創(chuàng)新型國家稅收激勵政策的特點及啟示

1、創(chuàng)新型國家稅收激勵政策的特點及啟示 摘要：運用稅收政策激勵自主創(chuàng)新是創(chuàng)新型國家的普遍做法，其主要特點在于：激勵目標的戰(zhàn)略性、激勵環(huán)節(jié)的整體性、激勵力度的高強度性及激勵方式的綜合性。我國應借鑒其經(jīng)驗，完善我國的稅收激勵政策。 關鍵詞：自主創(chuàng)新；稅收激勵 中圖分類號：F810422文獻標識碼：A文章編號：1007-7685(2008)04-0027-04 從國際經(jīng)驗看，許多自主創(chuàng)新能力較強的國家即創(chuàng)新型國家，通過制定一系列激勵企業(yè)創(chuàng)新活動的稅收政策，取得明顯的成效。我國自1985年頒布中共中央關于科學技術體制改革的決定以來，為配合國家各時期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，陸續(xù)制定了一系列創(chuàng)新稅收激勵政策。但與創(chuàng)新

2、型國家相比，政策激勵的效果仍不理想，目前還存在一些不利于促進企業(yè)自主創(chuàng)新的稅制環(huán)境。這就需要我們結合國情，借鑒國外經(jīng)驗，進一步加以完善。雖然創(chuàng)新型國家由于經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、政府政策取向、社會偏好等不同，其采取的創(chuàng)新稅收激勵政策也呈現(xiàn)多樣化，但仍有一些共性的特點，對我國也有一些啟示。 一、突出稅收激勵政策的戰(zhàn)略性 創(chuàng)新型國家稅收激勵政策的設計根據(jù)國家不同時期的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略而適當調整，體現(xiàn)政府的戰(zhàn)略目標。如，日本在1945年至1972年間將技術引進及其改良作為日本科學技術發(fā)展戰(zhàn)略的主要內容。在這一階段，日本的稅收政策重在保護國內企業(yè)免受外國競爭，并為國內企業(yè)消化吸收外國先進技術提供稅收激勵。

3、1973年后，日本發(fā)展戰(zhàn)略的重點轉向基礎產(chǎn)業(yè)，強調原始創(chuàng)新和集成創(chuàng)新。為此，日本政府制訂了一系列有關自主創(chuàng)新的稅收激勵政策。而美國則一直注重原始創(chuàng)新，對研發(fā)活動的稅收激勵政策一直占重要地位。隨著市場化程度的不斷提高，為保障政策的順利實施，各國都不斷加強稅收激勵政策的規(guī)范性和權威性。一個突出表現(xiàn)是，各國對創(chuàng)新的稅收激勵政策絕大多數(shù)都是通過法律形式予以規(guī)范和明確，從而保障了政策激勵的效果。如，韓國制定了技術開發(fā)促進法、稅收減免控制法、租稅特例限制法、特別消費稅法等一系列有關法律。 目前，我國許多企業(yè)仍熱衷于引進國外先進技術和設備，甚至出現(xiàn)引進后閑置的狀況，這種過多依賴外部技術的傾向不符合我國自主創(chuàng)

4、新戰(zhàn)略的要求。因此，我國稅收激勵政策應突出國家自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的需要，緊密結合我國自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的內涵，以原始創(chuàng)新為基礎，促進集成創(chuàng)新，利用后發(fā)優(yōu)勢，積極做好吸收創(chuàng)新。為此，稅收激勵政策的戰(zhàn)略重點應從重引進輕消化向引進與消化并重、著力提高自主研發(fā)能力轉變，引導企業(yè)將技術引進和消化吸收有機結合起來，通過吸收創(chuàng)新、合作創(chuàng)新，努力提高自主創(chuàng)新能力。另外，為保障戰(zhàn)略目標的實施效果，應提高我國創(chuàng)新稅收激勵政策的法律地位。目前，我國創(chuàng)新稅收激勵政策主要是部門規(guī)章，并多以試行辦法或通知的形式下發(fā)，有較大隨意性。應對現(xiàn)行繁雜、零散的各項激勵政策加以規(guī)范化和系統(tǒng)化，并以法律形式加以明確。 二、統(tǒng)籌協(xié)調稅收政策的激勵環(huán)

5、節(jié) 在激勵環(huán)節(jié)上，創(chuàng)新型國家的稅收政策激勵不僅全面，而且重點突出。從激勵范圍看，激勵對象涉及企業(yè)技術創(chuàng)新的各方面，包括研發(fā)、企業(yè)購置先進設備、創(chuàng)新成果的市場化、人力資本投資及對高新技術企業(yè)和風險投資公司的稅收激勵。從激勵重點看，一般放在研發(fā)、產(chǎn)學研的結合及創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化鏈條的各環(huán)節(jié)及相關領域。從優(yōu)惠稅種看，除主要針對企業(yè)所得稅的激勵外，不少國家和地區(qū)還在流轉稅、個人所得稅等稅種上提供激勵政策。其中，在對技術成果市場化的稅收激勵方面，創(chuàng)新型國家的稅收激勵政策主要有： 第一，對技術成果的轉讓和轉化給予減免稅待遇。如，日本的租稅特別措施法規(guī)定，對法人和個人向國外技術輸出所得，從當年開始8年內，轉讓工

6、業(yè)所有權、專利等收入的7、提供咨詢服務收入的12可記入虧損(總額以當年收入的30為限)。韓國對轉讓或租賃專利、技術秘訣或新工藝所獲收入，根據(jù)轉讓對象的不同，給予免征或減半征收所得稅或法人稅的優(yōu)惠。對先導性技術產(chǎn)品或有助于技術開發(fā)的新產(chǎn)品，給予一定時期的特別消費稅減免，并在進入市場初期實行特別消費稅暫定稅率，最初四年按基本稅率的10納稅，第五年按照基本稅率的40納稅，第六年按照基本稅率的70納稅，第七年起恢復原稅率。 第二，對創(chuàng)新成果市場化的重要媒介高科技創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)及風險投資公司，給予特別的稅收激勵。常用的手段有：一是給予定期免繳公司所得稅待遇。二是對投資者將銷售這類企業(yè)股票或轉讓股權的所得投

7、資于其他同類企業(yè)(高新技術企業(yè)或創(chuàng)業(yè)投資企業(yè))時，免除資本利得稅，股權轉讓損失可抵減公司應納的所得稅。三是對這類企業(yè)的虧損向以后年度結轉的期限予以延長，或股東可用企業(yè)的虧損來沖抵來源于其他渠道的所得，以降低投資者投資于這類企業(yè)的風險。四是建立特定準備金制度。該制度是為減輕高新技術企業(yè)投資風險而設置的一種風險分擔機制。如，日本政府創(chuàng)設了“電子計算機購置損失準備制度”。該制度規(guī)定，計算機廠商可從銷售額中提取10作為準備金，以彌補萬一的損失；德國稅法則允許企業(yè)建立可在稅前扣除的準備金，如折舊準備金、呆賬準備金、風險投資準備金、虧損準備金等。五是對風險投資公司的稅收優(yōu)惠。主要通過實行低稅負及允許投資損

8、失在稅前列支的方式進行，以降低創(chuàng)新投資的成本和風險。如，美國1978年資本收益稅最高稅率為28，1981年降到20，后又降到17，大大低于同期個人所得稅和公司所得稅，有力促進了美國風險投資的發(fā)展。 第三，對合作研究的激勵。為促進產(chǎn)學研的合作，許多國家對企業(yè)與大學、研究機構等的合作給予特別稅收激勵。美國1986年的稅制改革方案規(guī)定，凡資助大學開展基礎研究和向大學轉讓科研設備的工業(yè)公司，享受較高比率的科研費用稅收抵沖優(yōu)惠，對通過合同委托大學幫助自己完成基礎研究課題的公司，允許將其科研費用的20沖抵應納稅款。日本給予與大學或公共研究機構合作的研發(fā)支出以15的最高稅收抵免；丹麥、挪威、加拿大等國也對企

9、業(yè)與公共研究機構的合作給予特別稅收激勵。 我國應統(tǒng)籌協(xié)調創(chuàng)新稅收政策的激勵環(huán)節(jié)。如，在鼓勵風險投資、合作研發(fā)、企業(yè)人力資本投資與外國直接研發(fā)投資、對中小企業(yè)自主創(chuàng)新的支持、統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅等方面，需要進一步健全相關激勵政策，加強創(chuàng)新稅收激勵政策的整體性。如，在2006年2月7日國務院關于印發(fā)實施(國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(20062020)若干配套政策的通知中規(guī)定，對主要投資于中小高新技術企業(yè)的創(chuàng)業(yè)風險投資企業(yè)，實行投資收益稅收減免或投資額按比例抵扣應納稅所得額等稅收激勵政策，但如何落實，目前還缺乏具體指導。在激勵企業(yè)人力資本投資方 面，應適當提高企業(yè)提取的職工教育經(jīng)費扣除標準，將

10、現(xiàn)行對軟件開發(fā)企業(yè)據(jù)實扣除職工工資的優(yōu)惠政策擴大到所有從事自主創(chuàng)新的企業(yè)。 三、強化稅收政策對研發(fā)活動的激勵力度 由于研發(fā)是創(chuàng)新活動的基礎性和決定性環(huán)節(jié)，自然成為創(chuàng)新型國家稅收激勵的重點領域。如OECD成員國中，1996年僅有12國采取研發(fā)稅收激勵措施，而2006年采取研發(fā)稅收激勵措施的國家上升到19個。稅收激勵的優(yōu)惠規(guī)模也相當可觀，20世紀90年代前期，歐盟成員國每年僅研發(fā)稅收激勵就達1萬億美元，而19972002年，美國的研發(fā)稅收抵免就達2.2萬億美元。常見的研發(fā)稅收激勵政策包括稅收抵免、稅收扣除、加速折舊等。 稅收抵免這一方式見效快、透明度高，許多國家將其作為最重要的創(chuàng)新稅收激勵政策。稅

11、收抵免可分為總額抵免和增量抵免，前者是以研發(fā)支出總額的一定比例計算稅收抵免額，后者則以當年研發(fā)支出總額超過特定基數(shù)部分的一定比例計算稅收抵免額，此特定基數(shù)一般為最近若干年該項支出的平均數(shù)。表1是部分OECD成員國的研發(fā)稅收抵免政策。從中可見，雖然各國的具體規(guī)定存在差異，但抵免力度大多相當可觀。稅收扣除包括總額扣除和增量扣除兩種。如，美國把企業(yè)用于研發(fā)的支出看作是企業(yè)的一種投資。按一般投資而論，投資費用應按折舊的辦法實行逐年攤銷，但為鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入，一些國家把它與一般性的投資區(qū)別開來，對研發(fā)實行費用扣除和減免所得稅的雙重優(yōu)惠。美國政府對企業(yè)的研發(fā)投入給予一定的免稅，免稅的額度取決于企業(yè)實際

12、研發(fā)支出的多少，并允許企業(yè)在一定時期內逐步實現(xiàn)其過去未能使用和尚未用完的免稅研發(fā)額度。作為鼓勵措施，企業(yè)的研發(fā)經(jīng)費按規(guī)定辦法計算的新增加部分，20可直接沖減應稅所得額。如果企業(yè)當年沒有應納所得稅額或沒有盈利，則允許費用扣除可往前追溯三年，往后結轉七年，其中費用扣除最長可順延15年。折舊是企業(yè)的一項費用，折舊額越大，企業(yè)的應納稅所得額就越小，稅收負擔就越輕。相對于直線折舊而言，盡管從總額上看加速折舊和直線折舊相等，但由于企業(yè)在后期所提的折舊額大大小于前期，使稅收負擔前輕后重，相當于政府為企業(yè)提供的無息貸款。采用加速折舊方法有兩種：一是允許企業(yè)在設備使用初期提取較多的折舊。二是縮短設備的正常折舊年

13、限。表2為部分OECD成員國研發(fā)稅收扣除以及與此相關設備的折舊政策。從中可見，各國不僅允許研發(fā)支出全額扣除以及比例可觀的加成扣除，而且設備折舊年限較短(折舊率較高)。 我國現(xiàn)行的所得稅激勵政策側重于產(chǎn)業(yè)鏈下游(成果轉化期)、應用技術研究及引進先進技術方面，而對研發(fā)環(huán)節(jié)(尤其是研發(fā)前期和中期)、基礎理論研究及吸收消化，特別是鼓勵自主創(chuàng)新方面的稅收激勵力度較小，采取的主要方式是降低稅率、再投資退稅等。這些政策雖然對促進高新技術產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大起到積極作用，但這些政策主要是針對企業(yè)創(chuàng)新成果收入予以減免稅。由于激勵重心后移，對事前研發(fā)支持不夠，不僅可能出現(xiàn)“技術空心化”現(xiàn)象，而且政策的最大受益者往往是那

14、些已有較強創(chuàng)新能力的企業(yè)，而處于孵化期的企業(yè)卻缺少急需的支持。同時，在這樣的政策激勵作用下，企業(yè)的重點自然放在引進技術和生產(chǎn)高新技術產(chǎn)品上，而對關鍵的研發(fā)投入則不足，也容易造成生產(chǎn)線的重復引進和最終產(chǎn)品生產(chǎn)能力強大，而中間產(chǎn)品、配套產(chǎn)品及一些重要原材料開發(fā)能力不足等問題。因此，應強化直接針對研發(fā)的激勵措施。根據(jù)研發(fā)活動的特點，在稅收政策設計上，應建立一種研發(fā)風險由政府和企業(yè)共擔的機制，以削弱企業(yè)研發(fā)活動的不確定性，增強其收益的確定性和保障性，實現(xiàn)稅收激勵政策與研發(fā)活動的協(xié)調互動。如，在企業(yè)所得稅中，研發(fā)費用無論數(shù)額多少，當年都應在稅前據(jù)實扣除，取消目前對研發(fā)費用扣除標準的限制；規(guī)定企業(yè)按照銷售

15、收入的一定比例于稅前提取研發(fā)準備金，用于技術開發(fā)、技術培訓、技術革新和引進研究設施等；鼓勵民間資本向中小企業(yè)融資，投資于創(chuàng)新活動，對其取得的投資收益，給予一定的減免優(yōu)惠。 四、創(chuàng)新稅收政策的激勵方式 創(chuàng)新型國家除采取減免稅等直接激勵方式外，還重視稅收抵免、加速折舊等間接激勵方式。比較而言，直接激勵方式的透明度高，對企業(yè)有很強的政策導向作用。如，公司所得稅稅率的降低能從總體上直接降低企業(yè)的稅收負擔，從而提高其收益水平和抵御風險的能力，進而促進企業(yè)創(chuàng)新活動的開展。以OECD成員國為例，公司所得稅稅率總體呈下降趨勢，德國、意大利等許多國家下降幅度較大，發(fā)展中國家(如韓國、捷克、波蘭、匈牙利)的公司所得稅稅率則更低，這直接導致成員國公司所得稅稅率由1995年前后的34.3下降到2005年的29.0。但減免稅之類的直接激勵方式也存在不足，原因在于減