集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)教案課件

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的前世今生流轉(zhuǎn)背后的原因法律政策關(guān)于流轉(zhuǎn)的爭論與變革Content第1頁/共47頁集體建設(shè)用地的前世今生Content第1頁/共47頁農(nóng)村集體土地農(nóng)用地集體建設(shè)用地宅基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地公共設(shè)施和公益事業(yè)用地第2頁/共47頁農(nóng)村集體土地農(nóng)用地集體建設(shè)用地宅基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地公共設(shè)施和公：

是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村各級農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)民個人將自己依法獲取的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，通過租賃、土地使用權(quán)作價入股等方式，有償讓與或轉(zhuǎn)讓給單位和個人使用的行為。集體建設(shè)用地的概念01第3頁/共47頁：是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村各級農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)土地所有權(quán)和使用集體建設(shè)用地的由來02宅基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地第4頁/共47頁集體建設(shè)用地的由來02宅基地第4頁/共47頁集體建設(shè)用地利用的現(xiàn)狀03（1）“大”，即土地占用數(shù)量過大主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民個人建房占用土地面積過大，造成了土地的大量浪費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盲目鋪攤子，圈而不建。農(nóng)民住宅大院子，一戶多宅、空宅閑置的現(xiàn)象較嚴(yán)重。如山東省文登市2006年的統(tǒng)計，從1996年到2006年，一戶多宅戶數(shù)從6442戶增加到9242戶；全市“空心村”率達(dá)9.7%;宅基地超占面積累計758.4畝。第5頁/共47頁集體建設(shè)用地利用的現(xiàn)狀03（1）“大”，即土地占用數(shù)量過大第第6頁/共47頁第6頁/共47頁第7頁/共47頁第7頁/共47頁

集體建設(shè)用地數(shù)量不斷擴(kuò)張據(jù)國土資源部統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村存量集體建設(shè)用地有2.7億畝，相當(dāng)于5倍的城市建設(shè)用地。據(jù)統(tǒng)計，2005年全國農(nóng)村居民點規(guī)模達(dá)到2.49億畝，占建設(shè)用地總規(guī)模一半以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城鎮(zhèn)用規(guī)模。珠三角農(nóng)村集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地總量的50%以上。佛山市南海區(qū)接近50%,東莞市在40%以上,而深圳寶安區(qū),比例高達(dá)80%。國土資源部規(guī)劃司數(shù)據(jù)顯示，1996—2007年，不包括常年在外務(wù)工的農(nóng)民，我國農(nóng)村人口減少約1.2億人，而農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，增加近130萬畝，人均建設(shè)用地增加了34平方米。以浙江為例，1996年，浙江城市化水平32.8%，農(nóng)村居民點面積35.7萬公頃，人均用地122平方米；至2000年浙江城市化水平上升到49%，農(nóng)村居民點面積上升到36.1萬公頃，人均用地達(dá)到147平方米；2006年浙江城市化水平上升到56%，農(nóng)村居民點面積進(jìn)一步上升到36.9萬公頃，人均用地高達(dá)165平方米。第8頁/共47頁集體建設(shè)用地數(shù)量不斷擴(kuò)張據(jù)國土資源部統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村存量（2）“散”，即布局零亂分散

這主要表現(xiàn)在農(nóng)民個人建房無統(tǒng)一的規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地?zé)o統(tǒng)一規(guī)劃，布局分散。根據(jù)浙江省平湖市的調(diào)查，全市自然村落達(dá)2340個，平均每個自然村居住人數(shù)不足150人。其中自然村30戶以下占49%，31至50戶的占32%，50至100戶的占15%，101戶及以上的占4%。目前村企業(yè)用地也沒有經(jīng)過規(guī)劃，散落在村莊周圍，也不能形成集聚效益。第9頁/共47頁（2）“散”，即布局零亂分散根據(jù)浙江省平湖市的調(diào)查，全（3）“低”，即土地利用效率低有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模過大，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不經(jīng)過充分論證就盲目上馬，造成了廠房閑置和土地的荒蕪，也不能形成集聚效益。第10頁/共47頁（3）“低”，即土地利用效率低有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模（4）“多”，即違法用地多主要是農(nóng)村中一些干部、群眾的土地法制意識比較淡薄，干部越權(quán)批地，群眾少批多用，搶占現(xiàn)象嚴(yán)重。案例：河南省鄭州市“五洲市場”違法建設(shè)案例第11頁/共47頁（4）“多”，即違法用地多主要是農(nóng)村中一些干部集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀04（1）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在根據(jù)國土資源部的調(diào)查，截止2001年6月底，深圳市寶安區(qū)已建成的工業(yè)用地中有85.5%是集體建設(shè)用地。東莞市石褐鎮(zhèn)的10平方公里建成區(qū)中，集體建設(shè)用地占2/3。蘇州市已有一半以上的集體建設(shè)用地進(jìn)人市場流轉(zhuǎn)，涉及土地面積超過10萬畝(國土資源部土地利用司調(diào)研組,2002)。2006年，廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)宗數(shù)約2100宗，面積達(dá)23250畝。從2003年1月1日至2008年8月31日，順德區(qū)共辦理流轉(zhuǎn)1242宗，流轉(zhuǎn)面積7939畝。2007年～2008年，常德市已出租村辦學(xué)校、村委辦公樓及破產(chǎn)鄉(xiāng)(村)辦企業(yè)用地9500多畝。第12頁/共47頁集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀04（1）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在第13頁/共47頁第13頁/共47頁（2）流轉(zhuǎn)形式多種多樣目前，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式涵蓋了出讓、一次性轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營等多種形式，以出租為主，其次是出讓和一次性轉(zhuǎn)讓。

例如，在北京市集體產(chǎn)業(yè)用地總量中，出租形式占到流轉(zhuǎn)總量的90%以上。河南省新野縣2007年流轉(zhuǎn)面積約有4650畝，其中租賃大約3000畝和轉(zhuǎn)讓約1650畝。第14頁/共47頁（2）流轉(zhuǎn)形式多種多樣目前，集體建設(shè)用地使用權(quán)（3）流轉(zhuǎn)后主要作為生產(chǎn)經(jīng)營性用地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用途主要為工業(yè)用地和商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，在調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后用于房地產(chǎn)開發(fā)的案例。

另外，流轉(zhuǎn)后的用途在地域之間稍有差異，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和工業(yè)用地，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多的是用于住宅用地。第15頁/共47頁（3）流轉(zhuǎn)后主要作為生產(chǎn)經(jīng)營性用地第15頁/共47頁（4）流轉(zhuǎn)收入已成為集體和農(nóng)民的重要收入來源

北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)鄭各莊村，1998年在落實30年承包政策的同時推行股份制，農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權(quán)以入股的方式交回集體，集體又將土地委托給村辦企業(yè)宏福集團(tuán)經(jīng)營，成立了宏富創(chuàng)業(yè)園。園區(qū)規(guī)模1600畝，已吸引了24家企業(yè)入園，全部采取出租的形式，每年每畝5000-10000元租金。截至2005年底，村經(jīng)濟(jì)總收入實現(xiàn)7.6億元，人均純收入1.78萬元。同時，北七家鎮(zhèn)充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢，大力發(fā)展教育、商業(yè)及休閑等配套產(chǎn)業(yè)，辦學(xué)校，興辦了集餐飲、住宿、洗浴、娛樂為一體的旅游休閑項目。第16頁/共47頁（4）流轉(zhuǎn)收入已成為集體和農(nóng)民的重要收入來源北京市昌平（5）流轉(zhuǎn)的主體多元化流轉(zhuǎn)的主體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織為主。其中以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主的土地流轉(zhuǎn)宗數(shù)較多，但規(guī)模較小，每宗流轉(zhuǎn)面積在幾十畝到數(shù)百畝左右；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為流轉(zhuǎn)主體次之，往往能集中較多的土地，統(tǒng)一建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，每宗占地多數(shù)在千畝以上。第17頁/共47頁（5）流轉(zhuǎn)的主體多元化流轉(zhuǎn)的主體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村農(nóng)村集體建設(shè)用地審批和收回方面的制度

集體建設(shè)用地具體用途鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地宅基地審批權(quán)限《土地管理法》第60條:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中涉及占用農(nóng)用地的，由省級人民政府批準(zhǔn)。與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地的審批權(quán)限一致《土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村居民建設(shè)住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。其中涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條規(guī)定向有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。審批程序預(yù)申請—選址—正式申請—審核—批準(zhǔn)—撥付土地—發(fā)證申請—審核—批準(zhǔn)、撥付土地—發(fā)證申請—村民會議討論—審核—批準(zhǔn)—撥付土地和核發(fā)土地使用證收回情況《土地管理法》第65條規(guī)定：有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：①為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；②不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；③因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。法律政策規(guī)定05第18頁/共47頁農(nóng)村集體建設(shè)用地審批和收回方面的制度集體建設(shè)用地具體用途鄉(xiāng)（1）農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用范圍按照《土地管理法》第43條規(guī)定，有3種情況均可以使用農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地。---興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)使用本集體的土地。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))辦企業(yè)、村辦企業(yè)、村民組辦企業(yè)、個人辦企業(yè)均可使用所在農(nóng)民集體組織的土地，而不允許使用其他集體所有的土地。但是農(nóng)民集體組織用本集體所有土地與其他單位或個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，視為使用本農(nóng)民集體所有土地，是允許的。---村民建住宅使用集體的土地。農(nóng)村集體居民，經(jīng)過批準(zhǔn)回原籍落戶的職工，退伍軍人、離、退休干部以及回家定居的華僑，港澳臺同胞住宅建設(shè)可以使用集體的土地。第19頁/共47頁（1）農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用范圍第19頁/共47頁一般情況下，城鎮(zhèn)居民使用農(nóng)民集體土地，或農(nóng)民建住宅使用其他集體所有的土地是不允許的。---鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共沒施和公益事業(yè)建設(shè)使用農(nóng)民集體的土地。包括農(nóng)村道路、水利設(shè)施、學(xué)校、通訊、醫(yī)療衛(wèi)生、敬老院、幼兒園、村委會辦公室，不管是使用本集體所有的土地，還是其他集體的土地都是允許的。主要考慮一些道路、水利設(shè)施及學(xué)校等，在本集體土地內(nèi)無法安排，需要使用其他村民小組土地的實際悄況。因此，法律不能限制此類項目使用非本集體的土地。第20頁/共47頁一般情況下，城鎮(zhèn)居民使用農(nóng)民集體土地，或農(nóng)民建?。?）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用的原則鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)和農(nóng)村村民建住宅，使用農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地都必須遵循以下原則：①必須是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)項目，方可使用農(nóng)村集體建設(shè)用地。②必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃是集鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地的最高原則，一切建設(shè)都必須服從，對沒有農(nóng)用地計劃指標(biāo)或超過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。

第21頁/共47頁（2）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用的原則第21頁/共47頁

③必須依法取得縣級以上人民政府批準(zhǔn)。不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)還是農(nóng)民宅基地都必須依法取得批準(zhǔn)。否則都被視為是非法占地，必須依法處理。如果涉及占用農(nóng)用地的，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。④建設(shè)占地與農(nóng)村土地整理掛鉤，嚴(yán)格控制占用耕地。原則上，農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模不得再擴(kuò)大，如需擴(kuò)大規(guī)?；蛘加酶兀仨殞r(nóng)村土地進(jìn)行整理，增加耕地有效面積。⑤農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建筑，但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建沒用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼片等情形致使土地使用權(quán)必須轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦理審批手續(xù)。

第22頁/共47頁③必須依法取得縣級以上人民政府批準(zhǔn)。不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公（3）收回集體土地使用權(quán)的條件根據(jù)《土地管理法》第65條規(guī)定，有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報經(jīng)批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：為鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用的土地不按照批準(zhǔn)的用途使用的土地例如，農(nóng)村居民利用政府批準(zhǔn)的宅基地建設(shè)磚廠燒磚，單位或者個人將批準(zhǔn)用于建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)的土地用于建造住宅，將政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地非法出租轉(zhuǎn)讓等等。因撤消、遷移等原因而停止使用的土地第23頁/共47頁（3）收回集體土地使用權(quán)的條件第23頁/共47頁集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律規(guī)定

法規(guī)名稱頒布時間規(guī)定憲法2004年第十條“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。民法通則1986第八十條“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”。擔(dān)保法1995第三十四條“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押?！薄罢氐燃w所有的土地使用權(quán)不得抵押；第三十六條鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押第三十七條宅基地不得抵押，第三十四條第（五）項、第三十六條第三款規(guī)定除外物權(quán)法2007第一百八十三條鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。土地管理法2004第二條“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”；第四十三條“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”；第六十二條“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”；第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。城市房地產(chǎn)管理法1994第八條“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓”。第24頁/共47頁集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律規(guī)定法規(guī)名稱頒布時間規(guī)定憲法20集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策規(guī)定

政策名稱頒布時間

規(guī)

定國務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知（國發(fā)[1992]61號）1992“集體所有土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體所有的土地資產(chǎn)作價入股，興辦外商投資企業(yè)和內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，但集體土地股份不得轉(zhuǎn)讓”。中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知（中共中央11號文）1997“用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地,因與本集體以外的單位和個人轉(zhuǎn)讓、出租、抵押附著物而發(fā)生土地使用權(quán)交易的,應(yīng)依法嚴(yán)格審批,要注意保護(hù)農(nóng)民的利益”。中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見（中發(fā)[2003]第3號文）2003“各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策,通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納出讓金等形式,合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題”關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定（國務(wù)院[2004]28號文）2004“在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知（國土資發(fā)[2006]52號文）2006“要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求,經(jīng)部批準(zhǔn),穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點,不斷總結(jié)試點經(jīng)驗,及時加以規(guī)范完善?！钡?5頁/共47頁集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策規(guī)定政策名稱頒現(xiàn)行法律政策規(guī)定我國目前的法律對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制是比較嚴(yán)格的。事實上，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員雖可以使用本集體土地興辦企業(yè)或建住房，卻不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，這意味著集體建設(shè)用地在法律上是禁止流轉(zhuǎn)的。兩種情況例外：①農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的；②符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移。

第26頁/共47頁現(xiàn)行法律政策規(guī)定我國目前的法律對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制是比較集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點和實踐1999年，國土資源部法規(guī)司司長甘藏春在蕪湖調(diào)研時談到：“集體建設(shè)用地的問題是堵不住的，只有用疏的方法……”。蕪湖市從1999年11月先期開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點；2002年10月23日，安徽省人民政府出臺了《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》；2001年，國土資源部又增加江蘇省蘇州市、河南省安陽市、浙江省湖州市、廣東省佛山市順德區(qū)和南海區(qū)等地作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點。2004年10月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），明確提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；2005年5月，廣東省政府在全國率先出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，承認(rèn)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法地位，并對集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押作出了明確的規(guī)定。第27頁/共47頁集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點和實踐1999年，國土資源部法規(guī)司司長頒布地區(qū)

政策名稱時間1蕪湖市《蕪湖市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》2000年2池州市《池州市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（池政[2001]82號）2001年3安徽省《安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)<安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法>的通知》（皖政[2002]60號）2002年4蘇州市《蘇州市農(nóng)民集體存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)暫行辦法》1996年5無錫市《無錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》2007年6南京市《市政府關(guān)于印發(fā)<南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)>的通知》（寧政發(fā)[2004]213號）2004年7江蘇省《關(guān)于加強(qiáng)土地規(guī)劃和利用管理，推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的若干意見》2002年8宿遷市《宿遷市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》2006年9福建省《關(guān)于農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作意見》2003年10晉江市《晉江市農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》2003年11順德市《順德市集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》2002年12順德市《關(guān)于土地使用權(quán)出讓和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)征收契稅的通知》2003年13中山市《中山市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（中府[2003]153號）2003年14江門市《印發(fā)江門市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)管理暫行細(xì)則的通知》（江府[2004]7號）2004年15東莞市《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實施辦法》2005年16廣東省《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》2003年頒布地區(qū)

政策名稱時間17廣東省《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》2005年18建德市《建德市集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（建政[2000]9號）2000年19湖州市《關(guān)于印發(fā)<湖州市區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用管理試行辦法>的通知》（湖政辦發(fā)[2001]104號）2001年20衢州市《衢州市人民政府辦公室關(guān)于市區(qū)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)的意見(試行)》（衢政辦發(fā)[2005]73號）2005年21濟(jì)源市《濟(jì)源市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)濟(jì)源市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法的通知》（濟(jì)政辦[2004]38號）2004年22河南省《河南省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理若干意見的通知》2003年23許昌市魏都區(qū)《許昌市魏都區(qū)集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)管理試行辦法》（許政[2003]17號）2003年24鄧州市《關(guān)于辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)問題的通知》（鄧國土資[2006]8號）2006年25上海市《轉(zhuǎn)發(fā)市計委等三部門關(guān)于上海市農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點意見的通知》（滬府辦[2001]54號）2001年26北京市《北京市農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點辦法》2003年27臨沂市《臨沂市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》2001年28煙臺市《煙臺市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》2002年29海市《威海市中心鎮(zhèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》2002年30大連市《大連市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》2004年31湖北省《湖北省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》2006年32成都市《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》2007年第28頁/共47頁頒布地區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點和實踐天津宅基地?fù)Q房重慶的“地票”南京農(nóng)房抵押第29頁/共47頁集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點和實踐天津宅基地?fù)Q房第29頁/共47頁存在的問題及產(chǎn)生的原因06隱性流轉(zhuǎn)、私下流轉(zhuǎn)大量存在，交易秩序混亂流轉(zhuǎn)收益低，存在集體土地資產(chǎn)流失現(xiàn)象糾紛多，流轉(zhuǎn)各方權(quán)益得不到保護(hù)耕地保護(hù)受到嚴(yán)重威脅◆問題第30頁/共47頁存在的問題及產(chǎn)生的原因06隱性流轉(zhuǎn)、私下流轉(zhuǎn)大量存在，交易秩(1)隱性流轉(zhuǎn)、私下流轉(zhuǎn)大量存在2007年9月至2008年1月國土資源部曾組織開展了全國土地執(zhí)法“百日行動”活動，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，實際中的土地違法違規(guī)形式多樣，包括“化整為零式、以租代征式、強(qiáng)制拋荒式、征少占多式、征此占彼式、規(guī)劃變性式、舊址改造式、招商引資式、先占后批式、聯(lián)合開發(fā)式”十種形式。這次執(zhí)法活動共清查出“以租代征”案件1.87萬件。第31頁/共47頁(1)隱性流轉(zhuǎn)、私下流轉(zhuǎn)大量存在2007年9月至2008年(2)流轉(zhuǎn)收益低，集體土地資產(chǎn)流失第一類是村集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體預(yù)留的機(jī)動地或原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不涉及農(nóng)民土地承包權(quán)；第二類是村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民簽訂協(xié)議，將農(nóng)民承包的土地收回后進(jìn)行流轉(zhuǎn)；第三類是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府先與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議，將土地集中，統(tǒng)一進(jìn)行開發(fā)和流轉(zhuǎn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織再與農(nóng)民簽訂協(xié)議。從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體看，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主的土地流轉(zhuǎn)宗數(shù)較多，但規(guī)模較小，每宗流轉(zhuǎn)面積在幾十畝到數(shù)百畝左右。第32頁/共47頁(2)流轉(zhuǎn)收益低，集體土地資產(chǎn)流失第一類是村集體經(jīng)濟(jì)組織利(3)糾紛多，各方權(quán)益得不到保障根據(jù)國土資源年鑒的統(tǒng)計，1999-2002年，本立案年的土地利用違法案件達(dá)1256117件，其中，個人違法用地案件占75.8%，企事業(yè)單位違法用地案件占14.8%，村（組）集體違法用地案件占6.1%，省及以下政府違法用地的案件占3.3%。違法主體范圍也在不斷擴(kuò)大，有農(nóng)村集體，有農(nóng)民、居民個人，有國家的廠礦企業(yè)、黨政軍機(jī)關(guān)、各類事業(yè)單位，有外資，有私營企業(yè)，有各級政府部門。第33頁/共47頁(3)糾紛多，各方權(quán)益得不到保障根據(jù)國土資源年鑒的統(tǒng)計，1(4)耕地保護(hù)受到?jīng)_擊，威脅糧食安全根據(jù)國土資源部統(tǒng)計資料顯示，1996-2003年耕地減少的總量中，建設(shè)占用耕地占耕地減少總量的14%，2004年這一比例上升到22.63%，2006年達(dá)到38.4%，2007年占到了79.6%。江蘇省蘇州市城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地全部轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的“無地隊”達(dá)58個，加上下屬縣市，“無地隊”多達(dá)200多個第34頁/共47頁(4)耕地保護(hù)受到?jīng)_擊，威脅糧食安全根據(jù)國土資源部統(tǒng)計資料經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地供求矛盾土地制度安排和執(zhí)行實踐倒逼◆原因第35頁/共47頁經(jīng)濟(jì)發(fā)展◆原因第35頁/共47頁(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展2000-2008年城市土地價格水平第36頁/共47頁(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展2000-2008年城市土地價格水平第36頁(2)建設(shè)用地供求矛盾根據(jù)調(diào)查，一些省份五年用完了10年的計劃指標(biāo)，有的省份2000年就用完了2010年的指標(biāo)。從1997－2010年，中央給東部某省農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)100萬畝，而2000－2004年該省每年平均使用建設(shè)用地50萬畝，最高達(dá)70萬畝。西部某省會城市的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地指標(biāo)是13.5萬畝，到2003年已經(jīng)用去了17.13萬畝。城市快速膨脹和國有建設(shè)用地供給的嚴(yán)重不足。第37頁/共47頁(2)建設(shè)用地供求矛盾根據(jù)調(diào)查，一些省份五年用完了10年的(3)現(xiàn)行土地制度和管理存在缺陷制度法規(guī)不