高?？?jī)效審計(jì)探索

高?？?jī)效審計(jì)探索作者：范曄【摘要】隨著政府對(duì)高等教育的投資逐年加大，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)費(fèi)來源渠道不斷拓寬，經(jīng)費(fèi)支出越來越多樣化，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜，高?？?jī)效審計(jì)成為高校管理的重要控制機(jī)制，本文剖析了高?？?jī)效審計(jì)的制約因素，并提出了開展高?？?jī)效審計(jì)的建議，在此基礎(chǔ)上，立足于“3E”嘗試建立績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)?！娟P(guān)鍵字】績(jī)效審計(jì)

高?？?jī)效審計(jì)

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷健全和完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能逐漸轉(zhuǎn)變，人民民主意識(shí)日益提高，財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性越來越受到社會(huì)各界的關(guān)注，開展績(jī)效審計(jì)成為審計(jì)工作的發(fā)展方向。審計(jì)署于1991年就明確提出要開展績(jī)效審計(jì)，在《2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》、《2006至2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》、《2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中都制定了績(jī)效審計(jì)方面的工作規(guī)劃。隨著政府對(duì)高等教育的投資逐年加大，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)費(fèi)來源渠道不斷拓寬，經(jīng)費(fèi)支出越來越多樣化，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜，高校管理從追求單一的社會(huì)效益轉(zhuǎn)向既講社會(huì)效益又要顧及經(jīng)濟(jì)效益。內(nèi)部審計(jì)作為高等教育受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任系統(tǒng)中的重要控制環(huán)節(jié)，必須適應(yīng)我國(guó)高等教育的快速發(fā)展的新形勢(shì)，逐步由財(cái)務(wù)審計(jì)為主向以績(jī)效審計(jì)為主轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)學(xué)校事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一、概念界定1、高校。本文所指的“高?！笔瞧胀ū究祁惛咝?，主要是運(yùn)用國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)和自身籌集的經(jīng)費(fèi)從事教學(xué)、科研等活動(dòng)，培養(yǎng)出一定數(shù)量和質(zhì)量的學(xué)生，產(chǎn)出一定科研成果的單位。2.績(jī)效審計(jì)。是在財(cái)務(wù)審計(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的另一種審計(jì)形式，是受托人對(duì)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的審計(jì)，其作用在于通過審計(jì)促進(jìn)被審計(jì)單位實(shí)現(xiàn)最佳投入，保障其資金運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)效益和潛在效益?？?jī)效審計(jì)的著重點(diǎn)都是經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。3.高?？?jī)效審計(jì)。是指審計(jì)部門接受委托，依照國(guó)家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，收集有效證據(jù)，比較分析，運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法，對(duì)高校及其下屬部門、單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行獨(dú)立的檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，確認(rèn)其履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況并提出建設(shè)性意見和建議，促進(jìn)高校改善管理、提高效益。根據(jù)定義，高?？?jī)效審計(jì)主要因素包括：評(píng)價(jià)主體(審計(jì)部門)、評(píng)價(jià)客體(高校及其下屬部門、單位)、評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)報(bào)告。各因素關(guān)系見下圖：<!--[if!vml]--><!--[endif]-->評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)主體→評(píng)價(jià)客體→評(píng)價(jià)目標(biāo)→評(píng)價(jià)方法→

→評(píng)價(jià)報(bào)告評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)二、我國(guó)開展高?？?jī)效審計(jì)的制約因素當(dāng)前，我國(guó)高?？?jī)效審計(jì)仍處于探索階段，基本以財(cái)務(wù)審計(jì)與效益審計(jì)相結(jié)合的方式存在，制約我國(guó)開展高?？?jī)效審計(jì)因素主要有以下幾方面：（一）績(jī)效審計(jì)方面的法律法規(guī)體系還不健全績(jī)效審計(jì)在我國(guó)還處于起步階段，相關(guān)的法律法規(guī)體系還不健全，績(jī)效審計(jì)缺少必要的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?！秾徲?jì)法》（2006年修訂）增加了“提高財(cái)政資金使用效益”，明確了績(jī)效審計(jì)的重要位置，2009年《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)一高校內(nèi)部審計(jì)》第五條明確“高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)關(guān)注學(xué)校資源，對(duì)本單位利用資源、開展業(yè)務(wù)、取得極小的過程和結(jié)果進(jìn)行審計(jì)”?！秾徲?jì)法》、《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)一高校內(nèi)部審計(jì)》都提出了要進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，但僅僅是一個(gè)宏觀的法律依據(jù)，沒有具體的制度和指標(biāo)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)如何開展績(jī)效審計(jì)也沒有明確的實(shí)施規(guī)定。（二）審計(jì)環(huán)境影響績(jī)效審計(jì)工作的獨(dú)立性我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)的生存和發(fā)展離不開學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的重視，這是改善審計(jì)環(huán)境的第一要素，也是有效的開展績(jī)效審計(jì)的重要保證。應(yīng)加強(qiáng)與學(xué)校組織、人事、監(jiān)察等相關(guān)部門的溝通，取得被審計(jì)單位的理解配合，營(yíng)造良好的績(jī)效審計(jì)環(huán)境。傳統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)督模式，強(qiáng)調(diào)查錯(cuò)糾弊，受此影響，有些被審計(jì)單位認(rèn)為審計(jì)監(jiān)督就是對(duì)他們的財(cái)務(wù)管理工作找問題、挑毛病，不理解、不配合審計(jì)工作，甚至采取敷衍、抵制的態(tài)度，必須做好相關(guān)組織部門和被審計(jì)單位的組織協(xié)調(diào)工作，才能順利完成績(jī)效審計(jì)任務(wù)。（三）高?？?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏評(píng)價(jià)依據(jù)，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)難以把握。隨著高等教育的快速發(fā)展，對(duì)高校進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，成為高?？?jī)效審計(jì)的關(guān)鍵。但是，一方面，高校從事的教學(xué)科研活動(dòng)很難在將其效益數(shù)量化，另一方面，教學(xué)科研活動(dòng)往往需要一段時(shí)間才能促進(jìn)科學(xué)文化水平的提高、豐富人們的精神生活，所以持續(xù)的時(shí)間也很長(zhǎng)久，因而要求審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定必須考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)性?？傊?，一方面我國(guó)審計(jì)部門對(duì)高校這一領(lǐng)域績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系還涉及不多，沒有形成系統(tǒng)的審計(jì)理論和方法；另一方面由于高校績(jī)效的評(píng)價(jià)本身的特點(diǎn)使高?？?jī)效審計(jì)的開展缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)。（四）審計(jì)人員數(shù)量和素質(zhì)有待提高，績(jī)效審計(jì)供給能力不足績(jī)效審計(jì)具有審計(jì)范圍廣、審計(jì)方法多、審計(jì)結(jié)論具有建設(shè)性等特點(diǎn)，這就要求審計(jì)人員的業(yè)務(wù)技術(shù)、政治水平、理論知識(shí)都要十分全面，不僅要通曉會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅收等財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)，而且要具備管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、法律、心理學(xué)、計(jì)算機(jī)、外語、經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等其它學(xué)科的知識(shí)?？?jī)效審計(jì)中定性方法的普遍應(yīng)用，對(duì)審計(jì)人員的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、分析能力及創(chuàng)造思維能力提出了更高的要求。另外，內(nèi)部審計(jì)人員的數(shù)量也滿足不了日益增多的審計(jì)工作的需要，許多審計(jì)人員在完成了規(guī)定的審計(jì)任務(wù)后沒有經(jīng)理思考和創(chuàng)新績(jī)效審計(jì)方面的工作?？傊覈?guó)目前審計(jì)人員的配置狀況使內(nèi)部審計(jì)沒有充分展開其具有的全部功能，績(jī)效審計(jì)的供給能力不足，嚴(yán)重制約了績(jī)效審計(jì)的開展。三、改進(jìn)高?？?jī)效審計(jì)的建議（一）加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)建設(shè)，為高?？?jī)效審計(jì)提供法律依據(jù)當(dāng)前，績(jī)效審計(jì)在我國(guó)各高校的內(nèi)部審計(jì)工作中仍處于一種非完全的授權(quán)狀態(tài)，開展績(jī)效審計(jì)缺乏明確的法律依據(jù)，面臨較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在《審計(jì)法》、《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》已經(jīng)修訂重新明確績(jī)效審計(jì)的情況下，應(yīng)總結(jié)我國(guó)己有的審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)并借鑒國(guó)外審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，考慮在《審計(jì)實(shí)施條例》和《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南》中明確績(jī)效審計(jì)的概念、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施范圍等內(nèi)容，以解決內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的原則、權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、程序和方法等問題，指導(dǎo)審計(jì)人員科學(xué)有效地開展績(jī)效審計(jì)工作。（二）改革和完善現(xiàn)行高校審計(jì)管理體制，優(yōu)化審計(jì)環(huán)境我國(guó)高校應(yīng)該嘗試建立由組織、監(jiān)察、人事、審計(jì)、財(cái)務(wù)等部門聯(lián)合組成績(jī)效審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，以此作為高校內(nèi)部績(jī)效審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，內(nèi)審機(jī)構(gòu)在開展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，直接對(duì)績(jī)效審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，向績(jī)效審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)工作。績(jī)效審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)應(yīng)主要包括委托內(nèi)部審計(jì)部門開展績(jī)效審計(jì)工作，督導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)部門職能的有效運(yùn)行，督促建立績(jī)效審計(jì)結(jié)果公告制度等有關(guān)事項(xiàng)。這將從實(shí)質(zhì)上和形式上大大提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，改善內(nèi)部審計(jì)的狀況，為更好地開展績(jī)效審計(jì)工作，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能作用，提升內(nèi)部績(jī)效審計(jì)質(zhì)量。（三）建立適合我國(guó)國(guó)情的高等學(xué)?？?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系績(jī)效審計(jì)的一個(gè)主要目的是開展績(jī)效的對(duì)比，以此界定需要改進(jìn)的方向和計(jì)劃，開展高?？?jī)效審計(jì)需要建立一套能得到公眾認(rèn)可、有助于它們加強(qiáng)同外界的對(duì)話，主動(dòng)向政府、社會(huì)、學(xué)校和個(gè)人展示其辦學(xué)效益的績(jī)效指標(biāo)體系。一是要反映學(xué)校經(jīng)濟(jì)實(shí)力的指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)性，如總經(jīng)費(fèi)收入和支出情況，資產(chǎn)負(fù)債率，預(yù)算收支完成率和經(jīng)費(fèi)自給率，高校的籌集資金能力，固定資產(chǎn)增長(zhǎng)率，國(guó)家對(duì)學(xué)校財(cái)政撥款的增長(zhǎng)率等；二是衡量人員、國(guó)有資產(chǎn)利用情況的指標(biāo)，即效率性，如財(cái)力資源利用效率，人力資源利用效率，物力資源使用效率等；四是衡量產(chǎn)出效果的總量指標(biāo)，即效果性，如高校投資的教育成果，教學(xué)效果，科研成果，學(xué)校影響力等方面；（四）針對(duì)各高校自身的實(shí)際情況，開展績(jī)效審計(jì)績(jī)效審計(jì)作為一個(gè)獨(dú)立的審計(jì)類型，應(yīng)充分考慮各方面的因素，如審計(jì)部門和審計(jì)人員的獨(dú)立性及勝任能力，被審計(jì)單位的實(shí)際情況，切實(shí)將績(jī)效審計(jì)立足于本高校自身的實(shí)際情況，提出可行性建議，改進(jìn)學(xué)校管理，提高高校的績(jī)效。同時(shí)，審計(jì)部門可將績(jī)效審計(jì)的理念引入到各類審計(jì)中，使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、校辦企業(yè)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等都體現(xiàn)真實(shí)性、合法性和效益性，促進(jìn)高?？?jī)效審計(jì)的不斷發(fā)展。提高審計(jì)隊(duì)伍審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力，是各高校開展績(jī)效審計(jì)的必要保障。加強(qiáng)審計(jì)人員專業(yè)勝任能力必須做好以下幾個(gè)方面：首先，必須提高現(xiàn)有審計(jì)人員的水平，走內(nèi)涵式發(fā)展的道路。一方面重視對(duì)審計(jì)人員的培訓(xùn)，普及績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等績(jī)效審計(jì)方面的基本知識(shí)，使廣大高校內(nèi)部審計(jì)人員能夠把握最新的績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和做法，提高對(duì)績(jī)效審計(jì)的勝任能力；另一方面，高校內(nèi)部審計(jì)人員要加強(qiáng)自學(xué)，總結(jié)審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，疏理相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，也可建立審計(jì)人員學(xué)習(xí)交流平臺(tái)，交流實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其次，不斷改善審計(jì)人員的結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍。目前我國(guó)各高校內(nèi)部審計(jì)部門普遍存在任務(wù)重，人員少，無法全面對(duì)高校進(jìn)行各類審計(jì)。多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)是績(jī)效審計(jì)得以順利開展的根本前提之一。積極吸收相關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理、計(jì)算機(jī)、工程等專業(yè)人才進(jìn)入審計(jì)隊(duì)伍，改善審計(jì)隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，才能適應(yīng)開展績(jī)效審計(jì)的要求。最后，也可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立績(jī)效審計(jì)人才的數(shù)據(jù)庫(kù)，為績(jī)效審計(jì)提供正式的專家咨詢渠道和專家咨詢機(jī)制。由政府統(tǒng)一組織，聯(lián)合社會(huì)各界資源，如政府各部門、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的專業(yè)人士，既可以滿足日常理論研究、實(shí)踐指導(dǎo)、專業(yè)培訓(xùn)的要求，又可以在需要進(jìn)行專家咨詢的時(shí)候，及時(shí)地得到高質(zhì)量的咨詢建議或?qū)＜医ㄗh。四、對(duì)高?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)想績(jī)效審計(jì)特別是高校績(jī)效審計(jì)都是從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三方面進(jìn)行評(píng)價(jià)分析的，所以高校績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也從這三方面嘗試建立：（一）經(jīng)濟(jì)性經(jīng)濟(jì)性，主要是反映學(xué)校經(jīng)濟(jì)實(shí)力的指標(biāo)，可以衡量高校資源利用的節(jié)約與浪費(fèi)狀態(tài)。1、學(xué)校經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力：如總經(jīng)費(fèi)收入和支出情況，資產(chǎn)負(fù)債率，預(yù)算收支完成率，高校的籌集資金能力；2、經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)：如經(jīng)費(fèi)自給率，固定資產(chǎn)增長(zhǎng)率，國(guó)家對(duì)學(xué)校財(cái)政撥款的增長(zhǎng)率等；（二）效率性效率性，主要是衡量人員、國(guó)有資產(chǎn)利用情況的指標(biāo)，是指在一定的社會(huì)條件下，為取得同樣的教育成果，高等教育資源占用和消耗的程度。1、人力資源利用效率指標(biāo)：生師比，本文計(jì)算的生師比是根據(jù)《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估方案》，按照學(xué)生的種類進(jìn)行折算，得出標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生數(shù)量：標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生數(shù)量=本?？粕鷶?shù)+碩士生數(shù)*1.5+博士生數(shù)*2+留學(xué)生數(shù)*3+進(jìn)修生數(shù)+在職脫產(chǎn)學(xué)生數(shù)+夜大（業(yè)余）學(xué)生數(shù)*0.3+函授生數(shù)*0.1教職工總?cè)藬?shù)和標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生數(shù)量的比值，反映高校教職工編制的現(xiàn)狀，也能夠進(jìn)行縱向比較。教師總?cè)藬?shù)與標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生數(shù)量的比值，反映高校在編教師負(fù)擔(dān)的學(xué)生數(shù)量。高級(jí)職稱教師數(shù)量與標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生數(shù)量的比值，該指標(biāo)不僅反映了高級(jí)職稱教師負(fù)擔(dān)的學(xué)生數(shù)量，也間接反映了培養(yǎng)較高質(zhì)量人才的能力。教師總?cè)藬?shù)與教職工總?cè)藬?shù)的比值，在一定程度上反映人力資源的利用效率。教師人均科研成果，反映了高校人員在教學(xué)、科研方面的效率。2、財(cái)力資源利用效率：生均分?jǐn)偟慕?jīng)費(fèi)開支數(shù)，生均分?jǐn)偟慕搪毠と藛T經(jīng)費(fèi)、生均分?jǐn)偟慕虒W(xué)行政費(fèi)等，以上各生均單項(xiàng)費(fèi)用越低，高校的財(cái)力資源利用效率越高。開展教學(xué)、科研活動(dòng)的業(yè)務(wù)費(fèi)占預(yù)算總支出的比例，有利于反映財(cái)力資源利用效率。人員經(jīng)費(fèi)占預(yù)算總支出的比例，也是衡量財(cái)力資源利用效率的重要指標(biāo)，人員經(jīng)費(fèi)過高，其他經(jīng)費(fèi)的比例會(huì)相應(yīng)減少，不利于辦學(xué)條件的改善和教學(xué)質(zhì)量的提高。3、物力資源使用效率：實(shí)驗(yàn)設(shè)備利用率，一般設(shè)備利用率，圖書利用率，教室利用率，儀器設(shè)備完好率，全校校舍的擁有率，全校土地的擁有率，固定資產(chǎn)的利用系數(shù)，生均圖書數(shù)量，生均新增圖書數(shù)量，生均占用固定資產(chǎn)金額，生均占用教學(xué)科研設(shè)備金額，生均占用房屋及建筑物金額，生均占用校舍建筑面積等。（三）效果性效果性，主要是衡量產(chǎn)出效果的總量指標(biāo)，就高校而言，既包括培養(yǎng)的學(xué)生數(shù)，畢業(yè)生數(shù)，學(xué)生質(zhì)量，也包括學(xué)生就業(yè)的情況、科研成果、社會(huì)認(rèn)可程度及學(xué)校基本建設(shè)等，如學(xué)生畢業(yè)率，畢業(yè)生