我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管制度研究

1、我國國有資產(chǎn)信信托監(jiān)管制度度研究內(nèi)容摘要：加強強對國有資產(chǎn)產(chǎn)信托的監(jiān)管管既是有效防防范信用風險險的需要，也也是信托投資資公司穩(wěn)健經(jīng)經(jīng)營的需要。本本文從我國國國有資產(chǎn)信托托監(jiān)管的現(xiàn)狀狀和未來出發(fā)發(fā)，重點研究究了我國國有有資產(chǎn)信托監(jiān)監(jiān)管的監(jiān)管主主體體系架構構和監(jiān)管重心心轉(zhuǎn)移問題，并并就監(jiān)管配套套制度建設同同時提出了自自己的看法。 關鍵詞：國有有資產(chǎn)信托 監(jiān)管主體 監(jiān)管重心 在變幻莫測的的市場上，信信托工具交易易的復雜性和和風險性給國國有資產(chǎn)管理理和信托市場場的健康發(fā)展展帶來了極大大的不穩(wěn)定因因素：一方面面，投資者追追求高回報，其其所面臨的選選擇和投資渠渠道越來越多多，但對信托托創(chuàng)新產(chǎn)品的的認識和了

2、解解卻又相對不不足；另一方方面，一些信信托投資公司司等金融機構構內(nèi)部風險管管理存在著疏疏漏或松懈，一一旦經(jīng)營失敗敗卻極易引發(fā)發(fā)市場動蕩甚甚至誘發(fā)一系系列的金融危危機。因此，加加強對國有資資產(chǎn)信托的監(jiān)監(jiān)管既是有效效防范信用風風險的需要，也也是信托投資資公司穩(wěn)健經(jīng)經(jīng)營的需要。 一、國有資產(chǎn)信托監(jiān)管體制：現(xiàn)狀與未來 監(jiān)管是監(jiān)管主主體為了實現(xiàn)現(xiàn)監(jiān)管目標利利用各種監(jiān)管管手段對監(jiān)管管對象所采取取的一種有意意識的主動的的干預和控制制活動。1 金融監(jiān)監(jiān)管的目的、目目標和原則決決定了金融監(jiān)監(jiān)管的內(nèi)容。2 目前，世世界上許多國國家對銀行業(yè)業(yè)和其他金融融服務業(yè)的監(jiān)監(jiān)管仍采用分分業(yè)監(jiān)管的體體制，我國也也不例外。在在借

3、鑒國際先先進經(jīng)驗和充充分考慮到我我國國情的基基礎上，我國國從大一統(tǒng)的的金融監(jiān)管體體制過渡到現(xiàn)現(xiàn)階段的分業(yè)業(yè)經(jīng)營和分業(yè)業(yè)監(jiān)管體制，它它適應了中國國初步建立市市場經(jīng)濟條件件下的經(jīng)濟、金金融發(fā)展的狀狀況，有效地地保障了金融融業(yè)的穩(wěn)健運運營。3從目前的的狀況來看，我我國國有資產(chǎn)產(chǎn)信托實行的的是雙重監(jiān)管管模式，一方方面要接受國國有資產(chǎn)監(jiān)督督管理機構的的監(jiān)督管理；另一方面又又要接受信托托業(yè)監(jiān)督管理理機構的監(jiān)督督管理，而這這兩種監(jiān)管均均來自政府部部門。于前者者而言，這種種監(jiān)管是現(xiàn)行行國有資產(chǎn)管管理體制的必必然要求，對對于國有資產(chǎn)產(chǎn)任何形式上上的利用以及及形態(tài)上的轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)換，各級、各各地國資委作作為出資人代代表，

4、必須嚴嚴把審計評估估、資產(chǎn)出讓讓、產(chǎn)權交易易、債務處理理、運行監(jiān)督督以及民主參參與關，必須須嚴格執(zhí)行國國有資產(chǎn)監(jiān)督督管理的法律律法規(guī)；于后后者來說，這這種監(jiān)管又是是現(xiàn)行金融監(jiān)監(jiān)管體制的必必然結果，按按照我國銀銀行業(yè)監(jiān)督管管理法第22條第3款的規(guī)定，由由國務院銀行行業(yè)監(jiān)督管理理機構（即銀銀監(jiān)會）對信信托投資公司司及其業(yè)務活活動進行監(jiān)督督管理，通過過促進信托業(yè)業(yè)的合法、穩(wěn)穩(wěn)健運行，維維護公眾對信信托業(yè)的信心心，以保護信信托業(yè)的公平平競爭，提高高信托業(yè)的競競爭力。20004年銀監(jiān)監(jiān)會下發(fā)的關關于信托業(yè)監(jiān)監(jiān)管的文件有有70多個，明明顯加快了信信托業(yè)監(jiān)管的的制度建設。針針對一些人認認為現(xiàn)在對信信托業(yè)的監(jiān)

5、管管過嚴了，中中國銀監(jiān)會有有關部門負責責人曾表示，在在現(xiàn)階段，任任何關于信托托公司應該放放松監(jiān)管的說說法，都不利利于保護委托托人、受益人人的利益，也也不利于信托托公司行業(yè)的的整體發(fā)展。4 總之，目目前對國有資資產(chǎn)信托的監(jiān)監(jiān)管主要是從從上述對國有有資產(chǎn)的監(jiān)管管和對信托投投資公司的監(jiān)監(jiān)管這兩個方方面進行的。一一方面，各級級國有資產(chǎn)監(jiān)監(jiān)督管理委員員會代表國家家履行著對國國有資產(chǎn)出資資人的監(jiān)管職職能；另一方方面，國務院院銀行業(yè)監(jiān)督督管理委員會會按照銀行行業(yè)監(jiān)督管理理法的規(guī)定定對信托投資資公司這一非非銀行金融機機構進行監(jiān)管管。對于這種種監(jiān)管模式，一一些人提出了了自己的擔心心，即這種監(jiān)監(jiān)管方式要么么可能導

6、致多多重監(jiān)管，降降低監(jiān)管效率率，不利于國國有資產(chǎn)信托托的發(fā)展；要要么可能出現(xiàn)現(xiàn)監(jiān)管的真空空地帶，不利利于控制金融融體系的穩(wěn)定定與風險。 筆者認為，這這種擔心并不不是多余的，但但必須說明的的是，對任何何國家來說，其其所選擇的具具體監(jiān)管方式式，不僅有其其經(jīng)濟尤其是是金融發(fā)展程程度方面的因因素，同時也也與其長期的的歷史監(jiān)管模模式和監(jiān)管習習慣不無關系系。不以具體體的環(huán)境為基基礎即對一種種具體的監(jiān)管管模式作出必必然優(yōu)或劣的的判斷，未免免會失之武斷斷。隨著國有有資產(chǎn)信托的的發(fā)展，合理理確定其監(jiān)管管體制已成為為順理成章的的事情，筆者者認為，在一一個新興的金金融市場中，在在一個沒有健健全的行業(yè)管管理組織和高高

7、度自律的環(huán)環(huán)境下，政府府部門對于國國有資產(chǎn)信托托市場的監(jiān)管管是無可替代代的，而且這這種雙重監(jiān)管管模式的選擇擇完全適合我我國國有資產(chǎn)產(chǎn)信托發(fā)展的的實際情況，雙雙方監(jiān)管的目目標和重點并并不相同。但但是，反對政政府管制的觀觀點無疑也提提醒著政府管管制有著其相相伴而來的缺缺陷，應當在在加強政府監(jiān)監(jiān)管的同時，通通過各種措施施將政府監(jiān)管管所帶來的消消極影響降低低到最小限度度，如由于市市場準入困難難而造成的實實際的壟斷、市市場參與者的的道德風險等等。從長遠的的發(fā)展趨勢上上看，必須要要在政府監(jiān)管管的基礎上，強強調(diào)與培育市市場參與者及及自律組織的的積極主動性性，最終形成成政府、自律律組織、市場場參與者等各各個層

8、面上的的合理管理和和監(jiān)督，最終終促使國有資資產(chǎn)信托健康康發(fā)展，有效效防止國有資資產(chǎn)流失，實實現(xiàn)國有資產(chǎn)產(chǎn)的保值增值值以及經(jīng)濟效效益和社會效效益的統(tǒng)一。 二、我國國有資資產(chǎn)信托監(jiān)管管主體的體系系架構 對國有資產(chǎn)信信托監(jiān)管模式式的選擇，直直接觸及監(jiān)管管組織的體系系結構、監(jiān)管管方式和監(jiān)管管效率等金融融監(jiān)管的基本本問題，也決決定著監(jiān)管目目標的實現(xiàn)程程度以及監(jiān)管管實施的成本本大小等重要要事項。因此此從理論上對對國有資產(chǎn)信信托的監(jiān)管主主體展開研究究是十分必要要的，它構成成了對國有資資產(chǎn)信托監(jiān)管管模式選擇的的基礎性前提提。監(jiān)管主體體從性質(zhì)和權權力來源上，可可以細分為兩兩類或者兩個個層面：其一一是政府部門門，

9、即狹義的的行政監(jiān)管當當局。其權利利由國家賦予予，負責制定定監(jiān)管的各種種規(guī)章制度并并負責實施此此類制度，任任何市場主體體違反規(guī)章制制度，會遭受受行政處罰乃乃至刑事處罰罰。其二是各各種非政府性性質(zhì)或者半官官方的民間機機構、行會組組織。其權力力主要來自于于成員對機構構的章程、決決策的普遍認認可，違反了了其規(guī)定一般般不會必然引引發(fā)法律上的的責任，卻可可能遭到機構構的紀律處分分。5 在我國的金金融領域，由由于銀行、證證券、保險、信信托等金融行行業(yè)之間的交交叉和滲透日日益明顯，已已經(jīng)形成了一一家金融機構構需要多家監(jiān)監(jiān)管機構共同同實施監(jiān)管的的局面。就國國有資產(chǎn)信托托來說，前述述現(xiàn)行的國有有資產(chǎn)監(jiān)管主主體體系

10、構成成是存在缺陷陷的。應該看看到，國資委委和銀監(jiān)會是是政府意志的的代表，而政政府監(jiān)管在一一定條件下的的無效或失靈靈是不可否認認的。政府在在市場經(jīng)濟中中的缺陷主要要表現(xiàn)為：政政府干預若無無限擴張，就就會導致設置置龐大的機構構，人員臃腫腫，超出政府府應該調(diào)控的的范圍、層次次和力度，不不僅沒有彌補補市場機制的的短處，反而而妨礙了市場場機制作用的的正常發(fā)揮?；蚧蛘?，由于政政府制定法規(guī)規(guī)、政策的失失誤和實行措措施的不得力力等原因，也也會出現(xiàn)政府府的無效干預預。所以說，政政府對金融業(yè)業(yè)的監(jiān)管是必必要的，但其其作用是有缺缺陷的，甚至至可能出現(xiàn)監(jiān)監(jiān)管失靈的情情況。6 目前看看來，行業(yè)自自律與市場約約束機制的不

11、不足，使得政政府監(jiān)管在整整個監(jiān)管體系系中承擔的責責任畸重，其其風險承擔能能力與責任不不相匹配，進進而導致如果果放松行業(yè)監(jiān)監(jiān)管將被迫承承擔監(jiān)管不力力的責任；而而一旦管制過過嚴，市場的的創(chuàng)新空間被被阻礙，又不不利于提高整整個行業(yè)的市市場競爭力。這這種進退兩難難的困境的直直接表現(xiàn)就是是監(jiān)管體系構構成要素失衡衡，責任風險險不能有效分分散，造成了了監(jiān)管當局在在監(jiān)管政策取取向方面缺乏乏連貫性，業(yè)業(yè)界對監(jiān)管政政策不能形成成穩(wěn)定預期。7從世界范范圍來看，在在新的形勢下下，金融監(jiān)管管體制發(fā)展的的一個新趨勢勢是，對銀行行業(yè)和其他金金融服務業(yè)實實行統(tǒng)一的監(jiān)監(jiān)管，英國、日日本、韓國都都成立了統(tǒng)一一的超級監(jiān)管機構，對對

12、國內(nèi)所有的的（或絕大部部分）金融業(yè)業(yè)進行監(jiān)管，顯顯然我們不能能無視國外金金融業(yè)監(jiān)管發(fā)發(fā)展中出現(xiàn)的的這種趨勢，從從長遠角度看看，國有資產(chǎn)產(chǎn)信托的政府府監(jiān)管主體不不宜太多，應應適當進行集集中。 建立以政府監(jiān)監(jiān)管、行業(yè)自自律與市場約約束為特征的的三位一體的的監(jiān)管主體體體系，是實現(xiàn)現(xiàn)市場風險識識別和風險承承擔責任的合合理分散和匹匹配，促進國國有資產(chǎn)信托托市場健康穩(wěn)穩(wěn)步發(fā)展的重重要保障。信信托行業(yè)的自自律組織是不不可或缺的市市場管理者，其其通過會員共共同制定的規(guī)規(guī)則可以有效效約束行業(yè)內(nèi)內(nèi)部的經(jīng)營行行為和交易行行為等，緩解解監(jiān)管者與被被監(jiān)管者之間間博弈過程中中的緊張關系系，進而維護護金融安全，同同時也可以

13、有有效節(jié)約政府府監(jiān)管的成本本支出。如果果說政府監(jiān)管管對國有資產(chǎn)產(chǎn)信托產(chǎn)品市市場所采取的的管理、制裁裁或處罰等所所產(chǎn)生的只是是外部的強制制效應，那么么，利用信托托行業(yè)自律組組織的自律意意識進行自我我約束、自我我管理，則可可以充分發(fā)揮揮內(nèi)部約束的的效果，從而而構成前者有有效發(fā)揮作用用的基礎。自自律組織處于于維護行業(yè)信信譽和運行安安全的考慮，所所制定和執(zhí)行行的自我監(jiān)管管標準和規(guī)范范較之法律規(guī)規(guī)定而言要求求要高出很多多，這些高標標準的監(jiān)管規(guī)規(guī)范在信托產(chǎn)產(chǎn)品市場的第第一線進行實實時、動態(tài)的的風險監(jiān)控，可可以很好地彌彌補政府金融融監(jiān)管部門監(jiān)監(jiān)管能力的局局限性，不但但會節(jié)約實施施有效監(jiān)管的的成本，而且且會提

14、高整個個信托市場的的監(jiān)管效率，成成為政府監(jiān)管管的有益補充充。 與此同時，加加強對信托公公司市場行為為的約束同樣樣重要，筆者者認為，在這這一方面，建建立國有資產(chǎn)產(chǎn)信托的受托托人破產(chǎn)隔離離制度是其中中的關鍵。該該制度不僅是是保護國有資資產(chǎn)信托受益益人和委托人人利益的必然然要求，而且且從根本上看看，是有效保保護國有資產(chǎn)產(chǎn)、防止國有有資產(chǎn)流失的的重要措施。我我國信托法法對破產(chǎn)隔隔離有所論及及，但其所提提供的機制尚尚不完全。完完整的信托破破產(chǎn)隔離應該該包括兩個方方面，即信托托財產(chǎn)與委托托人破產(chǎn)風險險的隔離和與與受托人破產(chǎn)產(chǎn)風險的隔離離，任何一個個方面的不完完善都不是真真正意義上的的破產(chǎn)隔離，信信托制度也

15、將將失去其應有有的本源魅力力。8 信托破破產(chǎn)隔離與信信托財產(chǎn)的獨獨立性密切聯(lián)聯(lián)系在一起，受受托人破產(chǎn)時時，如果純因因其固有財產(chǎn)產(chǎn)管理不善所所致，且受托托人沒有對信信托財產(chǎn)發(fā)生生道德風險，這這種情況下信信托財產(chǎn)與受受托人破產(chǎn)是是絕緣的，受受托人破產(chǎn)后后處理信托事事務的權利義義務由新受托托人承繼；但但如果受托人人在管理信托托財產(chǎn)過程中中發(fā)生了對信信托財產(chǎn)的道道德風險，那那么顯而易見見該信托財產(chǎn)產(chǎn)的安全便無無法與受托人人破產(chǎn)風險相相隔離，受托托人的道德風風險足以威脅脅信托財產(chǎn)的的安全性。9筆者認為為，現(xiàn)時增強強國有資產(chǎn)信信托受托人破破產(chǎn)隔離功能能的關鍵，是是對受托人道道德風險實施施有效的約束束和控制

16、，為為此，可以將將基金托管中中獨立托管人人制度引入國國有資產(chǎn)信托托中，明確規(guī)規(guī)定托管人的的資格和職責責。 三、我我國國有資產(chǎn)產(chǎn)信托監(jiān)管重重心的轉(zhuǎn)移 在現(xiàn)代經(jīng)濟社會會中，如果沒沒有恰當?shù)谋O(jiān)監(jiān)管，任何金金融市場都難難以運作良好好。恰當、可可靠、有效的的監(jiān)管能保證證市場效率，減減少不確定性性，增強市場場信心；而糟糟糕的監(jiān)管會會使金融市場場虛弱多病，不不當監(jiān)管甚至至導致金融市市場的災難。因因此，金融市市場的競爭力力，在相當程程度上依賴于于監(jiān)管體系的的組織能力和和相應的支持持性制度。筆筆者認為，就就國有資產(chǎn)信信托的監(jiān)管來來說，在建立立和完善監(jiān)管管主體制度的的同時，監(jiān)管管重心應從目目前的合規(guī)性性監(jiān)管逐漸向

17、向信托風險的的防范和化解解上轉(zhuǎn)化。 目前的合規(guī)性性監(jiān)管有著其其深刻的現(xiàn)實實原因，其主主要表現(xiàn)就是是信托市場的的運行主體體體系本身存在在諸多不足，一一方面，信托托公司作為市市場化的主體體，其法人治治理結構、內(nèi)內(nèi)部風險控制制體系亟待完完善，濫用關關聯(lián)交易進行行利益輸送等等違背受托人人誠信義務的的行為仍時有有發(fā)生，這種種惡意侵占其其他市場主體體利益的傾向向與真正的市市場化原則是是背道而馳的的；另一方面面，信托產(chǎn)品品的投資者應應該是具有一一定風險識別別和承擔能力力的主體，但但現(xiàn)實的情況況是大多投資資者極不成熟熟，在追求信信托高收益的的同時卻不愿愿意承擔相應應的風險，期期望由政府和和銀行為自己己的投資風

18、險險買單，這一一想法實際上上折射出信托托市場需求的的一些非市場場化因素。因因此，維護社社會穩(wěn)定與遵遵守市場紀律律成為了檢驗驗信托市場化化運行的試金金石。顯然，在在這一過程中中僅僅實行合合規(guī)性監(jiān)管是是遠遠不夠的的，信托公司司作為專業(yè)化化的金融機構構，風險和收收益始終是永永恒的話題，其其在實現(xiàn)委托托人利益最大大化的同時，控控制相關的風風險是其成功功履行自身財財產(chǎn)管理人職職能的關鍵。 從微觀層面看看，國有資產(chǎn)產(chǎn)信托在信托托市場上涉及及的風險主要要有市場風險險、信用風險險、流動性風風險、營運風風險以及法律律風險等。整整體而言，22003年信信托產(chǎn)品在風風險控制方面面采取了多種種措施，具體體包括財政支支

19、持、資產(chǎn)抵抵（質(zhì)）押、第第三者擔保、貸貸款保險、銀銀行信譽、優(yōu)優(yōu)先/次級結構和和發(fā)行公司本本身的信用等等。相比之下下，雖然20003年和20022年在信托產(chǎn)產(chǎn)品的設計中中采用的風險險控制措施種種類仍然相同同，但對各種種措施的使用用側(cè)重點有所所不同。以政政府信用為例例，在20003年的比重重有顯著下降降，即由原來來的36.884%下降到到11.811%，從而反反映了信托投投資公司在信信托產(chǎn)品開發(fā)發(fā)中注意規(guī)避避可能由于政政府信用濫用用而導致的風風險，并力圖圖通過其他市市場化的風險險控制措施來來達到同樣的的目的。而采采用資產(chǎn)抵押押和質(zhì)押以及及依靠信托公公司自身信用用的比重則明明顯上升，均均由過去的5

20、5.26%分分別達到20003年的14.996%和23.622%?？傮w上上講，在信托托產(chǎn)品的風險險控制措施安安排方面表現(xiàn)現(xiàn)出較好的發(fā)發(fā)展態(tài)勢。但但是，不同的的信托產(chǎn)品其其所面臨的風風險并不完全全相同，越是是在這種情況況下，加強對對國有資產(chǎn)信信托的風險防防范和控制方方面的監(jiān)管就就變得更為重重要一些。 應該明確的是是，監(jiān)管重心心的上述轉(zhuǎn)化化其最終目的的仍然是為了了促進國有資資產(chǎn)信托市場場中合格市場場主體地位的的確立，這種種確立絕不是是以信托機構構股權結構中中國有成份和和民營成份比比例的變化作作為決定性因因素，更不是是只要簡單的的實現(xiàn)國退民民進就可包治治百病。筆者者認為，構建建股權結構合合理、法人治

21、治理結構完善善以及內(nèi)部風風險控制健全全的信托投資資公司才是其其真正市場主主體地位成立立的關鍵。應應該說對這個個問題信托業(yè)業(yè)界基本形成成了共識，而而且最近一段段時間信托投投資公司的監(jiān)監(jiān)管部門制定定的關于強制制信息披露、關關聯(lián)交易控制制以及信托公公司評級分類類等措施的出出臺，也從外外部推動了信信托公司加快快完善相關法法人治理結構構和內(nèi)部風險險控制措施的的步伐，但如如何根據(jù)各個個公司的實際際情況，將這這些原則與要要求引入到公公司的日常經(jīng)經(jīng)營管理中去去，建立切實實可行的制度度，則尚需時時日，所以構構建以資本充充足率為核心心的風險管理理體系和以透透明度建設為為重點的公司司信息披露制制度，是國有有資產(chǎn)信托

22、監(jiān)監(jiān)管中不可忽忽視的重點所所在。只有這這些制度和體體系真正得到到完善，信托托公司作為一一個受人之托，代代人理財?shù)膶I(yè)金融融機構的市場場主體地位才才算真正得到到確立，國有有資產(chǎn)信托的的安全也才會會有更可靠的的保障。 四、我國國國有資產(chǎn)信信托監(jiān)管體系系的配套制度度建設 除了信托稅制改改革之外，作作為國有資產(chǎn)產(chǎn)信托監(jiān)管體體系的配套制制度建設還包包括信用制度度建設和法制制建設兩個重重要方面。筆筆者認為： （一） 要提高國國有資產(chǎn)信托托的監(jiān)管效果果，必須加強強信用制度的的建設步伐?，F(xiàn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟濟條件下，信信用不能僅僅僅作為一種美美德來倡導，還還必須形成一一種制度。國國有資產(chǎn)信托托的開展，離離不開信用這這一基礎。因因此，首先要要建立和完善善個人和企業(yè)業(yè)信用制度，通通過多種方式式強化市場主主體的信用觀觀念和信用意意識，這是健健全整個社會會信用體系的的關鍵；其次次要進一步促促進信用中介介服務行業(yè)的的市場化發(fā)展展，通過發(fā)展展各種提供信信用服務的中中介機構，建建立社會信用用評估體系，以以減少信息不不對稱所帶來來的信用風險險