政策分析的過程框架與程序

第十章政策分析的過程框架與程序本章要點(diǎn)：●政策分析的五種基本模式●政策分析的不同理論●政策分析的多樣化方法論●政策分析的基本構(gòu)成因素●幾種有代表性的過程框架●對(duì)理性過程模式的評(píng)估●政策分析過程的程序政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第1頁! §1.政策分析的不同模式、理論和方法論一、政策分析的基本模式1.全面理性模式。全面理性模式(Comprehensive-rationalmodel)又稱純粹理性模式(Pure-rationalitymodel)，泛指決策者能夠依據(jù)完整而綜合全面的資料做出合理性的決策。很難確定是誰提出了這一模式，但是在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理科學(xué)、政治學(xué)及行政學(xué)等學(xué)科中可以發(fā)現(xiàn)這一模式的廣泛使用。這一模式意味著決策者能完全客觀而合乎邏輯地看問題，他心中有明確的目標(biāo)；在決策過程中，他的所有行動(dòng)，不斷地使他選擇有效達(dá)成目標(biāo)的備選方案。2.有限理性模式。有限理性模式(Boundedrationalitymodel)是西蒙(HerbertA.Simon)和馬奇(JamesG.March)在批評(píng)全面理性模式及對(duì)行政決策研究的基礎(chǔ)上提出的。它的要點(diǎn)是決策者在決策過程中對(duì)備選方案的選擇，所追求的不是取優(yōu)的方案，而是次優(yōu)或令人滿意的方案。決策者在“滿意”標(biāo)準(zhǔn)和有限理性之下，面對(duì)一個(gè)簡(jiǎn)化了的決策，不必再去檢視“所有的”可能備選方案。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第2頁!3.漸進(jìn)模式。漸進(jìn)模式(Incrementalistmodel)是由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政策分析家林德布洛姆提出的。這一模式的大意是，政策制訂所根據(jù)的是過去的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過漸進(jìn)變遷的過程，而獲得共同一致的政策。它以現(xiàn)行的政策作為基本方案，在與其它新方案相互比較后，制訂出對(duì)現(xiàn)行政策的修改、增加的新政策。

4.混合掃描模式?；旌蠏呙?Mixed-Sconning)模式是哥倫比亞大學(xué)社會(huì)學(xué)教授A.埃澤奧尼(AmitaiEtzioni)提出的。他的模式試圖將全面理性決策和漸進(jìn)主義模式的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來，埃澤奧尼宣稱混合掃描理論把理性決策和漸進(jìn)決策兩方面都考慮到了，在一些場(chǎng)合，全面理性模式是合適的；而在另一些場(chǎng)合，漸進(jìn)模式是合適的。這一理論也考慮到?jīng)Q策者能力的差別，一般而言，決策者能用來實(shí)施他們的決策的力量越大，進(jìn)行越多的掃描是現(xiàn)實(shí)的；而掃描的范圍越廣，決策也就越有意義。一言以蔽之，混合掃描理論是漸進(jìn)主義和理性主義相結(jié)合的產(chǎn)物。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第3頁!5.最優(yōu)化模式。最優(yōu)化模式(Optimalmodel)或規(guī)范最優(yōu)模式(Normativeoptimalmodel)是德洛爾提出的帶有綜合性質(zhì)的模式。德洛爾在批評(píng)全面理性模式和漸進(jìn)模式并吸收這兩種模式因素的基礎(chǔ)上，提出了他的最優(yōu)模式。他認(rèn)為，全面理性或綜合理性模式的要求過于理想化，在現(xiàn)實(shí)世界中難以達(dá)到。而漸進(jìn)主義模式雖然更貼近實(shí)際，更適應(yīng)于人類的本性和理論上更成熟，但是它也有著很大的局限性。德洛爾將最優(yōu)化模式的分析過程分為三個(gè)階段18個(gè)步驟。這三個(gè)階段是:(1)元政策制定；(2)政策制定；(3)后政策制定。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第4頁!

3.因果理論。因果理論(Causaltheory)主要關(guān)心為什么一些政策建議被采納，而另一些政策建議不被采納。因果理論也關(guān)心為什么一些被采納的政策取得成功，而另一些卻遭受失敗。相關(guān)因素包括原初目標(biāo)的高低，提供什么樣的誘因來保證服從，在遇到問題之前，是如何規(guī)劃和執(zhí)行分析的。

4.規(guī)范理論。規(guī)范理論(Normativetheory)部分地關(guān)心某些政策分析的職業(yè)化倫理學(xué)問題。規(guī)范理論也關(guān)心澄清全社會(huì)的價(jià)值(觀)，這些價(jià)值觀有：為最大多數(shù)人的最大幸福(這是英國功利主義者J.邊沁、J.S.密爾和美國實(shí)用主義者W.詹姆斯、J.戴維等人的觀點(diǎn))，社會(huì)低層的教養(yǎng)(J.羅爾斯的觀點(diǎn))，做事情要使每個(gè)人過得更好或至少不能更糟(V.帕累托的觀點(diǎn))以及展開公共政策的其他新的全社會(huì)價(jià)值觀。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第5頁!4.行為過程方法。行為過程方法(Behavioralprocessapproach)以政治科學(xué)為基礎(chǔ)，它深入政治科學(xué)中行為和過程方向的中心，這種方法強(qiáng)調(diào)政策的制定和執(zhí)行的過程。行為過程分析使政策分析對(duì)于政治可行性和管理可行性具有敏感性，因而它是有價(jià)值的。5.多標(biāo)準(zhǔn)決策。多標(biāo)準(zhǔn)決策(Multicriteriadecision-making)是跨學(xué)科的，它以所有社會(huì)科學(xué)作為基礎(chǔ)。這種方法強(qiáng)調(diào)處理這樣一些問題:(1)所要取得的全社會(huì)目標(biāo)；(2)取得這些目標(biāo)的備選方案；(3)目標(biāo)和備選方案的相互關(guān)系，目的是要分析最好的備選方案，并加以結(jié)合和分配。最令人激動(dòng)的是有關(guān)上述五種方法的微型計(jì)算機(jī)程序的發(fā)展，這些有意義的易于使用的軟件將政策分析的多樣化方法從方法論理論的王國帶到有效應(yīng)用的領(lǐng)域，這些方法論觀點(diǎn)和軟件現(xiàn)在處于迅速發(fā)展的狀態(tài)，這使政策分析領(lǐng)域呈現(xiàn)勃勃生機(jī)。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第6頁!二、目標(biāo)(goalsorobjectives)目標(biāo)或目的是決策者憑借決策手段所要取得或達(dá)成的東西。分析者遇到的一個(gè)困難是弄清楚決策者真正所要達(dá)成的目標(biāo)。因?yàn)檫@些目標(biāo)往往被決策者以抽象的語句或籠統(tǒng)的方式所陳述或隱含，以至于相當(dāng)模糊。如果決策者還沒有一定的目標(biāo)的話，那么分析者就應(yīng)認(rèn)真地分析研究，并在目標(biāo)應(yīng)該是什么的問題上與決策者或當(dāng)事人達(dá)成一致。三、備選方案(alternatives)備選方案是決策者用來達(dá)到目標(biāo)的選擇或手段。在不同的場(chǎng)合，它們可以是政策、策略、項(xiàng)目或行動(dòng)等。備選方案之間不必是明顯地相互排斥(相互取代)或起著相同作用的。備選方案不只是那些決策者從一開始就知道的選擇，而且也包括那些后來才被發(fā)現(xiàn)的選擇。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第7頁!六、模式(models)模式不是別的，不過是一系列關(guān)于世界及其過程的概括或假定，一個(gè)關(guān)于實(shí)在的簡(jiǎn)化了的圖像；它可以用來研究一項(xiàng)行為的結(jié)果，而不必采取實(shí)際的行動(dòng)。模式有各種表現(xiàn)形式，如公式、物理結(jié)構(gòu)、計(jì)算機(jī)程序等，甚至不過是一個(gè)心靈的圖像而已。模式不僅可以用來預(yù)測(cè)備選方案的結(jié)果，而且可以應(yīng)用于問題的建構(gòu)或界定，甚至可以應(yīng)用于整個(gè)分析過程。七、政治可行性(politicalfeasibility)政治可行性是指符合在解決問題的限度內(nèi)。限度指環(huán)境的因素，即影響政策結(jié)果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。有學(xué)者將政治可行性分為三個(gè)方面:(1)政治資源限制——包括政治支持度，政治和行政技術(shù)；(2)分配限制——政治是整個(gè)社會(huì)對(duì)價(jià)值所做的權(quán)威性分配，分配的差距有一定限度；(3)制度的限制——政策分析不能為所欲為，必須在一定的制度限制之內(nèi)進(jìn)行。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第8頁!

２.瓊斯的模型。瓊斯在《公共政策研究導(dǎo)論》一書中認(rèn)為，政策分析過程包括如下一些功能因素：（１）感知/定義（Perception/Definition）；（２）集合或累加（Aggregation）；（３）組織（Organization）；（４）代議（Representation）；（５）確定議程（Agendasetting）；（６）規(guī)劃（Formulation）；（７）合法化（Legitimation）；（８）預(yù)算（Budgeting）；（９）執(zhí)行（Implementation）；（１０）評(píng)估（Evaluating）；（１１）調(diào)整/終結(jié)（Adjustment/Termination）。3.巴頓和沙維奇的模型。巴頓和沙維奇在《政策分析和計(jì)劃的基本方法》一書中提出了一個(gè)包括六步的過程。這六個(gè)步驟分別是：?jiǎn)栴}界定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定、備選方案的確認(rèn)、備選方案的評(píng)估、備選方案的比較和結(jié)果的評(píng)估。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第9頁!

６.索倫森的模型。索倫森（T.C.Sorensen）對(duì)美國白宮的決策實(shí)際進(jìn)行了分析研究，發(fā)現(xiàn)了如下一套分析步驟：查明事實(shí)，確立目標(biāo)，界定問題，根據(jù)可能牽涉的細(xì)節(jié)及其變化，對(duì)可能的解決方案作詳細(xì)的分析，列舉每個(gè)解決辦法可能產(chǎn)生的后果，推介并抉擇最后方案，抉擇后的溝通，執(zhí)行上的準(zhǔn)備。

７.城市研究所的模型。美國著名思想庫之一的城市研究所提出了一種分析進(jìn)程模型，它包括如下各步：界定問題，確認(rèn)相關(guān)目的，選擇評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，說明當(dāng)事人群體，確認(rèn)備選方案，估計(jì)每個(gè)備選方案的成本，決定每個(gè)備選方案的效果和提出有關(guān)的發(fā)現(xiàn)。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第10頁!2.理性模型的主要缺陷有：（１）社會(huì)上沒有一致公認(rèn)的價(jià)值存在，只有特殊群體與個(gè)人的價(jià)值，而且許多價(jià)值是彼此相互沖突的，這些沖突著的價(jià)值難以比較和衡量；（２）決策者的環(huán)境尤其是權(quán)力與影響系統(tǒng)使決策者無法觀察到或正確衡量各種社會(huì)價(jià)值，決策者本身的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)往往是難以捉摸的；（３）決策者有時(shí)并不擴(kuò)大目標(biāo)成就，只期待滿足進(jìn)步的要求，他們一旦找到一個(gè)可行的方案，就不想繼續(xù)尋找最佳的途徑了；（４）決策者受個(gè)人能力、需要和資料的限制，這妨礙他們進(jìn)行理性決策；（５）現(xiàn)行政策的沉積成本（投資）大大減少了決策者考慮其他政策方案的機(jī)會(huì)；（６）現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)尤其是社會(huì)科學(xué)的預(yù)測(cè)能力，不足以幫助決策者了解每一政策方案所產(chǎn)生的后果。所以，若要遵守政策分析的理性模式的話，理性模式與大致正確的決策之間必須妥協(xié)。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第11頁!

三、政策分析過程的程序綜合政策分析家們的觀點(diǎn)，我們提出一個(gè)包括如下六步的政策分析過程模型：即問題界定、目標(biāo)（標(biāo)準(zhǔn)）設(shè)定、備選方案搜尋、未來預(yù)測(cè)、方案比較、結(jié)果評(píng)估。這一模型如下圖所示：

(政策分析過程的基本步驟)(政策分析過程的基本步驟)問題界定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立方案搜尋未來預(yù)測(cè)結(jié)果評(píng)估方案比較政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第12頁!二、政策分析的不同理論

1.概念理論。在概念理論(Conceptualtheory)中，涉及的一個(gè)關(guān)鍵問題與如何界定政策分析或公共政策評(píng)估相關(guān)。主要因素是處理一系列所要取得的全社會(huì)目標(biāo)，為取得這些目標(biāo)的備選政策方案以及為了選擇或解釋最好政策，結(jié)合、配置或預(yù)見性的決策規(guī)則，有關(guān)目標(biāo)和政策之間的關(guān)系。

2.認(rèn)知理論。認(rèn)知理論(Theoryofknowing)也稱知識(shí)獲得理論(Theoryofknowledge-acquisition)。這一理論認(rèn)為，政策分析或政策評(píng)估從權(quán)威、統(tǒng)計(jì)觀察分析、演繹推理和敏感性分析等方面獲得目標(biāo)政策和各種關(guān)系。一個(gè)要獲得合理政策建議的良好系統(tǒng)必須能夠處理認(rèn)識(shí)過程中的各種障礙，這五個(gè)方面構(gòu)成決策中的五個(gè)方法論問題。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第13頁!三、政策分析的多樣化方法論1.數(shù)學(xué)最優(yōu)化。數(shù)學(xué)最優(yōu)化(MathematicalOptimizing)以運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和決策科學(xué)為基礎(chǔ)。數(shù)學(xué)優(yōu)化既與數(shù)學(xué)和工程學(xué)有關(guān)——因?yàn)樗枪I(yè)工程學(xué)的一部分，也與商業(yè)有關(guān)——因?yàn)樗枪芾砜茖W(xué)的一部分。數(shù)學(xué)優(yōu)化有各種不同的形式，可以部分地根據(jù)它們的數(shù)學(xué)特征來加以描述。2.計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法。計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法(Econometricapproach)以經(jīng)濟(jì)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)為基礎(chǔ)(計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)，或說是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中最有成就的部分)，它強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)回歸分析，這種方法可以用來預(yù)言。3.準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)方法。準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)方法(aquasi-experimentalapproach)以心理學(xué)和社會(huì)學(xué)特別是坎貝爾(DonaldCampbell)的心理學(xué)理論、弗里曼(HowardFreeman)和羅西(PeterRossi)的社會(huì)學(xué)理論為基礎(chǔ)。它強(qiáng)調(diào)努力安排前試驗(yàn)(apretest)和后試驗(yàn)(aposttest)，控制團(tuán)體和非隨機(jī)的、準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)的團(tuán)體。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第14頁!§2.政策分析的基本因素一般而言，政策分析的基本任務(wù)及程序是:(1)幫助決策者確定政策目標(biāo)；(2)找出達(dá)成目標(biāo)的各種可能的辦法；(3)分析每個(gè)備選方案的各種可能結(jié)果；(4)依一定的標(biāo)準(zhǔn)排列各種備選方案的順序。這些基本任務(wù)決定了政策分析中的各種因素及分析過程。根據(jù)奎德等人的論述，可以將政策分析的基本因素概括為如下七個(gè)方面：?jiǎn)栴}、目標(biāo)、備選方案、模式、效果、標(biāo)準(zhǔn)和政治可行性。一、問題(issuesorproblems)問題是一般科學(xué)發(fā)現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)，同樣也是政策分析的邏輯起點(diǎn)。政策分析中的問題是指政策問題，即政策分析者所要分析、研究或處理的對(duì)象。政策分析所要處理的問題是公共問題，而非私人問題。關(guān)于什么是私人問題和公共問題，這是難以明確區(qū)分的。問題界定構(gòu)成了政策分析的一個(gè)極為重要的組成部分，好的開端等于成功的一半，即成功地界定問題等于完成分析任務(wù)的一半。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第15頁!四、效果(impacts)指明一個(gè)特殊的備選方案作為取得目標(biāo)的手段意味著一系列的結(jié)果，我們稱這些結(jié)果是與備選方案相聯(lián)系的效果。有些效果是對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的積極的貢獻(xiàn)，即利益；另一些效果則是與備選方案相聯(lián)系的消極的結(jié)果，即成本。與備選方案相聯(lián)系還有另一種效果，我們稱之為外在的結(jié)果，即經(jīng)濟(jì)學(xué)所講的外部效應(yīng)(Externalities)。五、標(biāo)準(zhǔn)(criteria)選擇標(biāo)準(zhǔn)又稱決策標(biāo)準(zhǔn)或決策規(guī)則，根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，我們可以“衡量各種備選方案達(dá)成目標(biāo)的程度”。一般的決策標(biāo)準(zhǔn)有效能、效率、適當(dāng)性、公平性、回應(yīng)性和合適性等。在資源有限的條件下，政策分析常常采用成本——利益分析(損益分析)或成本——效能分析，以這兩種分析的結(jié)果作為方案比較選擇的標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)單一的政策目標(biāo)，可資運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)常常不只一個(gè)。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第16頁!§3.政策分析的過程框架政策分析是如何進(jìn)行的？迄今為止，并沒有單一的、普遍同意的程序、框架或格式。許多研究者和實(shí)踐者提出了各種分析過程框架，其中的大部分屬于政策分析的理性主義模式。我們先來看看一些比較有影響的觀點(diǎn)，然后加以評(píng)論和綜合。一、幾種有代表性的框架或模式1.奎德的模型。奎德在《公共決策分析》一書中認(rèn)為，政策分析的過程與其他系統(tǒng)過程一樣，可以看作一個(gè)由初始階段、持續(xù)階段和終結(jié)階段所組成的過程；政策分析過程中先做什么，后做什么依賴于被研究的問題及其脈胳。分析過程一般包括如下五個(gè)邏輯上相聯(lián)系的環(huán)節(jié)：（１）規(guī)劃（Formulation）；（２）搜索（Search）；（３）預(yù)測(cè)（Forecasting）；（４）模擬（Modeling）；（５）綜合（Synthesis）。政策分析的過程框架與程序共21頁，您現(xiàn)在瀏覽的是第17頁!

４.斯托基和扎克豪斯模型。斯托基和扎克豪斯（StokeyandRichardZeckhauser）在《政策分析入門》一書中提出了一個(gè)五步的過程模型，即決定重要問題和追求目標(biāo)、確定備選的行動(dòng)過程、預(yù)測(cè)每個(gè)備選方案的結(jié)果、確定衡量備選方案成就的標(biāo)準(zhǔn)，表明偏好的行動(dòng)選擇。他們認(rèn)為政策分析可能以從一步到另一步的順序漸進(jìn)的方式進(jìn)行，并且必須在各個(gè)步驟中循環(huán)反復(fù)，但在分析過程中，這些基本步驟是不可或缺的。５.西蒙的模型。西蒙（HerbertA.Simon）《管理決策新科學(xué)》一書中對(duì)決策分析活動(dòng)過程進(jìn)行了分析，認(rèn)為任何問題的解決，都可以分成如下三個(gè)階段：（１）情報(bào)活動(dòng)（intelligenceactivity）——尋找需要做出決策的環(huán)境因素；（２）設(shè)計(jì)活動(dòng)（designactivity）——探索、發(fā)展和分析可能的行動(dòng)方案；（３）抉擇活動(dòng)（Choiceactivity）——從可行的行動(dòng)方案中選擇較佳的一個(gè)。政策分析