城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中市域問題的探討

1、城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中市域問題的討論內(nèi)容摘要針對?城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要試行?提出的“市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制要求，從國家標準、行業(yè)標準界定的概念出發(fā)，分析不同編制單位完成的相關(guān)規(guī)劃成果，討論作為城市總體規(guī)劃的專業(yè)規(guī)劃城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃如何應對城市大環(huán)境綠化建立的需要。?城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要試行?以下簡稱“綱要的出臺，標志著我國城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制工作由“自由化向標準化、制度化轉(zhuǎn)變。“綱要在我國城市規(guī)劃建立的歷史上第一次以部門規(guī)章的形式規(guī)定了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的根本定位、主要任務和成果要求，明確指出“依法批準的規(guī)劃文本和規(guī)劃圖那么具有同等法律效力，這無疑將極有力地推動我國城市綠地的規(guī)劃和建立。隨著“

2、綱要的出臺，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中的市域問題也“正式浮出水面。因為“綱要要求城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃包括市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃，并規(guī)定市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃要“說明市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃構(gòu)造與布局和分類開展規(guī)劃，構(gòu)筑以中心城區(qū)為核心，覆蓋整個市域，城鄉(xiāng)一體化的綠地系統(tǒng)。當“綱要將市域問題明確提出后，市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃就成了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中的“規(guī)定動作。但是，如何使這項工作成果“貨真價實，對城市建立產(chǎn)生實際的影響，確實發(fā)揮積極的指導作用，還必須直面許多難題，而且有些難點在目前尚不具備解決的根底或條件，甚至有可能由此促使我們重新審視市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃的提法或做法，以求為該類規(guī)劃初步建立實在可行的技術(shù)方法。1相關(guān)概念的引述認識不同

3、的城市空間層次將市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為研究對象時，首先要解決的問題是“市域這一概念所牽涉到的空間范圍的界定和“市域綠地的定義。因此，有必要引述一些在標準或文件中已有明確定義的相關(guān)概念。1.1有關(guān)城市空間層次的定義國家標準?城市規(guī)劃根本術(shù)語標準?GB/T50280-98對下述概念的規(guī)定：(1)城市城鎮(zhèn)“以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口聚集為主要特征的居民點。包括按國家行政建制設立的市與鎮(zhèn)。(2)市域“城市行政管轄的全部地域。(3)城市規(guī)劃區(qū)“城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)其他因城市建立和開展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域。(4)城市建成區(qū)“城市行政區(qū)內(nèi)實際已成片開發(fā)建立、市政公用設施和公共設施根本具備的地區(qū)。國

4、家標準?城市用地分類與規(guī)劃建立用地標準?GBJ137-90規(guī)定：(1)“在計算城市現(xiàn)狀和規(guī)劃的用地時，應統(tǒng)一以城市總體規(guī)劃用地的范圍為界進展匯總統(tǒng)計。(2)“城市建立用地應包括分類中的居住用地、公共設施用地、工業(yè)用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公共設施用地、綠地和特殊用地9大類用地，不應包括水域和其他用地。由上述規(guī)定可以得出初步的認識：從行政區(qū)劃的角度看，市域、市區(qū)、城區(qū)、近郊區(qū)是常用的空間范圍；而與城市規(guī)劃建立相關(guān)的地域范圍常用的是：城市規(guī)劃區(qū)、城市總體規(guī)劃用地、城市建立用地、城市建成區(qū)。如：(1)北京市市域面積16808k2，城市規(guī)劃區(qū)16808k2，市區(qū)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃面

5、積1097k2。(2)鄭州市市域面積7446k2，1998年版城市總體規(guī)劃中的規(guī)劃城市建立用地189k2，下轄6縣市。(3)鞏義市市域面積1041k2，規(guī)劃城市建立用地48k2，隸屬鄭州市。(4)葫蘆島市市域面積10415k2，城市建成區(qū)46k2，城市規(guī)劃區(qū)348k2，規(guī)劃城市建立用地65k2，下轄1市2縣3區(qū)。上述的城市中有首都、省會城市、地級市、縣級市，僅由這幾個城市的相關(guān)數(shù)據(jù)即可窺見中國的城市因地域和行政區(qū)劃體制等原因此產(chǎn)生的較大差異，無法一概而論。1.2與“市域綠地相關(guān)的概念行業(yè)標準?園林根本術(shù)語標準?JJ/T91-2002規(guī)定：(1)城市綠地“以植被為主要存在形態(tài)，用于改善城市生態(tài)、

6、保護環(huán)境，為居民提供游憩場地和美化城市的一種城市用地。在該標準的條文說明中有進一步的說明：“廣義的城市綠地，指城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各種綠地。(2)風景林地“具有一定景觀價值，對城市整體風貌和環(huán)境起改善作用，但尚沒有完善的游覽、休息、娛樂等設施的林地。行業(yè)標準?城市綠地分類標準?JJ/T85-2002提出：其他綠地“對城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、居民休閑生活、城市景觀和生物多樣性保護有直接影響的綠地。包括風景名勝區(qū)、水源保護區(qū)、郊野公園、森林公園、自然保護區(qū)、風景林地、城市綠化隔離帶、野生動植物園、濕地、垃圾填埋場恢復綠地等。該標準的條文說明中進一步指出：“其他綠地是指位于城市建立用地以外生態(tài)、景觀、旅游、

7、娛樂條件較好或亟須改善的區(qū)域，這類綠地“不參與城市建立用地平衡，它的統(tǒng)計范圍應與城市總體規(guī)劃用地范圍一致。從上述概念的定義看，目前我國城市綠地的術(shù)語、分類等研究的重點是在與城市總體規(guī)劃中確定的城市建立用地相關(guān)的范圍之內(nèi)；對于市域范圍內(nèi)的“綠地尚無較為深化的研究，因此也更談不上有較為成熟的研究成果或相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章作為規(guī)劃編制的根據(jù)。2假設干規(guī)劃成果中相關(guān)內(nèi)容的引述理解現(xiàn)行規(guī)劃方法2.1廈門市三區(qū)一縣綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制時間：1996年10月相關(guān)內(nèi)容簡述：至1994年末，廈門市市域面積約1516k2，轄6區(qū)1縣。本規(guī)劃是除廈門本島以外4個城區(qū)的綠地系統(tǒng)規(guī)劃，嘗試增加了“廈門市市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃設想一節(jié)

8、，旨在對廈門市城市綠地系統(tǒng)提出一些設想和建議。主要內(nèi)容有：(1)廈門市域綠地布局構(gòu)造根據(jù)廈門市城市總體規(guī)劃的規(guī)劃意圖和對廈門市自然山水條件的分析，從整體上把握廈門城市綠地體系的建立，提出融山、海、城、島、林為一體的“山環(huán)城、城環(huán)灣、海環(huán)城的布局框架。(2)廈門市域綠化用地的規(guī)劃控制要求第一，根據(jù)各城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃提出城區(qū)綠地的規(guī)劃指標，如人均公共綠地面積、綠地率等；第二，從城市生態(tài)環(huán)境改善的角度對廈門市域土地利用規(guī)劃提出建議，對城市組團隔離帶用地、郊野游覽休閑用地、水源保護用地、自然生態(tài)用地等類型的用地提出規(guī)劃設想。2.2青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃完成時間：2000年1月相關(guān)內(nèi)容簡述：青島

9、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與青島老市區(qū)隔海相望，是青島的輔城，轄區(qū)面積217k2，2022年城市建立用地規(guī)模為54k2。(1)規(guī)劃范圍與規(guī)劃層次第一層次為行政轄區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃，用地規(guī)模為轄區(qū)范圍，重點是通過對城區(qū)外圍大環(huán)境的宏觀控制，突出城區(qū)西北部山林景觀與東南部海濱風光的結(jié)合，到達城市山水構(gòu)架的重建與完善。第二層次為城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃，用地規(guī)模為54k2，重點是按城市綠地分類建立城區(qū)的綠地體系。第三層次為行政商務中心區(qū)綠地控制性規(guī)劃，用地規(guī)模為4.5k2，重點是在重點地區(qū)對城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃進展深化，強調(diào)微觀層面綠地建立管理根據(jù)的建立此階段本質(zhì)上為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃下一層次的工作。(2)行政轄區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的

10、主要研究內(nèi)容第一，土地利用規(guī)劃對綠地系統(tǒng)規(guī)劃的限定因素的明確；第二，自然山水骨架為綠地構(gòu)造提供的根底條件的明晰；第三，城市人工開發(fā)對綠地構(gòu)造影響因素的分析；第四，景觀要素與構(gòu)造的把握；第五，開發(fā)區(qū)綠地構(gòu)造的構(gòu)建。(3)行政轄區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的主要規(guī)劃內(nèi)容第一，規(guī)劃的定位；第二，系統(tǒng)的構(gòu)成；第三，與海洋生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的保護要求；第四，城區(qū)外圍風景區(qū)、森林公園、農(nóng)副產(chǎn)品加工區(qū)、旅游度假區(qū)的規(guī)劃控制要求；第五，開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃用地范圍內(nèi)綠地的規(guī)劃指標。2.3秦皇島市園林綠地系統(tǒng)規(guī)劃1完成時間：1998年10月相關(guān)內(nèi)容簡述：秦皇島市轄3區(qū)4縣，總面積7523k2，至1996年底市轄3區(qū)山海關(guān)區(qū)、北戴河區(qū)、海

11、港區(qū)，建成區(qū)面積72.13k2。(1)城市綠地系統(tǒng)開展框架“建立市域環(huán)境概念，結(jié)合市域生態(tài)景觀環(huán)境，建立城鄉(xiāng)一體化的綠化格局，即生態(tài)保護、風景旅游、農(nóng)林觀光三位一體的市域環(huán)境。(2)系統(tǒng)布局與特色規(guī)劃城鄉(xiāng)一體的市域環(huán)境規(guī)劃、追求綜合效益的城郊組團綠地、功能特色突出的城區(qū)綠地。2.4安陽市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃1編制單位:北京中國風景園林規(guī)劃設計研究中心、安陽市綠地系統(tǒng)規(guī)劃組完成時間:2000年12月相關(guān)內(nèi)容簡述：安陽市為河南省省轄市，市域面積7413k2，轄1市4縣，城市建成區(qū)69.8k2。規(guī)劃提出“市域生態(tài)空間保護體系，以市域內(nèi)人文景觀和自然景觀大致形成市區(qū)景觀區(qū)、近郊景觀區(qū)和遠郊景觀區(qū)，處理好建

12、成區(qū)園林綠化網(wǎng)絡與城郊景觀的配置和連通，以整體優(yōu)化為原那么，構(gòu)成連續(xù)的整體。從規(guī)劃實例中可以看出當行政轄區(qū)規(guī)模較小時，其規(guī)劃的內(nèi)容、深度以及圖紙的表達可以比較到位，而當行政轄區(qū)規(guī)模較大、面臨問題較為復雜時，其規(guī)劃成果往往只是原那么性的闡述和示意性的圖紙。3假設干問題的分析與討論3.1編制“市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃的可能性從以上規(guī)劃實例可以看出，各個城市和規(guī)劃編制單位均已認識到大環(huán)境對城市綠地系統(tǒng)構(gòu)建的重要性，并結(jié)合城市特點進展了多方面的研究和規(guī)劃探究，對城市環(huán)境的改善和城市綠地的建立發(fā)揮了不可無視的作用。但是，筆者認為目前各規(guī)劃設計單位編制完成的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃成果中與市域相關(guān)的內(nèi)容尚不能稱之為真正意

13、義上完好的“市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃，而只是做了“市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃中的一部分工作。這么說并不是否認規(guī)劃編制單位和專業(yè)技術(shù)人員的努力。在中國的現(xiàn)階段，許多城市恐怕還是大部分城市還不具備編制這類規(guī)劃的根本條件，主要是因為：3.1.1中國現(xiàn)行的行政體制下，此類規(guī)劃的主體指規(guī)劃編制的委托方、規(guī)劃成果的施行者不明確在地級市尤其是實行“以市帶縣或市的城市，此類問題非常突出。例如筆者參與的鄭州市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃和鞏義市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，假設按照“綱要要求，鄭州市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的市域范圍應包括鞏義市，但是鄭州市的城市規(guī)劃和園林行政主管部門與鞏義市的相關(guān)部門并無隸屬關(guān)系，因此在實際工作中，鄭州方面不會要求規(guī)劃成果涵蓋

14、鞏義市綠地系統(tǒng)規(guī)劃。而鞏義方面為了指導城市綠地建立，必須獨立編制本市的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，況且市域內(nèi)各主管部門的職責范圍較城區(qū)更為復雜。眾所周知，在我國，城市總體規(guī)劃以及此階段的各專業(yè)規(guī)劃是城市開展建立的藍圖，也是城市規(guī)劃行政主管部門和其他建立行政主管部門依法執(zhí)政的根據(jù)。那么，當一個規(guī)劃與其施行主體發(fā)生錯位時，該規(guī)劃的可操作性及其實際意義還有多少呢？3.1.2編制該類規(guī)劃的技術(shù)性根底如市域的地形圖、相關(guān)規(guī)劃資料、大區(qū)域的現(xiàn)狀調(diào)研等不充分從上述規(guī)劃實例可以看出，與市域相關(guān)的內(nèi)容根本上還是以規(guī)劃原那么為主，圖紙均為示意圖，與詳細施行差距甚遠。從參與規(guī)劃編制的專業(yè)技術(shù)人員的角度來看，實事求是地說也只能

15、做到這種程度。因為：第一，市域范圍往往是市區(qū)范圍的幾十倍，如此大范圍的現(xiàn)場調(diào)研，其工作量可想而知；第二，市域范圍內(nèi)各種用地隸屬關(guān)系不同，各主管部門對于該類規(guī)劃編制的理解和需求不同，因此規(guī)劃所需根底資料如市域地形圖等的獲取難度可想而知；第三，市域范圍內(nèi)相關(guān)規(guī)劃門類眾多，由城市總體規(guī)劃階段的一個專業(yè)規(guī)劃來直面并協(xié)調(diào)各種規(guī)劃，其力度可想而知；第四，鑒于以上工作量、工作難度等因素，相應所需的規(guī)劃編制費用和財政可能的投入也可想而知。由此可見，假設上述狀況不能改變，那么即使在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中含有市域的相關(guān)內(nèi)容，也與“市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃之名稱不相符。因此，與其名不副實，最后有可能導致規(guī)劃的科學性和嚴肅性的喪

16、失，不如實事求是地重新考慮和研究應該如何對待城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中的市域問題。3.2城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃涵蓋大環(huán)境綠地的必要性在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中不可能也不能回避市區(qū)周邊大環(huán)境的問題。城市從來就不是孤立存在的，城市規(guī)劃不能就城區(qū)論城區(qū)，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃也不能就綠地論綠地，只有在城鄉(xiāng)一體的根底上，城市綠地系統(tǒng)才能形成完好的構(gòu)架，這已經(jīng)是業(yè)內(nèi)根本的共識。改善城市生態(tài)環(huán)境這一城市綠地的根本功能的發(fā)揮僅僅依靠市區(qū)范圍內(nèi)的綠地是非常有限的，市區(qū)外圍的自然山水等大環(huán)境具有不可無視的宏大作用。正是基于這樣的認識，筆者在編寫行業(yè)標準“城市綠地分類標準中提出位于城市建立用地之外的“其他綠地的概念。3.3城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃

17、中市域問題應對方法的討論城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中市區(qū)外圍綠地規(guī)劃編制的方法論研究包括規(guī)劃范圍、綠地分類、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃深度、規(guī)劃名稱等等問題。3.3.1規(guī)劃范圍的討論首先從城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的根本定位看，它是城市總體規(guī)劃階段的專項規(guī)劃，因此它的研究對象應該也必須與城市總體規(guī)劃中劃定的空間層次有較強的對應關(guān)系。在中國現(xiàn)行的城市規(guī)劃體制中，專項規(guī)劃與總體規(guī)劃結(jié)合得越嚴密，其施行的力度就越大，這已經(jīng)是不爭的事實。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃在對待市域問題時，規(guī)劃范圍確實定應堅持城市規(guī)劃區(qū)的概念，與城市總體規(guī)劃建立對應關(guān)系，既可以防止專項規(guī)劃的各自為政，保證專項規(guī)劃的實際意義；同時也可以使專項規(guī)劃編制工作面向?qū)嶋H，而不是

18、紙上談兵。3.3.2綠地分類問題的討論從構(gòu)建科學、合理、完好的城市綠地系統(tǒng)的角度看，建立廣義的城市綠地的概念是非常必要的。而廣義的城市綠地能否在行業(yè)內(nèi)以及在城市規(guī)劃建立管理體系內(nèi)獲得共識，關(guān)鍵是對于城市建立用地之外的綠地如何認識。在城市建立用地之外、城市規(guī)劃區(qū)范圍之內(nèi)這個空間層次中，牽涉到的用地類型、歸屬部門、各種規(guī)劃很多，因此綠地分類研究需要面臨和協(xié)調(diào)的問題也很多，比建立用地范圍內(nèi)的綠地分類更復雜，諸如林地、耕地、自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、濕地等等，既有各自的歸屬部門，又有不同的規(guī)劃體系。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，以城市總體規(guī)劃為根據(jù)來討論城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的綠地分類問題是有法可依的。3.2節(jié)中所述“城市綠地分類標準提出了位于城市建立用地之外的“其他綠地，但沒有細分。假設從規(guī)劃范圍上與城市總體規(guī)劃相對應，那么從用地分類上也可以適度采用對應的方式，如此將更方便于規(guī)劃編制工作的展開和有利于規(guī)劃的施行?！俺鞘杏玫胤诸惻c規(guī)劃建立用地標準中的E類“水域和其他用地即城市總體規(guī)劃用地范圍內(nèi)的非城市建立用地，其中，水域、耕地、園地、林地、牧草地等種類均可以納入廣義的城市綠地。當然這只是一種思路，并非一種科學的分類方法，城市大環(huán)境綠地的分類還有待于在今后實際工作積累根底之上進展深化研究。3.3.3規(guī)劃內(nèi)容與深度的討論規(guī)劃內(nèi)容和深度與規(guī)劃的定位是直接關(guān)聯(lián)的，也是由規(guī)劃的主