補(bǔ)助金的正當(dāng)使用與限價(jià)房

1、補(bǔ)助金的正當(dāng)使用與限價(jià)房之返還（1）論文【論文摘要】：限價(jià)房是國家通過減少（補(bǔ)助）土地出讓金，靈活運(yùn)用私人 開發(fā)商參與保障型住房供給的新型行政活動(dòng)方式。為了保障補(bǔ)助金的正當(dāng)使用， 對(duì)于非以自住為需求的購房人，各地方的限價(jià)房政策上規(guī)定了返還限價(jià)房之義 務(wù)。然而在國土管理部門、開發(fā)商、購房人這一三方法律關(guān)系中，為了控制補(bǔ)助 金的正當(dāng)使用，僅依據(jù)購房合同無法有效地實(shí)現(xiàn)限價(jià)房之返還，有必要參考德國 的相關(guān)理論，構(gòu)建實(shí)定法乃至理論層面返還請(qǐng)求的法律依據(jù)。 【論文關(guān)鍵詞】：限 價(jià)房 行政補(bǔ)助 返還請(qǐng)求權(quán)一、問題的提出 “雙限雙競房”或稱“限價(jià)商品 房”，指的是“政府公開出讓商品住宅用地時(shí)，提出銷售價(jià)格、住

2、宅套型面積、 銷售對(duì)象等限制性要求，由開發(fā)建設(shè)單位通過公開競爭取得土地使用權(quán)，并嚴(yán)格 執(zhí)行限制性要求開發(fā)建設(shè)和銷售的商品住宅”。作為一種新型的給付手段，其強(qiáng) 調(diào)私人開發(fā)商在國家住宅保障義務(wù)中的重要作用。然而在廣州市率先推出的雙限雙競房項(xiàng)目中，卻出現(xiàn)了圍繞開發(fā)商和購房者之間關(guān)于合同條款爭議。即購房者提出，開發(fā)商在限價(jià)房合同附件中提出的條款：“因乙方提供偽造、申報(bào)虛假資料或所填信息虛假、騙購限價(jià)房或乙方購房后違反廣州市限價(jià)商品住宅銷售 管理辦法（以下簡稱管理辦法）規(guī)定將限價(jià)房出租等導(dǎo)致雙方解除合同的， 乙方須承擔(dān)退還所購限價(jià)房、注銷房地產(chǎn)權(quán)登記及支付總房價(jià)30%的違約金等責(zé)任，甲方按照原購買價(jià)格結(jié)

3、合成新退回房價(jià)款”， 這一混淆了違反有關(guān)限價(jià)房 政策的行政責(zé)任和乙方造成損失的民事責(zé)任， 從而導(dǎo)致違約金設(shè)定過高，顯失公 平。 看似簡單的爭議，背后卻隱藏著雙限雙競房制度中公法、 私法相互交錯(cuò)的 復(fù)雜問題。購房人實(shí)質(zhì)上從違約金過高的角度提出了禁止申報(bào)虛假資料、禁止五年內(nèi)出租的約定不僅是合同雙方約定的事項(xiàng)， 更具有服務(wù)于中等收入群體住房保 障的公法上義務(wù)的性質(zhì)。這一爭議引發(fā)我們進(jìn)一步思考，如何在實(shí)定法體系中， 理清民事上的違約責(zé)任和行政法上責(zé)任的關(guān)系，并在理論層面，就如何既能確保 資助中低收入群體購買自住房的行政目的得以實(shí)現(xiàn)，又能使開發(fā)商和購房人乃至于圍繞該限價(jià)房形成的民事法律關(guān)系得以穩(wěn)定， 提

4、出具有實(shí)踐性和說服力的理論 構(gòu)成。因此本文試圖以購房人違反合同約定及管理辦法的規(guī)定，如何返還限 價(jià)房（國家的資助）為核心，探討補(bǔ)助金合目的使用的法律控制途徑。二、法律關(guān)系圖譜 在探討有關(guān)爭議之前，有必要首先理清雙限雙競房制度在法律體系 中的位置，各方主體的法律關(guān)系內(nèi)容以及在行政法框架內(nèi)的解釋途徑。以廣州市的雙限雙競房制度為例，其基本內(nèi)容是：第一步，廣州市國土資源與房屋管理 局和建設(shè)開發(fā)單位簽訂土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，以低于市場價(jià)格的金額但限制套型 面積和銷售價(jià)格的條件出讓土地使用權(quán)。第二步，開發(fā)建設(shè)單位完成項(xiàng)目建設(shè)后， 自取得商品房預(yù)售許可證之日起，市國土房管局公布待售限價(jià)房項(xiàng)目信息和 銷售方案，

5、受理購房申請(qǐng)。根據(jù)購房申請(qǐng)人提交的購房申請(qǐng)，市國土房管局組織 公開搖珠確定預(yù)登記人的購買順序， 并實(shí)質(zhì)審核預(yù)登記人的購房資格，確定合格 預(yù)登記人名單。第三步，開發(fā)建設(shè)單位按照市國土房管局送達(dá)的有效購房人名單 及順序進(jìn)行銷售，依照市國土房管局制定的合同示本， 與有效購房人簽訂限價(jià) 房買賣合同。 可見，普通商品房交易中的開發(fā)建設(shè)單位和購房人之間簡單的 二方民事法律關(guān)系被轉(zhuǎn)化為國土房管局和開發(fā)建設(shè)單位、國土房管局和購房人、 開發(fā)建設(shè)單位和購房人之間的三方法律關(guān)系。如圖：即只有在國土房管局向購 房人作出購房許可后（表現(xiàn)為確定合格預(yù)登記人名單），開發(fā)建設(shè)單位才能與購 房人簽訂限價(jià)房買賣合同。土地使用權(quán)出

6、讓的環(huán)節(jié)，整個(gè)過程可視為國土房管局 試圖解決中等收入階層的住房保障問題，通過土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的降低來限制房屋銷 售價(jià)格，實(shí)質(zhì)上是國土房管局將土地的收益以開發(fā)建設(shè)單位為中介補(bǔ)助給中等收 入的住房需求者，開發(fā)建設(shè)單位通過建設(shè)和銷售限價(jià)房， 實(shí)現(xiàn)了國土房管局這一 資金補(bǔ)助的任務(wù)，而購房人是最終受給人。即建設(shè)開發(fā)單位作為私人在這一復(fù)雜 的法律關(guān)系中實(shí)現(xiàn)了國土房管局補(bǔ)助中等收入住房需求者的行政任務(wù)。因此，從給付行政的法律框架來看，雙限雙競房的建設(shè)、出售過程可以視為：國土房管 局對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查、向符合條件者做出確認(rèn)其享有購買限價(jià)房資格的決定（行政行為），之后開發(fā)建設(shè)單位與獲得購房資格的相對(duì)人簽訂房屋買賣合同，

7、作為最 終受給人的購房人正是通過以上的資格確認(rèn)行政行為和私法上購房合同相結(jié)合， 獲得了住房補(bǔ)貼。 三、返還請(qǐng)求的三種途徑 進(jìn)而，根據(jù)以上的分析框架，前 文所提到的購房人申報(bào)虛假資料騙購限價(jià)房、購房后將限價(jià)房出租，導(dǎo)致合同無效之理由也正是國土房管局為了防止國家在土地出讓價(jià)格上提供的資金補(bǔ)助落 實(shí)到具體購房人后被用作其他用途，而在制度上對(duì)購買人處分其房屋的權(quán)利采取 的一定限制。申報(bào)虛假資料騙購限價(jià)房將使有限的限價(jià)房供應(yīng)無法有效地提供給 有自住需求的中等收入群體，浪費(fèi)國家的財(cái)政投人，而購房后將限價(jià)房出租，同 樣違背了限價(jià)房滿足購房人自住需求、 非營利的目的，從而兩者都構(gòu)成了 “禁止 作其他用途”的典

8、型表現(xiàn)。因此，管理辦法第19、20條對(duì)于購房人申報(bào)虛假資料騙購限價(jià)房的、購房后將限價(jià)房出租這種違反限價(jià)房制度目的的行為，規(guī)定購房人負(fù)有退還所購買的限價(jià)房之義務(wù)，然而不明確誰有權(quán)主張返還請(qǐng)求權(quán)， 應(yīng)向誰返還；而如果開發(fā)建設(shè)單位與購房人簽訂前文所提到的合同條款，則似乎是開發(fā)建設(shè)單位具有主張返還限價(jià)房的權(quán)利。但是，如果未簽訂此條款呢？并且房地產(chǎn)開發(fā)作為公司法上的法人， 公司若解散，這部分以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的補(bǔ) 助利益被不當(dāng)使用后又應(yīng)如何要求其返還呢？在單純的行政機(jī)關(guān)和受給人雙方 構(gòu)成的給付關(guān)系中，針對(duì)受給人違反義務(wù)規(guī)定為其他用途使用給付物，行政機(jī)關(guān)可以通過撤銷該給付決定，要求受給人返還給付物。然而在本

9、例中，國土房管局 是否可以直接向最終受給人一購房人行使返還請(qǐng)求權(quán)呢？在此，我們首先借鑒給付行政理論較為成熟國家的相關(guān)理論和分析方法來一探究竟。根據(jù)日本研究資金補(bǔ)助行政和特許制度有權(quán)威見解的學(xué)者米丸恒治對(duì)德國相關(guān)問題的總結(jié)，以德國為例，在通過多個(gè)中介者介人而達(dá)成資金補(bǔ)助的活動(dòng)中，存在以“基于相關(guān)人服從的行政行為”、根據(jù)合同約定以及根據(jù)特許（授權(quán)）三種請(qǐng)求返還資助利 益的法律構(gòu)成，來控制最終受給人合法有效地使用補(bǔ)助（禁止用于其它用途等）?！盎谙嚓P(guān)人服從的行政行為”來自于德國聯(lián)邦行政法院1968年6月28日通過的有關(guān)聯(lián)邦肥料補(bǔ)助金案件判決， 該案中，生產(chǎn)者接受聯(lián)邦肥料補(bǔ)助金之后， 再 通過出售補(bǔ)助

10、的便宜肥料向肥料中介人分配補(bǔ)助金。生產(chǎn)者出售肥料的行為中， 并不作出如何分配補(bǔ)助金的實(shí)質(zhì)決定，因此法院認(rèn)定了“基于相關(guān)人服從的行政 行為”這一特殊的法律構(gòu)成，指出作為補(bǔ)助者的行政機(jī)關(guān)作出給付補(bǔ)助金、要求 受給人承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的行政行為同樣適用不構(gòu)成直接資金補(bǔ)助的關(guān)系者（相關(guān) 人），因此行政機(jī)關(guān)有權(quán)直接向最終受給人行使返還請(qǐng)求權(quán)。合同的方式則是撇開傳統(tǒng)的以行政行為（或行政行為和私法合同二階段論）來解釋資金補(bǔ)助行為 的方法。根據(jù)合同達(dá)成資金補(bǔ)助的情況下，對(duì)于資金補(bǔ)助居間的私人和資金補(bǔ)助 受給者的法律控制，只要沒有特別的法律規(guī)定，該資金補(bǔ)助合同的內(nèi)容就完全取 決于雙方如何協(xié)議。補(bǔ)助者對(duì)中介者和受給者的

11、統(tǒng)制，可以通過將有關(guān)約定條款（比如發(fā)現(xiàn)違反條件時(shí)請(qǐng)求返還等） 寫人合同內(nèi)容，使其獲得法律依據(jù)。特許11（授權(quán)）的方式則是認(rèn)為，作為中介的私人將補(bǔ)助金分配給最終受給人，實(shí) 質(zhì)上是在履行向其支付補(bǔ)助金的行政機(jī)關(guān)授予其分配這部分補(bǔ)助金的行政給付 職權(quán)。因此作為中介的私人本身應(yīng)被視為行政機(jī)關(guān)，其向最終受給人支付補(bǔ)助金 的行為則是可以提起救濟(jì)的行政行為。因此即可依據(jù)該行政行為的撤銷或廢止， 提出相應(yīng)的返還請(qǐng)求。這三種返還請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)的途徑，12各有其適應(yīng)的條件及各自的利弊?！盎谙嚓P(guān)人服從的行政行為”的法律構(gòu)成之所以得以形成，前提在于作為資金補(bǔ)助中介的私人并未作出實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)助分配和返還請(qǐng)求決定，而僅僅是將

12、行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)助金傳遞給最終受給人而已，13即行政機(jī)關(guān)并沒有在將 補(bǔ)助金支付給私人的同時(shí)將分配這部分補(bǔ)助金的行政權(quán)限授予該私人，因此才在司法實(shí)踐中形成這一極端特殊的法律構(gòu)成，賦予行政機(jī)關(guān)依據(jù)其補(bǔ)助行為向非行 政行為相對(duì)方的最終受給人行使返還請(qǐng)求權(quán)。因此這一形式不具有法律依據(jù)，往 往將具有補(bǔ)助關(guān)系的相對(duì)方和最終受給人都置于不安定的處境。而以合同的方式來約定各方的權(quán)利和義務(wù)，由于具備了合同的形式，因此使補(bǔ)助者對(duì)私人中介者 和最終受給人的控制獲得了法律依據(jù)。第三種依據(jù)特許制度來解決返還請(qǐng)求權(quán)實(shí) 現(xiàn)的問題，利用了行政法學(xué)傳統(tǒng)的行為形式一行政行為， 將作出實(shí)質(zhì)性決定的私 人定位于法律關(guān)系上擁有權(quán)限的主體，

13、 更利于對(duì)其進(jìn)行法律控制?？梢?，同樣的以私人為中介的三方資金補(bǔ)助法律關(guān)系，針對(duì)不同的行為形式、中介者的不同 類型、實(shí)定法上的不同規(guī)定，返還請(qǐng)求權(quán)的法律根據(jù)可能完全不同。四、本例的問題所在 （一）以合同為依據(jù)請(qǐng)求及其問題由此反觀廣州雙限雙競房制度的實(shí)例，首先，在本例中，如果該限價(jià)房買賣合同的附件得以簽訂，即約定 購房人提供偽造、申報(bào)虛假資料或所填信息虛假以及將限價(jià)房出租行為，須向開發(fā)建設(shè)單位承擔(dān)退還所購限價(jià)房、 支付違約金等責(zé)任，開發(fā)商應(yīng)可直接依據(jù)合同 該條款向購房人主張返還請(qǐng)求權(quán)。 但問題是如果合同附件中未約定此條款， 開發(fā) 商得以請(qǐng)求返還的合同自始無效的理由是否成立？ “乙方提供偽造、申報(bào)虛

14、假資料或所填信息虛假、騙購限價(jià)房或乙方購房后違反管理辦法規(guī)定將限價(jià)房出 租的情況”是否必然構(gòu)成房屋買賣合同的無效？根據(jù)合同法上關(guān)于合同效力的理論，該條款涉及了兩種一般有效要件的欠缺。第一種是購房人意思表示不真實(shí)，構(gòu)成欺詐，導(dǎo)致合同無效。第二種是違反管理辦法第1條第1款關(guān)于限價(jià)房5年內(nèi)不得出租和轉(zhuǎn)讓的禁止性規(guī)定。本文集中討論違反管理辦法 第1條第1款的禁止性規(guī)定是否就構(gòu)成合同的無效。根據(jù)管理辦法第22條第1項(xiàng)的規(guī)定“購房人購房后違反本辦法規(guī)定將限價(jià)房出租的要求其退 還所購買的限價(jià)房，依法注銷其房地產(chǎn)權(quán)登記，按照原購買價(jià)格結(jié)合成新退回房 價(jià)款”，廣州市人民政府通過規(guī)定違反禁止限價(jià)房出租規(guī)定的開發(fā)建

15、設(shè)單位與購 房人雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)恢復(fù)原狀的方式，宣布了買賣合同應(yīng)歸于無效。那么如果發(fā)生相關(guān)爭議，法院是否就應(yīng)直接依據(jù)管理辦法第 22條第1項(xiàng)及合同附 件約定直接判定合同無效還是根據(jù)案件的具體情況， 進(jìn)一步審查呢？首先，管理辦法作為廣州市人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件，其不屬于合同法第52條第5項(xiàng)所規(guī)定的法律、行政法規(guī)，因此管理辦法第 1條規(guī)定禁止購房人5年內(nèi)出 租的規(guī)定并不屬于“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，合同并不必然無效。 其 次，本例中管理辦法第22條第1項(xiàng)關(guān)于禁止購房人5年內(nèi)出租限價(jià)房的規(guī) 定,作為行政法規(guī)范上的禁止性規(guī)定，理論上對(duì)于違反這類規(guī)范的合同效力為何， 則存在諸多爭議。14諸多學(xué)者

16、批判了違反等于無效的等式，反對(duì)公法必然優(yōu)越 于私法的價(jià)值判斷，主張公法、私法相互依存論，以及法院靈活細(xì)致的判斷標(biāo)準(zhǔn)。 盡管各國對(duì)合同效力的判斷，實(shí)質(zhì)上建立在不同時(shí)期法院對(duì)公法、 私法關(guān)系的價(jià) 值選擇，以及由此帶來的實(shí)務(wù)上對(duì)行政、 立法部門干預(yù)的配合，但在判斷標(biāo)準(zhǔn)上 都不可避免地采取了分析是否違反強(qiáng)制性法規(guī)的目的、 衡量公益和私人間信譽(yù)的輕重、考量合同的履行階段等綜合判斷的手法。回到本文的實(shí)例，也有必要結(jié)合禁止性規(guī)定的目的來判斷購房合同是否有效。管理辦法第3條的規(guī)定：“限 價(jià)房是本市多層次住房供應(yīng)體系的組成部分，是本市緩解中等收入階層住房困 難、抑制商品住房價(jià)格過快增長的宏觀調(diào)控措施?！倍鴱V州市

17、國土房管局所作的“關(guān)于辦法和標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)規(guī)定的詳細(xì)說明”中，指出管理辦法中“關(guān) 于限價(jià)房上市限制”，在于“限價(jià)房定位于滿足自住性需求為重點(diǎn)，同時(shí)購買了限價(jià)房的業(yè)主也實(shí)際享受了住房公共福利優(yōu)惠，因此，限價(jià)房政策應(yīng)當(dāng)防止購房業(yè)主利用公共福利謀取利益，抑制投機(jī)性需求進(jìn)入限價(jià)房市場。”可見，禁止雙 限房在5年內(nèi)出租的目的在于滿足中等收入階層群體的自住性需求、防止購買業(yè)主利用公共福利謀取利益、抑制限價(jià)房市場內(nèi)的投機(jī)性需求。但現(xiàn)實(shí)生活中，房屋租賃的事實(shí)情況紛繁復(fù)雜，限價(jià)房購房人非以通過出租限價(jià)房謀取利益的租 賃事實(shí)則不應(yīng)構(gòu)成原購房合同的無效。 例如有的不具有對(duì)價(jià)地租借他人居住， 有 的因生活突然變故所迫將部分

18、房屋出租等不應(yīng)認(rèn)為是出于投機(jī)性的目的利用公 共福利謀取了利益。再次，在考慮房屋出租行為是否違反了禁止限價(jià)房 5年內(nèi)出租規(guī)定的目的以外，也應(yīng)衡量公益與私人間信義利益等的平衡。 一方面出租限 價(jià)房的行為有損于國家土地減免收益的有效 （正當(dāng)）分配和使用，另一方面也應(yīng) 考慮善意的限價(jià)房承租方的利益。 而且在公共利益的方面，除了國家財(cái)政（土地 的減免收益）的合法分配和公法秩序的價(jià)值維持以外，合同無效可能造成的社會(huì) 成本也不可忽略。因?yàn)殡p限房購房人一旦獲得房屋所有權(quán)，必然會(huì)進(jìn)行裝修等一 系列對(duì)房屋進(jìn)行改造的活動(dòng)，而合同無效后恢復(fù)原狀的法律效果，由于是否要對(duì) 裝修進(jìn)行評(píng)估還是拆除所有裝修，必然也會(huì)給購房人、

19、開發(fā)建設(shè)單位乃至于社會(huì) 資源帶來大量浪費(fèi)。總而言之，合同中如未約定返還事由，開發(fā)建設(shè)單位的返還請(qǐng)求權(quán)被承認(rèn)應(yīng)建立在對(duì)購房人的行為是否違反了 管理辦法禁止性規(guī)定的 目的、并衡量公益目的和私人間信義的基礎(chǔ)上。（二）合同以外請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)的途徑 根據(jù)以上論述，開發(fā)建設(shè)單位可以通過民事購房合同的約定向購房人行 使限價(jià)房返還請(qǐng)求權(quán)。并且以德國法上返還請(qǐng)求的三種途徑的分類來看， 開發(fā)建設(shè)單位并不適合以特許（授權(quán)）的理論被認(rèn)定為行使國土房管局住房補(bǔ)助職權(quán) 的“行政機(jī)關(guān)”，通過撤銷該“行政機(jī)關(guān)”的售房決定實(shí)現(xiàn)限價(jià)房返還請(qǐng)求權(quán)。因?yàn)楦鶕?jù)管理辦法第13條銷售限價(jià)房的程序規(guī)定以及相關(guān)實(shí)務(wù)操作，廣州 市國土房管局制定購房

20、人條件、受理購房人申請(qǐng)、審查資格并最后決定購房人名 單，作為私人中介的開發(fā)建設(shè)單位則僅僅是根據(jù)廣州市國土房管部門決定的受資 助者名單，與之簽訂房屋買賣合同，并不做出實(shí)質(zhì)性的判斷來決定誰有權(quán)利獲得 資助，因此其只是補(bǔ)助金的“傳遞者”，作出實(shí)質(zhì)性補(bǔ)助分配決定的仍是作為行 政監(jiān)管部門的廣州市國土房管部門。其資金補(bǔ)助的行為方式更類似于上文所提到 的德國聯(lián)邦肥料補(bǔ)助的類型。因此，以授權(quán)為依據(jù)，將開發(fā)建設(shè)單位認(rèn)定為具有 做出實(shí)質(zhì)性分配決定權(quán)限的行政機(jī)關(guān)， 這一理論構(gòu)成是不適用的。 但問題是在 開發(fā)建設(shè)單位未行使返還請(qǐng)求權(quán)的情況下，或開發(fā)建設(shè)單位 15在5年內(nèi)根據(jù)公司法的相關(guān)規(guī)定被解散的情況下，如何保障補(bǔ)助

21、金的正當(dāng)使用？國土房管 局是否可以行使返還請(qǐng)求權(quán)？如何行使？ 此時(shí)，就有必要在法律上建立國土房 管局與購房人之間的資金補(bǔ)助關(guān)系。一種方法可以考慮借鑒上文提出的德國法上“基于相關(guān)人服從的行政行為”的法律構(gòu)成，即將廣州市國土房管局和購房人之 間視同形成了行政給付的法律關(guān)系，認(rèn)為國土房管局在向開發(fā)建設(shè)單位減免土地 收益的同時(shí)，向最終購房人課以了義務(wù)，國土房屋局向開發(fā)建設(shè)單位補(bǔ)助資金的 行為同樣適用于最終購房人，從而國土房管局有權(quán)單方面實(shí)現(xiàn)返還請(qǐng)求權(quán)。這種 法律構(gòu)成的前提在于作為資金補(bǔ)助中介的私人并未作出實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)助分配和返 還請(qǐng)求決定，而僅僅是將行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)助金傳遞給最終受給人而已。行政補(bǔ)助行為或稱

22、為資金交付行為的特征在于，其行為從權(quán)利義務(wù)的角度往往可以區(qū)分為 兩個(gè)階段（二階段論）：決定階段和交付階段。即行政資助過程存在著公法性質(zhì) 的資助決定和私法性質(zhì)的合同兩個(gè)階段。這一理論認(rèn)識(shí)試圖通過區(qū)分資助決定和 交付行為，來使資助行為受到公法的約束。從而一方面保證法治國家的約束，另 一方面也保持成熟而實(shí)用的私法法律形式。16因此本例中國土房管局、開發(fā)建 設(shè)單位和購房人的三方補(bǔ)助法律關(guān)系中，國土房管局根據(jù)購房申請(qǐng)人提交的購房 申請(qǐng)，組織公開搖珠確定所有預(yù)登記人的購買順序，并實(shí)質(zhì)審核預(yù)登記人的購房資格，確定合格預(yù)登記人名單，開發(fā)建設(shè)單位只是將限價(jià)房售予名單上的人，從而是由國土房管局向特定的購房人作出了

23、分配限價(jià)房的行政資助決定，在此決定的基礎(chǔ)上，開發(fā)建設(shè)單位完成了交付行為，前者國土房管局和購房人之間可以在 法律上視為一個(gè)獨(dú)立的行政行為， 受到公法的約束。在此基礎(chǔ)上，國土房管局可 依據(jù)類似“基于相關(guān)人服從的行政行為”的方式，單方面向購房人請(qǐng)求返還限價(jià) 房。 總而言之，雙限雙競房制度是建立在 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān) 于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的通知中所提出的緩解中等收入階層住 房困難、抑制商品住房價(jià)格過快增長目標(biāo)基礎(chǔ)上的。 引入私人開發(fā)商進(jìn)入保障性 住宅領(lǐng)域，正是為了通過非以政府建造公共住宅的方式保持住宅市場活力，然而與此同時(shí)，不可忽視國家在土地轉(zhuǎn)讓過程中投入的財(cái)政支持， 應(yīng)保障

24、這部分財(cái)政 投入符合緩解中等收入階層住房困難、抑制商品住房價(jià)格過快增長的公共利益目 標(biāo)。從而在制度的設(shè)計(jì)上，也應(yīng)考慮到這種補(bǔ)助關(guān)系的復(fù)雜性以及私人房地產(chǎn)開 發(fā)商的解散風(fēng)險(xiǎn)，為了保障補(bǔ)助金在補(bǔ)助目的的范圍內(nèi)得到正當(dāng)使用，在法律上構(gòu)成國土房屋局與購房人之間的補(bǔ)助金交付關(guān)系。五、結(jié)語 隨著民生問題逐漸成為我國當(dāng)今社會(huì)面臨的最重要的社會(huì)問題，福利國家、社會(huì)法治的理念以及給付行政的研究也成為公法學(xué)界的重要研究主題。對(duì)給付行政的討論，首當(dāng)其沖的是要認(rèn)識(shí)給付行政所不同于傳統(tǒng)侵害行政的活動(dòng)方式，以及這種活動(dòng)方式在法 律上的意義。作為國家主動(dòng)干預(yù)，提供給付的授益性行為，其重要的活動(dòng)方式便是資金交付的行為。即行政

25、主體通過給予私人或其它行政主體以利益，而誘導(dǎo) 其行動(dòng)，達(dá)成有關(guān)的行政目的。這種行政活動(dòng)的特點(diǎn)在于，其是作為中間階段， 即并不是直接將經(jīng)濟(jì)上的利益給付給需要受到保障的私人，而是通過其他主體（行政機(jī)關(guān)或私人）在獲得利益的條件下展開相應(yīng)的活動(dòng)，間接地保障行政目的中所包含的應(yīng)受保障的利益，因此，從法律上看，通過討論資金交付行為的合法 性而來保障最終受益者的獲益，以及探討交付資金的合目的使用來保障公共財(cái)政 的合法使用，是不可或缺的考察。本文所探討的雙限雙競房作為我國住宅保障 的一種新型方式，其通過私人開發(fā)商來向中等收入者履行國家的住房補(bǔ)助任務(wù)， 是資金交付行為的一種形式?；厥妆疚牡奶接懀P者試圖通過闡述

26、三方資金補(bǔ)助關(guān)系中返還請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)的途徑，來勾勒在私人履行資金補(bǔ)助行政任務(wù)的活動(dòng) 中，傳統(tǒng)行政法的解釋框架如何作出回應(yīng)。 其最終的目的在于在這種復(fù)雜三方法 律關(guān)系中，探索實(shí)現(xiàn)對(duì)公共財(cái)政的正當(dāng)分配和對(duì)最終受給者權(quán)利保護(hù)的法律途 徑。進(jìn)一步而言，盡管本文所探討的爭議和問題大多尚未有現(xiàn)實(shí)的爭議發(fā)生，但是作為前沿性的研究，我們有必要在現(xiàn)有理論研究和制度建設(shè)上， 認(rèn)識(shí)到由私 人承擔(dān)國家資金補(bǔ)助或其他行政權(quán)限的活動(dòng)， 在法律制度上已無法適用國家控制 社會(huì)、國家與社會(huì)一元化的判斷框架，在新的社會(huì)背景下，公共利益的有效實(shí)現(xiàn) 和私的自治的保障都不應(yīng)忽視。注釋：在住房價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離居民收入可承受范圍、 直接威脅到人的

27、基本生存權(quán)利的情況下，住房問題作為重要的民生問題自20XX年開始被行政監(jiān)管部門所確認(rèn)，國務(wù)院及其各部委先后以關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié) 構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見、關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見等文件提出了建立雙限雙競房制度，即該制度是“土地的供應(yīng)應(yīng)在限套型、限房價(jià)的基礎(chǔ)上，采取競地價(jià)、競房價(jià)的辦法，以招標(biāo)方式確定開發(fā)建設(shè)單位”，從廣州 和北京兩城市所出臺(tái)的限價(jià)商品住房管理辦法中關(guān)于限價(jià)商品住房的定義中，可以明確地了解到雙限雙競房的基本特征。 正文的定義即采用了廣州市限價(jià)商品 住宅銷售管理辦法第2條規(guī)定。亦可參考北京市限價(jià)商品住房管理辦法（試 行）第2條的定義。這種由私人來提供保障性住房的手段在世

28、界各國的住宅政 策中都被廣泛使用，特別是各國意識(shí)到政府提供公營住宅的眾多弊端以及民間自 治活力的要求下。例如日本戰(zhàn)后針對(duì)工薪階層建立的公團(tuán)住宅制度、法國的社會(huì)住宅制度等。有關(guān)的爭議可見廣州市國土資源和房屋管理局站上關(guān)于限價(jià)房的在線交流：s:. laho. gov. /zmhd/zxjl/viewthread. php? tid = 132&extra = page% 3D3最后訪問時(shí)間：20XX年8月10日。這種土地的收益在資金交付形態(tài)上是一種“減免性補(bǔ)貼”，即以減免負(fù)擔(dān)的稅收優(yōu)惠等措施實(shí)現(xiàn)金錢給付效 果。這種行為方式在德國和日本被稱為“資金交付行政”。我國稱為行政資助， 指行政主體為了誘導(dǎo)私

29、人的發(fā)展、促進(jìn)其事業(yè)的成功，直接或間接提供給私人金 錢或其他財(cái)產(chǎn)利益的活動(dòng)。主要包括補(bǔ)貼、利息優(yōu)惠貸款等積極的給付性資助和 稅收優(yōu)惠、收費(fèi)優(yōu)惠等減免性資助兩大類。我國對(duì)于資金補(bǔ)助行政的研究剛剛起 步，限于對(duì)國外理論的介紹。這一過程在理論上一般被稱為“私人履行給付行政 任務(wù)”，即由行政機(jī)關(guān)以授權(quán)或委托的方式將給付行政的任務(wù)交由行政機(jī)關(guān)以外 的私人來實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)方式。也被稱為以私法完成公共任務(wù)、公私合作、私人治理 等的一種類型，是20世紀(jì)下半葉以來各福利國家改革、規(guī)制緩和背景下，強(qiáng)調(diào) 私人在公共行政中重要作用在行政行為形式上的體現(xiàn)。 國內(nèi)有關(guān)論述可參見王維 達(dá)主編：以私法完成公共任務(wù)，百家出版社20

30、XX年版；弗里曼：私人團(tuán)體、 公共職能與新行政法，畢洪海譯，載北大法律評(píng)論第 5卷第2期，法律出 版社20XX年版。針對(duì)此種情形，日本行政法上早有對(duì)此的探討，并將其歸納為 補(bǔ)助金額確定后，被補(bǔ)助人財(cái)產(chǎn)處分權(quán)受限制的遵守義務(wù)。即指在即使經(jīng)過績效 報(bào)告及執(zhí)行成果的調(diào)查確認(rèn)，資金補(bǔ)助關(guān)系已終結(jié)，但從補(bǔ)助目的的完成來看， 有些事業(yè)尚需期待其執(zhí)行成果的后續(xù)利用或使用。從而在終結(jié)補(bǔ)助關(guān)系后為原補(bǔ) 助目的外使用或者處分，被法律所禁止。日本在有關(guān)補(bǔ)助金等預(yù)算執(zhí)行適當(dāng)化 之法律第22條就明確規(guī)定對(duì)財(cái)產(chǎn)處分的限制：“補(bǔ)助事業(yè)者等因補(bǔ)助事業(yè)等 而取得政令規(guī)定之財(cái)產(chǎn)或增加其用途， 未得各省各廳首長之承認(rèn)，不得違反補(bǔ)助 金交付目的而使用、轉(zhuǎn)讓、互易、借貸或提供擔(dān)保。但依政令規(guī)定者場合，不在 此限”。辦法規(guī)定：限價(jià)房自辦理房地產(chǎn)權(quán)屬登記之日起 5年內(nèi)不得出租和 轉(zhuǎn)讓。五年后出租和轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)向政府補(bǔ)交土地出讓金。實(shí)際上，從管理辦 法來看，至少有四種情況屬于“目的外使用”，分別為申請(qǐng)人提供偽造、申報(bào) 虛假資料或所填信息虛假、騙購限價(jià)房的；五年內(nèi)出租的；五年內(nèi)重新置業(yè)的； 五年后出租或轉(zhuǎn)讓的。分別違反了廣州限價(jià)房制度“應(yīng)防止購房業(yè)主利用公共福 利謀取利益、抑制投機(jī)性需求進(jìn)入限價(jià)房市場、以解決