安史之亂后唐朝中央財(cái)政集權(quán)的演變與消長(zhǎng)

安史之亂后唐朝中央財(cái)政集權(quán)的演變與消長(zhǎng)[摘要]安史兵興后，唐王朝以中央戶部為中樞的一元化財(cái)政體系遭宏大沖擊。朝廷被迫下放財(cái)權(quán)調(diào)動(dòng)作戰(zhàn)資源，藩鎮(zhèn)專擅財(cái)賦，財(cái)經(jīng)使瓜分戶部職權(quán)，這一切都癱瘓了原來(lái)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，也改改變了國(guó)家財(cái)權(quán)的分配格局。直德宗時(shí)重構(gòu)財(cái)政管理體系、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和和稅收分配方案，才將全國(guó)財(cái)政重交中央戶部統(tǒng)一掌管。特別是兩稅法的實(shí)行，對(duì)控制地方財(cái)權(quán)和強(qiáng)化中央集權(quán)有積極的政治意義。唐代后期，雖由度支、鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)和戶部三司取代尚書(shū)省戶部，成為中央政府調(diào)劑財(cái)賦和監(jiān)管地方財(cái)政的核心，但從總體上看，終唐一代，國(guó)家財(cái)政實(shí)行的仍是中央和地方一體化的統(tǒng)籌統(tǒng)支財(cái)政集權(quán)政策，朝廷仍有效掌控中央和地方的制稅權(quán)和財(cái)賦的開(kāi)支分配權(quán)。[關(guān)鍵詞]安史之亂唐代財(cái)政財(cái)經(jīng)使兩稅法一元化財(cái)政管理體系稅收分配唐在隋的根底上建立了一套嚴(yán)格的中央集權(quán)財(cái)政管理制度，但自安史兵興后，由于政、軍局勢(shì)的劇烈動(dòng)亂，政制之遷流，自此而起，其中以財(cái)政制度，最為顯著。唐王朝以中央戶部為中樞的一元化財(cái)政體系遭宏大沖擊，中央財(cái)政職權(quán)隨著朝廷與地方權(quán)力的消長(zhǎng)，出現(xiàn)很大的變化。本文旨在討論安史之亂后唐王朝財(cái)政管理制度與財(cái)政職權(quán)的變遷，并觀察此期間的財(cái)政改革對(duì)中央政府重新調(diào)整國(guó)家財(cái)權(quán)的分配格局，削弱地方權(quán)力，以強(qiáng)化中央集權(quán)的政治意義，也對(duì)過(guò)去學(xué)者認(rèn)為兩稅法的實(shí)行造成中央政府失去地方制稅權(quán)這一觀點(diǎn)再作辨析。一、唐初的一元化、多層次財(cái)政管理體制唐既為中央集權(quán)國(guó)家，其財(cái)政當(dāng)然也是中央集權(quán)的。它以中央尚書(shū)戶部四司與太府、司農(nóng)二寺和(府)州、縣的地方行政官員為架構(gòu)根底，建立了一套嚴(yán)格的中央集權(quán)財(cái)政管理體系。太府寺“掌邦國(guó)財(cái)貨〞，司農(nóng)寺“掌邦國(guó)倉(cāng)儲(chǔ)委積之事〞，①此二機(jī)構(gòu)分掌錢(qián)帛與糧谷。戶部是國(guó)家財(cái)政管理的中樞，據(jù)?唐六典?卷三?戶部?載：唐初戶部“掌天下戶口井田之政令，凡徭賦職貢之方、經(jīng)費(fèi)周給之算，藏貨贏儲(chǔ)之準(zhǔn)，悉以咨之。〞詳細(xì)政務(wù)那么交給所轄度支、戶、金、倉(cāng)四司處理。國(guó)家財(cái)政的審計(jì)與稽核職能歸另屬刑部的比部司，其郎中、員外郎“以周知內(nèi)外之經(jīng)費(fèi)而總勾之〞②，也即是總審計(jì)。這顯示了唐初統(tǒng)治者已認(rèn)識(shí)到國(guó)家財(cái)政的審核職權(quán)有必要從行政系統(tǒng)中劃分出來(lái)，另由其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)執(zhí)行之。唐代地方財(cái)政官吏有縣級(jí)的“司倉(cāng)佐〞和“司戶佐〞、州級(jí)的“司倉(cāng)參軍事〞和“司戶參軍事〞或府級(jí)的“倉(cāng)曹參軍事〞和“戶曹參軍事〞。概括而言，府、州的倉(cāng)曹參軍事與司倉(cāng)參軍事掌“公廨、度量、庖廚、倉(cāng)庫(kù)、租賦、征收、田園、市肆之事〞③；戶曹參軍事和——————————————①(后晉)劉昫：?舊唐書(shū)?卷四四?職官三?，中華書(shū)局1975年版(下同)。②(唐)李林甫：?唐六典?卷六?尚書(shū)刑部?，中華書(shū)局1992年版(下同)。③?唐六典?卷三○?上州、中州、下州官吏?；?舊唐書(shū)?卷四四?職官三?。另可參閱(唐)杜佑：?通典?卷三一三?職官一五·總論郡佐?，中華書(shū)局1992年版(下同)。司戶參軍事那么掌戶籍、計(jì)帳、道路、逆旅、田疇、婚姻、六畜、過(guò)所、蠲符、雜徭之事。①而縣級(jí)的司倉(cāng)、司戶二佐那么輔助縣令處理財(cái)政、戶政、地政之事務(wù)，如籍帳、倉(cāng)庫(kù)、賦稅、戶口等。②各級(jí)地方政府雖有各專門(mén)胥吏處理各種詳細(xì)財(cái)政事務(wù)，但(府)州、縣長(zhǎng)吏仍須負(fù)起對(duì)地方財(cái)政的綜理、監(jiān)視和勾檢稽失的全責(zé)。?唐六典?卷三?尚書(shū)戶部?載：度支郎中、員外郎，掌支度國(guó)用、租賦少多之?dāng)?shù)，物產(chǎn)豐約之宜，水陸道路之利，每歲計(jì)其所出而支其所用?！粤掀溥h(yuǎn)近、時(shí)月、眾寡、好惡，而統(tǒng)其務(wù)焉?！蔡煜逻呠娊杂兄Ф戎挂杂?jì)軍資、糧仗之用，每歲所費(fèi)，皆申度支而會(huì)計(jì)之，以?長(zhǎng)行旨?為準(zhǔn)。原注又云：支度使及軍州每年終各縣破用、見(jiàn)在數(shù)申金部、度支、倉(cāng)部勘會(huì)。開(kāi)元二十四年敕：以每年租耗雜支，輕重不類(lèi)，令戶部修?長(zhǎng)行旨條?五卷，諸州刺史、縣令改替日，并令遞相交付者。省司每年但據(jù)應(yīng)支物數(shù)進(jìn)畫(huà)頒行，附驛遞送。其支配處分，并依旨文為定，金部皆遞覆而行之?！賲⒁?jiàn)?唐六典?卷三○?上州、中州、下州官吏?；?舊唐書(shū)?卷四四?職官三?。另可參閱(唐)杜佑?通典?卷三三?職官一五·總論郡佐?。②參閱?唐六典?卷三○?京縣、畿縣、天下諸縣官吏?。據(jù)此可知，唐初中央各部及各軍、州、縣的財(cái)政收支實(shí)數(shù)，都須每年編造表冊(cè)申報(bào)，由度支、金部、倉(cāng)部等主管部門(mén)會(huì)同審查。開(kāi)元二十四年(736)，朝廷頒發(fā)“長(zhǎng)行旨條〞五卷，將各項(xiàng)財(cái)政收支作了原那么性的規(guī)定，各軍、州、縣均得以此為準(zhǔn)。這是唐代國(guó)家財(cái)政預(yù)算制度的發(fā)軔。原那么上，中央政府嚴(yán)格控制著制稅權(quán)，地方上的稅收都要上繳到中央，地方州縣、邊軍每年所需的開(kāi)支也得按戶部所規(guī)定，由稅收中留撥一局部充用。①此外，中央或地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支，均須在明確規(guī)定的期限內(nèi)送比部勾復(fù)審核。?唐六典?卷六?尚書(shū)刑部?注文云：其在京給用那么月一申之；在外，二千里內(nèi)季一申之，二千里外兩季一申之，五千里外終歲一申之。由此可見(jiàn)，唐初的財(cái)務(wù)稽核行政已相當(dāng)?shù)闹苊?，各?jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)必須按戶部的指令行事，在籍帳制度、預(yù)算制度、審計(jì)制度、監(jiān)察制度的約束下，地方的一切收支工程，收支方法和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)都由中央統(tǒng)一制定，各項(xiàng)主要稅收都要納入國(guó)家預(yù)算，地方政府并沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)。這種“統(tǒng)收統(tǒng)支〞的財(cái)政體制，形成了以中央戶部為中樞的一元化、多層次的國(guó)家財(cái)政管理系統(tǒng)。中央政府便是以這一套嚴(yán)密的預(yù)算管理和收支審核體制，將地方財(cái)政嚴(yán)密地控制著，這和當(dāng)時(shí)全國(guó)統(tǒng)一，中央集權(quán)的場(chǎng)面是完全相適應(yīng)的。二、安史亂起中央與地方政府財(cái)權(quán)分配格局出現(xiàn)變化在以尚書(shū)省戶部為中樞的管理體制下，唐初各財(cái)政機(jī)構(gòu)皆能長(zhǎng)期有效地各司其職，發(fā)揮“上下相轄，無(wú)失遺〞②的互制作用，為唐朝前期的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了穩(wěn)固的財(cái)政后盾?？墒?，安史之亂爆發(fā)后，這一套嚴(yán)格的中央集權(quán)財(cái)政管理標(biāo)準(zhǔn)體系遭到了宏大的沖擊。由于形勢(shì)使然，中央與地方政府的財(cái)權(quán)分配格局頓起變化。至德元年(756)六月，玄宗——————————————————①?通典?卷六?食貨六·賦稅下?就載有天寶中度支歲計(jì)粟、布、絹、綿、錢(qián)上繳中央和留州、供軍的數(shù)字。②?舊唐書(shū)?卷一一八?楊炎傳?。在安史叛軍逼侵長(zhǎng)安時(shí)慌忙出逃至劍州普安郡后，公布?幸普安郡制?，由太子李亨率領(lǐng)各地節(jié)度使聯(lián)兵平定安祿山的叛亂。當(dāng)時(shí)叛軍占領(lǐng)了中原和關(guān)中等富庶地區(qū)，江南漕路隔絕，朝廷無(wú)法保證各地軍隊(duì)的供應(yīng)。為了便于靈敏和全面發(fā)動(dòng)各路節(jié)度使的資源投入平叛戰(zhàn)爭(zhēng)，玄宗被迫將財(cái)權(quán)下放地方，特允各節(jié)度使“應(yīng)須兵馬、甲仗、器械、糧賜等，并于當(dāng)路自供。〞①。然而，這種非常時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)，對(duì)于擁兵自重的節(jié)度使來(lái)說(shuō)，卻無(wú)異于如虎添翼，給他們提供了一個(gè)加強(qiáng)實(shí)力的大好時(shí)機(jī)，中央集權(quán)的財(cái)政管理機(jī)制相對(duì)被削弱了。?舊唐書(shū)·地理志一?載：至德之后，中原用兵，刺史皆治軍戎，遂有防御、團(tuán)練、制置之名。要沖大郡，皆有節(jié)度之額；寇盜稍息，那么易以觀察之號(hào)。這段記載提醒了在安史之亂期間，許多地方刺史因兼治軍務(wù)而由行政長(zhǎng)官變?yōu)檐娬弦坏姆芥?zhèn)權(quán)力，有些刺史的權(quán)力甚至足以和節(jié)度使相抗衡。如大歷五年至八年(770—773)間，舒州刺史獨(dú)孤及在轄區(qū)內(nèi)推行計(jì)丁口征稅的“口賦〞，以使“躲避之戶與寄客〞在“同均稅賦之名〞下，一例納稅。②這是一次重大的稅務(wù)改革，卻是在沒(méi)有得到朝廷或節(jié)度使的覆準(zhǔn)之下便在管內(nèi)自行執(zhí)行，這就足以反映出在安史之亂后，租庸調(diào)制徹底破壞，而新的賦役制度還未產(chǎn)生，政府體系還未完全恢復(fù)之前的過(guò)渡期，地方財(cái)政管理權(quán)的混淆和變化。舒州當(dāng)時(shí)還是中央直接控制的地區(qū)，也沒(méi)有重大的軍事活動(dòng)，情況尚且如此，遑論那些藩鎮(zhèn)割據(jù)和——————————————①(唐)賈至：?玄宗幸普安郡制?，見(jiàn)?全唐文?卷三六六(中華書(shū)局1987年影印本，下同)。②(唐)獨(dú)孤及：?答楊賁處士書(shū)?，見(jiàn)?全唐文?卷三八六。戰(zhàn)事頻繁的地區(qū)。顯然，經(jīng)過(guò)安史之亂，唐朝“財(cái)政管理權(quán)利的分配對(duì)象也發(fā)生變化〞①，已經(jīng)由先前的中央與州、縣行政長(zhǎng)吏，轉(zhuǎn)而以中央、軍政合一的節(jié)度觀察使、刺史三者為對(duì)象了。由于財(cái)政管理體制脫離常規(guī)，唐初原先那一套預(yù)算、收支管理體系和審計(jì)制度皆形同虛設(shè)，已不能有效運(yùn)作，中央政府的財(cái)政監(jiān)察權(quán)對(duì)強(qiáng)大的藩鎮(zhèn)已經(jīng)起不了作用。河北藩鎮(zhèn)“收安、史余黨，各擁勁卒數(shù)萬(wàn)，治兵完城，自署文武將吏，不供貢賦〞②，以致“戶版不藉于天府，稅賦不入于朝廷〞③；其他地區(qū)也多是“紀(jì)綱廢弛，百事從權(quán)，至于率稅多少，皆在牧守裁制〞④，就連各級(jí)大小官員的俸制，也同樣是混亂無(wú)章，增減無(wú)度，“列郡刺史無(wú)大小，給皆千貫。〞⑤有關(guān)例子，多不勝舉，可是，對(duì)于強(qiáng)藩專擅財(cái)賦，地方官吏破壞財(cái)政體制，疲弱不振的朝廷卻無(wú)可奈何，只得行姑息之政。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.五、改行兩稅法，收回地方制稅權(quán)建中元年(780)，德宗也頒行了兩稅新法，“以尚書(shū)度支總統(tǒng)焉〞③，收回地方治稅權(quán)。德宗在詔書(shū)中宣布“比來(lái)新舊征科色目，一切停罷〞，將此前各種繁雜的征斂名目，一律并入兩稅，并由中央政府派遣黜陟觀察使到各地與當(dāng)?shù)刂菘h長(zhǎng)官“據(jù)舊征稅數(shù)及人戶土客定等第錢(qián)數(shù)多少，為夏秋兩稅〞④，且嚴(yán)厲規(guī)定在黜陟使定稅后，地方官吏假設(shè)擅自征稅，“加率一錢(qián)一物，州府長(zhǎng)吏并同在(枉)法計(jì)贓〞⑤。這一禁令也包含著制止地方擅征關(guān)市之稅的內(nèi)容。⑥自安史亂后，“科斂之名凡數(shù)百〞，“率稅多少，皆在牧守〞，中央無(wú)力過(guò)問(wèn)，只好論文聯(lián)盟.LL.編輯。____________________________________③引文出自楊炎奏疏，載于兩?唐書(shū)?之?楊炎傳?和?食貨志?；?唐會(huì)要?卷八三?租稅上?；?冊(cè)府元龜?卷四八八?邦計(jì)部·賦稅二?等篇，其文略異。④?唐會(huì)要?卷八三?租稅上?。⑤(唐)元?。?元稹集?卷三七?彈奏劍南東川節(jié)度使?fàn)?，中華書(shū)局1982年版。⑥參閱陳明光?唐五代“關(guān)市之征〞試探?，見(jiàn)?中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究?，1992年第4期，第84—91頁(yè)。任其惡性開(kāi)展。陸贄謂德宗通過(guò)新稅法，將“大歷中，非法賦斂，急備供軍折估宣索進(jìn)奉之類(lèi)者，既并收入兩稅〞①，也即是采取化非法為合法，化各種附加稅、臨時(shí)稅為常稅的手段，概以兩稅名義征收，將它們變?yōu)橛蓢?guó)家支配管理的“正供〞，納入中央政府的賦稅收入范圍之內(nèi)。但兩稅法也可說(shuō)是“簡(jiǎn)化了過(guò)去二十年來(lái)混亂不堪的賦稅構(gòu)造，并使整個(gè)賦稅制度在正規(guī)的中央政府機(jī)構(gòu)控制下有效運(yùn)作，免于必須經(jīng)常委任各種專使之繁苦，更重要的是，它為確保國(guó)家從藩鎮(zhèn)手中奪回地方上的直接稅收提供了一條實(shí)際可行的途徑〞②?；诖?，兩稅法的實(shí)行不能僅僅視之為賦稅改革而已，黃永年先生就一針見(jiàn)血指出“建中元年施行兩稅法的主要意圖就在于從財(cái)政稅收來(lái)解決中央和地方的經(jīng)濟(jì)矛盾?！@次所作出的新規(guī)定新措施，無(wú)不與解決中央和地方的財(cái)權(quán)有關(guān)。〞③日本學(xué)者日野開(kāi)三郎也認(rèn)為本質(zhì)上，它還具有強(qiáng)烈的“抑藩振朝〞④的現(xiàn)實(shí)意義。為制止藩鎮(zhèn)違背法制，額外征求，朝廷還以設(shè)在各地的巡院官員充任兩稅使，在各州縣分設(shè)監(jiān)院機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)視各地的兩稅征收及其他財(cái)政事宜。⑤朝廷每年也“請(qǐng)委鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)度支巡院察訪報(bào)臺(tái)，以憑舉奏〞⑥。這些糾檢非法征斂的措施，是有一定的效用的。當(dāng)然并非___________________________①?陸宜公集?卷二二?均節(jié)賦稅恤百姓六條?第一條“論兩稅之弊須有厘革〞。②TithettD．．，F(xiàn)inanialAdinistratinsUndertheTangDynasty(abridge，England：TheUniversityPress，1963)，p．39．③參閱黃永年?論建中元年施行兩稅法的意圖?，見(jiàn)?唐代史實(shí)考釋?(臺(tái)北聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)1988年版，第304、307頁(yè))。④參閱(日)日野開(kāi)三郎?關(guān)于藩鎮(zhèn)時(shí)代的州稅三分制?，見(jiàn)?史學(xué)雜志?第5編7號(hào)，1956，第33—35頁(yè)。⑤參閱?唐會(huì)要?卷八四?兩稅使?。⑥?唐會(huì)要?卷六○?御史臺(tái)?。所有的藩鎮(zhèn)都能遵守和貫徹兩稅法的規(guī)定，實(shí)際上有些藩鎮(zhèn)仍在轄境擅加稅目或稅額，但就法律上而言，這些都已經(jīng)被視為“非法〞行徑，因此或遭中央派出的監(jiān)察御史據(jù)令糾懲，或被繼任官員據(jù)法廢除。例如?舊唐書(shū)·元稹傳?載：憲宗元和四年(809)，監(jiān)察御史元稹劾奏故劍南東川節(jié)度使嚴(yán)礪“違制擅賦〞，當(dāng)時(shí)嚴(yán)礪已死，但其轄下“七州刺史皆責(zé)罰〞。元稹也彈劾山南西道觀察史裴玢及屬下一些刺史于兩稅外加配驛草，中央政府亦——下令懲罰。①又如?舊唐書(shū)·德宗紀(jì)?載：貞元十三年(797)十月，“黔中觀察使奏：‘溪州人戶訴，被前刺史魏從琚于兩稅外，每年加進(jìn)朱砂一千斛、水銀二百馱，民戶疾苦，請(qǐng)停。’從之〞。另一方面，我們也可從史書(shū)中找到“合法〞進(jìn)步兩稅錢(qián)額的奏疏，均須獲朝廷批準(zhǔn)的記載。②由此可見(jiàn)，兩稅法頒行后，中央政府在一定程度上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一掌握國(guó)家制稅權(quán)的意圖，史謂“輕重之權(quán)始?xì)w朝廷〞③，肯定了兩稅法從財(cái)政上抑制強(qiáng)藩悍將，收回地方政府的制稅權(quán)，加強(qiáng)中央財(cái)政集權(quán)的積極作用。___________________________①?元稹集?卷三七?彈奏山南西道兩稅外草狀?。②參閱?唐會(huì)要?卷八三?租稅上?。③?新唐書(shū)?卷一四五?楊炎傳?。六、重編國(guó)家預(yù)算，調(diào)控州縣開(kāi)支朝廷在頒行兩稅法的“起請(qǐng)條〞里明確規(guī)定：“其黜陟使每道定稅訖，具當(dāng)州府應(yīng)稅都數(shù)，及征納期限，并支留合送等錢(qián)物斛斗，分析聞奏，并報(bào)度支、金部、倉(cāng)部、比部〞④，又將“天下之財(cái)限為三品，一曰上供，二曰留(送)使，三曰留州〞；同時(shí)，采勸量出以為人，定額以給資〞⑤的方法，制定國(guó)家稅收的分配方案，核定了州、使兩級(jí)地方預(yù)算的工程及其數(shù)額，建立起地方預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)，并“以尚書(shū)度支總統(tǒng)焉〞，由比部審核稽查。_______________________________④參閱?唐會(huì)要?卷八三?租稅上?。⑤元鴝錢(qián)貨議狀?，見(jiàn)?全唐文?卷六萬(wàn)一。從深一層看，兩稅上供、留(送)使、留州制度的建立，實(shí)際上是以法令形式把安史之亂以后中央政府與地方藩鎮(zhèn)之間對(duì)國(guó)家財(cái)政收入再分配的關(guān)系和開(kāi)支預(yù)算方面的各種權(quán)益關(guān)系確定下來(lái)，在一定程度上重新統(tǒng)一了預(yù)算編制程序，將財(cái)政權(quán)控制在中央手中。在這種劃分下，使、州兩級(jí)的合法收入范圍被限定在兩稅留(送)使、留州定額之內(nèi)，與此同時(shí)，中央政府便成認(rèn)藩鎮(zhèn)和地方政府支配“留(送)使〞和“留州〞部份的自主權(quán)，并實(shí)行一種“任于額內(nèi)方圓給用，縱有余羨，亦許州、使留備水旱〞①的超支不補(bǔ)，結(jié)余留用的“承包〞方式。有些學(xué)者將這種定額劃分的管理方法，視為朝廷與藩鎮(zhèn)之間對(duì)國(guó)家財(cái)稅的爭(zhēng)奪所達(dá)至的一種妥協(xié)與平衡。崔瑞德曾說(shuō)：“新制度的用意在于造成中央當(dāng)局與各州之間的協(xié)議，根據(jù)協(xié)議，各州同意每年向京師繳納固定數(shù)額的稅捐，各州稅收用于道州和中央確實(shí)切比例也被確定了?！诙~稅制下，中央政權(quán)放棄了控制地方經(jīng)濟(jì)細(xì)節(jié)的權(quán)利，以換取一項(xiàng)定額繳納稅金的承諾。〞②張國(guó)剛在?唐代藩鎮(zhèn)研究?一書(shū)中那么指出兩稅三分制“不僅沒(méi)有改變安史之亂以來(lái)軍費(fèi)開(kāi)支地方化的狀態(tài)，而且把這種權(quán)宜之計(jì)固定化制度化了?！訌?qiáng)了地方財(cái)政獨(dú)立地位〞。③___________________________①?全唐文?卷七八?加尊號(hào)赦文?(唐武宗)。②TithetD．．“Luhih(754—805)：IperialAdviserandurtffiial〞in-rightA．F．TitehettD．．(eds)，nfuianPersnalities(alifrnia：StanfrdUni-versityPress，1962)，pp．112—113．③張國(guó)剛：?唐代藩鎮(zhèn)研究?，湖南教育出版社1987年版，第115頁(yè)。從某個(gè)意義上說(shuō)，兩稅三分制固然可視為中央與地方政府之間對(duì)稅收分配的一種“協(xié)議〞，或是朝廷為了爭(zhēng)奪地方財(cái)賦而對(duì)藩鎮(zhèn)所作的一種“妥協(xié)〞。但重要的是，在這種“協(xié)議〞或“妥協(xié)〞之下，中央政府并未失去對(duì)地方州縣的制稅權(quán)和開(kāi)支預(yù)算的控制權(quán)，也沒(méi)有抵觸削弱藩鎮(zhèn)的財(cái)政力量，強(qiáng)化中央集權(quán)的總方針。事實(shí)上，在確定了各州府兩稅總額，以及上供、留(送)使、留州的數(shù)額后，除了讓地方政府和藩鎮(zhèn)從地方稅收中分得一定的利益之外，朝廷就不再允許地方政府非法賦斂，正如元稹在?彈奏劍南東川節(jié)度使?fàn)?里所指的：朝廷“準(zhǔn)前后制敕及每歲旨條：‘兩稅留州、留使錢(qián)外，加率一錢(qián)一物，州府長(zhǎng)吏并同枉法計(jì)贓，仍令出使御史訪察聞奏’。〞①何況，中央政府又采用“以支定收〞的方法，對(duì)地方開(kāi)支進(jìn)展干預(yù)，把消費(fèi)性的留州、留(送)使預(yù)算支出限制在維持性的數(shù)量界限之內(nèi)。②可見(jiàn)在兩稅三分的財(cái)稅分配方法下，地方的制稅權(quán)和財(cái)政權(quán)仍是被限制的，但另一方面，中央政府卻在這個(gè)方法下獲得一筆穩(wěn)定的“上供〞稅收。崔瑞德也成認(rèn)：“這項(xiàng)改革，保證各州必須繳納正規(guī)的稅率，使得直接稅又成為歲人的主要來(lái)源。〞③兩稅法實(shí)行后，國(guó)家賦稅收入固然是因?yàn)槎愂彰鏀U(kuò)大到貴族官僚、僧侶、客戶、行商者等而增加了一倍以上，但中央政府以“上供〞的形式而據(jù)有的那部份本來(lái)由地方州吏或藩鎮(zhèn)所截留的地方稅收也是不容低估的。尤其是到了裴垍為相后，規(guī)定“天下留州、送使物，一切令依省估。其所在觀察使，仍以其所蒞之郡租賦自給，假設(shè)缺乏，然后取于支郡。其諸州送使額，悉變?yōu)樯瞎┄暍?，這樣就更削減了地方的開(kāi)支，使更多的賦收成為中央政府的財(cái)政收入。所以，兩稅三分制的建立不宜稱為是“中央政權(quán)放棄了控制地方經(jīng)濟(jì)細(xì)節(jié)的權(quán)利〞或被視為“加強(qiáng)了地方財(cái)政獨(dú)立地位〞。________________________①?元稹集?卷三七?彈奏山南西道兩稅外草狀?。②參閱陳明光?唐朝兩稅三分制的財(cái)政內(nèi)涵試析?，見(jiàn)?中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究?1988年第4期，第24—31頁(yè)。③TithetD．．“Luhih(754—805)：IperialAdviserandurtffiial〞in-rightA．F．TithettD．．(eds)，nfuianPersnalities(alifrnia：StanfrdUni-versityPress，1962)，p．113．④?舊唐書(shū)?卷一四八?裴垍傳?。陳明光先生雖同意“過(guò)于強(qiáng)調(diào)兩稅三分制下地方財(cái)政的獨(dú)立化傾向，是不妥當(dāng)?shù)抹暍?，但認(rèn)為“兩稅法仍把制稅權(quán)在中央與地方之間作了分割〞，因?yàn)椤爸醒氲闹贫悪?quán)只表達(dá)在控制各州的兩稅名目和州定額上，不能直接制約到兩稅戶，兩稅法與兩稅戶之間增加了一個(gè)有制定各戶稅額的權(quán)利的中間層次。唐中央既把定兩稅戶的戶等以及計(jì)資定稅的權(quán)利交給地方，就等于正式分割了一局部制稅權(quán)給地方〞。②誠(chéng)然，在租庸調(diào)制下，州縣只能按照中央規(guī)定的統(tǒng)一稅率按丁征收，因此，中央的制稅權(quán)直接制約到課口，而兩稅法是一種以各州為計(jì)稅單位的定額稅制，由州縣長(zhǎng)吏把轄地兩稅定額據(jù)戶等上下再予以攤配給兩稅戶。③憲宗曾在詔書(shū)里稱：“兩稅之法，悉委郡國(guó)〞④，指的就是朝廷賦予州縣長(zhǎng)吏以檢括戶口和墾田、評(píng)定戶等上下，將當(dāng)州兩稅錢(qián)物預(yù)算定額分?jǐn)偨o兩稅戶等計(jì)資定稅的法定權(quán)限。但是，假設(shè)因此便認(rèn)為中央“正式分割了一局部制稅權(quán)給地方〞，那么需再作商榷。我們必須注意到，至少就法律上來(lái)說(shuō)，地方官員在評(píng)定戶等攤配稅額時(shí)，仍然要以中央黜陟使所定的“當(dāng)州府應(yīng)稅都數(shù)〞為據(jù)，在這個(gè)既定的總稅額下制定各戶的稅額。換言之，地方官員所有的只是“配稅權(quán)〞，而不是“制稅權(quán)〞，中央政府仍然掌握著國(guó)家賦稅體系的整體制稅權(quán)，再將配稅權(quán)下授予地方官員，由他們?cè)诘胤缴蠄?zhí)行中央政府所制定的稅收決策和征納的詳細(xì)工作，以收行政上之效益。所以，在租庸調(diào)下，州縣在執(zhí)行征納工作時(shí)只能按照中央政府所規(guī)定的統(tǒng)一稅率征稅，租庸調(diào)課口直承受制于中央政府的制稅權(quán)，而在兩稅法下，州縣官吏也同樣只能按照中央黜陟使在當(dāng)?shù)厮ǖ膬啥惗~執(zhí)行逐戶配稅的工作，中央政府與兩稅戶之間雖然多了一個(gè)攤配稅額的層次，但地方上的制稅權(quán)仍受到中央政府的控制。故此，在租庸調(diào)制下，地方政府在法律上所被賦予的只是國(guó)家賦稅政策的執(zhí)行權(quán)，并沒(méi)有確實(shí)的制稅權(quán)，而在兩稅法下，中央政府也同樣沒(méi)有“正式分割了一部份制稅權(quán)給地方〞，至多只是在執(zhí)行權(quán)之外，再授予一定程度的配稅權(quán)。_______________________________①陳明光：?論唐朝兩稅預(yù)算的定額管理體制?，?中國(guó)史研究?，1989年第1期，第26—37頁(yè)。②陳明光：?論兩稅法與唐朝前后期中央和地方財(cái)權(quán)關(guān)系的變化?，?廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)?1987年增刊，第78—87頁(yè)。③陳明光：?唐代財(cái)政史新編?，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1991年版，第242頁(yè)。④?全唐文?卷六○?置兩稅使詔?(唐憲宗)。由于各州的兩稅上供錢(qián)物在兩稅三分的管理方法下有了明確的定額，朝廷在向地方上催索、追填兩稅“上供〞也因此有了法律根據(jù)。我們可從史書(shū)中的許多記載看到在兩稅三分的構(gòu)造下，中央對(duì)藩鎮(zhèn)之間的財(cái)政調(diào)配不時(shí)行使一定權(quán)利。如?新唐書(shū)?卷二一二?藩鎮(zhèn)盧龍朱滔傳?載朱滔“請(qǐng)恒、定七州所賦供軍，復(fù)不許，愈怨。〞又如?舊唐書(shū)?卷一四一?張孝忠傳?載興元元年(784)朝廷“令每歲以滄州稅錢(qián)十二萬(wàn)貫供義武軍〞。還有許多地方政府不得不以留州、送(留)使的兩稅份額去充填當(dāng)?shù)氐纳瞎┣逢I。關(guān)于這一點(diǎn)，陳明光教授在其?唐代財(cái)政史新編?一書(shū)里有詳細(xì)舉例說(shuō)