洛陽城中村改造問題研究

18/18洛陽城中村改造問題研究◆常振義

一、城中村改造的定位

目前，在城中村發(fā)展的最終定位上，國內(nèi)各個城市的認識并沒有太大的區(qū)別，即最終將是城中村落的完全消失-—在空間上、文化上、經(jīng)濟管理和行政管理上，完全被城市吸收,城市的規(guī)模和實力進一步擴大，城市發(fā)展的特色更趨明顯。

但是，在具體的實施中,各個城市在城中村改造定位認識上的差異就是十分懸殊了。具體分析，比較有代表性的定位有兩種，一種是將城中村改造成高檔商住區(qū)，一種是將城中村改造看作解決廉租房的最佳途徑。

將城中村改造成高檔商住區(qū)的定位：這種認識主要基于兩點考慮，一是城中村所處的區(qū)位和城市規(guī)劃之間的關系；二是承擔城中村改造任務的開發(fā)商的利益.

將城中村改造看作解決廉租房的最佳途徑的定位：這種認識考慮的出發(fā)點是，城市在發(fā)展中必須解決外來人口的居住問題.它并不反對在城中村進行高檔的商住開發(fā)，只是強調(diào)首先或者必須拿出一部分城中村的土地用于廉租房的規(guī)劃和建設。

我認為城中村改造的定位應該兼顧三方面，一是城市規(guī)劃和發(fā)展，二是廉租房建設，三是城中村的可持續(xù)發(fā)展。

二、城中村改造的模式和主體

洛陽市城中村改造可以根據(jù)實際情況采取以下四種模式:

第一種是基礎設施建設帶動模式,即遵循“市政基礎設施建設到哪里，城中村改造到哪里；道路河流整治到哪里，城中村改造到哪里"的思路,以公共產(chǎn)品的提供和改善推進城中村的改造。

第二種是整體搬遷改造模式，即異地重建.

第三種是地塊周轉(zhuǎn)改造模式，即先選擇一塊土地進行村民住宅建設，將拆遷的村民逐步安置到分期建好的住宅中，然后再對舊村進行拆遷建設。

第四種是滾動開發(fā)改造模式,即通過對城中村村域內(nèi)的土地進行分片分區(qū)分步驟的開發(fā)建設，逐步完成城中村的整體改造任務。

城中村改造不管采取哪一種模式都必須按照城市總體規(guī)劃的要求，統(tǒng)一規(guī)劃、成片開發(fā)、配套建設.都要根據(jù)各村(居）實際,制訂拆遷補償安置方案,分期組織實施,防止在城市拓展和項目建設過程中形成新的城中村。

在實施改造的過程中，根據(jù)河南省建設廳《關于加強城中村改造工作的指導意見》要求并考慮到參與方發(fā)揮作用的不同，城中村改造的主體可以有以下三種選擇:

一是村集體經(jīng)濟為主體，即成立由村集體經(jīng)濟占大頭的股份制經(jīng)濟實體，全面承擔城中村改造項目的規(guī)劃設計、舊村拆遷補償、新區(qū)開發(fā)、回遷房建造和公共配套設施建設等工作，甚至包括改造完成后的物業(yè)管理等工作。這種模式在基礎設施、公共設施及資金等方面需要政府提供較大支持，適用于村集體及村民籌資能力強，城中村規(guī)模較小的情況。

二是政府為主體，即由政府直接組織實施，統(tǒng)一制定改造規(guī)劃和配套政策，負責村民的拆遷補償、安置、資金管理等一系列改造工作,街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))按政府計劃安排,負責具體實施改造工作;改造項目的建設則采取完全市場化的運作方式.這種模式適于前期拆遷安置成本高，政府難以做到資金平衡，且財政資金有限，大規(guī)模開發(fā)此類土地的困難甚大的城中村改造項目。但是，在實際開發(fā)的過程中，由于政府過多地采用行政手段干涉拆遷安置活動，較易損害部分村民的利益,往往會引起村民的集體對抗與上訪,甚至造成惡性群體事件，影響社會的穩(wěn)定.

三是開發(fā)商為主體，即由開發(fā)商承擔城中村改造項目的規(guī)劃設計、舊村拆遷補償、新區(qū)開發(fā)、回遷房建造和公共配套設施建設等工作,政府給予相關政策扶持和相關稅費優(yōu)惠，并做好村民戶籍管理、士地供應、規(guī)劃審批、社會保障等工作。由于開發(fā)商資金雄厚,開發(fā)經(jīng)驗豐富，既可以緩解政府資金的局限性，使財政資金可以投入到更多的基礎設施及公益事業(yè)上，又可以避免行政力量的介入，減少社會問題.城中村改造中引入開發(fā)商的初衷是想借用市場機制來解決改造中的諸多問題,但是,開發(fā)商的逐利性往往造成降低建筑容積率和改造成本的努力付之東流。

三、城中村改造的拆遷補償

拆遷補償問題是城中村改造的核心問題，也是城中村改造的難點之一。這一問題涉及的內(nèi)容甚多，包括補償標準的確定、補償資金的返還方式和使用管理、被拆遷居民的安置等等。從以往的城中村改造實踐來看，最令人頭疼的問題有三:

1、違法建筑的處理問題雖然城中村的違法建筑嚴重侵犯了城市的公共資源和公共利益，踐踏了法律的尊嚴，但是，城中村違法建筑的形成,既是村民逐利性使然,政府也難辭管理失職之咎.另一方面，從拆遷的現(xiàn)實分析，違法建筑的拆除和補償方式直接涉及村民的切身利益，直接影響到城中村的改造進度和成本,故不可小視。

所以,要對城中村的建筑進行拆遷改造，一定要首先辨明城中村現(xiàn)有建筑的合法性，建立一個公平合理的法律規(guī)定框架，合理合法地解決城中村中的違法建筑,保證公眾利益和個體利益分配的相對公正.那種不分青紅皂白地籠統(tǒng)談現(xiàn)狀情況的拆賠比,不辯現(xiàn)狀情況的合法性如何的做法，既縱容違法者侵害公眾利益，也損害合法者的正當權(quán)益,還會造成村民對拆賠比的高企，加大改造的成本。

２、補償標準的確定

城中村改造的拆遷補償標準，在實際執(zhí)行中主要存在兩個問題,一是在同城的不同區(qū)位拆遷補償標準的差異是否科學;二是現(xiàn)行的拆遷補償標準如何為村民所接受，也就是說，一個是補償標準本身的確定問題，一個是補償標準的推行問題。

3、補償資金的使用管理補償資金的使用涉及兩方面的問題，一是村民的補償資金如何使用和管理的問題，一是村集體經(jīng)濟補償資金的使用和管理問題。

應該說,村民的補償資金如何使用完全屬于個人的事情，城中村管理部門不宜多加干涉。但是,城中村改造完成后,實現(xiàn)了“村民上樓”,村民的主要收入來源——出租屋收入將大為縮減,考慮到村民今后的生存和發(fā)展，對村民拆遷補償資金的使用進行合理的引導和善意的管理,是很有必要性的。例如，對于接收部分或全部現(xiàn)金補償?shù)拇迕?，村民所獲補償現(xiàn)金一部分以現(xiàn)金形式發(fā)放給村民，用于安置村民目前的生活，一部分交納村民的教育培訓費用(政府可以按比例補助該筆費用，以激勵村民放棄實物補償）,一部分以定期存款的形式發(fā)給村民,用作培訓后的創(chuàng)業(yè)基金。政府將城中村的村民納入培訓教育計劃,創(chuàng)建培訓教育基地，對村民實施就業(yè)技能培訓及創(chuàng)業(yè)基礎培訓.

從城中村的拆遷看，村集體經(jīng)濟補償資金的使用和管理問題直接涉及村民的安置問題，從長遠看，直接關系著村民轉(zhuǎn)換身份后的生存和發(fā)展問題，不僅僅是個經(jīng)濟問題,而且是個政治問題.處理不好，往往引起群體上訪事件的發(fā)生，造成社會的不穩(wěn)定。當前，城中村改造中大多數(shù)城市采用了股份制經(jīng)濟的形式——成立股份有限責任公司或股份合作經(jīng)濟實體,具體掌管村集體經(jīng)濟補償資金,每年年末進行核算，在解決集體提留后拿出一部分利潤給村民分紅.由于村民分紅欲望的強烈性和持續(xù)性，往往造成股份制經(jīng)濟實體和村民代表大會之間的矛盾難以協(xié)調(diào),所以，如何建立一套村集體經(jīng)濟資產(chǎn)所有、占有、使用和分配的運行體制和機制，是解決這一問題的關鍵。

四、城中村的可持續(xù)發(fā)展

城中村改造完成后，村集體經(jīng)濟的發(fā)展,既可以解決原村民的再就業(yè)問題、社會保險的補繳問題,通過年終分紅又可直接增加原村民的家庭收入，改善他們的生活條件。因此，村集體經(jīng)濟能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,不僅關系著城中村改造成果的鞏固，而且是城中村改造最終目標實現(xiàn)的強力保證,涉及整個城市的建設和發(fā)展問題。

目前,城中村村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展主要涉及三個問題:

1、社會保險的建立

在城中村改造中，大多數(shù)城市解決村民社保問題的思路是“以土地換社?！?，即以政府法令的形式，嚴格有關政策規(guī)定，強化土地征收過程中社?；鸬恼魇展ぷ?實施在征用補償費中提取建立社會保險基金的辦法,從中提取一定比例貼補失地村民的養(yǎng)老和醫(yī)療保險，并建立集體統(tǒng)籌、個人存繳相結(jié)合的籌資機制，將原村民納入城市統(tǒng)一的社會福利保障體系,參與城市的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，享受城市居民的最低生活保障。

但是，在進行城中村改造時政府主要考慮的是對原村民的安置問題，而對目前租住在城中村里的外來務工人員,政府則很少考慮.改造后的城中村由于環(huán)境改善，租金上漲是必然趨勢，這有可能導致一部分外來務工人員無力租住,加之外來務工人員更無社?？上?勞動力的大量流失現(xiàn)象就會出現(xiàn)，對城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利的影響,此其一。其二是，村民能夠享受到的社保水平與村集體經(jīng)濟的實力大小有著密切的聯(lián)系,由于城中村集體經(jīng)濟的發(fā)展狀況相差懸殊，如何解決村集體經(jīng)濟較弱的村民的社保水平，是令政府十分頭痛的一個問題.

２、村民的再就業(yè)

從目前城中村的改造來看，很多城市都存在重視城中村的景觀改造而忽視人的改造問題，改造后村民依舊過著以出租收入和集體分紅為主的生活,沒有實現(xiàn)村民生存方式的根本轉(zhuǎn)變，這是城市人力資源的極大浪費。因此，城中村改造中應該加強對原村民的就業(yè)意愿和就業(yè)能力的調(diào)查,建立專門平臺，制定扶持辦法,通過創(chuàng)業(yè)補助、就業(yè)培訓、公益性崗位推薦等方式,幫助原村民進入城市勞動力市場。比較普遍的做法有:

①重新將村民納入教育培訓計劃,提高村民的就業(yè)技能和水平，為村民自主創(chuàng)業(yè)提供智力與資金扶持。

②村民自主創(chuàng)業(yè)、自力致富需要好的帶頭人，改造后的城中村也需要合格的管理者，因此有必要加強“原村官”的教育培訓，使其能夠適應現(xiàn)代城市社區(qū)管理的要求.

③重新建立村民風險創(chuàng)業(yè)基金。村民風險創(chuàng)業(yè)基金必須采取市場化操作，即基金按股份制企業(yè)方式運作,村民取得風險創(chuàng)業(yè)基金的支持時必須提供抵押擔保,村民的創(chuàng)業(yè)計劃應當?shù)玫酱鍎?chuàng)業(yè)風險基金的評估與認可,等等,以保證村創(chuàng)業(yè)風險基金的正常運作。

④大力推進市政、社區(qū)就業(yè)。努力把社區(qū)公共管理服務業(yè)崗位以及社區(qū)公益性崗位作為解決就業(yè)困難群眾的主攻方向和新的就業(yè)增長點.

３、集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展

城中村改造后,集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展問題主要表現(xiàn)在:一是政府的積極引導;二是政府的適度扶持；三是集體經(jīng)濟的運行機制問題.

城中村拆遷后，集體經(jīng)濟的資產(chǎn)都得到了合理的補償，村委會有錢了，“怎么花錢”的問題就出來了。特別是原來集體經(jīng)濟發(fā)展很薄弱的城中村，選擇什么樣的發(fā)展項目,建造什么樣的廠和店,村委會和村民都是心中無數(shù)，眼前無路.因此，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的引導者角色就顯得十分重要。當然，政府的引導千萬不能演變成行政上的強制干預，最終還是要尊重村民的自愿選擇。此其一。

其二,政府的政策優(yōu)惠是村集體經(jīng)濟發(fā)展必不可少的條件之一。事實上，目前國內(nèi)各個城市在改造城中村是都是這樣做的。以廣州市為例,廣州市制定的《關于完善“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“城中村"改造有關政策問題的意見》中提出,城中村土地經(jīng)整理后,合法產(chǎn)權(quán)部分的村民住宅和集體物業(yè)復建安置剩余用地可按有關規(guī)定發(fā)展集體經(jīng)濟項目，或通過公開出讓和依據(jù)《廣東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進行轉(zhuǎn)讓。出讓或轉(zhuǎn)讓所得扣除稅費后，可全額用于“城中村”改造,包括用于村民及集體物業(yè)的復建、城中村紅線范圍內(nèi)的城市基礎設施建設和被征地村民補助等支出。同時，集體經(jīng)濟組織可根據(jù)自身發(fā)展實際和條件自主確定是否轉(zhuǎn)制為股份制企業(yè)。集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)制為股份制企業(yè)的，各級政府和各有關部門要給予大力支持。原集體經(jīng)濟組織所屬資產(chǎn)需進行更名的，有關職能部門要簡化手續(xù)，減免相關費用.居委會及社會公共服務方面的開支，由各級政府承擔.意見還強調(diào)，各級政府要扶持集體經(jīng)濟發(fā)展，對目前仍然承擔社區(qū)市政配套設施建設、社會公共管理職能的集體經(jīng)濟組織,可將其繳納的房產(chǎn)稅和土地使用稅收入中屬于市區(qū)留成部分由財政將一定比例返還，以減輕其經(jīng)濟負擔。

其三，集體經(jīng)濟的運行機制問題。在城中村改造后,絕大多數(shù)集體經(jīng)濟的運行采用了股份制經(jīng)濟的運行機制，從運行的情況看，存在的主要問題是監(jiān)督機制的建立問題。村民怎樣對集體經(jīng)濟的運行進行監(jiān)督，防止集體經(jīng)濟潛變?yōu)樗綘I經(jīng)濟或小集團利益的“收割機”,至關重要。

五、城中村改造的原則和目標

1、城中村改造的原則

一是堅持讓利于民。城中村改造是為民造福的實事工程,讓利于民是城中村改造工作的首要原則。在拆遷、補償、安置等政策制定上應充分考慮群眾的實際利益,合理合法地處置好集體財產(chǎn)和村民拆遷安置利益,解決好村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用窈蟮纳?、就業(yè)、教育、社會保險等問題,使村民成為城中村改造的參與者和受益者.

二是堅持政府主導。城中村改造是一項龐大的社會工程，沒有政府的組織和推動,是難以實施的。要切實加強組織領導，研究確定城中村改造的總體思路、工作計劃,協(xié)調(diào)有關重大事項,重點抓好規(guī)劃設計、政策制定、利益協(xié)調(diào)和必要的資金平衡等工作。

三是堅持規(guī)劃先行.改造城中村，規(guī)劃設計是龍頭。要注重強化規(guī)劃引導，統(tǒng)一規(guī)劃,分步實施。

四是堅持政策合理。制定一套符合實際、群眾實惠、公平合理的政策和規(guī)定,是城中村改造工作成敗的關鍵。要合理計算被拆遷房屋面積;合理確定貨幣補償標準；合理進行搬遷安置;合理補償過渡期租房補償費。適時出臺《市區(qū)城中村改造集體土地房屋補償安置實施辦法》、《拆遷房屋評估標準》、《改造住宅安置標準》等諸項政策，對房產(chǎn)確權(quán)、拆遷補償、搬家補助、安置標準、臨時建筑的處理等實際問題作出具體、明確的規(guī)定。這些政策意見、規(guī)定和辦法，要遵循法律法規(guī)依據(jù)，以市場為導向,堅持讓利于民，符合實際情況,公正合理，并能夠為絕大多數(shù)群眾所接受.

五是堅持統(tǒng)一運作。城中村改造涉及規(guī)劃、拆遷、建設、安置等各個環(huán)節(jié)，以及土地指標、資金籌措、人員出路等各方面問題，必須統(tǒng)一運作、統(tǒng)籌推進。在思路上,要把城中村改造作為一個整體統(tǒng)一運作，對拆舊建新、保障農(nóng)民生產(chǎn)生活、村級管理體制改革等方面通盤規(guī)劃、整體推進。在工作上，注重統(tǒng)一規(guī)劃設計,使改造后的城中村與城市功能定位相統(tǒng)一,與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局相適應;統(tǒng)一工程建設,堅持把政府主導與市場運作相結(jié)合,積極探索自我建造式、自行開發(fā)式、委托（融資)代建式、拍賣回購式等多種建設模式；統(tǒng)一安置管理，建立安置服務改造小組，為村民入住和“三證”辦理提供全方位、窗口式服務。

六是堅持公平公正、群眾參與。把公平公正貫穿于政策制定、舊房拆遷、新房安置和工程建設等全過程,努力提高工作透明度,擴大村民群眾的知情權(quán)，形成權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平的工作機制。無論是拆遷階段的房屋丈量、價格評估、確認產(chǎn)權(quán)、騰房簽約,還是新房選擇安置,都要實現(xiàn)公開公示，自覺接受群眾的監(jiān)督和投訴.要做深入細致的思想工作,登門入戶做工作,實現(xiàn)“入戶率、見面率、爭取理解率”三個百分之百。

２、城中村改造要實現(xiàn)的目標：通過各方面努力，城中村改造要實現(xiàn)“一化五新”的目標，即“推進城鄉(xiāng)一體化，建設新社區(qū)、培育新市民、建立新生活、倡導新風尚、構(gòu)筑新體制”.一化:

“推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”.通過城中村改造，“農(nóng)民變成市民",在就業(yè)、就醫(yī)、就學、社會保障和社會管理等方面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)對接；“村落變成社區(qū)",使部分農(nóng)村融入城市發(fā)展之中，城市空間不斷拓展，城市功能日趨完善，城市文明得到共享，有力推動城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展;改變門戶地段和城郊結(jié)合部臟、亂、差的面貌，促進城市形象的改善，歷史文化與現(xiàn)代文明相互融合的現(xiàn)代化城市形象進一步顯現(xiàn);“分散”變成集中，對原來分散、零亂、土地資源利用效率低下的村落，進行集中改造,挖掘整理大量發(fā)展用地，實現(xiàn)土地及各種公共資源最大限度的整合提升和集約利用，并通過集聚迸發(fā)出新的活力和效益，促進人口和產(chǎn)業(yè)的集聚,中心城市的帶動輻射作用進一步發(fā)揮。五新:

“建設城市新社區(qū)”.按照建設城市新社區(qū)的理念和模式實施城中村改造，建成一批檔次較高、設施齊全、功能配套的現(xiàn)代居住小區(qū)。改造后的城中村，道路、燃氣、電力、環(huán)衛(wèi)等基礎設施與城市配套共享，學校、醫(yī)院、文化等公共服務體系進一步完善健全，大大優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境和社會環(huán)境。

“培育現(xiàn)代新市民"。在城中村改造過程中，要把培育現(xiàn)代新市民作為戰(zhàn)略任務來抓。應圍繞適應城市生活抓教育,廣泛開展各類宣傳教育活動,突出抓好公民道德、法律法規(guī)、城市管理、健康生活等方面知識的普及