公共部門與私營部門戰(zhàn)略管理的不同點(diǎn)及借鑒

1、公共部門與私營部門戰(zhàn)略管理的不同點(diǎn)及借鑒20世紀(jì)60、70年代，西方發(fā)達(dá)國家紛紛出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)停滯、高失 業(yè)和高通貨膨脹并存的滯脹現(xiàn)象。這種滯脹現(xiàn)象導(dǎo)致了政府的嚴(yán)重財(cái) 政危機(jī)。人們對政府的信心受挫。這一時刻，為了使政府?dāng)[脫困境， 提高政府管理績效，重拾群眾信心，新公共管理運(yùn)動興起，一場政府 向私營部門學(xué)習(xí)的浪潮興起，如私人部門的績效管理、目標(biāo)管理、人 力資源開發(fā)和戰(zhàn)略管理等等新的技術(shù)與管理方法運(yùn)用到政府部門中。一、戰(zhàn)略管理內(nèi)涵翻閱歷史典籍，圣人孔子、將軍拿破侖等就已開始運(yùn)用戰(zhàn)略，并 且借此以贏得戰(zhàn)爭的勝利。歲月變遷，到了20世紀(jì)60、70年代，企 業(yè)面對經(jīng)濟(jì)上的種種困境，開始形成一種并非用于軍事的

2、戰(zhàn)略觀。私 營部門的戰(zhàn)略管理也經(jīng)歷了： 一味地適應(yīng)外部環(huán)境；選擇或執(zhí)行某種 戰(zhàn)略以影響本行業(yè)；注重內(nèi)部環(huán)境，形成自身的核心競爭力；合作共 贏等四個階段。21世紀(jì)，各個行業(yè)都處在變化之中，外部環(huán)境的變化與不確定 性，使得戰(zhàn)略管理有了更深刻的意義。張成福將戰(zhàn)略管理定義為：管 理者有意識的政策選擇，發(fā)展能力解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá) 成目標(biāo)的行為。有的學(xué)者從決策角度認(rèn)識戰(zhàn)略管理的活動：（1）將對 組織未來發(fā)展產(chǎn)生沖擊的內(nèi)、外環(huán)境進(jìn)行分析的活動；（2）將整體組 織與對其發(fā)生沖擊的議題進(jìn)行分析的活動；（3）關(guān)注組織目標(biāo)以及發(fā) 展方向的戰(zhàn)略選擇；（4）促進(jìn)戰(zhàn)略的有效執(zhí)行。戰(zhàn)略管理涉及組織內(nèi)部和外部環(huán)境

3、的掌握，進(jìn)行未來導(dǎo)向的目標(biāo) 設(shè)定及手段研究與實(shí)施，最終進(jìn)行評估。評估之后會再度進(jìn)行分析掌 握，規(guī)劃設(shè)計(jì)，如此循環(huán)。當(dāng)然，戰(zhàn)略目標(biāo)輕易是不會改變，但不是 說不會變，其需根據(jù)環(huán)境改變而發(fā)生修正。二、公共部門借鑒私營部門戰(zhàn)略管理的可行性分析眾多的學(xué)者對于戰(zhàn)略管理有著不同的理解，但是不論他們是從戰(zhàn) 略決策的角度，還是過程論的角度，均有一個共性：戰(zhàn)略管理強(qiáng)調(diào)對 外部環(huán)境的識別、分析、管理。私營部門需要根據(jù)當(dāng)時的外部環(huán)境分 析市場需求，制定合適戰(zhàn)略贏取長期的高額利潤；公共部門也需要分 析掌握外部環(huán)境來弄清楚公眾的需求或公共利益的切實(shí)所在。公共部 門和私營部門所面臨的都是不斷變化，難以預(yù)料的外部環(huán)境。這里的

4、 外部環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境和技術(shù)環(huán)境（PEST）、 自然環(huán)境、文化環(huán)境等。此外，戰(zhàn)略管理屬于一種管理活動。法約爾認(rèn)為管理活動是包括 計(jì)劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)的五大職能。不論是在私營部門，還 是在公共部門，戰(zhàn)略管理都涉及這些基本的日常管理活動，即根據(jù)內(nèi) 部環(huán)境和外部環(huán)境，合理分工，協(xié)調(diào)資源，以期實(shí)現(xiàn)最終的組織目標(biāo)。 就兩個部門來說，它們的組織目標(biāo)是有很大差別的。但是目標(biāo)的不同， 不妨礙兩個部門為了實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)而采取類似的一般管理活動。面臨相同的不斷變化、難以掌控的外部環(huán)境，擁有一致的一般管 理職能，公共部門與私營部門存在相互借鑒技術(shù)、手段和方法的可能。三、公共部門與私營部門

5、戰(zhàn)略管理的不同之處公共部門運(yùn)用了戰(zhàn)略思維后，發(fā)展的視角也有了顯著變化。戰(zhàn)略 管理后的公共部門更加與外部環(huán)境的互動，更多考慮政府部門自身的 總戰(zhàn)略目標(biāo)、長期目標(biāo)以及近期目標(biāo)，眼光更加長遠(yuǎn)，而不單單只注 重日常組織的內(nèi)部運(yùn)行與管理。公共部門與私營部門作為兩個截然不同的組織主體，在很多方面 都存在著巨大的差異。首先，兩者的價值取向是完全不同的。私營部 門的存在、發(fā)展是為了擴(kuò)大自身的經(jīng)濟(jì)利益，追求個體私利；公共部 門的公共性決定了其要最大程度的實(shí)現(xiàn)公共利益，這種利益包括經(jīng)濟(jì) 利益、社會公平正義、民主參與、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展等等；其次，價 值取向的不同也意味著兩者的組織目標(biāo)也不同，私營部門的經(jīng)濟(jì)利益 追求

6、決定其要不斷提高組織績效、擴(kuò)大市場份額，以獲得高額利潤； 相對來講，公共部門追求的公共利益內(nèi)涵豐富，外延廣闊，其組織目 標(biāo)也具有復(fù)雜性和模糊性，這種目標(biāo)不像私營部門那樣容易量化，公 共目標(biāo)常常抽象的，并且這種公共目標(biāo)根據(jù)服務(wù)對象期望得到的公共 利益的變化也會變化，簡單的公共利益四字背后包含公眾的個體差異 性、與時俱進(jìn)性、極大的模糊性和難以評估性。公共部門的目標(biāo)所受 到的制約因素也是多方面的。政策、法令約束之下的公共部門相較私 營部門而言，靈活性更??；此外，私營部門可以通過自身的努力來提 高了私營部門的財(cái)力，而依靠預(yù)算撥款或者稅收，或者象征性地收取 僅夠補(bǔ)償所提供服務(wù)的部分成本費(fèi)用的公共部門在財(cái)

7、力上也是不向 私營部門那么容易提高的；政治權(quán)威在很大程度上也影響著公共部門 的戰(zhàn)略管理，畢竟公共部門行政人員的權(quán)力是有限的，受到來自縱向 和橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約，私營部門自我發(fā)揮的空間更大。這些制約因 素使得公共部門的目標(biāo)具有不確定性；最后，公共部門維護(hù)公共利益 的宗旨使得他在運(yùn)用戰(zhàn)略管理的同時應(yīng)保證一定程度的公開性，以保 證公民的知情權(quán)。戰(zhàn)略管理的運(yùn)用是為了更好的實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。兩個部門的目標(biāo)差 異巨大，也意味著，公共部門在向私營部門學(xué)習(xí)戰(zhàn)略管理的時候，需 考慮自身的特殊性。簡單地說，兩個部門的戰(zhàn)略管理的差異性主要體 現(xiàn)在環(huán)境、組織與環(huán)境的關(guān)系以及組織內(nèi)部運(yùn)行三個方面。就環(huán)境而言，私營部門面對的

8、主要是市場，并從市場中獲得信息， 甚至資源以制定戰(zhàn)略，而公共部門受制于監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并依靠監(jiān)督機(jī)構(gòu) 以獲取新的資源，所以公共部門制定戰(zhàn)略時需要考慮監(jiān)督機(jī)構(gòu)的偏好 和態(tài)度。公共部門所面臨的的來自法律、制度、傳統(tǒng)、利益團(tuán)體的壓 力要遠(yuǎn)比私營部門大的多，這就決定了公共部門在進(jìn)行SWOT分析時 要有所側(cè)重；在組織與環(huán)境的關(guān)系方面，公共部門所具有的強(qiáng)制性好 比一種重要資源，是遠(yuǎn)勝于私營部門的優(yōu)勢之一，使得其沒有必要再 像私營部門一樣費(fèi)力向潛在顧客推銷，而且公共部門的影響范圍是私 營部門不能及的，它能涉及到法律所特別給予的法定權(quán)利與義務(wù)。但 是，公共部門的公共性使得其必須考慮公眾參與與戰(zhàn)略公開，相對的， 私營

9、部門保密戰(zhàn)略，秘密實(shí)施。私營部門很好確定自己股東需求，一 次會議就可搞定；公共部門的所有人公眾的需求則 很難確定或者準(zhǔn)確把握，又很有可能存在信息不對稱的現(xiàn)象，甚至可 能引發(fā)沖突；至于組織的內(nèi)部運(yùn)行方面，私營部門的戰(zhàn)略管理能更有 效地實(shí)施，因?yàn)樗綘I部門可以通過簡單有效的激勵機(jī)制刺激員工提高 績效，并且能夠使員工明確個人目標(biāo)；公共部門則不行，公共目標(biāo)的 模糊性使得行政人員個人目標(biāo)也模糊不清，更具有象征意義，存在引 發(fā)惰性可能。四、私營部門和公共部門的戰(zhàn)略管理模式私營部門的戰(zhàn)略模式主要是格萊斯特模式。格萊斯特模式是對哈佛模式的延伸，哈佛模式主要貢獻(xiàn)在于SWOT分析方法，即對私營部 門內(nèi)部環(huán)境優(yōu)勢、劣

10、勢，外部環(huán)境機(jī)會、威脅的分析。最終戰(zhàn)略的確 定還需要考慮社會責(zé)任和風(fēng)險偏好。格萊斯特模式還包括了包括了任 務(wù)目標(biāo)和戰(zhàn)略實(shí)施的步驟?？傮w說來，它主要包括戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實(shí) 施和戰(zhàn)略評估。在借鑒格萊斯特模式的基礎(chǔ)上，美國學(xué)者保羅.C .納特和羅伯 特.W .巴可夫設(shè)計(jì)出公共部門的戰(zhàn)略管理模式，即納特巴可 夫模式。主要包括如下步驟：第一階段，戰(zhàn)略管理小組回顧公共部門 歷史，以對未來有大致預(yù)期，并創(chuàng)建組織未來幾年的理想；第二階段， 對組織目前形勢的評估，可用SWOT分析法；第三階段，戰(zhàn)略管理小 組找出最需考慮的問題以創(chuàng)建議題，議題根據(jù)組織和環(huán)境的變化也不 斷變化；第四階段，根據(jù)議題和SWOT分析，設(shè)計(jì)備

11、選戰(zhàn)略；第五階 段，如上文分析，公共部門受到更多政治、法律等方面的壓力，此階 段須進(jìn)行可行性分析；第六階段，對利益相關(guān)者和資源的戰(zhàn)略實(shí)施， 盡可能爭取支持。五、公共部門引用過程中的問題及對策公共部門在引用私營部門戰(zhàn)略管理發(fā)展過程中，已經(jīng)形成自己的 模式，但是依然存在問題需要解決：公共部門的公共性決定了其是為 了公共利益而存在，相對私營部門的經(jīng)濟(jì)利益追求來說，公共利益對 行政人員的激勵要小得多。如何使具有象征意義的公共利益最大化的 戰(zhàn)略目標(biāo)變得具體并可進(jìn)行戰(zhàn)略評估？如何在戰(zhàn)略規(guī)劃時使行政人 員個人的戰(zhàn)略目標(biāo)具體可行可測評？私營部門的戰(zhàn)略規(guī)劃與評估要 容易得多，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益易于量化。在戰(zhàn)略規(guī)劃與評

12、估時把公眾參與 進(jìn)來，也許能夠提供有用的幫助。因?yàn)?，公眾對于“何為公?利益所在、目前最急需實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)、現(xiàn)有戰(zhàn)略實(shí)施效果“ 最有發(fā)言權(quán)，也最應(yīng)該受到重視。大部分公眾滿意了，公共利益的最 大化也就實(shí)現(xiàn)了。這里的參與主體最好是經(jīng)由層層推選或抽選的方式 挑出的公民，由他們進(jìn)行匿名的參與。至于控制公共部門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，若能把監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一半由有權(quán)力 的官員擔(dān)任，另一半由有權(quán)利的公民擔(dān)任，公共部門在進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃 時所受的壓力會小一些。具有權(quán)利的公眾監(jiān)督人員的存在也可減少被 “強(qiáng)制執(zhí)行”的錯誤的、符合官員個體利益的戰(zhàn)略規(guī)劃。止匕外，公共部門在戰(zhàn)略制定或規(guī)劃時，應(yīng)采取漸進(jìn)模式，一步一 步走，當(dāng)然公共部門戰(zhàn)略

13、的制定要考慮戰(zhàn)略管理小組及上級領(lǐng)導(dǎo)的任 期，這里就存在一個矛盾。前面提到，戰(zhàn)略管理是一個長期的、未來 導(dǎo)向的活動，它的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要一個長期的過程，而我國戰(zhàn)略 管理小組及其領(lǐng)導(dǎo)的任期是短暫的，幾年換一批，下一批人常常因?yàn)?自我利益的需要重新規(guī)劃設(shè)計(jì)；或者，即使戰(zhàn)略規(guī)劃沒有變，下一批 人員對戰(zhàn)略精髓的領(lǐng)悟估計(jì)和原班人馬也存在不同。這里就存在一個 斷層，之前的戰(zhàn)略并未實(shí)施完成，也不曾戰(zhàn)略評價，又一個戰(zhàn)略規(guī)劃 卻已經(jīng)開始，而私營部門的人員具有相對固定性，所以這個矛盾可以 避免。我想，也許這個問題可以借助人力資源管理來解決。在新的行 政人員正式上崗前，進(jìn)行培訓(xùn)，直接由前任領(lǐng)導(dǎo)或行政人員與新領(lǐng)導(dǎo) 或

14、行政人員進(jìn)行溝通交流，并參與到前任領(lǐng)導(dǎo)或行政人員的工作中去。 相信通過共同工作與交流，可以使下一批人員對戰(zhàn)略實(shí)施的必要性和 有用性有所認(rèn)同，并加以改進(jìn)。畢竟戰(zhàn)略管理是不斷循環(huán)的、前進(jìn)的。此外，歐文E休斯在公共管理導(dǎo)論中也指 出公共部門戰(zhàn)略由于政策目標(biāo)的模糊性、沖突性及各種外部因素和政 治力量的介入，正式的計(jì)劃過程對明確目標(biāo)和目的過分執(zhí)著會產(chǎn)生嚴(yán) 重的偏差，因此，公共部門應(yīng)傾向于在多重相互沖突的目標(biāo)中達(dá)成妥 協(xié)和折中。公共部門需要吸收借鑒私營部門的戰(zhàn)略管理方法，是具有其特定 的社會歷史背景的。兩個部門的差異性，決定了公共部門在借鑒過程 中會出現(xiàn)一些新的問題。這些問題的解決，需要考慮我國實(shí)際，畢竟 公共部門的戰(zhàn)略管理在我國的發(fā)展還不久，應(yīng)結(jié)合我國特殊的政治制 度框架，規(guī)劃設(shè)計(jì)。加上我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，不斷出現(xiàn)新現(xiàn)象和 新問題，如果光強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的明確可能會忽視這些最近出現(xiàn)的問題，所 以戰(zhàn)略管理必須及時更新循環(huán)，要留有處理突發(fā)事件的空間和時間。 具有戰(zhàn)略思維是重要的，尤其在如今的社會轉(zhuǎn)型期。相信公共部門的戰(zhàn)略管理必定會逐漸走向成熟!參考文獻(xiàn)：1陳振明.公共部門戰(zhàn)略管理M.中國人民大學(xué)出版社，2004.2馮媛媛.公共部門戰(zhàn)略管理理論選擇的新思考J,商業(yè)時代， 2011