，公車改革和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的問題。

失常利益的載體是部分社會(huì)成員，往往與這部分社會(huì)成員采取的“非法”行為相關(guān)。涉及失常利益的公共政策通常以從事不法行為的社會(huì)成員作為政策對(duì)象。比如打擊走私、掃黃打非、嚴(yán)打等等。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心一、政策對(duì)象的復(fù)雜性

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心33（2）從公共利益看政策對(duì)象

全球性、全國(guó)性、地區(qū)性、社區(qū)性公共利益涉及到的社會(huì)成員通常僅限于相應(yīng)的地域范圍之內(nèi)。政策對(duì)象的廣度明顯地有所不同。

秩序性、基礎(chǔ)性、服務(wù)性、保障性的公共利益可能涉及到全體社會(huì)成員，也可能涉及到部分社會(huì)成員。比如，法律是用來(lái)維護(hù)秩序的，對(duì)所有社會(huì)成員都有約束力；社會(huì)保障在長(zhǎng)期里是以全體社會(huì)成員作為政策對(duì)象的，只是在短期內(nèi)以部分社會(huì)成員作為政策對(duì)象。

由于社會(huì)公眾扮演著不同的社會(huì)角色，也有不同的利益需求，所以他們往往是多個(gè)政策的政策對(duì)象。當(dāng)多個(gè)政策同時(shí)作用于同樣一些社會(huì)公眾時(shí)，政策配套性的問題就體現(xiàn)出來(lái)了：政策不配套，社會(huì)公眾的預(yù)期就不明確，有可能出現(xiàn)“政出多門”的情況。另一方面，政策對(duì)象可能遵守所有的政策，可能只遵守一部分政策，也可能“利用”一些政策來(lái)獲得相應(yīng)的利益。3．特殊的政策對(duì)象

政府官員通常被認(rèn)為是政府主體的一部分，他們事實(shí)上也有可能成為政策對(duì)象。這種二重性應(yīng)該得到充分的重視。比如，改革福利分房政策，涉及到行政訴訟的相關(guān)法律和政策，就是直接以政府官員作為政策對(duì)象的。另一方面，涉及到政府官員正常利益的政策也是很常見的。比如社會(huì)保障政策和相關(guān)的價(jià)格政策。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心344．現(xiàn)實(shí)的政策對(duì)象和潛在的政策對(duì)象

大多數(shù)政策都有明確而現(xiàn)實(shí)的政策對(duì)象，比如《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。但至少在三種情況下政策對(duì)象會(huì)發(fā)生變化：

（1）執(zhí)行政策時(shí)無(wú)法明確地區(qū)分政策對(duì)象（職業(yè)乞討人員算不算政策對(duì)象呢？）

（2）政策“牽一發(fā)動(dòng)全身”的特點(diǎn)決定了會(huì)引出一些潛在的政策對(duì)象，比如提高農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格。

（3）隨著政策本身或政策環(huán)境的發(fā)展變化，政策內(nèi)容有所豐富，政策對(duì)象也會(huì)有所變化。比如個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的變化。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心4．現(xiàn)實(shí)的政策對(duì)象和潛在的政策對(duì)象

大多數(shù)政策都有明確而35二、對(duì)政策對(duì)象行為規(guī)律的特殊關(guān)注

1．政策對(duì)象是理性的

政策發(fā)揮作用的主要媒介就是預(yù)期，政策對(duì)象也總是有自己的理性預(yù)期。政策調(diào)整時(shí)，政策對(duì)象的預(yù)期就會(huì)變化。比如，超生罰款給人的預(yù)期可能是嚴(yán)厲的，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)給人的預(yù)期是相對(duì)寬松的。這會(huì)對(duì)政策效果產(chǎn)生影響。

2．政策規(guī)避行為是一種理性的行為

政策對(duì)象可以規(guī)避政策的目標(biāo)，可以規(guī)避政策的彈性，也可以規(guī)避政策的條文。由此可以得出的結(jié)論是：政策對(duì)象并不必然遵守和服從政策；也不能過多地責(zé)怪政策對(duì)象“鉆空子”，而應(yīng)該從政策設(shè)計(jì)角度入手完善政策。

3．政策對(duì)象的個(gè)人理性與公共理性

個(gè)人理性體現(xiàn)的是政策對(duì)象的私人利益。但作為“社會(huì)”的一員，作為“社會(huì)”的行為主體，也應(yīng)該體現(xiàn)公共理性。一是要遵守規(guī)則，二是要遵守公共道德，三是需要通過相應(yīng)的政策來(lái)培育公共理性。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、對(duì)政策對(duì)象行為規(guī)律的特殊關(guān)注

.2238迅達(dá)商務(wù)資364．政策對(duì)象對(duì)政策本身的理解

政策對(duì)象可能愿意遵守和服從政策，但對(duì)政策的理解會(huì)有偏差。通常講的提高國(guó)民素質(zhì)就是屬于這個(gè)范疇。5．政策對(duì)象的預(yù)期與政策主體預(yù)期的分離

前者更加偏重于個(gè)人利益，后者更加偏重于公共利益。問題的關(guān)鍵一是在于“換位思考”，讓政策主體站在政策對(duì)象的立場(chǎng)上來(lái)思考和完善政策。二是將個(gè)人利益和公共利益統(tǒng)一起來(lái)，將政策主體的預(yù)期和政策對(duì)象的預(yù)期結(jié)合起來(lái)。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心4．政策對(duì)象對(duì)政策本身的理解

政策對(duì)象可能愿意遵守和服從37三、政策主體與政策對(duì)象的關(guān)系

1．管制與被管制的關(guān)系、服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系

在理論和實(shí)踐中，往往強(qiáng)調(diào)管制的一面，強(qiáng)調(diào)政策對(duì)象對(duì)政策的服從和遵守。基于這種情形，政策主體與政策對(duì)象之間的關(guān)系是管理與被管理的關(guān)系，是權(quán)威與服從的關(guān)系。由于政策對(duì)象并不必然服從政策，所以這種關(guān)系模式有一廂情愿的成分，也會(huì)影響政策效果的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，講政策主體要服務(wù)于政策對(duì)象。這在價(jià)值理念上是沒錯(cuò)的，但是政策的全部功能不只是服務(wù)，還要有管制，特別是涉及到秩序性公共利益的政策。這就是說，既要處理好政策各部分功能之間的關(guān)系，又要處理好價(jià)值取向上的關(guān)系。

2．政策對(duì)象可以參與公共政策的全過程，可以起到輔助政策主體的作用。

聽證會(huì)就是政策對(duì)象參與政策制定過程的體現(xiàn)，有利于廣泛地吸納意見，讓政策對(duì)象“事先”接受政策。政策對(duì)象起輔助作用實(shí)際上是發(fā)揮政策對(duì)象積極作用的表現(xiàn)。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、政策主體與政策對(duì)象的關(guān)系

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)38第七講政策問題

一、社會(huì)問題與公共問題

（一）社會(huì)問題

1．社會(huì)問題是指社會(huì)的實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距。從產(chǎn)生的原因上來(lái)說，不可抗力超出了人們的預(yù)期，是社會(huì)問題產(chǎn)生的原因，比如危機(jī)性問題。這類問題需要危機(jī)管理，需要強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性，政策性相對(duì)會(huì)弱一些。另一方面，社會(huì)期望與實(shí)際狀態(tài)之間的差異是社會(huì)問題產(chǎn)生的主觀原因。這就要求公共政策能夠調(diào)整人們的預(yù)期。

2．根據(jù)影響范圍的不同，社會(huì)問題可以分為私人問題和公共問題（公域與私域的劃分）。私人問題不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生直接效果或者影響的范圍比較小，而公共問題的影響范圍較廣，很多社會(huì)成員都可能潛在地受到它的影響。

需要注意的是，私人問題可能會(huì)轉(zhuǎn)化為公共問題。比如，離婚通常是個(gè)人家庭生活中的私人問題，但全社會(huì)的離婚率高到一定程度就上升為公共問題了。家庭暴力問題也是如此。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第七講政策問題.39（二）公共問題

1．公共問題是與公共利益密切相關(guān)的社會(huì)問題，它對(duì)大多數(shù)社會(huì)成員都有著現(xiàn)實(shí)或者潛在的影響。現(xiàn)實(shí)的影響是指人們已經(jīng)感知到了問題的存在，潛在的影響是指人們可能沒有意識(shí)到問題的存在，也可能是問題潛在地涉及到其他“不相關(guān)”的社會(huì)成員。

2．公共問題的特征：

（1）潛在性：一些問題并沒有被意識(shí)到，意識(shí)到時(shí)已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重或相對(duì)普遍了。比如網(wǎng)絡(luò)犯罪問題，臭氧層破壞的問題。

（2）關(guān)聯(lián)性：一些問題如不及時(shí)得到解決，就會(huì)產(chǎn)生其他問題。比如，社會(huì)保障制度不健全，就會(huì)影響聘任制的實(shí)施，人才流動(dòng)方面的問題就會(huì)比較突出；政策取向上的問題對(duì)社會(huì)公共道德的影響。

（3）長(zhǎng)期性：一些問題需要得到長(zhǎng)期的解決，不是一蹴而就的。大多數(shù)可持續(xù)發(fā)展性問題都屬于這一類，國(guó)有企業(yè)改革問題也是長(zhǎng)期的。

（4）動(dòng)態(tài)性：社會(huì)現(xiàn)狀和社會(huì)期望都是不斷變化的。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心403．公共問題的解決方式探討：

面對(duì)特定的不同層次、不同性質(zhì)的公共管理問題，可以設(shè)想如下可行的解決方式：

（1）自發(fā)的、有組織的、小規(guī)模的公眾群體自行解決，比如公共衛(wèi)生問題；

（2）由社區(qū)性或行業(yè)性自治組織來(lái)自行解決，比如社區(qū)服務(wù)和行業(yè)自律問題；

（3）出于自利目的的私營(yíng)部門在客觀上解決公共管理問題，比如增加就業(yè)機(jī)會(huì)問題；

（4）在政府提供直接資助的前提下，私營(yíng)部門受托來(lái)解決公共管理問題，比如私營(yíng)部門承攬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

（5）政府提供激勵(lì)性的制度安排，使一些非政府組織為獲得某些補(bǔ)償而參與解決公共管理問題，比如通過免稅措施來(lái)鼓勵(lì)私營(yíng)部門投資辦教育；

（6）在政府的指導(dǎo)下，公營(yíng)企業(yè)或事業(yè)可以輔助或替代政府解決某些管理問題，比如提供國(guó)防物品、解決就業(yè)、支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題；

（7）政府直接參與，全面包攬或有選擇地解決某些公共管理問題，這種方式我們已經(jīng)司空見慣了；

（8）政府間的合作或國(guó)際組織著眼于區(qū)域性或全球性的公共管理問題，比如可持續(xù)發(fā)展問題。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心3．公共問題的解決方式探討：

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)41二、公共政策問題

（一）公共政策問題的內(nèi)容

1．社會(huì)客觀現(xiàn)象：也就是實(shí)際存在的狀態(tài)，取決于人們對(duì)它們的認(rèn)識(shí)。很多公共問題都不以為人們的意志為轉(zhuǎn)移，不可抗力導(dǎo)致的公共問題尤為明顯。

2．大多數(shù)人對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的覺察、認(rèn)同并受其影響。現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達(dá)可能會(huì)夸大公共問題的嚴(yán)重程度。

3．價(jià)值、利益與規(guī)范的沖突。人們之間的利益沖突會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共問題的出現(xiàn)。部門利益之間的沖突會(huì)產(chǎn)生政策不協(xié)調(diào)的問題，公共資源的稀缺性會(huì)導(dǎo)致爭(zhēng)奪有限資源的沖突性社會(huì)問題。

4．團(tuán)體的活動(dòng)與力量。這使得一些公共問題會(huì)進(jìn)入政策議程，另一些公共問題則被忽略。

5．政府的必要行動(dòng)：政府的認(rèn)識(shí)程度、能力限度、權(quán)限范圍都會(huì)影響公共問題是否會(huì)成為公共政策問題。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、公共政策問題

（一）公共政策問題的內(nèi)容

1．社會(huì)42（二）公共政策問題的類型

1．結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問題：往往包括一個(gè)或幾個(gè)政策制定者，一組為數(shù)很少的政策選擇方案。對(duì)于按照決策者對(duì)政策的選擇方案排列成的目標(biāo)，人們?nèi)〉霉沧R(shí)，而每一種政策選擇的結(jié)果是完全確定的。

2．結(jié)構(gòu)適度的問題：包括一個(gè)或幾個(gè)決策者，政策選擇方案的數(shù)量有限，政策的后果是不確定的，即使在可接受的誤差范圍內(nèi)，預(yù)測(cè)結(jié)果也相當(dāng)困難。

3．結(jié)構(gòu)不良的問題：包括多個(gè)決策者，價(jià)值觀不能連續(xù)排列。政策問題的目標(biāo)間存在著沖突性競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法達(dá)成共識(shí)。政策選擇方案的后果具有不確定性，風(fēng)險(xiǎn)難以估計(jì)。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（二）公共政策問題的類型

1．結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問題：往往包括一43三、公共政策議程

（一）公共政策問題進(jìn)入議程的途徑

1．社會(huì)中部分團(tuán)體或者個(gè)體行動(dòng)，政府只是有限介入；

原因：（1）政府基本不知道這些問題的存在，源于信息的不對(duì)稱；（2）政府知道問題的存在但沒有權(quán)力去處理；（3）政府知道問題存在但沒有能力去解決；（4）政府知道問題存在但不認(rèn)為需要馬上解決（優(yōu)先性的問題）。

2．政府主動(dòng)介入發(fā)現(xiàn)和解決公共問題，社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人只是有限介入。這就要求強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性。

3．政府及社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人都主動(dòng)。

（1）兩種的期望或價(jià)值一致；（2）兩者的期望或價(jià)值不一致；（3）兩者的期望或價(jià)值既相同又相異。

4．政府與私人都不主動(dòng)介入：可能源于問題的復(fù)雜性。

但是，一些特別事件的出現(xiàn)會(huì)促使某些公共問題進(jìn)入公共政策議程。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、公共政策議程

（一）公共政策問題進(jìn)入議程的途徑

44（二）公共政策問題的確定程序

1．認(rèn)定問題：找出實(shí)現(xiàn)現(xiàn)象與應(yīng)有現(xiàn)象，經(jīng)過比較發(fā)現(xiàn)偏差；

2．說明偏差：是否存在？在多大程度上存在？在哪里存在？

3．確定原因：公共政策本身可能是一個(gè)原因。以交通問題為例。有的研究者強(qiáng)調(diào)，今天的政策方案就是明天的政策問題。里根總統(tǒng)也說，政府并不是解決所有問題的方案，政府本身就是問題。

4．問題表述：主要是體現(xiàn)事實(shí)分析的過程（三）公共政策問題的論證

對(duì)問題及其嚴(yán)重性的論證、對(duì)問題解決方案的構(gòu)想。

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（二）公共政策問題的確定程序

1．認(rèn)定問題：找出實(shí)現(xiàn)現(xiàn)象45第八講公共政策制定公共政策制定的過程也就是通常所說的公共決策。它關(guān)注公共政策主體的決策行為，特別是政策出臺(tái)的整個(gè)過程。需要注意的是，對(duì)政策制定的研究與政策制定的實(shí)際運(yùn)作過程還是有一些偏離的。政策制定的實(shí)際過程遠(yuǎn)比學(xué)術(shù)研究抽象得更加復(fù)雜。

一、公共政策制定是個(gè)動(dòng)態(tài)過程

（一）公共政策制定是由一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成的循序漸進(jìn)的過程

1．赫伯特·西蒙將這個(gè)過程描述為：

（1）情報(bào)活動(dòng)：探查環(huán)境、尋求達(dá)成決策要求的條件；

（2）設(shè)計(jì)活動(dòng)：創(chuàng)制、分析可能采取的行動(dòng)方案；

（3）抉擇活動(dòng)：從可用方案中選擇合理可行的方案，作為行動(dòng)準(zhǔn)則；

（4）審查活動(dòng)：對(duì)過去的抉擇進(jìn)行評(píng)價(jià)。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第八講公共政46

2．一般的決策流程：

（1）提出問題：也就是確定政策問題的過程，包括認(rèn)定問題、說明偏差、確定原因、表述問題四個(gè)主要環(huán)節(jié)。

（2）確立目標(biāo)：考慮約束條件（政策資源和政策環(huán)境是主要因素）下的預(yù)期目標(biāo)。

（3）擬定方案：撰寫多個(gè)備選方案，提出解決政策問題的思路和可選途徑。

（4）優(yōu)選方案：按一定標(biāo)準(zhǔn)選擇“最優(yōu)”或“次優(yōu)”方案。

（5）實(shí)施政策：指政策出臺(tái)后，開始進(jìn)入執(zhí)行過程。

需要說明的是：這些環(huán)節(jié)的劃分都是理論上的抽象，有邏輯上的先后順序；但在政策制定的實(shí)際過程中，這些環(huán)節(jié)并不是截然分開的。比如，考慮到政策問題與政策目標(biāo)的相關(guān)性，“提出問題”和“確立目標(biāo)”兩個(gè)環(huán)節(jié)就可能聯(lián)系很緊密；考慮到政策目標(biāo)與政策手段之間的統(tǒng)一性，“確立目標(biāo)”和“擬定方案”兩個(gè)環(huán)節(jié)就可能聯(lián)系很緊密；考慮到政策方案與政策質(zhì)量之間的關(guān)系，“擬定方案”和“優(yōu)選方案”就可能聯(lián)系很緊密，決策者自己擬定的方案往往就是“最優(yōu)方案”，參謀者提供的方案才可以供決策者“優(yōu)選”。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心47（二）公共政策制定過程并不是單向的線性過程

容易產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)誤區(qū)是：公共決策是一蹴而就的，經(jīng)歷一個(gè)由提出問題→確立目標(biāo)→擬定方案→優(yōu)選方案→實(shí)施政策的過程就可以形成高質(zhì)量的公共政策。政策的實(shí)際運(yùn)作過程更加復(fù)雜，要經(jīng)歷一個(gè)不斷反饋的過程，形成封閉回路。

1．各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系不是單向的，而是雙向的。有的決策在確立目標(biāo)之后仍有可能出現(xiàn)新的問題，因此就需要回復(fù)到“提出問題”環(huán)節(jié)，或者重新“確立目標(biāo)”；有的決策所擬定的方案并無(wú)最優(yōu)方案或滿意方案，因此就需要回復(fù)到“擬定方案”的環(huán)節(jié)，擬定新的可供選擇的政策方案。

2．各環(huán)節(jié)實(shí)際上都有可能向以前的環(huán)節(jié)反饋，于是構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜的封閉回路。這有利于提高公共政策的質(zhì)量，也有利于保證公共決策在充分論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（二）公共政策制定過程并不是單向的線性過程

容易產(chǎn)生的認(rèn)48二、公共政策制定的兩大核心要素：

（一）政策目標(biāo)：

“政策目標(biāo)”問題，我們?cè)诘谖逯v中已經(jīng)做出專門講解。

（二）政策方案：

1．政策方案的擇優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)：

（1）可行性標(biāo)準(zhǔn)。主要是指政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的可行性。可以參見關(guān)于政策目標(biāo)的講解。

（2）社會(huì)性標(biāo)準(zhǔn)。這至少有兩層含義：一是按照社會(huì)價(jià)值觀的準(zhǔn)繩來(lái)確定和衡量政策方案中體現(xiàn)的價(jià)值觀，這是對(duì)價(jià)值多元化現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)；二是站在社會(huì)的立場(chǎng)來(lái)擬定和選擇政策方案，通常所講的要避免決策者的主觀、政策自利性問題、有失公平的政策都是與社會(huì)立場(chǎng)相背離的。

（3）滿意性標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楣舱咭皶r(shí)地回應(yīng)政策問題，所以在某個(gè)時(shí)點(diǎn)上很難找到最優(yōu)的方案。通常都是尋求當(dāng)時(shí)約束條件下的滿意方案，然后按照漸進(jìn)決策的原則，不斷修正和完善方案。大多數(shù)公共政策的制定都具有這個(gè)特點(diǎn)。

（4）合目的性標(biāo)準(zhǔn)。檢驗(yàn)政策方案的好壞并不能僅僅依據(jù)方案的成本－收益關(guān)系，還需要考慮政策方案是否合乎政策目的，是否能夠有效地實(shí)現(xiàn)政策目的。至少?gòu)恼叻桨冈O(shè)計(jì)的角度來(lái)講，應(yīng)該緊緊地扣住政策目標(biāo)，將實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)作為最高準(zhǔn)則。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、公共政策制定的兩大核心要素：

（一）政策目標(biāo)：

“政492．政策方案的優(yōu)化技術(shù)：

政策方案的優(yōu)化是為了最大限度地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，最少地消耗各種政策資源，能對(duì)多種風(fēng)險(xiǎn)具有最大的應(yīng)變性，盡可能地使政策在實(shí)施過程中產(chǎn)生最小的負(fù)面效應(yīng)。

（1）效用分析：主要是指決策者對(duì)不同政策方案的偏好；

（2）決策樹法：也就是把某個(gè)決策問題未來(lái)發(fā)展情況的可能性和可能結(jié)果所做的預(yù)測(cè)用樹狀圖反映出來(lái)。

（3）靈敏度分析：考察各種因素的變動(dòng)對(duì)最優(yōu)方案選取的影響程度；

（4）優(yōu)序圖分析：將多個(gè)因素或多個(gè)方案進(jìn)行兩兩比較，再綜合最終結(jié)果；如果最終結(jié)果相同，再進(jìn)行下一輪優(yōu)序圖分析。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心2．政策方案的優(yōu)化技術(shù)：

政策方案的優(yōu)化是為了最大限度地503．政策方案的論證：

（1）政策方案的論證通常包括政策信息、政策主張、立論理由、立論根據(jù)、駁論和可行性等6個(gè)基本要素。

政策信息是指與政策相關(guān)的信息，它是政策方案論證的出發(fā)點(diǎn)，可以以統(tǒng)計(jì)結(jié)果、專家結(jié)論或其他形式得到體現(xiàn)。

政策主張是依據(jù)政策信息推論出來(lái)的邏輯結(jié)果，是政策論證的結(jié)論；不同的人所持的論據(jù)不同，其政策主張也不同。

立論理由是指將政策信息轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧鲝埖哪撤N假設(shè)，比如有的政策假定人們是自覺的（社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策、《婚姻登記條例》）。

立論根據(jù)是將政策信息轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧鲝埖纳顚哟卫碛?，它的方式是科學(xué)規(guī)律、專家的權(quán)威以及倫理道德原則。比如，非婚生子女政策中反對(duì)性的政策主張就是依據(jù)道德來(lái)判斷的。

駁論是指不接受政策主張的原因、假設(shè)或論據(jù)。它有助于認(rèn)識(shí)到預(yù)測(cè)的缺陷，或者補(bǔ)充某種政策主張的不足。

可行性是指用以評(píng)判政策主張的可行性程度.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心51（2）政策方案論證的方式通常包括：

權(quán)威式：即政策主張以權(quán)威的論點(diǎn)為基礎(chǔ)。

統(tǒng)計(jì)式：政策主張是以樣本的抽樣調(diào)查與統(tǒng)計(jì)分析中獲得可靠論據(jù)為基礎(chǔ)的。比如，農(nóng)村居民的收入差距，可以用基尼系數(shù)的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)論來(lái)衡量。

類別式：政策主張是以從不同類別的成員那里獲得的論據(jù)為基礎(chǔ)的，但這種論證的合理性在相當(dāng)程度上取決于所定義的這個(gè)類別的特征或性質(zhì)的完整性。比如改革派與保守派的政策主張。

直覺式：政策主張的論證基礎(chǔ)來(lái)自見識(shí)，如決策者的見識(shí)、洞察力、判斷力與不可言傳的知識(shí)。

分析式：政策主張是以從多種科學(xué)文法中得出的論據(jù)為基礎(chǔ)。

解析式：政策主張是以從原因中得出的論據(jù)為基礎(chǔ)，主要關(guān)心的是確定公共政策的因果關(guān)系。

重實(shí)效式：政策主張是以從動(dòng)機(jī)、相似案例或類比中得出的論據(jù)為基礎(chǔ)。比如長(zhǎng)江三峽工程。

價(jià)值批判式：政策主張是以倫理學(xué)所提供的論據(jù)為基礎(chǔ)。比如，重利益輕道德的政策取向?qū)ι鐣?huì)道德水平所產(chǎn)生的消極影響。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心52三、決策模型：

（一）理性決策模型：

1．決策者面臨的是既定的或區(qū)別性特征明顯的政策問題。

2．決策者選擇決定的目的、目標(biāo)和價(jià)值是確定的。

3．決策者有多個(gè)可供選擇的方案；

4．同一問題有一個(gè)或多個(gè)客觀的自然狀態(tài)；

5．決策者能計(jì)算每個(gè)方案在不同自然狀態(tài)下的損益值。

實(shí)際上，人們的有理性是有限的，所以決策通常應(yīng)該遵循滿意原則而不是絕對(duì)的最優(yōu)原則。滿意原則是指確定一套標(biāo)準(zhǔn)，以說明什么是令人滿意的最低限度的替代辦法。如果替代辦法滿足甚至是超過了標(biāo)準(zhǔn)就是令人滿意的；一旦按原標(biāo)準(zhǔn)獲取不到滿意的替代選擇方案時(shí)，則需要重新制定或修訂原有標(biāo)準(zhǔn)。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、決策模型：

（一）理性決策模型：

1．決策者面臨53（二）漸進(jìn)決策模型：

1．現(xiàn)實(shí)政治有黨派之爭(zhēng)和利益集團(tuán)之爭(zhēng)，他們對(duì)政策問題及主張的看法有所不同，政策所能調(diào)節(jié)或改變的只是小的枝節(jié)問題。因此，政策是漸進(jìn)的。

2．漸進(jìn)決策的方案只限于少數(shù)幾個(gè)。

3．人們?cè)趦r(jià)值問題上已經(jīng)達(dá)成基本共識(shí)，無(wú)需再尋求各種不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為決定標(biāo)準(zhǔn)。

4．漸進(jìn)分析著生以已有有政策為前提，這樣的政策更可能被人們接受，并且與實(shí)際差距不大，不至于冒險(xiǎn)。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（二）漸進(jìn)決策模型：

1．現(xiàn)實(shí)政治有黨派之爭(zhēng)和利益集團(tuán)之54（三）精英決策模型：

1．社會(huì)分化成掌權(quán)的少數(shù)人和無(wú)權(quán)的多數(shù)人。只有少部分人才有權(quán)為社會(huì)分配價(jià)值，而群眾則不能決定公共政策。

2．精英主要來(lái)自社會(huì)中社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較高的那個(gè)階層。

3．非精英人物只有接受精英人物的意見才能進(jìn)入統(tǒng)治階層。

4．精英對(duì)社會(huì)制度的基本價(jià)值觀和維護(hù)方面持有一致的看法。

5．公共政策所反映的不是大眾的要求，而是精英人物的主要價(jià)值觀。

6．精英人物很少受群眾的直接影響，他們卻能夠超越群眾的影響。

（四）集團(tuán)決策模型：

1．集團(tuán)是個(gè)人與政府進(jìn)行聯(lián)系的中介，個(gè)人分屬不同的集團(tuán)。

2．集團(tuán)之間的爭(zhēng)斗是基本事實(shí)，斗爭(zhēng)的結(jié)果是達(dá)成妥協(xié)，從而形成政策方案。

3．集團(tuán)爭(zhēng)斗的結(jié)果取決于集團(tuán)的相對(duì)實(shí)力或影響力。影響力發(fā)生變化，公共政策就會(huì)發(fā)生變化。

4．集團(tuán)可以對(duì)政府施加壓力，影響政策決策甚至使政府陷于被動(dòng)地位。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（三）精英決策模型：

1．社會(huì)分化成掌權(quán)的少數(shù)人和無(wú)權(quán)的55（五）系統(tǒng)決策模型：

1．強(qiáng)調(diào)環(huán)境投入、政治系統(tǒng)和系統(tǒng)產(chǎn)出的相互影響。

2．環(huán)境投入包括來(lái)自個(gè)人和團(tuán)體為自身利益而表達(dá)的要求，以及個(gè)人或團(tuán)體服從法律、接受政策權(quán)威性的支持。

3．政治系統(tǒng)的運(yùn)作和決策過程被看作是黑箱。

4．公共政策是政治系統(tǒng)的產(chǎn)了，既是對(duì)環(huán)境要求的回應(yīng)，也對(duì)環(huán)境有著影響。它反對(duì)過來(lái)又影響著政治系統(tǒng)。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（五）系統(tǒng)決策模型：

1．強(qiáng)調(diào)環(huán)境投入、政治系統(tǒng)和系統(tǒng)產(chǎn)56第九講政策制定案例分析：燃油稅政策燃油稅政策是20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)公共政策實(shí)踐中一項(xiàng)非常特殊的政策。它的特殊性在于：第一，相關(guān)的政策討論持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)，爭(zhēng)議不斷；第二，政策方案的制定過程一波三折，并且有被立法機(jī)關(guān)否決的歷史；第三，政策方案制定的時(shí)間較長(zhǎng)，方案出臺(tái)后一直處于擇機(jī)實(shí)施的狀態(tài)；第四，就這項(xiàng)政策本身的定位來(lái)看，是在費(fèi)改稅背景下實(shí)施稅費(fèi)改革的突破口。本講希望同學(xué)們能夠通過了解燃油稅政策的始末，了解政策方案的內(nèi)容，并據(jù)此認(rèn)清政策制定實(shí)際過程中的復(fù)雜利益關(guān)系。

一、燃油稅政策的歷史進(jìn)程：

1．1994年1月，在海南省試點(diǎn)，用征收“燃油附加費(fèi)”取代“養(yǎng)路費(fèi)”等項(xiàng)費(fèi)用。

這里需要解決的問題是：“燃油附加費(fèi)”和“養(yǎng)路費(fèi)”從財(cái)政收入形式上來(lái)說都是“費(fèi)”，但兩種費(fèi)用的征收依據(jù)有所不同。養(yǎng)路費(fèi)基本上是定量征收的，燃油附加費(fèi)是依據(jù)用油量征稅的。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第九講政策制定案例分析：燃油稅政策.2238迅達(dá)商572．1997年7月3日，《中華人民共和國(guó)公路法》頒布實(shí)施?！豆贩ā返鹊谌鶙l規(guī)定：“公路養(yǎng)路費(fèi)用采取征收燃油附加費(fèi)的辦法……征收燃油附加費(fèi)的不再征收公路養(yǎng)路費(fèi)。具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。燃油附加費(fèi)征收辦法實(shí)施前，仍實(shí)行現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費(fèi)征收辦法。”

這里可以分析內(nèi)容包括：（1）征收燃油附加費(fèi)，實(shí)際上是為了取代養(yǎng)路費(fèi)；（2）這項(xiàng)政策具有法定的效力，規(guī)定從1998年1月1日開始實(shí)施。但至今仍未見養(yǎng)路費(fèi)取消，也未見燃油附加費(fèi)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍征收；（3）一直沒有征收燃油附加費(fèi)從一個(gè)側(cè)面說明了其中的難度，在一定程度上預(yù)示著燃油稅政策的前景；（4）政策權(quán)威的問題。從廣義的層面上來(lái)理解政策，法律也是一種政策，只不過它具有更高的效力而已。政策出臺(tái)后卻沒能及時(shí)付諸實(shí)施會(huì)影響政策的權(quán)威。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心2．1997年7月3日，《中華人民共和國(guó)公路法》頒布實(shí)施。《583．1998年10月27日，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大就《中華人民共和國(guó)公路法修正案（草案）》進(jìn)行討論，但未付表決。交通部隨后在全國(guó)部分省區(qū)進(jìn)行調(diào)研。

這里可以分析的內(nèi)容包括：（1）政策提上議程，并不代表著政策已經(jīng)出臺(tái)。這容易給政策對(duì)象造成誤會(huì)。（2）新聞媒體的宣傳不夠到位，似乎沒有承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。（3）政策討論會(huì)引起社會(huì)預(yù)期的改變，嚴(yán)重的時(shí)候可能引起社會(huì)震蕩。本項(xiàng)政策在討論時(shí)引起了人為油價(jià)上漲的社會(huì)后果。（4）政策方案在不能達(dá)成一致時(shí)，需要重新調(diào)整。（5）政策方案的制定是有成本的。調(diào)研需要成本，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不良后果也應(yīng)該視為政策成本。（6）政策方案未獲得合法效力，原定1999年1月1日實(shí)施的目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。政府宣布推遲至1999年7月1日實(shí)施。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心3．1998年10月27日，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大就《中華人民共594．1999年4月29日，國(guó)務(wù)院將《中華人民共和國(guó)公路法修正案（草案）》提請(qǐng)全國(guó)人大表決，結(jié)果以一票之差未獲通過。

這里可以分析的內(nèi)容包括：（1）政策方案自所以被否決，一是因?yàn)闆]有達(dá)成共識(shí)，二是因?yàn)檎叻桨笢?zhǔn)備不足或不夠充分。（2）政策方案被否決，意味著政策沒有合法化，沒有具備法律效力，從而也就不能實(shí)施。（3）政策方案被否決，從另一個(gè)側(cè)面說明了實(shí)施燃油稅政策的難度。（4）政策方案被否決，意味著1999年7月1日也無(wú)法實(shí)施，只能繼續(xù)推遲。5．1999年10月31日，全國(guó)人大通過新修訂的《中華人民共和國(guó)公路法》。其中第三十六條規(guī)定：“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

這里可以分析的內(nèi)容包括：（1）政策方案獲得通過，具備法律效力，政策制定過程基本結(jié)束。（2）新聞媒體認(rèn)為，2000年1月1日會(huì)征收燃油稅，結(jié)果沒有征收，反而引起了社會(huì)預(yù)期的再度改變。（3）自所以在沒有征收燃油附加費(fèi)的情況下，決定征收燃油稅，是為了費(fèi)改稅。燃油附加費(fèi)和燃油稅的區(qū)別在于財(cái)政收入形式的不同，但兩者的征收依據(jù)是相同的。（4）地方政府至少有兩種反應(yīng)：一是“用足、用好”養(yǎng)路費(fèi)政策，二是在媒體上聲稱沒有接受到征收燃油稅的命令。（5）政府的口徑是國(guó)際油價(jià)太高，擇機(jī)實(shí)施。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心4．1999年4月29日，國(guó)務(wù)院將《中華人民共和國(guó)公路法修正606．2000年11月16日，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)車輛購(gòu)置稅暫行條例》，規(guī)定從2001年1月1日起開始征收車輛購(gòu)置稅，取代原有的車輛購(gòu)置附加費(fèi)。

這里可以分析的內(nèi)容包括：（1）車輛購(gòu)置稅與燃油稅基本上是“捆綁”的，至少在媒體討論燃油稅問題時(shí)是這樣的。因此，車輛購(gòu)置稅的開征可以視為實(shí)施燃油稅政策的一個(gè)判斷信號(hào)。（2）開征車輛購(gòu)置附加費(fèi)并不代表著燃油稅的實(shí)施做好了準(zhǔn)備。燃油稅政策有自身特殊的處境和命運(yùn)，應(yīng)該從它的難度、現(xiàn)狀和前景來(lái)單獨(dú)分析。7．2001年6月5日，朱镕基總理在清華大學(xué)演講時(shí)透露：“目前問題是油價(jià)太高，28－30美元/桶，去年還是25美元/桶。因此原定下半年實(shí)行，但現(xiàn)在看來(lái)要推遲?！?/p>

這里可以分析的內(nèi)容包括：（1）政府一再宣布推遲政策，既反映了政策實(shí)施的難度，也反映了政策權(quán)威問題的重要性。（2）從形勢(shì)或政策環(huán)境來(lái)判斷，2001年不征收，也就意味著2002年和2003年不能征收。這項(xiàng)政策的命運(yùn)就很難估測(cè)。8．截至2003年12月20日，燃油稅政策仍未付諸實(shí)施。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心6．2000年11月16日，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)車輛購(gòu)61二、政策方案的主要內(nèi)容分析：

（一）稅收的性質(zhì)

燃油稅性質(zhì)的界定經(jīng)歷了從中央稅到中央地方共享稅的轉(zhuǎn)變。不管是中央稅還是中央地方共享稅，本質(zhì)上都涉及到中央與地方的財(cái)政關(guān)系。界定為中央稅，意味著地方政府的利益“收歸”中央；界定為中央地方共享稅，并沒有從實(shí)際上解決問題，因?yàn)樯婕暗焦蚕淼姆蓊~，或者通俗地說，涉及到中央與地方的分成比例問題。

（二）稅率

按照既定方案，燃油稅的稅率為：汽油1.15元/升，柴油0.95元/升。這里需要考慮的問題是：（1）確定稅率的依據(jù)；（2）稅率是否有彈性，也就是燃油稅政策是否有應(yīng)變性的問題，特別是能否適應(yīng)國(guó)際油價(jià)變動(dòng)的問題；（3）稅率的高低涉及到社會(huì)的承受能力問題。

（三）征收環(huán)節(jié)

在這一方面，政策上有兩種選擇，選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅或在消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅。如果選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，一會(huì)加重石油生產(chǎn)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，二會(huì)刺激走私。如果選擇在消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，就面臨著如果管理成千上萬(wàn)零售加油站的問題。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、政策方案的主要內(nèi)容分析：

.2238迅達(dá)商務(wù)資料62（四）與政策對(duì)象之間的關(guān)系

1．與農(nóng)民的關(guān)系：原來(lái)農(nóng)用車輛不繳納養(yǎng)路費(fèi)，燃油稅政策實(shí)施后面臨繳稅。這里可以分析的問題包括：

（1）政策的變化導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)的變化，這是否意味著政策是公平的。

（2）具體方案上有幾種選擇：

通過在石油中添加顏料來(lái)區(qū)分繳稅油和不繳稅油。這一方案面對(duì)的主要難題是如何防假。

通過牌照來(lái)區(qū)分用油繳稅車輛和非繳稅車輛，面對(duì)的主要難題是：如何控制牌照的合理發(fā)放，如果防止避稅的問題。

通過先征收后返還來(lái)解決公平的問題，面對(duì)的難題是：是否能夠真實(shí)返還到農(nóng)民手中。

通過減免其他農(nóng)業(yè)稅收來(lái)抵銷增加的負(fù)擔(dān)部分，一會(huì)引起稅法上的變動(dòng)，二會(huì)惠及更多的其他人，政府的負(fù)擔(dān)可能會(huì)加重。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（四）與政策對(duì)象之間的關(guān)系

1．與農(nóng)民的關(guān)系：原來(lái)農(nóng)用車632．與部分行業(yè)的關(guān)系：

（1）汽車生產(chǎn)行業(yè)：媒體認(rèn)為會(huì)促進(jìn)汽車生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，但實(shí)際上大量看到的是“油改氣”。

（2）公交運(yùn)營(yíng)行業(yè)：承擔(dān)公共職能，原先繳納養(yǎng)路費(fèi)時(shí)有優(yōu)惠，現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)成本會(huì)增加。

（3）出租行業(yè)：負(fù)擔(dān)會(huì)增加?？梢圆扇〉恼叻桨赴ǎ海?）調(diào)整起價(jià)里程；（2）調(diào)整運(yùn)價(jià)；（3）調(diào)整“份兒錢”；（4）倡導(dǎo)出租汽車民營(yíng)化。3．與軍隊(duì)的關(guān)系：軍用車輛原來(lái)不繳納養(yǎng)路費(fèi)；但不管是費(fèi)和稅，都由財(cái)政負(fù)擔(dān)。問題并不難解決。4．與私家車主的關(guān)系：征稅是否增加負(fù)擔(dān)。一般地，私家車會(huì)受益300－500元。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心64三、其他可以探討的問題：

1．政策的公平性：

燃油稅政策涉及兩個(gè)公平標(biāo)準(zhǔn)：一是“多用油多交稅，少用油少交稅，不用油不交稅”，這是“規(guī)則公平”；二是征稅后某些社會(huì)群體的負(fù)擔(dān)是否會(huì)加重的問題，這是“結(jié)果公平”。

2．政策方案的合法化：

提請(qǐng)全國(guó)人大表決的過程就是將政策方案合法化，使政策具有法律效力的過程。

3．新聞媒體的社會(huì)責(zé)任問題：

期間，新聞媒體不斷進(jìn)行報(bào)道，有的屬于理解的不準(zhǔn)確不全面，有的屬于純粹的炒作行為，客觀上都增加了燃油稅政策的社會(huì)成本。

4．政策面對(duì)的問題：

（1）收費(fèi)和財(cái)政收入形式不規(guī)范的問題。一是亂收費(fèi)，二是收入形式不規(guī)范，規(guī)費(fèi)收入在財(cái)政收入中所占比重過大。（2）中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中所占比重較小的問題。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、其他可以探討的問題：

1．政策的公平性：

燃油稅655．政策環(huán)境：

（1）燃油稅政策是在農(nóng)村費(fèi)改稅和海南試點(diǎn)的背景下進(jìn)行的。費(fèi)改稅的大框架要求，取締不合理費(fèi)用，規(guī)范合理收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，將部分合理的費(fèi)用改為稅收。

（2）國(guó)際油價(jià)的變動(dòng)影響政策的出臺(tái)。朱镕基總理的講話以及原國(guó)家稅務(wù)總局官員的多次講話都指出，國(guó)際油價(jià)是主要的影響因素。6．政策資源：

1．權(quán)威資源：政策的不斷反復(fù)，不斷地改變了社會(huì)公眾的預(yù)期，影響了政策的權(quán)威；部分地區(qū)出現(xiàn)了拒繳養(yǎng)路費(fèi)的情況；少數(shù)地方政府尋求“用足、用好養(yǎng)路費(fèi)政策”，作為“燃油稅政策的一個(gè)對(duì)策。

2．社會(huì)成本：（1）引起油價(jià)的波動(dòng)；（2）引起社會(huì)心理預(yù)期的變化；（3）拒繳養(yǎng)路費(fèi)。

3．政策制定費(fèi)用：投入大量人力、物力、財(cái)力進(jìn)行調(diào)研。

7．燃油稅政策的前景問題：

主要包括：（1）是否會(huì)出臺(tái)？什么時(shí)間出臺(tái)？（2）是否會(huì)按原方案實(shí)施？（3）實(shí)施后將會(huì)產(chǎn)生哪些社會(huì)影響？（4）導(dǎo)致燃油稅政策難以出臺(tái)的原因是什么？.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心5．政策環(huán)境：

（1）燃油稅政策是在農(nóng)村費(fèi)改稅和海南試點(diǎn)66第十講政策執(zhí)行

政策效果的實(shí)現(xiàn)至少取決于兩個(gè)前提：一是政策制定質(zhì)量的高低，也就是好政策壞政策的問題；二是政策執(zhí)行的質(zhì)量高低，也就是好政策能否得到好執(zhí)行。很多政策往往就是因?yàn)闆]有得到充分有效的執(zhí)行，而被認(rèn)為是“惡法”。應(yīng)該意識(shí)到，政策執(zhí)行受到很多復(fù)雜因素的影響，其中主要的因素有四個(gè)，即：理想政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策環(huán)境和目標(biāo)團(tuán)體。

一、政策執(zhí)行的基本理論

（一）行動(dòng)理論

認(rèn)為政策執(zhí)行是指對(duì)某一項(xiàng)公共政策所要采取的廣泛行動(dòng)，其中包括解釋活動(dòng)、組織活動(dòng)和實(shí)施活動(dòng)。解釋活動(dòng)是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為民眾能理解且接受的東西，組織活動(dòng)是要建立執(zhí)行政策的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)施活動(dòng)是由執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供一定資源與服務(wù)。

（二）組織理論

認(rèn)為政策執(zhí)行都需要組織，沒有組織就沒有執(zhí)行。執(zhí)行組織的嚴(yán)密程度，正式或非正式的屬性以及對(duì)政策的理解能力和立場(chǎng)都會(huì)影響政策執(zhí)行的效果。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心

67（三）因果理論

1．把政策決定看成是一種假設(shè)。政策執(zhí)行是按地圖所指引的方向到達(dá)目的地。

2．把政策中的潛在因果假設(shè)分為兩個(gè)因素：貫徹影響力，主要涉及到政策過程中按既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政策輸出的能力；技術(shù)能力，是政策輸出導(dǎo)致所希望的結(jié)果產(chǎn)生的能力。

3．重點(diǎn)關(guān)心兩類因果問題：政策制定者在多大程度上理解了影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要因素和因果關(guān)系？決策者在多大程度上授予執(zhí)行機(jī)構(gòu)控制這些關(guān)系的權(quán)力，使執(zhí)行機(jī)構(gòu)至少有潛力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)？

（四）管理理論

認(rèn)為主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的行政機(jī)構(gòu)，不僅受其合法委任權(quán)的影響，而且還要受到與之相關(guān)的利益集團(tuán)的影響，政策系統(tǒng)中立法機(jī)關(guān)干預(yù)的影響，以及特定的政治環(huán)境中其他各種因素的影響。因此，關(guān)鍵的問題就在于如何管理這些復(fù)雜的關(guān)系。

（五）交易理論

認(rèn)為政策執(zhí)行是一個(gè)政治上討價(jià)還價(jià)的過程。政策執(zhí)行者與政策對(duì)象之間通過不同的交易方式，在各種力量的互動(dòng)過程中，達(dá)成某種妥協(xié)、退讓和默契。依據(jù)某種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)制定的政策目標(biāo)與方案是較為理想的結(jié)果，而在實(shí)際中是行不通的。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（三）因果理論

1．把政策決定看成是一種假設(shè)。政策執(zhí)行是68（六）系統(tǒng)理論

認(rèn)為政策執(zhí)行過程的分析，可以理解為外界環(huán)境對(duì)政策系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的輸入，系統(tǒng)產(chǎn)生了政策輸出，由政策結(jié)果和反饋提供了政策的評(píng)價(jià)與再輸入過程。人們自然把力量放在執(zhí)行分析上，比如行政機(jī)構(gòu)的政策輸出與實(shí)際政策結(jié)果是否與原政策目標(biāo)一致？

（七）演化理論

認(rèn)為在提出政策問題、制定政策目標(biāo)、擬定政策方案的過程中，都存在著許多不確定性和模糊性，多重目標(biāo)實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生矛盾與沖突。政策方案是粗線條的設(shè)計(jì)。內(nèi)部因素、環(huán)境變量不斷變化，都會(huì)帶來(lái)更大的不可知性。因而在實(shí)際執(zhí)行的過程中，會(huì)對(duì)原有目標(biāo)不斷地重新設(shè)計(jì)。政策制定是反復(fù)的形成、執(zhí)行、再形成的演化過程。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（六）系統(tǒng)理論

認(rèn)為政策執(zhí)行過程的分析，可以理解為外界環(huán)69二、政策執(zhí)行的兩個(gè)主要模型

（一）浴盆模型

公共政策也是基于對(duì)社會(huì)客觀事物之間的矛盾及其規(guī)律的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上提出的，有其特定實(shí)施對(duì)象與范圍。事物的不斷發(fā)展變化，與政策相對(duì)穩(wěn)定性之間的矛盾，決定了每一項(xiàng)政策都有其失效過程。要保證政策執(zhí)行的可靠性，就要控制它的失效性。

1．一般說來(lái)，政策失效主要表現(xiàn)在三個(gè)階段上的三種失效：

（1）早期失效：其原因是傳統(tǒng)習(xí)慣的阻力，使人們對(duì)政策的不了解；同時(shí)，政策本身還可能存在不少缺陷。在政策執(zhí)行初期，存在著相當(dāng)高的失效率，即在約束條件下，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可靠性較差。

比如，現(xiàn)在在很多地方實(shí)行的“首次不罰”政策?！笆状尾涣P”政策的假設(shè)是：政策剛出臺(tái)時(shí)，人們不會(huì)了解或完全了解政府的內(nèi)容，有時(shí)候甚至根本不知道政策已經(jīng)出臺(tái)。因此，首次違反政策是情有可原的，可以“不知者不怪”。從理論上來(lái)說，“首次不罰”政策正是對(duì)早期失效的認(rèn)識(shí)，同時(shí)又反其道而行之。另外，“首次不罰”的政策具有人性化的特點(diǎn)，但需要預(yù)防的問題是如何識(shí)別是首次的問題，如何防止政策規(guī)避的問題。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、政策執(zhí)行的兩個(gè)主要模型

.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客70（2）偶然失效：通過執(zhí)行過程的一段陣痛之后，隨著人們對(duì)政策的理解與認(rèn)同，以及政策本身的自我完善，執(zhí)行過程逐步進(jìn)入正常狀態(tài)。這時(shí)政策功能的設(shè)計(jì)可以比較充分地發(fā)揮，盡管失效也存在，但失效率最低。

（3）耗損失效：隨著主客觀條件的變化，政策開始老化，失效率又逐步上升。需要調(diào)整、修改已有政策，或者重新制定政策。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（2）偶然失效：通過執(zhí)行過程的一段陣痛之后，隨著人們對(duì)政策的712．對(duì)浴盆模型的分析

（1）它的本質(zhì)內(nèi)容是：揭示了政策實(shí)施過程中政策效力的變化過程，可以理解為政策實(shí)施時(shí)間與政策效力的關(guān)系，也可以理解為政策實(shí)施時(shí)間與政策失效率之間的關(guān)系。

（2）根據(jù)該模型，需要在實(shí)踐中注意解決的問題包括：

早期失效是難免的，不要輕易修改政策，造成政策不穩(wěn)定。比如國(guó)有股減持政策。

偶然失效出現(xiàn)時(shí)，要不斷采取追蹤檢查，提出新措施，修正原方案，盡可能地使這一時(shí)期延長(zhǎng)。

耗損失效出現(xiàn)時(shí)，失效率反映政策老化的程度，要抓緊機(jī)會(huì)，做好政策創(chuàng)新，必須及時(shí)制定出新政策，取而代之。在我國(guó)的公共政策實(shí)踐當(dāng)中，有很多過時(shí)老化的政策都需要清理，清理的思路是：取消不符合實(shí)際需要的政策；在實(shí)踐中仍有需要的政策應(yīng)該及時(shí)調(diào)整。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心2．對(duì)浴盆模型的分析

（1）它的本質(zhì)內(nèi)容是：揭示了政策實(shí)72（二）史密斯模型

1．主要內(nèi)容：

史密斯模型概括了政策執(zhí)行過程中的主要影響因素，實(shí)際上是對(duì)七種政策執(zhí)行理論所做的抽象和概括。具體說，政策執(zhí)行的要素包括：

（1）理想政策：它是政策制定者試圖追求的相互作用形式，特別是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政策對(duì)象之間的相互作用形式。

（2）目標(biāo)群體：是受政策最直接影響的，必須對(duì)政策采取適當(dāng)反應(yīng)的符合政策要求的群體或個(gè)體。目標(biāo)群體也就是我們所說的政策對(duì)象。政策對(duì)象包括潛在對(duì)象和現(xiàn)實(shí)對(duì)象。潛在的政策對(duì)象可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的政策對(duì)象。

（3）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：是政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織。

（4）政策環(huán)境：是那些影響政策執(zhí)行和受政策執(zhí)行影響的那些要素。體現(xiàn)了政策要適應(yīng)環(huán)境需要、政策要改變環(huán)境的思想。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（二）史密斯模型

1．主要內(nèi)容：

史密斯模型概括了政732．對(duì)史密斯模型的簡(jiǎn)單分析

（1）史密斯模型的主要內(nèi)容可以集中地概括為20個(gè)字，也就是理想政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策環(huán)境和相互關(guān)系。簡(jiǎn)單地說，史密斯模型說明了政策執(zhí)行的四個(gè)要素及其相互關(guān)系。

（2）可以分析的幾對(duì)關(guān)系包括：

理想政策與目標(biāo)群體之間的關(guān)系。涉及到目標(biāo)群體是拒絕、違反、服從還是規(guī)避政策。涉及到目標(biāo)群體是否能夠理解理想政策的真正意圖。

理想政策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。組織理論很好地說明了這個(gè)問題。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)與理想政策是否一致，執(zhí)行機(jī)構(gòu)能否正確、準(zhǔn)確地理解理想政策，都會(huì)影響政策執(zhí)行后所可能取得的結(jié)果。.2238迅達(dá)商務(wù)資料網(wǎng)客服中心2．對(duì)史密斯模型的簡(jiǎn)單分析

（1）史密斯模型的主要內(nèi)容可74理想政策與政策環(huán)境之間的關(guān)系。政策環(huán)境包括的內(nèi)容非常之多，通常有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、倫理道德等等。燃油稅政策中，國(guó)際油價(jià)的影響就是該項(xiàng)政策的重要環(huán)境因素。不同地區(qū)之間的文化差異也會(huì)影響理想政策的實(shí)施。比如，“只做政策允許的事情”和“凡是政策沒有禁止的事情就可以做”是兩種截然不同的價(jià)值觀。這樣的價(jià)值觀會(huì)影響政策的執(zhí)行。執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體之間的關(guān)系。執(zhí)行機(jī)構(gòu)是管制還是服務(wù)于目標(biāo)群體是兩種不同的價(jià)值取向；執(zhí)行機(jī)構(gòu)所采取的政策手段或工具會(huì)影響他們與目標(biāo)群體之間的關(guān)系。執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體之間的關(guān)系定位，是政策執(zhí)行的基本價(jià)值取向問題。執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政策環(huán)境之間的關(guān)系。與目標(biāo)群體一樣，執(zhí)行機(jī)構(gòu)也會(huì)受到政策環(huán)境的影響。比如對(duì)上負(fù)責(zé)可能帶來(lái)嚴(yán)格執(zhí)行政策的結(jié)果；社會(huì)總體的環(huán)境決定了執(zhí)行機(jī)構(gòu)面對(duì)有利或敵對(duì)的政策環(huán)境時(shí)所可能采取的行動(dòng)。需要注意的