公路收費權(quán)質(zhì)押貸款的法律問題和操作實務(wù)

1、公路收費權(quán)質(zhì)押貸款的法律問題和操作實務(wù)公路收費權(quán)質(zhì)押貸款是銀行信貸業(yè)務(wù)中一個較新的品種。隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度的加大和西部地 區(qū)大開發(fā)的加快，公路建設(shè)勢必迅速發(fā)展。由于公路建設(shè)需要大量資金，因此，銀行貸款就在其中起到了 重要的作用。各家商業(yè)銀行紛紛加大了此種貸款品種的開發(fā)力度，如上海浦東發(fā)展銀行在2002年4月6 日首家西北地區(qū)分行西安分行正式開業(yè)時，當(dāng)天即與陜西省高速公路建設(shè)集團公司簽訂了監(jiān)潼潼 關(guān)高速公路收費權(quán)質(zhì)押貸款協(xié)議。其它如中國工商銀行、國家開發(fā)銀行等，亦在此前即巳開始了該類貸款 的實踐。一般而言，該類貸款有如下幾個特點：1、貸款金額大。如國家開發(fā)銀行向浙江湖州市城市建設(shè)發(fā)展總

2、 公司就浙江湖州市二環(huán)西路作出的貸款承諾，貸款金額達一億元人民幣；中國工商銀行河北省分行向河北 省交通廳提供的用于河北省交通廳石安高速公路建設(shè)債務(wù)重組的貸款，金額更是高達四十億元人民幣。2、 貸款期限長。很多貸款期限長達10至15年。3、還款方式一般均以建成后公路的車輛通行費收入作為還 貸來源。擔(dān)保方面一般以公路收費權(quán)質(zhì)押為主。4、法律關(guān)系比較復(fù)雜，對操作的專業(yè)性要求較高。由此，公路收費權(quán)質(zhì)押貸款所涉及的法律問題及其實務(wù)操作，也越來越成為銀行界、律師界乃至投資 界所共同關(guān)心的題。一、公路收費權(quán)之含義：公路收費權(quán)是指國家交通主管部門或公路經(jīng)營企業(yè)在國家允許依法設(shè)立的收費公路上，對過往車輛收 取通

3、行費的權(quán)利。它有如下含義：（1）它是一種特許權(quán)利，須經(jīng)過省級人民政府或國務(wù)院交通主管部門批 準方有效。（2）收費權(quán)的客體是巳建成通車的收費還貸或收費經(jīng)營公路，在建或未建成通車的公路不能成 為收費權(quán)的客體。（3）收費權(quán)是有一定期限的，具體由收費權(quán)審批機關(guān)確定，一般在五年以上。根據(jù)我國公路法規(guī)定，交通主管部門或公路經(jīng)營企業(yè)僅在以下公路上享有收費權(quán)：（1）由縣級以 上地方政府交通主管部門利用貸款或向企業(yè)、個人集資建成的公路；（2）由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依法受讓前項 收費公路收費權(quán)的公路；（3）由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依法投資建成的公路。在交通部關(guān)于認真做好公路收費 站點清理整頓的通知（交公路發(fā)19999號文）中，

4、將（1）稱為收費還貸公路，（2）和（3）稱為收費 經(jīng)營公路。公路收費權(quán)質(zhì)權(quán)是以公路收費權(quán)為標(biāo)的設(shè)定的質(zhì)權(quán)，設(shè)定公路收費權(quán)質(zhì)權(quán)的行為即為公路收費權(quán)質(zhì)押。二、公路收費權(quán)質(zhì)押貸款的相關(guān)法律依據(jù)公路收費權(quán)質(zhì)押貸款相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)范性文件包括但不限于：（一）中華人民共和國擔(dān)保法第七十五條對可以質(zhì)押的權(quán)利的范圍作了列舉性和原則性規(guī)定，明 確下列權(quán)利可以質(zhì)押：1、匯票、支票、本票、債券、存款單、倉單、提單；2、依法可以轉(zhuǎn)讓的股份、股票；3、依法可以轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)中的財產(chǎn)權(quán)；4、依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利。（二）最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國擔(dān)保法若干問題的解釋第97條規(guī)定：以公 路橋

5、梁、公路隧道或者公路渡口等不動產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，按照擔(dān)保法第75條第（4）項的規(guī)定處理。（三）國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院西部開發(fā)辦關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施實施意見的通知（國辦 發(fā)2001）73號）第五條第（十三）款規(guī)定：“擴大以基礎(chǔ)設(shè)施項目收益權(quán)或收費權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍. 開展公路收費權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù).”（四）國務(wù)院關(guān)于收費公路項目貸款擔(dān)保問題的批復(fù)國函（1999）28號規(guī)定，公路建設(shè)項目 法人可以用收費公路的收費權(quán)質(zhì)押方式向國內(nèi)銀行申請抵押貸款。公路收費權(quán)質(zhì)押，以省級政府批準的收 費文件作為權(quán)利證書，公路所在地的交通主管部門為公路收費權(quán)的質(zhì)押登記部門。債務(wù)履行期屆滿債務(wù)人 不履行債務(wù)時，質(zhì)權(quán)人

6、可以根據(jù)法律法規(guī)許可的方式取得公路收費權(quán)，并實現(xiàn)質(zhì)權(quán)。（五）中華人民共和國公路法（六）公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法（七）關(guān)于轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)有關(guān)問題的通知交財發(fā)（94）710號（八）關(guān)于加強公路設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易管理的緊急通知交通部1994（九）關(guān)于在公路上設(shè)置通行費收費站（點）的規(guī)定交計財1994其它還包括一些地方性的規(guī)定如重慶市政府于2003年2月發(fā)布、自2003年3月15日起施行的重 慶市基礎(chǔ)設(shè)施項目收費權(quán)和收益權(quán)質(zhì)押辦法等。三、公路收費權(quán)質(zhì)押的法律特性公路收費權(quán)質(zhì)押在法律上表現(xiàn)為如下特性：1、公路收費權(quán)質(zhì)押是借款人（債務(wù)人）或者第三人以其合法擁有的收費權(quán)為質(zhì)押標(biāo)的，向貸款人提供 的一種權(quán)利質(zhì)押擔(dān)

7、保方式。2、權(quán)利標(biāo)的特殊：作為質(zhì)權(quán)標(biāo)的公路收費權(quán)既不是一種行政權(quán)力和行政行為，亦不是一種純粹的盈利 行為，而是國家依法賦予投資建設(shè)公路的投資人請求使用公路的車輛通行者交納一定費用的一種特殊民事 權(quán)利。3、程序特殊：作為擔(dān)保標(biāo)的的權(quán)利在取得上依特定的行政程序，以該權(quán)利設(shè)定權(quán)利質(zhì)權(quán)時亦需要履行 相關(guān)的行政批準登記程序。四、公路收費權(quán)質(zhì)押貸款存在的風(fēng)險公路收費權(quán)質(zhì)押貸款存在的主要風(fēng)險有：1、建設(shè)風(fēng)險。指由于公路建設(shè)項目法人自有資金不能到位、合作關(guān)系破裂、施工隊拖延工期、自然災(zāi) 害及其他原因?qū)е鹿凡荒馨雌诮ǔ赏ㄜ嚕率惯€款期拖長等（如果巳建成，則不存在這一問題）。2、政策風(fēng)險。主要指由于國家政策變化

8、等原因使公路建成后不能獲得收費批準或公路的收費權(quán)被撤消 或被提前收回等。3、經(jīng)營風(fēng)險。主要指由于其他道路分流、收費標(biāo)準太高、公路維修費用過高等原因使公路通車后的收 費不足以償還貸款等。五、公路收費權(quán)質(zhì)押貸款的法律操作要求今后一段時期，公路行業(yè)在國家產(chǎn)業(yè)政策的大力支持下仍會有很大的發(fā)展空間，因此，繼續(xù)會有大量 的銀行貸款投向公路行業(yè)。規(guī)避公路項目貸款的風(fēng)險，提高貸款質(zhì)量就顯得十分重要。體現(xiàn)在貸款操作程 序和法律文件條款設(shè)計上，應(yīng)注意如下相關(guān)內(nèi)容：（一）貸款中應(yīng)該審查或注意的相關(guān)事項1、確定公路收費權(quán)主體。貸款銀行應(yīng)根據(jù)批準文件中規(guī)定的收費權(quán)主體，確定質(zhì)押合同中出質(zhì)人，并 以此確定借款主體。確定公

9、路收費權(quán)主體直接關(guān)系到銀行對借款人/出質(zhì)人資格的確定。凡以具有法人資格 的公路經(jīng)營企業(yè)的名義借款的，除要審查其是否在有權(quán)機關(guān)辦理了投資建設(shè)公路的審批手續(xù)外，還要審查 其設(shè)立法人企業(yè)的手續(xù)是否齊全、資本金是否足額到位等。凡以交通主管部門為借款人借款的，既要審查 省級以上政府交通主管部門是否同意借款人利用貸款修路的法律手續(xù)，還要審查有權(quán)機關(guān)是否賦予該借款 人享有公路收費權(quán)，是否具備人民銀行核發(fā)的貸款證和事業(yè)法人證書。若借款人不具備上述條件，銀行則 不應(yīng)為其發(fā)放貸款。2、確定公路收費權(quán)的客體。我國公路法規(guī)定，只有經(jīng)過批準利用貸款建成的公路或由公路經(jīng)營企 業(yè)投資建設(shè)經(jīng)營的公路，才能收取車輛通行費。交通

10、部交公路發(fā)19999號文規(guī)定，二級以下的公路不允許 收費，對于達不到要求的二級以上公路的收費站點也將撤消。因此，貸款人應(yīng)主要支持二級以上的收費公 路，并要在相關(guān)貸款協(xié)議中明確約定貸款用途，即借款只能用于建設(shè)經(jīng)批準的收費公路。3、注意貸款期限與收費期限的協(xié)調(diào)：銀行應(yīng)注意審查公路的收費期限，并應(yīng)盡量使貸款期限等于或短 于收費期限。否則，應(yīng)督促債務(wù)人、出質(zhì)人向?qū)徟鷻C關(guān)申報延長收費權(quán)期限或提供其它附加擔(dān)保，必要時 要求其提前還款。4、嚴格監(jiān)控資金的流向：銀行應(yīng)防止借款人或其主管部門挪用貸款或擅自改變貸款用途，增大信貸資 產(chǎn)風(fēng)險。因為只有在貸款投向收費公路項目時，以公路收費收入作為還款來源才是有保證的。

11、5、其他注意事項：貸款銀行還應(yīng)當(dāng)注意借款人的其它債權(quán)人是否對相關(guān)公路的收費權(quán)、經(jīng)營權(quán)作出過 某種限制；借款人的分立、合并、兼并、劃撥、接管以及管理層變化對質(zhì)押權(quán)益的影響；來自同業(yè)其他公 司的競爭、收費權(quán)的車流量、經(jīng)營權(quán)的市場行情對質(zhì)押權(quán)益的影響等等。（二）收費權(quán)質(zhì)押法律文件的主要技術(shù)性條款之要求為保障貸款人之利益，貸款人可在相關(guān)法律文件中事先設(shè)定一系列有利條款，以使貸款銀行最大限度 地掌握主動權(quán)。1、關(guān)于貸款的先決條件（A）首次提款的先決條件：在首次提款前，借款人必須向貸款人提交下列文件或辦理下列事項：（1）貸款證（交由貸款人審核）；（2）貸款合同項下貸款所建項目的有關(guān)批復(fù)文件，包括項目建議書

12、批復(fù)文件、工程可行性報告批復(fù)文 件、環(huán)保批復(fù)文件、征用土地批文、開工批復(fù)文件、項目資金承諾文件、收費權(quán)批文或意向性承諾以及項 目資金計劃安排等；（3）生效的建設(shè)承包合同；（4）生效的原材料供應(yīng)合同；（5）項目財產(chǎn)保險單；（6）所有依法生效的擔(dān)保性文件。（B）首次和每次提款前，借款人還必須滿足下列條件：（1）擔(dān)保文件合法有效；（2）貸款合同項下貸款所建項目的資本金和其他籌措資金巳按規(guī)定的時間足額到位；（3）未發(fā)生成本超支或者成本超支部分巳自籌解決；（4）未發(fā)生貸款合同規(guī)定的違約事件；（5）出具按規(guī)定用途使用貸款的情況報告及有關(guān)的財務(wù)報表、資料；（6）按貸款合同規(guī)定向貸款人辦理提款手續(xù)；（7）巳按

13、貸款人的要求開立相關(guān)賬戶。2、關(guān)于質(zhì)權(quán)的設(shè)定：可在公路收費權(quán)質(zhì)押合同中約定：在借款合同存續(xù)期間，出質(zhì)人在貸款行開 立的車輛通行收費賬戶是唯一的，是該路段全部收費資金的匯總賬戶，且出質(zhì)人不在其他金融機構(gòu)再開設(shè) 此類賬戶或者將收費資金劃入他行。對質(zhì)權(quán)實現(xiàn)的條件是，借款人不履行或者不完全履行還本付息的義務(wù)。 即通過將收費帳戶設(shè)置在貸款銀行，從而使貸款銀行對帳戶內(nèi)的收費資金進行直接的控制，出質(zhì)人對該帳 戶內(nèi)的資金使用須完全接受貸款銀行的監(jiān)督，甚至可約定須經(jīng)貸款銀行同意方可使用。一般而言，銀行不 宜接受以部分收費權(quán)作質(zhì)押的協(xié)議。3、關(guān)于質(zhì)押的期限：如前文所述，公路收費權(quán)存續(xù)期限和收費權(quán)質(zhì)押期限應(yīng)長于貸款

14、期限。4、關(guān)于質(zhì)權(quán)的實現(xiàn)方式：當(dāng)借款人未履行或者不完全履行還款義務(wù)或貸款合同約定的其它義務(wù)，貸款 銀行可以：（1）在償債賬戶或收費賬戶扣收；（2）在基本賬戶以至所有賬戶中扣收；（3）直接到收費站收取。即 貸款銀行可以代位行使收費權(quán)并控制收費帳戶內(nèi)的資金流出，直到貸款本息得以償還；或約定貸款銀行可 以依法處分公路收費權(quán)，并以所得價款優(yōu)先受償自己的到期貸款本息。處分收費權(quán)所得不足以使貸款銀行 的到期貸款本息全部得到清償?shù)模J款銀行可以繼續(xù)向借款人追償。5、關(guān)于質(zhì)押權(quán)益的登記：由于質(zhì)押標(biāo)的的特殊性，質(zhì)押應(yīng)獲得政府主管部門的批準并辦理登記，這是 質(zhì)押生效的必經(jīng)程序。6、關(guān)于質(zhì)押權(quán)益的轉(zhuǎn)讓：應(yīng)在質(zhì)押合同中約定：未經(jīng)質(zhì)權(quán)人同意，出質(zhì)人不得放棄、重復(fù)質(zhì)押或向他 人轉(zhuǎn)讓所出質(zhì)的收費權(quán)。7、關(guān)于政策或法律風(fēng)險的承擔(dān)：由于政府政策或國家法律的變動，導(dǎo)致對質(zhì)押權(quán)益的限制、撤銷或消 滅，此種情況下，應(yīng)約定如何保障貸款銀行的債權(quán)利益。如貸款銀行可要求借款人提前還款或要求