從增量擴張轉(zhuǎn)向“存量挖潛”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控

1、從“增量擴張轉(zhuǎn)向“存量挖潛”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控石愛華范鐘銘城市規(guī)劃1引言至2006年底，深圳城市建設(shè)用地已經(jīng)達到729D08km2,未來可供利用的城市建設(shè)用地增量約為2按照當時的用地擴張速度，只能滿足約為年的城市建設(shè)用地使用需求。在4個“難以為繼”中，土地資源短缺的矛盾已經(jīng)成為制約深圳經(jīng)濟進一步發(fā)展的重要瓶頸，城市發(fā)展轉(zhuǎn)型勢在必然。在推動深圳城市轉(zhuǎn)型的倒逼機制下，深圳新一輪城市總體規(guī)劃提出建設(shè)用地規(guī)模的“非擴張型”調(diào)控思路與方法，通過建設(shè)用地的逐步減量化供應(yīng)、存量挖潛等方式，以及相應(yīng)調(diào)控方法和機制的建立實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與用地、人口、環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)關(guān)系，最終邁向以科學發(fā)展觀為指導的城市根本轉(zhuǎn)型。2

2、建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控推動城市轉(zhuǎn)型的重要作用過去的發(fā)展模式，更多的是追求從經(jīng)濟增長的角度強調(diào)對資源的優(yōu)化配置，包括對土地資源的利用方式，更強調(diào)土地對經(jīng)濟發(fā)展的支持作用，以土地供應(yīng)換取經(jīng)濟增長，忽略了用地擴張、經(jīng)濟增長及其帶來的人口膨脹對資源和環(huán)境的破壞，使經(jīng)濟發(fā)展要素之間失去平衡。因此，建立在科學發(fā)展觀下的城市轉(zhuǎn)型應(yīng)該是一個新的平衡建立的過程，是一個建立在人與自然、經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)要素協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的新的資源優(yōu)化配置的過程。從城市總體規(guī)劃的角度而言，核心就是保持經(jīng)濟發(fā)展與用地、人口、環(huán)境、資源的相互協(xié)調(diào)。市場經(jīng)濟條件下，城市發(fā)展對以土地供應(yīng)支持經(jīng)濟增長的路徑依賴往往是城市問題的誘因，繁榮的背后隱藏著潛在失衡

3、，并由此帶來城市不可持續(xù)甚至衰退。檢討、調(diào)試和控制城市發(fā)展的路徑依賴是城市規(guī)劃制定方針和政策的重要任務(wù)。追求個體效率最大化，并形成集群效應(yīng)的競合模式導致了路徑依賴，產(chǎn)生模式制度化的慣性作用，這就是城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的難點。城市總體規(guī)劃要實現(xiàn)未來城市發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，就要在規(guī)劃領(lǐng)域探索城市發(fā)展宏觀調(diào)控的重要手段，這也是轉(zhuǎn)型規(guī)劃的基本特征之一。土地政策或土地供應(yīng)政策被作為國家和城市進行宏觀調(diào)控的重要手段，對城市而言，通過改變建設(shè)用地供應(yīng)的總量和結(jié)構(gòu)，可以直接起到推動城市轉(zhuǎn)型的作用。如通過減少建設(shè)用地供應(yīng)總量，使分傳統(tǒng)企業(yè)無法進來，促進企業(yè)優(yōu)勝劣汰，形成產(chǎn)業(yè)升級的良性循環(huán)。通過改變建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，或?qū)?/p>

4、部分土地供應(yīng)到附加值更高、更有競爭力的產(chǎn)業(yè)上，直接促進產(chǎn)業(yè)升級。或?qū)⒉糠滞恋毓?yīng)到公共配套設(shè)施、公共綠地、居住用地等方面，直接改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境、提高城市吸引力。由此可見，用地規(guī)模調(diào)控可以成為城市引導市場需求、推動城市轉(zhuǎn)型的重要手段。3新的資源理念下建設(shè)用地的本質(zhì)屬性所謂的新的資源理念，是對資源價值的一種再認識，強調(diào)通過精深開發(fā)，提高資源利用的層次，最大限度的實現(xiàn)資源轉(zhuǎn)化，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。也就是說，自然資源是有限的，但人類認識、利用資源的潛在能力是無限的，對于同一自然資源，賦予的技術(shù)含量不同，其利用的效果會差別很大。建設(shè)用地作為土地資源的用途之一，土地資源的固定性、不可替代性、可承載性等特點

5、，使建設(shè)用地同樣具有了空間、時間和功能這3個屬性。在新的資源理念下，要充分利用土地資源的3個屬性。其中拿空間的屬性來看，城市往往更關(guān)注二維的平面空間，且利用方式比較粗放，仍有很大的集約利用潛力。對三維的垂直空間關(guān)注不夠，未來通過容積率的提升、地下空間的利用等立體開發(fā)方式，將有很大的潛力。對于時間屬性，有些土地資源其功能已經(jīng)完成了歷史使命，可以被今天新的功能所代替，但這里不是指全部拆除重建，更多的是指利用歷史的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)揮今天的功能作用和資源價值。這一點，國內(nèi)城市考慮的不多，或者考慮的方式不合適，比如有些古城、舊廠房等，可以再利用，而未必是拆除重建。對于功能屬性，通過更高附加值、更高品質(zhì)的功能

6、替代，可以發(fā)揮土地資源更高的價值。在這一點上，多數(shù)城市運用得也比較單一，多是工業(yè)改居住，滿足房地產(chǎn)開發(fā)的需求，對配套、環(huán)境設(shè)施建設(shè)以及對促進整個地區(qū)功能提升的核心價值的功能如高端服務(wù)、高端產(chǎn)業(yè)考慮不多。這些都直接影響了土地資源的利用效益和價值的發(fā)揮。從以上3個屬性來看，建設(shè)用地最具有可再生資源和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的特征，應(yīng)遵循循環(huán)經(jīng)濟的“”原則對其進行深度開發(fā)，即通過減量化改變粗放的土地利用方式，提高建設(shè)用地的空間利用效率，通過再循環(huán)和再利用，提高土地的時間和功能效率。可見，針對深圳土地資源的實際情況，通過減量化、再循環(huán)、再利用等方式，實現(xiàn)深圳建設(shè)用地規(guī)模從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量挖潛”的“非擴張型“

7、調(diào)控?！胺菙U張型”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控思路41從“以需定供”到“以供調(diào)需”深圳新一輪城市總體規(guī)劃改變過去以市場需求確定土地供應(yīng)規(guī)模的“以需定供“的方式，而是通過建設(shè)用地供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)控制兩個方面建立“以供調(diào)需“的供應(yīng)模式。針對用地總量，主要是結(jié)合自身生態(tài)環(huán)境條件和可建設(shè)用地資源，保證未來50以上的生態(tài)控制用地，確定年用地規(guī)?？刂圃谝詢?nèi)。針對用地結(jié)構(gòu)，主要是結(jié)合自身發(fā)展目標，確定新的供應(yīng)用地主要滿足高端服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)發(fā)展以及滿足居住、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境配套建設(shè)方面。由此，從建設(shè)用地供應(yīng)總量與結(jié)構(gòu)上合理引導市場發(fā)展，將有限的土地資源供給到滿足未來持續(xù)發(fā)展、競爭力提升的用地需求上

8、來。42從“增量擴張”到“存量挖潛”與國外很多城市相比深圳通過更新改造推進用地集約利用仍有較大的空間。如從單位面積土地產(chǎn)出水平看，年深圳每工業(yè)用地產(chǎn)出率大約只是紐約、芝加哥、大阪和橫濱的/3東京的/5在深圳的不同區(qū)域，單位面積土地產(chǎn)出水平也差異很大。年全市單位面積工業(yè)用地平均產(chǎn)出增加值水平只有億元/m而保稅區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)分別達到億元/和.元/。因此，為保證城市的漸進式轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，提升土地集約利用效率，深圳新一輪城市總體規(guī)劃確定未來逐步降低建設(shè)用地供應(yīng)總量，在規(guī)劃期內(nèi)逐步從增量擴張為主轉(zhuǎn)向存量挖潛為主。其中包括以基本生態(tài)控制線作為城市未來用地增長邊界，倒逼城市建設(shè)用地供應(yīng)逐步

9、轉(zhuǎn)向以存量挖潛為主。提出增改用地的概念，定義城市實際建設(shè)用地來源包括增量建設(shè)用地和二次改造存量建設(shè)用地兩部分，增改用地主要用于保障公共設(shè)施、交通、市政設(shè)施、高端服務(wù)產(chǎn)業(yè)等深圳轉(zhuǎn)型導向性建設(shè)項目的需要。其中對于新增用地要嚴格控制，結(jié)合土地計劃逐年遞減新增用地規(guī)模，逐步提高新增用地核準門檻，加強規(guī)劃對新增建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、比例、布局和時序的引導和調(diào)控，規(guī)劃期內(nèi)，用地供應(yīng)逐步從以新增用地為主過渡到以改造用地為主。同時，還包括推動城市更新和利用立體空間等方式。其中立體空間的利用又包括兩種形式，一種是采取“非用地擴張型”的發(fā)展模式，通過選擇適度高密度的城市開發(fā)模式，運用密度分區(qū)管制來引導和規(guī)范高密度發(fā)展

10、，實現(xiàn)以立體化的地上地下綜合發(fā)展代替以往平面的用地擴張型的發(fā)展方式。另一種是推動地下空間的利用。根據(jù)國際慣例，人均超過美兀就具備系統(tǒng)利用地下空間的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而深圳的人均早就超過了美兀，相比而言，地下空間開發(fā)顯得較為滯后，今后應(yīng)通過解決地下空間開發(fā)的權(quán)屬、主體和模式等政策門檻，推動地下空間的有序開發(fā)利用。43從“終極控制”到“過程調(diào)控”經(jīng)濟發(fā)展與用地、人口、環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)是一個互動的較長時期的過程，對規(guī)劃期內(nèi)的用地規(guī)模控制不能采取種被動的完全的終極控制。而是要從建設(shè)用地供應(yīng)的源頭就強調(diào)一種過程調(diào)控，通過開發(fā)強度、投資密度等量化指標在建設(shè)土地供應(yīng)之初就提高建設(shè)土地空間和功能效益，并在建設(shè)土地使用

11、過程中進行監(jiān)控、評測和調(diào)節(jié)，形成完善的準入-監(jiān)控-評測-調(diào)節(jié)的用地規(guī)模過程調(diào)控模式。對不符合標準的實施退出機制，通過建設(shè)土地的再利用、再循環(huán)逐步實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與用地、人口、環(huán)境和資源的協(xié)調(diào)，通過“非擴張型”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控，在過程中發(fā)揮其調(diào)控對推動城市轉(zhuǎn)型的重要作用。5推動城市轉(zhuǎn)型的建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測基于新的發(fā)展和資源理念，為實現(xiàn)“非擴張型”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控，推動城市根本轉(zhuǎn)型，對建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測，主要是通過用地與環(huán)境、人口、經(jīng)濟的協(xié)調(diào)性，判斷202年的適宜用地規(guī)模，并結(jié)合未來增長趨勢判斷進行校核。51建設(shè)用地規(guī)模與環(huán)境協(xié)調(diào)關(guān)系評測為倒逼城市轉(zhuǎn)型，實施“非擴張型”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控，關(guān)鍵是確定

12、和保護城市發(fā)展的生態(tài)本底條件。深圳市早在200年5劃定了基本生態(tài)控制線，確定基本生態(tài)控制區(qū)面積為4占到深圳市國土總面積的。深圳新一輪城市總體規(guī)劃將其中的風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、歷史文化保護區(qū)、水源保護區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、郊野公園及地質(zhì)、核輻射不安全地區(qū)等用地，約作為未來永久不可建設(shè)用地，未來建設(shè)用地只能在剩余的；范圍內(nèi)進行選擇。5建設(shè)用地規(guī)模與人協(xié)調(diào)關(guān)系評測年深圳市現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地約為/人。根據(jù)國家城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準，結(jié)合深圳實際情況，未來通過土地挖潛應(yīng)進一步強化土地集約利用效益，人均建設(shè)用地指標在現(xiàn)有基礎(chǔ)上略有下降是較為現(xiàn)實的，即取人均建設(shè)用地，根據(jù)年的常住人

13、規(guī)模預(yù)測值萬人，貝年建設(shè)用地規(guī)模為。5建設(shè)用地規(guī)模與經(jīng)濟協(xié)調(diào)關(guān)系評測建市以來，深圳市的每億元的建設(shè)用地占有量從年的，下降到年的，通過多方案對未來經(jīng)濟增長進行預(yù)測，確定年、年將分別達到億和萬億元左右。再結(jié)合對萬元建設(shè)用地指標年均下降速度的不同方案對比，確定年建設(shè)用地規(guī)模約為，。降見，在大力推進和諧深圳、效益深圳的目標指引下，深圳有望以的城市建設(shè)用地，實現(xiàn)年萬億元左右的產(chǎn)值目標。54建設(shè)用地增長趨勢可能性預(yù)測年，深圳建設(shè)用地規(guī)模由增加到，總體上保持了快速的增長速度，但增長趨勢趨緩。其中，年增長率為，%,年增長率為,年增長率為%，年增長率為，年，增長率為3%。隨著土地資源的短缺以及轉(zhuǎn)型目標的要求，未

14、來建設(shè)用地增長速度將進一步趨緩，并逐步過渡到以存量挖潛的階段。深圳新一輪城市總體規(guī)劃分別按照未來、進行預(yù)測，到年城市建設(shè)用地規(guī)模約為5，5建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控目標雖然根據(jù)以上不同的方法評測，建設(shè)用地的彈性空間較大，但深圳新一輪城市總體規(guī)劃仍以城市轉(zhuǎn)型為根本目標，并通過與土地利用總體規(guī)劃的多次協(xié)調(diào)，最終確定2，2年，城市建設(shè)用地規(guī)模不超過，9，。降26建立以土地供應(yīng)調(diào)整為核心的轉(zhuǎn)型機制以土地供應(yīng)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市品質(zhì)提升：即通過建設(shè)用地供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)的控制，將有限的土地供應(yīng)轉(zhuǎn)向高附加值的產(chǎn)業(yè)和城市公共服務(wù)配套及環(huán)境設(shè)施建設(shè)上來，從而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和優(yōu)化升級，同時通過城市服務(wù)能約，可以成為

15、城市規(guī)劃最積極的公眾參與者，也是最有力量的第三方監(jiān)督組織。城市規(guī)劃公眾參與過程中出現(xiàn)的任何問題，都可以在網(wǎng)絡(luò)上產(chǎn)生激烈討論和交鋒，讓規(guī)劃工作在億萬網(wǎng)民監(jiān)督下進行，由隱形變顯性，增加了公眾參與透明度。4結(jié)語近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和公民意識的提高，公眾越來越關(guān)注自身合法權(quán)益的保障，越來越重視生活的環(huán)境和質(zhì)量。讓廣大市民有組織地參與到城市未來發(fā)展的設(shè)想和規(guī)劃設(shè)計過程中來，集思廣益充分體現(xiàn)規(guī)劃以人為本、維護社會公平和追求社會民主的精神，有利于提升規(guī)劃編制質(zhì)量，增進政府和民眾之間的理解和互信；對于避免和緩解城市規(guī)劃實施中可能出現(xiàn)的負面效應(yīng)，從源頭上保障公民權(quán)益將產(chǎn)生積極的作用。同時，讓市民參與城

16、市規(guī)劃，使城市規(guī)劃得到廣大市民和社會群體認可和尊重，并成為規(guī)范他們各自建設(shè)行為的自覺行動，也更有利于維護城市規(guī)劃的權(quán)威性，保障規(guī)劃有效實施。在深圳新一輪城市總體規(guī)劃修編過程中，以“人人參與規(guī)劃、共建和諧深圳”為主題采取全過程的公眾參與，借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合本地實際，引入專業(yè)機構(gòu)組織市民廣泛參與，順民意匯民智聚民心。這既是一種體察和順應(yīng)時代脈動的城市規(guī)劃理念創(chuàng)新，也是一項社會參與機制的改革。對于深圳來說，既是深圳移民城市文化的開放性和公民社會的開創(chuàng)性使然，也是轉(zhuǎn)型期深圳城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的必然選擇。同時，推行城市規(guī)劃公眾參與活動，既是對政府真誠開放態(tài)度的考察，也是對政府執(zhí)政綜合能力的考驗。不僅需要有極大的熱情和決心，而且要有