公共行政學管理、政治和法律的途徑-讀書筆記

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)公共行政學:管理、政治和法律的途徑本書中的多元公共行政組織觀陳明德前言公共行政學是一門以狹義政府即各級國家行政機關(guān)為主要研究對象，涉及領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、綜合性和動態(tài)性較強的理論與應(yīng)用相結(jié)合的相對獨立的學科。因此，公共行政學應(yīng)當有其獨特的有各種范疇組成的領(lǐng)域，一般來說，基本研究范疇有以下幾個方面：行政原理、行政職能、行政權(quán)力(授權(quán))、行政組織、人事行政(公務(wù)員制度)、行政領(lǐng)導、行政決策、行政計劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率(有效性)、機關(guān)管理、公共

2、財政(財務(wù)行政)、物財行政、行政責任、行政監(jiān)督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力等范疇。其中，公共行政組織“始終是公共行政學的最基本的問題之一” 張國慶主編：公共行政學，162頁，北京，北京大學出版社，2010年。，“作為最為重要的社會公共行政組織形態(tài)之一” 教軍章等著：公共行政組織論，2頁，黑龍江，黑龍江人民出版社，2005年。，“是公共行政研究者和實務(wù)者必須首先考慮的中心問題” 戴維H羅森布魯姆(David H.Rosenbloom)、 羅伯特S克拉夫丘克(Robert S.Kravchuk)：公共行政學:管理、政治和法律的途徑，151頁，北京，中國人民大學出版社，2011年。

3、可以說，迄今為止，羅森布魯姆、克拉夫丘克的公共行政學:管理、政治和法律的途徑本書無疑是“我們這個時代最優(yōu)秀的公共行政經(jīng)典著作之一”戴維H羅森布魯姆(David H.Rosenbloom)、 羅伯特S克拉夫丘克(Robert S.Kravchuk)：同上書，2頁。從多元的研究途徑角度，本書為人們提供了一種全面理解公共行政的基本知識框架，它一直存在三種主要的公共行政研究途徑，即管理、政治和法律的途徑，同時試圖把三種研究途徑整合起來，解釋每一種途徑在當前公共行政活動中是如何表現(xiàn)出來的。這三種途徑分主張不同的價值體系，提供了不同的實現(xiàn)其價值體系的組織安排，每一種途徑在如何認識和理解人的方式上級持不同的

4、看法。公共行政，既是管理問題、政治問題，又是憲政問題，才能有效地解決公共行政的現(xiàn)實問題。其中，公共行政中的組織問題也不列外，本書也將行政組織在三種途徑下的意義與表現(xiàn)。著者認為“公共行政是關(guān)于提供服務(wù)和對個人及團體施以限制的組織性活動，因此公共行政是需要組織的組織問題是公共行政研究者和實務(wù)者必須首先考慮的中心問題”同上書，151頁。本論文通過閱讀公共行政學:管理、政治和法律的途徑來探討多元公共行政組織問題。一，公共行政組織的管理途徑本書認為，從管理和類似企業(yè)管理的視角探討公共行政組織的人們往往會盡可能地縮小公共行政與私營部門管理之間的差異，按照他們的觀點,“公共行政組織就如同一個大企業(yè)一樣，應(yīng)該

5、按照同樣的管理原則與價值進來管理”同上書，17頁。在本書看來，時至今日，是公共行政的一部分的，行政組織研究的管理途徑也已經(jīng)發(fā)展成為兩種派別，即傳統(tǒng)管理途徑和新公共管理途徑。 根據(jù)著者的分析，公共組織的傳統(tǒng)管理觀點大部分脫胎于韋伯和泰勒的“古典”途徑，然后被古利克和厄威克繼承了。傳統(tǒng)管理途徑主張公共組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)采取“官僚模式”的組織結(jié)構(gòu)，官僚組織重視勞動分工的重要性，勞動分工能使員工在完成任務(wù)是達到專業(yè)化。專業(yè)化促使每一員工均成為各自工作領(lǐng)域的專家，盡管一個人的工作可能是組織的全部活動的一小部分。專業(yè)化產(chǎn)生協(xié)調(diào)的要求，官僚組織便依賴“科層制”達到協(xié)調(diào)的目的。官僚組織的另一個特色是以找各種正式層級

6、建構(gòu)組織，“協(xié)調(diào)專業(yè)分工的組織應(yīng)該是層級控制的無論在理論上還是實踐上，科層制權(quán)威應(yīng)該有控制力”同上書，185頁。，如此每一員工的功能與責任便可以清晰界定同上書，19頁。另一個行政組織的主要特是“認為任何既定的政府功能在本質(zhì)上都存在一種最有效率的組織方式。因此，它可以以目的（例如教育、健康和福利）、過程（工程、會計）、顧客或物質(zhì)（農(nóng)民、老兵、窮人或自然資源）、或地域（州、區(qū)域、城市、鄉(xiāng)村地區(qū)）為基礎(chǔ)建立組織”同上書，185-186頁。. 在新公共管理途徑，著者認為，“新公共管理途徑主張組織結(jié)構(gòu)應(yīng)整合組織內(nèi)部的各項行動，使各分工單位均能夠像企業(yè)那樣服務(wù)市場中的各類顧客；同時，組織也應(yīng)盡量將權(quán)力授予

7、各分工單位，使之成為服務(wù)供應(yīng)中心。這樣，整個組織結(jié)構(gòu)將趨向扁平化（或者說是層級減少），且各分工單位也具有更多的自主性。至于組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題主要是經(jīng)由單位間或個人間的競爭所產(chǎn)生，而非層級間的命令指揮.隨著行政人員對顧客的需要有更大的回應(yīng)性，隨著民營化要求公共行政人員更加注意與私人服的提供者的協(xié)商和對私人服務(wù)的監(jiān)督，組織與外在環(huán)境的界限變得模糊”同上書，27頁。新公共管理途徑強調(diào)，成功的行政需要清楚的目標以及實現(xiàn)目標所需的彈性過程，組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的目的在于促進績效，組織應(yīng)該由下而上設(shè)計，而非由上而下，因此新公共管理主張分權(quán)化，主張減少管理層級同上書，189頁。可以說，以績效為基礎(chǔ)的組織（PBOs）

8、是由新公共管理推動結(jié)果導向組織的結(jié)果，以及組織文化的變遷是目標管理、全面質(zhì)量管理和以績效為基礎(chǔ)的組織能夠運作的前提同上書，196頁。二，公共行政組織的政治途徑在本書看來，一旦把公共行政視為一種政治過程，公共行政研究之政治途徑所強調(diào)的價值體系便必然不同于公共行政研究的傳統(tǒng)管理途徑，政治途徑所推崇的價值觀是“代表性”、“政治回應(yīng)”、“責任”等，同時政治途徑認為，這些價值不僅是建立憲政的重要元素，也應(yīng)將其貫穿于政府各個層面的運作之中，公共行政自然也不能例外同上書，32頁。因此，公共組織也是一種政治問題，本書也從組織結(jié)構(gòu)方面對公共行政的政治途徑作了具體的闡釋。在組織結(jié)構(gòu)方，本書首先認為，基于代表性（r

9、epresentativeness）、政治回應(yīng)性（responsiveness）與責任（accountability）等價值，公共行政的政治途徑對于組織結(jié)構(gòu)的看法也與管理途徑觀點不同，政治途徑強調(diào)公共行政中的政治多元主義(political pluralism)同上書，32-33頁。，公共組織和政府行政機構(gòu)應(yīng)該是多元的，組織目標應(yīng)當是復合的而非一統(tǒng)的，或應(yīng)當同時建立多個不同的組織 同上書，200頁。正如塞德曼所言，此種觀點下的“政府組織就如同一個微型社會，不可避免地反映著現(xiàn)實多元社會中的不同價值、力量，甚至沖突。那種同質(zhì)的、沒有摩擦的組織結(jié)構(gòu)的理想是一種危險的幻想”。換言之，在政治力量占據(jù)行政

10、組織主導地位的情況下，項目、權(quán)威、使命、機關(guān)的多元、重疊本來就是政府運作的常態(tài) 同上書，33頁。其次，這種公共行政的多元主義觀點背后，隱含著這樣一種基本的看法：由于行政部門成了國家政策制定的中心，行政組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)該這樣建構(gòu)，即能夠使代表社會不同政治、經(jīng)濟和社會團體利益的代表相互對抗。依照政治途徑的觀點去做，公共行政的結(jié)構(gòu)是政治化的，不同的團體在此追求不同的利益。因為行政的結(jié)構(gòu)變成了和政黨一樣的平臺，不同團體之間沖突的解決也沒有確立明確的先后次序，這樣，重疊的使命和計劃成為平常的事情，機關(guān)便成為相互對立的地方，沖突的解決交由立法機關(guān)、行政首長、機關(guān)間委員會和法院負責。由于要回應(yīng)不同利益代表的政治

11、要求，機關(guān)的數(shù)量會膨脹。同時，代表性則更進一步要求在政府行政機構(gòu)內(nèi)的許多組織單元應(yīng)具有高度的自主性。自主能夠使不同的單位將工作焦點集中于向其選民或顧客提供代表意見。有時自主性行政組織機構(gòu)是在政治壓力和行政領(lǐng)導下展開工作；在其他時候它被直接寫入法律規(guī)范之中 同上書，33，201頁。但是，公共行政之政治途徑的行政組織也仍然會存在某種狀況，如有人認為它會造成政府“無法管理”，導致管理的“浪費”、“無效率”等，因為人們通常認為公共行政組織問題的本質(zhì)就是強調(diào)政治價值的政治問題。三，公共行政組織的法律途徑羅森布魯姆與克拉夫丘克在本書中認為，“公共行政研究的法律途徑主要是將公共行政視為特定情境中應(yīng)用法律和施

12、行法律的活動”,最近已經(jīng)發(fā)展成為公共行政的一種重要研究途徑。其興起的源頭主要有三個：其一是行政法，它由法律,行政命令,中央行政機關(guān)如人事、預 算、服務(wù)等機關(guān)的具有約束性的指令和憲法決定構(gòu)成,它主要是指管制一般行政過程的一套法律和法規(guī)。其二是公共行政“司法化”（judicialization）之發(fā)展，它主要是將行政運作程序視為與司法程序一樣，目的在于確保個人合法權(quán)益不受侵犯，行政決策以裁決的形式由聽證檢查官（hearingexaminers）或行政法官（ALJ）作出。行政機關(guān)的行為方式日益趨近于法院的工作方式，結(jié)果，法律價值開始在行政活動中發(fā)揮越來越重要的作用。其三是憲法，憲法不但“對公民相對于

13、行政機關(guān)的程序性權(quán)利、隱私權(quán)、平等保護權(quán)利、基本人權(quán)以及公民自由等進行了界定”,而且“當公共行政官員處理涉及公民個人福利、公共雇傭關(guān)系及公共教育機會之終止時，應(yīng)當遵循憲法的程序性正當程序（due process）” 同上書，35頁。 在公共組織結(jié)構(gòu)方面，本書認為，“法律途徑的公共行政所偏好的結(jié)構(gòu)是抗辯程序”同上書，37頁。所謂抗辯系指對立雙方經(jīng)由提出事實程序來證明本身立場的正確性，而此過程必須是在無偏私的仲裁者（如法官或陪審團）前舉行，由其對抗辯雙方的陳述進行衡量并最終決定哪一方的證據(jù)有充分的說服力。不過，著者也認為，在公共行政中，抗辯程序一般被修正，以賦予正反兩方陳述意見和提出證據(jù)時更多的彈

14、性空間。因此，傳統(tǒng)法官聽訟的方式便轉(zhuǎn)變?yōu)槁犠C檢查官（hearing examiners）, 換言之，公共行政組織就好比一個獨立的仲裁機關(guān)，接受來自不同立場的意見，并主動厘清事實真相，最后作出公正的裁決。另外，當行政活動涉及政府福利的分配與處理時，也常常運用這種運作模式。但由于這種結(jié)構(gòu)強調(diào)聽證檢查官的相對獨立地位和無偏私性，同時在一定程度上，它削弱了傳統(tǒng)管理途徑對層級制的倚重,尤其是對“命令之統(tǒng)一性”的強調(diào)，所以雖然聽證檢查官的上級可以就接受哪些案件對其作出指示,但已不可能命令他怎樣運作或作出什么決定了，聽證檢察員所作出的裁決往往成為行政機構(gòu)行為的限制。因此，這種模式在很大程度上不同于其他途徑的

15、價值：它把服務(wù)于顧客變成了一種法律程序；它妨礙效率、經(jīng)濟、效能的實現(xiàn)，同樣也妨礙代表性、回應(yīng)性、政治責任的實現(xiàn)，其目的在于最大限度地保護個人的權(quán)利，防止行政行為對個人權(quán)利的非法的、違憲的侵害同上書，38頁。 總之而言，著者肯定，公共組織的法律途徑是存在的，而且和管理及政治途徑具有實質(zhì)上的不同。他強調(diào)獨立性而非科層控制，強調(diào)程序的公平和管理而非效率，強調(diào)個人的權(quán)利而非團體的代表性。在替代性爭端解決問題上，他主張共享權(quán)威和回應(yīng)性，甚至這是以某種程度的責任喪失和對專家的依賴為代價的，雖然它也能達成許多目標，公共組織的法律途徑經(jīng)常受到尋求實現(xiàn)管理和政治目標者之攻擊同上書，209頁。結(jié)論 通過上述分析,可以說,公共行政組織是一個極為復雜的領(lǐng)域,公共行政組織的研究至少有管理、政治和法律等三種不同的研究途徑,同時這些研究途徑之間時而相互沖突,時而彼此互補。盡管本書認為公共組織在事實上很難同時滿足所有管理的、政治的