中德公務(wù)員制度比較研究

1、一、引言近幾年， 中國各地都出現(xiàn)了公務(wù)員考試熱的局面， 公務(wù)員考試熱潮更是一浪高過一浪。 2013年底的國家公務(wù)員考試共有138.3萬人報考，比 2012年 130萬人高出了 8.3 萬人，相當(dāng)于每個崗位有53名競爭者，招錄20839人也達到十年來的最高值。 公務(wù)員考試的大熱與公務(wù)員制度本身是密切相關(guān)的。 這種公務(wù)員熱反應(yīng)出我國公務(wù)員制度存在亟需解決的一些問題。 世界各國的公務(wù)員制度不盡相同， 各有特點， 本文就選取德國的公務(wù)員制度進行闡述， 取其精華與我國的具體國情有機結(jié)合，對于我國公務(wù)員制度改革意義重大。二、德公務(wù)員制度簡要闡述（一）德國公務(wù)員制度概況德國的公務(wù)員制度經(jīng)歷了三個階段： 17

2、13 年威廉一世首先在法官選用時實行了考試錄用制度， 隨后政府錄用工作人員也實行考試錄用制， 這就是最初的公務(wù)員起源階段； 1871 年德意志帝國統(tǒng)一， 1873 年德國頒布了第一部官員法 ，進一步完善了公務(wù)員制度，這是第二階段； 1919 年德意志聯(lián)邦共和國成立，結(jié)束了君主制，憲法中作出“公平、平等、競爭錄用國家工作人員，全心全意服務(wù)于公眾”的規(guī)定。 1953 年德國根據(jù)憲法的規(guī)定，制定并頒布了聯(lián)邦官員法 、聯(lián)邦官員法供養(yǎng)福利法 等公務(wù)員管理制度的法律法規(guī)， 使德國的公務(wù)員制度日漸完善和成熟。 德國的公務(wù)員制度還包括公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)、 需要遵循的原則、其工資及晉升制度、 考核制度、 監(jiān)督與處

3、分制度以及培訓(xùn)等內(nèi)容， 具體規(guī)定在相關(guān)法律法規(guī)中都有詳細說明，在此就不贅述。（二）分類根據(jù)工作的性質(zhì)， 德國公務(wù)員分為政府公務(wù)員、 事業(yè)公務(wù)員和合約公務(wù)員三大類。 其中公務(wù)員政府和其他兩類公務(wù)員之間區(qū)別比較大。 為了保障政府的正常運做，德國法律剝奪了政府公務(wù)員的罷工權(quán)利。這類公務(wù)員的總?cè)藬?shù)約有170萬。 而對于事業(yè)公務(wù)員和合約公務(wù)員則保留了他們罷工和組織工會的權(quán)利。 從某種意義上將，政府公務(wù)員類似于我國的行政機關(guān)公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位公務(wù)員，事業(yè)公務(wù)員類似于我國從事公共事務(wù)的全額撥款的事業(yè)單位，而合約公務(wù)員類似于工勤人員和政府雇員。后兩類公務(wù)員的權(quán)利基本與公司雇員相同， 可以組織工會

4、、 談判工資等等。 另外一種分類方法是根據(jù)所服務(wù)的機構(gòu)的層級劃分的。即有聯(lián)邦（國家）公務(wù)員、州（地方）公務(wù)員和城鎮(zhèn)政府公務(wù)員。其中，聯(lián)邦政府公務(wù)員大約占全體公務(wù)員的10%（也就意味著是全體勞動力的1.5%） 。（三）錄用方式德國招聘公務(wù)員有個鮮明的特點， 它不采取統(tǒng)一考試和統(tǒng)一招錄的方式， 而是按崗位的需要隨時進行招錄工作。 其工作程序一般是， 由人事部門根據(jù)職位空缺情況，向社會公開招考職位，提供報考信息。同時，組成公務(wù)員調(diào)配委員會。委員會首先要根據(jù)匿名的個人檔案按比例挑選出一定數(shù)量的候選人。 個人檔案挑選在委員會挑選的過程中十分重要。委員會進行挑選時所看到的檔案全是匿名的， 只能根據(jù)檔案的客

5、觀情況按照標(biāo)準(zhǔn)挑選。 檔案記載的主要信息包括學(xué)習(xí)成績、工作考勤、時間觀念等，如有不良記錄，基本無法進入候選人范圍。需要指出的是，德國政府機關(guān)特別關(guān)注一個人的時間觀念。挑選公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)是： “并不一定要特別聰敏的人，而是要遵守紀(jì)律、講信譽、守時、腳踏實地的人?！比绻胁皇貢r的記錄，一般不會入選。顯然，這帶有德意志民族講紀(jì)律、守時的文化特點。筆試一般按照 1/10 的比例優(yōu)選。在筆試后，勝出的 1/10 的候選人要參加大約半小時的口試。 口試需要組成另外的委員會， 這個委員會一般包括人事處長和用人單位各個部門的代表。如果要獲得正式任用，年齡必須達到 27 歲以上。原因是，一般而言，在經(jīng)歷了大學(xué)畢業(yè)

6、和中學(xué)畢業(yè)最初幾年的職業(yè)選擇后， 這個年齡階段的人對職業(yè)的選擇較為堅定。 另外一個限制是身體健康。 如果一個人的身體健康狀況不佳， 是不可能成為正式公務(wù)員的。 在這方面， 德國做的甚至很極端。 以至于體重也成為人事部門關(guān)注的問題。 例如， 如果說一個人在試用期內(nèi)體重超標(biāo)， 一般會得到人事部門的警告，要求其在限定的時間內(nèi)減重。如果不能減重，則不會正式錄用。原因是， 公務(wù)員的收入和醫(yī)療保險是由納稅人支付的， 人事部門不能招錄那些可能對納稅人所納稅收造成額外風(fēng)險和負擔(dān)的人。從錄用這方面來說， 中德兩國都采用現(xiàn)代世界各國普遍采取的考試的方法來擇優(yōu)錄取公務(wù)員， 在某些意義上來說， 這種方式保證了錄用機制

7、的公平性與合理性，確保了公務(wù)員隊伍的高素質(zhì)與高效率。（四）晉升制度公務(wù)員級別與其學(xué)歷有關(guān)。 各個類別公務(wù)員晉級的起點不同。 第 9 級職員要求的文憑是高中會考通過者，而且成績要在2 分以上。而警察、消防隊員從第 8級開始晉升。參加培訓(xùn)也曾是晉級的重要途徑。例如稅務(wù)官、會計、警察等。停止帶薪參加三年制高等專科學(xué)校培養(yǎng)專門的技術(shù)公務(wù)員 （類似我國的干部學(xué)院或者黨校）后，可以從9 級晉職到 13 級。司處級以上的精英層官員，要在大學(xué)以比較優(yōu)異的成績畢業(yè)。員晉升渠道很多，除了可依表現(xiàn)、工齡晉升之外，還可參加公開考試直接升職。對那些表現(xiàn)特別突出的公務(wù)員，破格晉升的機會也很多，但破格晉升的， 需經(jīng)過一年試

8、用期。 無論哪種情況， 政府部門都會事先公布職位和錄用條件。（五）工資制度德國公務(wù)員工資制度主要特點有實行職銜類別工資制度、 實行高額工齡補貼制度、 調(diào)整工資由議會和政府共同決定。 中國公務(wù)員實行職級工資制， 即職務(wù)級別工資制。 中國與德國在工資制度上都遵循功績制， 都是職級工資制。 工資也一般都由基本工資、補貼和獎金三部分構(gòu)成。兩國在這方面的制度差異是較小的。但是在實際的操作中會發(fā)現(xiàn)， 兩國公務(wù)員的工資的具體數(shù)額的差距客觀存在。 這毫無疑問要歸于經(jīng)濟社會發(fā)展程度的差距。 需要說明的是， 兩國的公務(wù)員工資水平相比于兩國國內(nèi)的其他職業(yè)的工資水平而言是較高的。三、對完善中國公務(wù)員制度的思考（一）公

9、務(wù)員多樣化行政機關(guān)公務(wù)人員與國家的關(guān)系可以多樣化。 德國的政府公務(wù)員、 職員和工人就其實質(zhì)而言都是“公務(wù)員” ，與國家的關(guān)系分別是勤務(wù)關(guān)系、聘任關(guān)系和勞動關(guān)系， 這種多樣化的關(guān)系， 有利于克服穩(wěn)固的公務(wù)員身份的消極一面， 提高了公共行政效率。目前我國公務(wù)員是單一的“勤務(wù)關(guān)系” ，管理方式也是單一的，這種缺少靈活性和激勵約束機制的關(guān)系其不利的一面已逐步顯現(xiàn)， 官本位、 高成本、 低效率成為國家行政機關(guān)難以解決的突出問題。 因此， 我們可以借鑒德國公共行政人員的多樣化的關(guān)系方式， 其目的在于降低行政成本， 提高公共行政效率和服務(wù)質(zhì)量。（二）完善公務(wù)員激勵制度首先是薪酬方面。西方國家在公務(wù)員薪酬方面

10、一向是采取高薪養(yǎng)廉的措施，“穩(wěn)定的高收入福利政策，是吸引優(yōu)秀人才到政府服務(wù)的保證?！毕啾鹊聡覈珓?wù)員的收入和社會保障稍顯不足。 此外， 德國普通公務(wù)員則實行級別工資制，一般都可以一直由初級公務(wù)員晉升到高級公務(wù)員， 這樣公務(wù)員的收入有保障。 我國實行的是“ 職務(wù)+級別”的工資制度，每個職務(wù)都對應(yīng)一定的級別段，若職務(wù)得不到晉升， 到一定級別就升不上去。 使得眾多的公務(wù)員只能往職務(wù)這條獨木橋上擠， 所設(shè)的級別不能起到激勵作用。 其次是升遷方面。 德國的公務(wù)員制度決定無論公務(wù)員所在單位級別的高低， 同樣起點的公務(wù)員， 如果個人資質(zhì)相差不大的情況，在薪酬和升遷方面都相差無幾。但是，我國職務(wù)的設(shè)計上等

11、級十分突出，所在的機關(guān)越大職務(wù)就越高， 其級別相應(yīng)的也就高。 例如在省級和在縣級， 同樣是公務(wù)員，級別卻差很多，這樣不利于對公務(wù)員的激勵機制更好的發(fā)揮作用。（ 三） 推進公務(wù)員制度改革公務(wù)員制度的改革，必須與政府的職能調(diào)整、政府自我管理方式的改革完善配套進行， 且需要有法律的支撐， 否則有可能流于形式， 甚至帶來相反的效果。改革開放以來， 我國政府機構(gòu)進行過四次大的改革， 但其結(jié)果卻難盡人意， 伴隨著一次次機構(gòu)改革的趨勢是機構(gòu)的不斷膨脹， 人員的不斷增加。 究其原因就是政府的職能轉(zhuǎn)變不夠， 政府的管理方式改革不到位， 且沒有法律做其保障。 在公務(wù)員制度改革上應(yīng)吸取機構(gòu)改革的教訓(xùn)， 向德國學(xué)習(xí)。 德國是法制國家， 做任何事情都有法可依， 依法行事， 在公務(wù)員管理和制度改革方面更是如此， 建立了完善的法規(guī)體系， 保證了公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定和每次改革的順利推進。 因此， 我國公務(wù)員制度的改革要取得成效，就要與政府的職能調(diào)整和管理方式的改革配套進行，重要的基礎(chǔ)是要以立法做支撐，以法律做保障。參考文獻宋世明，玉紅櫻. 中國公務(wù)員制度：對西方經(jīng)驗的拒絕、改造、引進和超越J.