殘疾人托養(yǎng)服務(wù)

1、殘疾人托養(yǎng)服務(wù)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)主講張瑤第一節(jié)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的背景改革開放以來，隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，我國殘疾人 事業(yè)得到空前發(fā)展，殘疾人狀況明顯改善。但受多種因素影 響，長(zhǎng)期以來，智力、精神和重度殘疾人這些殘疾程度重、 殘疾類別特殊的殘疾人，由于其生活自理能力和獨(dú)立行為方 面的欠缺，在康復(fù)、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等方面面臨著比 其他殘疾人更為突生的問題，深層次的需求長(zhǎng)期難以得到應(yīng) 有的重視和關(guān)注，成為殘疾人民生改善方面的“短板”。他們?nèi)藬?shù)眾多、接受有針對(duì)性的康復(fù)服務(wù)少、文盲率高、就業(yè) 機(jī)會(huì)缺乏的情況普遍存在；危害自身和他人的極端情況時(shí)有發(fā)生；家庭在撫養(yǎng)或贍養(yǎng)、長(zhǎng)期看護(hù)、治療與康復(fù)、精神壓

2、力等各方面的付出，已大大超出一般家庭所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。應(yīng)該說，對(duì)于智力、精神和重度殘疾人而言，托養(yǎng)和護(hù)理的需求同溫飽需求一樣是他們最基本的生活需求，這項(xiàng)工作必須開展起來。近年來，智力、精神和重度殘疾人親屬通過多種渠道向各級(jí)政府、殘聯(lián)反映，強(qiáng)烈希望通過政府和社會(huì)解決其生活照料和養(yǎng)護(hù)托管的問題，社會(huì)方方面面，特別是基層組織，也紛紛呼吁幫助解決托養(yǎng)問題，認(rèn)為這是政府應(yīng)當(dāng)為他們提供的特殊保障、是對(duì)殘疾人家庭的解放、是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)有效措施。中國殘聯(lián)經(jīng)過多番調(diào)研和研討，于 2007 年 7 月在廣州召開了全國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作會(huì)議，廣州是托養(yǎng)服務(wù)工作起步較早的城市。這是首次托養(yǎng)服務(wù)方面的全國會(huì)議，對(duì)全

3、國開展智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作進(jìn)行了全面部署，當(dāng)時(shí)除了各省殘聯(lián)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，還特別邀請(qǐng)了部分省會(huì)城市的政府領(lǐng)導(dǎo)參加會(huì)議，正式將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作提上各級(jí)政府和殘聯(lián)的工作日程，先在一些條件較好的城市進(jìn)行試由于沒有太多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，地方各級(jí)財(cái)政也暫時(shí)沒有托養(yǎng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作在起步之初遭遇了一定的困難，但黨中央和國務(wù)院及時(shí)對(duì)這項(xiàng)工作予以了大力支持和關(guān)注， 2007 年 10 月和 2008 年 8 月， 胡錦濤總書記親自視察了上海市殘疾人 “陽光之家” 和北京市殘疾人 “溫馨家園” ，了解殘疾人進(jìn)行生活技能學(xué)習(xí)和康復(fù)訓(xùn)練的情況； 2008 年在新修訂的殘疾人保障法中規(guī)定“對(duì)生

4、活不能自理的殘疾人，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況給予護(hù)理補(bǔ)貼。地方各級(jí)人民政府對(duì)無勞動(dòng)能力、無扶養(yǎng)人或者扶養(yǎng)人不具有扶養(yǎng)能力、無生活來源的殘疾人，按照規(guī)定予以供養(yǎng)。 國家鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量舉辦殘疾人供養(yǎng)、 托養(yǎng)機(jī)構(gòu)。 ” ； 2008 年中央 7 號(hào)文件中規(guī)定要“依托社區(qū)開展為重度殘疾人、智力殘疾人、 精神殘疾人、 老年殘疾人等提供生活照料、 康復(fù)養(yǎng)護(hù)、技能培養(yǎng)、 文化娛樂、 體育健身等公益性、 綜合性服務(wù)項(xiàng)目，推廣陽光之家經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)發(fā)展殘疾人居家服務(wù)，有條件的地方建立殘疾人居家服務(wù)補(bǔ)貼制度。 ” 2011 年中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要中明確將托養(yǎng)服務(wù)作為一部分寫入綱要，這是托養(yǎng)服務(wù)工作

5、首次寫入五年綱要，同年民政部、財(cái)政部和中國殘聯(lián)共同并發(fā)布了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作“十二五”實(shí)施方案 ，托養(yǎng)服務(wù)正式成為殘聯(lián)組織的一項(xiàng)業(yè)務(wù)。第二節(jié)陽光家園計(jì)劃在國家對(duì)殘疾人工作的大力支持下，借著2008 年殘奧會(huì)召開、國家 4 萬億投入拉動(dòng)內(nèi)需的良好時(shí)機(jī)，中國殘聯(lián)積極協(xié)調(diào)財(cái)政部對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作予以補(bǔ)貼， 2009 年 8 月， 中國殘聯(lián)辦公廳和財(cái)政部辦公廳共同下發(fā)了關(guān)于印發(fā)陽光家園計(jì)劃的通知 ，明確從 2009 年至 2011 年，中央財(cái)政每年安排2億元，共6億元專項(xiàng)資金，支持各地開展智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)。 “陽光家園計(jì)劃”是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作發(fā)展至今最濃墨重彩的一筆，作為公共財(cái)政投入

6、的民生項(xiàng)目， 中國殘聯(lián)和財(cái)政部都十分重視， 2009 年 8 月“陽光家園計(jì)劃” 文件正式下發(fā)之后， 9 月全國殘聯(lián)系統(tǒng)實(shí)施 “陽光家園計(jì)劃” 部署會(huì)議就在陜西西安召開， 11 月中國殘聯(lián)和財(cái)政部在北京共同舉行“陽光家園計(jì)劃”啟動(dòng)儀式。為確保中央財(cái)政資金管好、用好，使廣大殘疾人直接受益，為樹立公共財(cái)政用于最困難殘疾人的“陽光”品牌，中國殘聯(lián)專門開發(fā)了“陽光家園計(jì)劃”數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，統(tǒng)一設(shè)計(jì)制作了項(xiàng)目標(biāo)識(shí)，為了樹立典型、推薦經(jīng)驗(yàn)， 2010 年 4 月中國殘聯(lián)在全國范圍內(nèi)開展“陽光家園”示范創(chuàng)建活動(dòng)，目前已確定了 10 個(gè)地區(qū)和 24 個(gè)機(jī)構(gòu)作為首批示范地區(qū)和機(jī)構(gòu)。 “十二五”期間，中央財(cái)政投資

7、10 個(gè)億，繼續(xù)支持“陽光家園計(jì)劃”第二期的實(shí)施，任務(wù)目標(biāo)是資助 200 萬人次殘疾人接受托養(yǎng)服務(wù)?！瓣柟饧覉@計(jì)劃”資助范圍地方各級(jí)政府有關(guān)部門及殘聯(lián)興辦的公益性智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)；其他社會(huì)組織和個(gè)人興辦的不以營利為目的的智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)；享受低保且無業(yè)的智力、 精神和重度殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)家庭。 具體資助標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)殘聯(lián)會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門，參考中央財(cái)政專項(xiàng)資金分配因素，結(jié)合本地殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作進(jìn)展、年度任務(wù)分解、 資金匹配等情況研究確定。 為提高資金使用效益，使居家托養(yǎng)殘疾人家庭得到切實(shí)幫助，居家托養(yǎng)的資助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于500 元人年，資助居家托養(yǎng)殘疾人家庭的資

8、金支出比例不得低于資金總額的 40。 2012 年起，標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為居家 托養(yǎng)的資助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于 600 元人年，入住機(jī)構(gòu)的資助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于 1500 元人年。申請(qǐng)資助的托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)符合的條件依法建立、手續(xù)完備、經(jīng)縣級(jí)以上殘疾人聯(lián)合會(huì)確認(rèn)開展殘 疾人托養(yǎng)服務(wù)；具備基本的托養(yǎng)設(shè)施設(shè)備，配備滿足基本服 務(wù)的工作人員，規(guī)章制度健全，且正常運(yùn)營三個(gè)月以上；與 托養(yǎng)服務(wù)對(duì)象或其家屬（監(jiān)護(hù)人）簽訂了一年以上托養(yǎng)服務(wù) 協(xié)議；符合方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范 的建設(shè)要求；托養(yǎng)服務(wù)對(duì)象持有第二代中華人民共和國殘 疾人證。申請(qǐng)資助的居家托養(yǎng)殘疾人家庭應(yīng)符合的條件屬于城鄉(xiāng)最低生活保障對(duì)象，或符合當(dāng)?shù)卣?guī)

9、定標(biāo)準(zhǔn)的困 難殘疾人家庭；家庭成員中的智力、精神和重度殘疾人處于 就業(yè)年齡且無業(yè)，長(zhǎng)期需要專人照料；家庭成員中的智力、 精神和重度殘疾人持有第二代中華人民共和國殘疾人證具體的認(rèn)定工作是由當(dāng)?shù)氐臍埪?lián)來完成，有的地方殘聯(lián)自己 也設(shè)計(jì)了表格，有需要的就申請(qǐng)?zhí)顚憽＞唧w操作流程上的差 別，具體咨詢當(dāng)?shù)貧埪?lián)就可以。大家應(yīng)該明確的是，“陽光家園計(jì)劃”只是中央財(cái)政支持的 一個(gè)有期限的項(xiàng)目，不能把它等同于托養(yǎng)服務(wù)工作全部，期 限結(jié)束，就沒有錢了。各地方政府應(yīng)該想辦法從根本上解決 當(dāng)?shù)厝嗣褡罨镜纳罾щy的問題，而不是簡(jiǎn)單把中央的錢 花生去就完了，以后中央的項(xiàng)目結(jié)束，但托養(yǎng)這項(xiàng)工作還是 你這個(gè)地區(qū)的問題，長(zhǎng)期來看

10、，只有各地建立殘疾人護(hù)理補(bǔ) 貼制度，才能真正解決托養(yǎng)的問題，有的地方就已經(jīng)把托養(yǎng) 服務(wù)工作的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼通過文件固定下來了。第三節(jié)托養(yǎng)服務(wù)工作的主要內(nèi)容和形式殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作是殘聯(lián)系統(tǒng)相對(duì)較新的業(yè)務(wù)，不同于殘疾人就業(yè)、康復(fù)等已經(jīng)形成一系列政策法規(guī)政策體系和相對(duì)統(tǒng)一的工作模式，在很多方面都有待進(jìn)一步探索和規(guī)范。2007 年廣州會(huì)議以來，各級(jí)殘聯(lián)因地制宜，不斷學(xué)習(xí)探索，開展了各種形式的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，大大充實(shí)了托養(yǎng)服務(wù)工作內(nèi)涵。根據(jù)各地的實(shí)踐情況來看，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作已經(jīng)形成了三種主要的服務(wù)形式，即集中托養(yǎng)、日間照料和居家托養(yǎng)。集中托養(yǎng)主要是一些較大、有工作基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)，可以為一些愿意寄宿的殘疾人或

11、者沒有親屬和家庭的殘疾人提供寄宿制服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括對(duì)智力、精神和重度殘疾人提供基本生活照料服務(wù)，也涵蓋日常生活技能訓(xùn)練、勞動(dòng)功能康復(fù)訓(xùn)練、就業(yè)前 適應(yīng)性訓(xùn)練等。江西省綜合服務(wù)中心、福建省福樂家園、哈 爾濱殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心等都是比較有代表性的機(jī)構(gòu)。有的 同志會(huì)認(rèn)為沒必要建設(shè)集中托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，在集中托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建 設(shè)上，一定要消除疑慮，要充分認(rèn)識(shí)到骨干機(jī)構(gòu)是殘疾人托 養(yǎng)服務(wù)工作長(zhǎng)期、規(guī)范發(fā)展的必要載體，是建立殘疾人托養(yǎng) 服務(wù)政策資金、人才培養(yǎng)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度、資助制度 的平臺(tái)和陣地。我們現(xiàn)在起草殘疾人托養(yǎng)服務(wù)規(guī)范、機(jī)構(gòu)建 設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等都在依托這些托養(yǎng)中心，由他們提供一些實(shí)際有益 的經(jīng)驗(yàn)和意見。但大型

12、托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本比較高，對(duì)人 員編制、資金等都有較高要求，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作需要這 樣的機(jī)構(gòu)但不可能每個(gè)市縣都有條件進(jìn)行建設(shè)，也解決不了 更多沒有生活在中心城市的殘疾人的托養(yǎng)服務(wù)需求。因此， 集中托養(yǎng)機(jī)構(gòu)是起一個(gè)示范作用，大量的需求還必須依靠日 間照料和居家托養(yǎng)解決。日間照料在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)一級(jí)，涌現(xiàn)生了大量的日間照料機(jī)構(gòu)，對(duì)殘疾 人進(jìn)行日間照顧，有的機(jī)構(gòu)不僅僅對(duì)殘疾人進(jìn)行生活照料， 還做到了根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，通過與企業(yè)合作、興辦農(nóng)療 基地等途徑，組織殘疾人通過簡(jiǎn)單生產(chǎn)勞動(dòng)，從事與殘疾狀 況和職業(yè)能力相適應(yīng)的工作，達(dá)到輔助性就業(yè)的目的。如北 京市西城區(qū)殘聯(lián)興辦的“希聯(lián)圓夢(mèng)”工藝品銷售中心，浙

13、江省寧波市的“喜憨兒”陽光工坊等，都成為有影響的全國性品牌。居家托養(yǎng)與機(jī)構(gòu)托養(yǎng)相比，居家托養(yǎng)因其靈活和易操作，為更多的殘疾人提供了托養(yǎng)服務(wù)。各地加大投入，以政府補(bǔ)貼或政府購買服務(wù)的方式，為殘疾人上門提供生活照料、醫(yī)療康復(fù)、心理撫慰等服務(wù)。在提供服務(wù)的過程中，殘聯(lián)系統(tǒng)尤其是基層殘聯(lián)的社會(huì)化工作方式和工作智慧得到充分體現(xiàn)，各種以殘疾人為本的服務(wù)手段和方式應(yīng)運(yùn)而生：如江蘇省蘇州市滄浪區(qū)依托電信平臺(tái)自主研發(fā)了“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)信息化管理系統(tǒng)” ，對(duì)全區(qū)托養(yǎng)服務(wù)實(shí)行信息化管理，實(shí)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，確保為殘疾人提供高效率、高質(zhì)量的居家服務(wù)；浙江寧波市江東區(qū)推行“家院互融”服務(wù)模式試點(diǎn)，嘗試依托專業(yè)機(jī)構(gòu)為殘疾人上門提供各種專業(yè)服務(wù)?？傮w來說，三種形式是形成一個(gè)金字塔形，以后大量的殘疾人托養(yǎng)需求可能還必須依靠居家托養(yǎng)來解決，所以大家也就能理解為什么“陽光家園計(jì)劃”中規(guī)定不得少于 60% 的資金要用于支持居家托養(yǎng)和日間照料。第四節(jié)專職委員在托養(yǎng)服務(wù)工作應(yīng)發(fā)揮的作用在日間照料和居家托養(yǎng)中，基層社區(qū)服務(wù)人員的作用非常重 要，由于條件所限，能進(jìn)入集中寄宿制的是少數(shù)，大量的殘 疾人都要依托社區(qū)層面解決托養(yǎng)需求，殘疾人專職委員們應(yīng) 充分利用貼近殘疾人的優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)揮作用。要摸清情況， 了解殘疾人真實(shí)需求，及時(shí)向殘聯(lián)組織和當(dāng)?shù)卣?/p>