對(duì)農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)改革與公司治理結(jié)構(gòu)的思考與建議

1、 對(duì)農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)改革與公司治理結(jié)構(gòu)的思考與建議【摘要】本文從農(nóng)發(fā)行的改革源流與難點(diǎn)入手,分析農(nóng)發(fā)行公司治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與問題,并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。 【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)企業(yè)加工和附營(yíng)業(yè)務(wù)貸款劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行,專營(yíng)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)資金的供應(yīng)和封閉運(yùn)行管理。2004年5月,糧食流通體制開始向全面市場(chǎng)化過(guò)渡,國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)逐漸喪失壟斷地位,各種不同所有制性質(zhì)的糧食經(jīng)營(yíng)及用糧企業(yè)都可以直接入市收購(gòu),商業(yè)銀行也開始向其提供收購(gòu)資金,農(nóng)發(fā)行獨(dú)家供應(yīng)收購(gòu)資金的格局逐漸被打破,業(yè)務(wù)空間與規(guī)模日益萎縮,甚至有些基層機(jī)構(gòu)出現(xiàn)沒有新增貸款的現(xiàn)象。同時(shí),由于信貸監(jiān)管不力、案件頻發(fā)、高負(fù)債率、高不良率、業(yè)務(wù)單一、前

2、景不明,農(nóng)發(fā)行被外界視做“問題銀行”,內(nèi)部職工情緒不穩(wěn)。 3.農(nóng)發(fā)行近年來(lái)的改革進(jìn)展情況 以2004年國(guó)務(wù)院57次常務(wù)會(huì)議召開為標(biāo)志,農(nóng)發(fā)行管理體制改革正式展開,業(yè)務(wù)范圍由原來(lái)的以糧食流通為主,正逐步向生產(chǎn)、加工和轉(zhuǎn)化等整個(gè)糧食產(chǎn)業(yè)鏈條延伸,逐步形成以糧棉油收購(gòu)貸款業(yè)務(wù)為主體,以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長(zhǎng)期貸款業(yè)務(wù)為兩翼,以中間業(yè)務(wù)為補(bǔ)充的多方位、寬領(lǐng)域的支農(nóng)格局,給農(nóng)發(fā)行帶來(lái)了業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)和可持續(xù)發(fā)展的新機(jī)遇。但是,與商業(yè)性業(yè)務(wù)快速增長(zhǎng)相伴的,是其巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在這種不斷市場(chǎng)化的環(huán)境中,由于運(yùn)行機(jī)制沒有大的改變、政策與市場(chǎng)之間缺乏明確的發(fā)展方向與分界、政府向銀行的透支渠道仍舊通暢,容易產(chǎn)生

3、多重動(dòng)機(jī),誘發(fā)基層業(yè)務(wù)的盲目擴(kuò)張,形成新的風(fēng)險(xiǎn)敞口與隱患。這一點(diǎn)突出反映在近年來(lái)農(nóng)發(fā)行商業(yè)性中長(zhǎng)期貸款的快速增長(zhǎng)上。LoCaLHOsT這些項(xiàng)目貸款雖然有政府信用擔(dān)保并全額貼息,但多是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,建設(shè)周期長(zhǎng),投資規(guī)模大,宏觀調(diào)控等政策性風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)性風(fēng)險(xiǎn)因素較多;其二,其承貸主體多是由縣級(jí)以上政府組建的農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)或政府控股企業(yè),高層管理人員多由政府行政部門委派,企業(yè)自主權(quán)不夠,行政干涉明顯,政府換屆、人事調(diào)動(dòng)等干擾因素較多;其三是資金來(lái)源復(fù)雜多樣,財(cái)務(wù)管理體制不健全、信息不透明,誠(chéng)信意識(shí)淡薄,項(xiàng)目評(píng)估與管理難度較大。而與此相應(yīng)的是,農(nóng)發(fā)行長(zhǎng)期從事收購(gòu)貸款封閉運(yùn)行監(jiān)管,信貸產(chǎn)品設(shè)計(jì)的多樣性、

4、合理性、適應(yīng)性不夠,對(duì)商業(yè)性項(xiàng)目信貸管理流程缺乏了解,隊(duì)伍素質(zhì)不平衡,專業(yè)人才缺乏,內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制不足,使得農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)拓展程度與風(fēng)險(xiǎn)管理水平并不相稱,存在較大的中長(zhǎng)期信貸風(fēng)險(xiǎn)。 無(wú)論是從國(guó)外政策性銀行的改革轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn),還是從農(nóng)發(fā)行2004年改革前后所存在的問題來(lái)看,公司治理結(jié)構(gòu)都是農(nóng)發(fā)行改革的關(guān)鍵所在。目前農(nóng)發(fā)行已經(jīng)提出下一步的改革方向,將嚴(yán)格區(qū)分政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù),實(shí)行兩類業(yè)務(wù)分類管理、分賬核算、分別考核;對(duì)商業(yè)性業(yè)務(wù)設(shè)立指導(dǎo)性賬戶,實(shí)行市場(chǎng)化管理,資本金規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)撥備執(zhí)行商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn),資金來(lái)源通過(guò)市場(chǎng)融資籌集,接受銀監(jiān)會(huì)以資本充足率為核心的審慎監(jiān)管;對(duì)政策性業(yè)務(wù)設(shè)立指令性賬戶,按照“誰(shuí)交辦

5、,誰(shuí)補(bǔ)償”的原則,事前確立補(bǔ)償機(jī)制和內(nèi)容,資金來(lái)源要有保障,接受國(guó)家有關(guān)部門監(jiān)督、考核。這就意味著農(nóng)發(fā)行將以商業(yè)化為其基本的改革發(fā)展方向,政策性業(yè)務(wù)保本不虧,商業(yè)性業(yè)務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作,徹底強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范,消除新的不良貸款的產(chǎn)生,而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),公司治理結(jié)構(gòu)也必須有一個(gè)大的改革。 二、農(nóng)發(fā)行的公司治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與問題分析 公司治理結(jié)構(gòu)是一套制度安排和權(quán)力制衡機(jī)制,用以支配若干在企業(yè)中有重大利害關(guān)系的團(tuán)體投資者(股東和貸款人)、經(jīng)理人員、職工之間的關(guān)系,并從這種聯(lián)盟中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。公司治理結(jié)構(gòu)包括:(1)如何配置和行使控制權(quán)。(2)如何監(jiān)督和評(píng)價(jià)董事會(huì)、經(jīng)理人員和職工。(3)如何設(shè)計(jì)和實(shí)施激勵(lì)機(jī)制。 1

6、.農(nóng)發(fā)行治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀 (1)政府是農(nóng)發(fā)行的唯一投資主體,具有超然性。農(nóng)發(fā)行是國(guó)有獨(dú)資政策性商業(yè)銀行,政府全額撥資創(chuàng)立農(nóng)發(fā)行,規(guī)定其性質(zhì)、職能、任務(wù)和業(yè)務(wù)范圍,任命其主要領(lǐng)導(dǎo)人,并為其營(yíng)運(yùn)提供條件,是其最終的監(jiān)管者和掌控者,農(nóng)發(fā)行的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、資金運(yùn)用情況及其它重要議定事項(xiàng)都要報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)。 (2)實(shí)行垂直管理體制,具有高度集中性。一是中央政府賦予農(nóng)發(fā)行總行唯一的一級(jí)法人資格,各級(jí)分支行在總行法人的授權(quán)下開展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng),各級(jí)行長(zhǎng)都同時(shí)具有委托者和代理者的雙重身份。二是農(nóng)發(fā)行實(shí)行總分行制的組織結(jié)構(gòu)模式,基本上按行政區(qū)劃形成總行省級(jí)分行地市分行縣支行的“三級(jí)管理,一級(jí)經(jīng)營(yíng)”的管理模式,在總行的統(tǒng)一領(lǐng)

7、導(dǎo)下,下級(jí)行對(duì)上級(jí)行負(fù)責(zé),部門對(duì)行長(zhǎng)負(fù)責(zé),逐級(jí)實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和建立在一系列考核指標(biāo)體系基礎(chǔ)上的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)管理責(zé)任制。三是各級(jí)行黨委是農(nóng)發(fā)行的決策機(jī)構(gòu),決定本級(jí)行及所轄行的業(yè)務(wù)運(yùn)作,下級(jí)行黨委由上級(jí)行任命、對(duì)上級(jí)行負(fù)責(zé)。 (3)經(jīng)營(yíng)管理準(zhǔn)行政化,帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。糧棉收購(gòu)貸款等傳統(tǒng)的政策性業(yè)務(wù),是自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)渡而來(lái),帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印。農(nóng)發(fā)行作為經(jīng)營(yíng)者,政府作為其所有者,二者各自都存在著層層的委托代理關(guān)系,同一層面的政府與農(nóng)發(fā)行之間又存在著橫向的政策性業(yè)務(wù)的對(duì)接與辦理關(guān)系。因此,在傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)對(duì)接與辦理過(guò)程中,農(nóng)發(fā)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置是按照副部、局、處、科等與政府職能部門相對(duì)應(yīng)的級(jí)別來(lái)設(shè)立總行、省級(jí)分行、地

8、市分行和支行,內(nèi)部管理也采取的是部級(jí)、局級(jí)、處級(jí)、科級(jí)等準(zhǔn)公務(wù)員式的管理模式,人事干部管理、收入分配基本仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下專業(yè)銀行的管理模式,職務(wù)晉升、工資分配等仍以行政級(jí)別和工齡長(zhǎng)短為基礎(chǔ)。 2.現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)所隱含的問題 (1)全民所有的產(chǎn)權(quán)主體“虛置”與缺位,導(dǎo)致所有者監(jiān)管與利益約束機(jī)制失衡,形成掌控、監(jiān)管與高管層面異常強(qiáng)大的內(nèi)部控制。從法律意義上來(lái)說(shuō),農(nóng)發(fā)行的產(chǎn)權(quán)主體是明確的全民所有,但從具體的人格意義上來(lái)說(shuō),全民所有又是虛置和缺位的。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,國(guó)家分別通過(guò)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、發(fā)改委、審計(jì)署、中組部等政府部門行使出資人權(quán)利,比如財(cái)政部門行使收益權(quán),中央組織部任命高級(jí)管理人員,

9、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)指導(dǎo)、123下一頁(yè) 監(jiān)督和檢查農(nóng)發(fā)行的日常經(jīng)營(yíng)管理,由這些部門代表“全民”、代表國(guó)家履行所有者的出資人權(quán)利,屬于全民所有產(chǎn)權(quán)的代理人,代行監(jiān)管。這種多頭管理,帶來(lái)了“虛置式”出資人的多重委托代理關(guān)系,使得來(lái)自所有者的完整的監(jiān)督和制約,被分割、弱化,從而使得對(duì)農(nóng)發(fā)行高管人員的監(jiān)管易失之于寬、失之于軟,高管人員權(quán)大于責(zé)、權(quán)責(zé)配置失衡。在缺乏嚴(yán)密的責(zé)任與利益約束情況下,各級(jí)行在履行好政策性職能的基礎(chǔ)上,對(duì)金融資產(chǎn)的安全性、盈利性不可能有足夠的關(guān)心,形成較強(qiáng)的內(nèi)部控制。為了維持和擴(kuò)展這種既得利益局面,高管人員會(huì)充分利用其內(nèi)部控制向監(jiān)管層進(jìn)行共謀性公關(guān),進(jìn)而形成更進(jìn)一步的內(nèi)部控制。 (2

10、)多層次委托代理導(dǎo)致所有者約束軟化與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)低效,進(jìn)一步導(dǎo)致中低層高管的內(nèi)部控制和上下層高管之間、橫向與政府主管部門之間的共謀串通。代表出資人的政府部門、農(nóng)發(fā)行“三級(jí)管理,一級(jí)經(jīng)營(yíng)”分支行乃至農(nóng)發(fā)行員工,從上至下層層授權(quán)、層層代理,縱向各層之間都存在著委托代理關(guān)系,橫向同一層次的農(nóng)發(fā)行與政府之間又存在著匹配服務(wù)與互助關(guān)系,這種長(zhǎng)鏈條、多層次委托代理關(guān)系必然導(dǎo)致信息在傳遞過(guò)程中的衰減、滲漏、失真,導(dǎo)致中央政府部門所代理的所有者約束強(qiáng)度在傳遞中逐漸衰減,一是影響所有者目標(biāo)的全面落實(shí),二是也容易導(dǎo)致下層代理人在所有者目標(biāo)中摻雜私人目標(biāo),導(dǎo)致所有者約束與經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的異化,三是容易受到多重因素的干擾,導(dǎo)致

11、各級(jí)代理人的利益目標(biāo)并不完全一致,形成縱向難以調(diào)度、橫向難以平衡的局面,以致各級(jí)代理人都不能真正地為經(jīng)營(yíng)結(jié)果負(fù)責(zé),總體經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略流于形式。三個(gè)方面都容易強(qiáng)化基層高管的內(nèi)部控制,并進(jìn)一步強(qiáng)化上下層高管甚至是基層高管與地方政府部門之間的共謀與串通,這一點(diǎn)突出表現(xiàn)為目前管理機(jī)制下中低層面高管負(fù)責(zé)人的“老板”式、“家長(zhǎng)”式集權(quán)管理,基層高管與上級(jí)高管、政府部門主管聯(lián)系緊密,各項(xiàng)業(yè)務(wù)及所轄各級(jí)員工的福利待遇都在相當(dāng)大程度上直接取決于高管的個(gè)人判斷,等級(jí)壁壘分明,官本位意識(shí)較重。 (3)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)發(fā)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的需要。一是在現(xiàn)行管理模式下,主要依靠政府的意見和上級(jí)部門的要求而

12、形成決策,使得各級(jí)農(nóng)發(fā)行不能在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)政策性銀行的大框架下根據(jù)自己的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng),市場(chǎng)觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、法制觀念還沒有完全深入到所有干部職工的頭腦中,經(jīng)營(yíng)理念、經(jīng)營(yíng)機(jī)制上還帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。二是行政級(jí)別的管理模式導(dǎo)致“官本位”思想濃厚,與這種行政級(jí)別相適應(yīng),農(nóng)發(fā)行的管理組織表現(xiàn)為行政等級(jí)和垂直集中領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)體系,職工的職位、薪酬、待遇等級(jí)等直接取決于高管,各種指令均是逐級(jí)傳遞和反饋,下級(jí)絕對(duì)服從上級(jí)指示與安排,助長(zhǎng)了經(jīng)營(yíng)中的主觀個(gè)人色彩的蔓延,各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理規(guī)章制度成為輔助管理的手段,造成了經(jīng)營(yíng)意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)、法制意識(shí)的淡薄。三是沒有建立起“能上能下、能進(jìn)能出”的優(yōu)勝劣汰的干部管理機(jī)

13、制,使得行政激勵(lì)約束機(jī)制效用有限,但這也是對(duì)分支機(jī)構(gòu)高管層內(nèi)部控制必不可少的最后一道制約手段。四是收入分配制度基本仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下專業(yè)銀行的工資模式,行政色彩濃厚,經(jīng)營(yíng)成果與經(jīng)營(yíng)行和員工個(gè)人的切身利益沒有真正掛起鉤來(lái),仍然存在“干好干壞一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣”的問題,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)約束機(jī)制也失去了效用,但同樣,這也是對(duì)分支機(jī)構(gòu)高管層內(nèi)部控制的一種基本制約手段。五是缺乏掌握現(xiàn)代化金融知識(shí)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)、計(jì)算機(jī)知識(shí)的復(fù)合型人才。六是沒有真正建立起以企業(yè)精神、企業(yè)形象、企業(yè)規(guī)范等內(nèi)容為中心的農(nóng)發(fā)行企業(yè)文化。 三、政策建議 1.盡快制定政策性銀行法,加大對(duì)農(nóng)發(fā)行的法治監(jiān)管力度。通過(guò)完善相關(guān)專項(xiàng)法律

14、制度,一是建立嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的專項(xiàng)法治體系,形成對(duì)農(nóng)發(fā)行的各級(jí)高管、經(jīng)營(yíng)管理與監(jiān)管層強(qiáng)有力的法治制約手段。二是建立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資本金補(bǔ)充機(jī)制,充實(shí)資本金。三是建立利潤(rùn)返還機(jī)制,在每年上繳中央財(cái)政的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)中按一定比例返還農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,以實(shí)施有效的激勵(lì)機(jī)制。四是加強(qiáng)市場(chǎng)信息披露,提高經(jīng)營(yíng)的透明度,規(guī)范政策性銀行信息披露制度,增加政策性銀行經(jīng)營(yíng)管理的透明度,接受相關(guān)利益人和社會(huì)公眾的監(jiān)督,使政策性銀行高層管理人員的收益與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)稱,從而保證政策性銀行職能作用的有效發(fā)揮。 2.強(qiáng)化國(guó)家作為出資人的交叉監(jiān)管和社會(huì)公眾監(jiān)管,逐步、適時(shí)推進(jìn)對(duì)農(nóng)發(fā)行的公司制改造。人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、發(fā)改委、審計(jì)署、中組部

15、等政府部門代表國(guó)家行使出資人的監(jiān)管權(quán)力,要通過(guò)政策性銀行法等專項(xiàng)法制建設(shè),強(qiáng)化對(duì)這些政府部門監(jiān)管行為是否合法、到位的監(jiān)管;同時(shí),要通過(guò)現(xiàn)代信息手段,加大信息發(fā)布的公開透明程度,充分發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)發(fā)行經(jīng)營(yíng)管理、以及對(duì)這些監(jiān)管部門監(jiān)管到位、公正、合法程度的社會(huì)監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上,按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求,審時(shí)度勢(shì)分步推進(jìn)對(duì)農(nóng)發(fā)行的公司制改造。 3.不斷推進(jìn)管理體制創(chuàng)新、經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,樹立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)發(fā)行經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。一是讓市場(chǎng)觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、法制觀念完全深入到各級(jí)政府、及各級(jí)農(nóng)發(fā)行所有干部職工的頭腦中,使農(nóng)發(fā)行的經(jīng)營(yíng)理念、經(jīng)營(yíng)機(jī)制真正轉(zhuǎn)變到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌

16、道上來(lái)。二是建立與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的信貸管理與風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。三是完善會(huì)計(jì)核算體系,建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致嚴(yán)明、基于數(shù)據(jù)、人為解釋彈性小的業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)與收入分配激勵(lì)體系,將經(jīng)營(yíng)成果與經(jīng)營(yíng)行、行內(nèi)員工的切身利益真正掛起鉤來(lái),在公開發(fā)布、反復(fù)修改確定、統(tǒng)一思想后,嚴(yán)格按照統(tǒng)一的業(yè)績(jī)考核與評(píng)價(jià)辦法,進(jìn)行公開透明、具有公信力的考核管理,通過(guò)公開透明的管理操作,打破高管層的內(nèi)部控制局面。四是在業(yè)績(jī)考核、評(píng)價(jià)與激勵(lì)體系中,堅(jiān)持實(shí)行專業(yè)技術(shù)崗位等級(jí)管理,對(duì)技術(shù)含量、勞動(dòng)復(fù)雜程度、替代成本高的崗位,設(shè)置業(yè)務(wù)技術(shù)職務(wù),確保不同類型的專業(yè)人才都有充分的發(fā)展空間,破除官本位意識(shí)。五是在農(nóng)發(fā)行內(nèi)外建立起嚴(yán)密、交叉的強(qiáng)力監(jiān)督體系,對(duì)業(yè)績(jī)考核、評(píng)價(jià)與收入分配激勵(lì)體系的嚴(yán)謹(jǐn)性、落實(shí)的規(guī)范性、分賬核算的落實(shí)程度、全體業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制情況,堅(jiān)持進(jìn)行強(qiáng)有力的稽查監(jiān)管,并建立起相關(guān)的事故責(zé)任