碳中和的宏觀政策含義

1、、自 2020 年 9 月 22 日我國在第七十五屆聯(lián)合國大會上提出“二氧化碳排放力爭于 2030年前達(dá)到峰值，努力爭取 2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和”起，“碳達(dá)峰”和“碳中和”成為我國新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要方向之一。2020 年 12 月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議將碳達(dá)峰和碳中和工作作為 2021 年要抓好的八大重點(diǎn)任務(wù)之一，2021 年政府工作報告也首次提及碳達(dá)峰和碳中和。根據(jù)政府工作報告，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的具體工作包括“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。推動煤炭清潔高效利用，大力發(fā)展新能源，在確保安全的前提下積極有序發(fā)展核電。擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄范圍，促進(jìn)新型節(jié)能環(huán)保技術(shù)、裝備和

2、產(chǎn)品研發(fā)應(yīng)用，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推動資源節(jié)約高效利用。加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場，完善能源消費(fèi)雙控制度。實(shí)施金融支持綠色低碳發(fā)展專項(xiàng)政策，設(shè)立碳減排支持工具。提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。”結(jié)合以上要點(diǎn)，我們從宏觀政策的角度對碳中和進(jìn)行闡釋。 碳中和：從認(rèn)知走向公約與政策碳中和從認(rèn)知走向公約與政策，經(jīng)歷了較長時間的積累。從認(rèn)知上來說，1962 年寂靜的春天一書面世后迅速引爆了西方社會對環(huán)保問題、化學(xué)品濫用的深刻擔(dān)憂，環(huán)境保護(hù)運(yùn)動從無到有第一次成為全社會焦點(diǎn)；1972 年羅馬俱樂部發(fā)布增長的極限報告，進(jìn)一步使全球社會對工業(yè)革命后人類社會極端理性的發(fā)展模式產(chǎn)生了新的反思，人類如何可持續(xù)發(fā)展、

3、與自然和諧共處成為新的哲學(xué)命題。1979 年第一次世界氣候大會宣言預(yù)測，如果大氣中 CO2 濃度持續(xù)增加，20 世紀(jì)末全球氣溫上升將達(dá)到可測的程度，21 世紀(jì)中葉出現(xiàn)顯著增溫現(xiàn)象，并在歷史發(fā)展中被不斷驗(yàn)證。1990 年后政府間氣候變化組織（IPCC）多次整合全球相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)家對氣候變化進(jìn)行評估，與 2007 年指出全球可觀測的氣溫上升是由人類溫室氣體排放導(dǎo)致的可能性達(dá)到 90%以上，成為社會認(rèn)知溫室氣體排放與環(huán)保的重要科學(xué)依據(jù)。隨著碳排放問題逐漸進(jìn)入主流視野、相關(guān)證據(jù)鏈不斷清晰，相應(yīng)政策建議也被不斷提出以落地新的認(rèn)知。2006 年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯特恩發(fā)布的斯特恩報告指出，不斷加劇的溫室效應(yīng)將會

4、嚴(yán)重影響全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其破壞力不亞于世界大戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)大蕭條，并鮮明的使用了氣候經(jīng)濟(jì)學(xué)范式下的PAGE 模型，以貼現(xiàn)率指標(biāo)對碳減排的成本收益進(jìn)行了分析。盡管后世認(rèn)為斯特恩提出的 0.1%的貼現(xiàn)率取值過低，但這一嘗試使“環(huán)保貼現(xiàn)”的方法和概念深入人心。圖 1：碳中和問題從認(rèn)知到公約與政策資料來源：整理關(guān)于環(huán)境問題的國際公約，比較早的可以追溯到聯(lián)合國人類環(huán)境會議于 1972 年 6 月16 日在斯德哥爾摩通過的聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言，這一宣言呼吁全球各國保護(hù)環(huán)境，成為指導(dǎo)人類改善和保護(hù)環(huán)境的重要準(zhǔn)則。落腳到碳達(dá)峰、碳中和的溫室氣體排放層面，比較重要的碳排放國際公約包括聯(lián)合國氣候變化框架公約、京都議定書

5、、哥本哈根協(xié)議以及巴黎協(xié)定。聯(lián)合國氣候變化框架公約是世界上第一個全面控制溫室氣體排放，應(yīng)對全球氣候變暖的國際公約。該公約于 1992 年 5 月獲得聯(lián)合國大會通過，并于 6 月在巴西里約熱內(nèi)盧的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議上簽署，1994 年 3 月 21 日正式生效。該公約將溫室氣體定義為“大氣中那些吸收和重新放出紅外輻射的自然和人為的氣態(tài)成分”，其最終目標(biāo)是“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上。這一水平應(yīng)當(dāng)在足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應(yīng)氣候變化、確保糧食生產(chǎn)免受威脅并使經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠可持續(xù)地進(jìn)行的時間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)”。該公約為國際社會應(yīng)對全球氣候變暖問題提供了合作的基本框

6、架，明確發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)率先應(yīng)對氣候變化及其帶來的不利影響，并向發(fā)展中國家提供支持其履約的費(fèi)用，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)和消除貧困是發(fā)展中國家的優(yōu)先任務(wù)。京都議定書是聯(lián)合國氣候變化框架公約的議定書，即公約的補(bǔ)充條款，它是人類歷史上首次以法規(guī)形式限制溫室氣體的排放。該議定書于 1997 年 12 月在日本京都召開的聯(lián)合國氣候變化框架公約第三次締約方大會上通過，并于 2005 年 2 月 16 年正式生效。議定書將溫室氣體明確為二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）、氫氟碳化合物（HFCs）、全氟碳化合物（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3），其目標(biāo)是 30 多個發(fā)達(dá)國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

7、國家在 2008 至 2012 年間，把溫室氣體的排放量平均比 1990 年削減 5.2%以上。在減排溫室氣體方面，京都議定書建立了三個靈活合作機(jī)制國際排放貿(mào)易機(jī)制、聯(lián)合履行機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制并提出了包括“碳排放權(quán)”在內(nèi)的四種減排方式。該議定書標(biāo)志著人類歷史上首次形成了用以限制人類活動對地球系統(tǒng)的碳循環(huán)和氣候變化干擾的國際法律框架。哥本哈根協(xié)議是京都議定書一期承諾到期后的后續(xù)方案，是京都議定書之后又一對氣候變化起決定性作用的全球氣候協(xié)議，不過遺憾的是，由于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的嚴(yán)重分歧，哥本哈根協(xié)議是一份不具法律效力的協(xié)議。該協(xié)議是 2009 年 12月在哥本哈根召開的世界氣候大會，即聯(lián)合國氣

8、候變化框架公約第 15 次締約方會議，也是京都議定書第 5 次締約方會議的主要產(chǎn)物。哥本哈根協(xié)議的主要內(nèi)容依然包括發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供資金支持，發(fā)達(dá)國家的減排目標(biāo)需要可測量、可報告、可核查，而發(fā)展中國家只有受資助的減排項(xiàng)目需要達(dá)到以上要求，全球升溫不超過 1.5 攝氏度是其目標(biāo)。盡管哥本哈根協(xié)議不具備法律約束力，但是依然維護(hù)了此前公約和議定書“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，在減緩碳排放等問題上達(dá)成了廣泛共識。巴黎協(xié)定是距今最近的全球氣候變化協(xié)定，是當(dāng)前人類應(yīng)對氣候變化的重要法律文本。該協(xié)定于 2015 年 12 月的巴黎氣候大會上通過，并于 2016 年 11 月 4 日正式生效。協(xié)定的長期目

9、標(biāo)是把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于 2C 之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上 1.5C 之內(nèi)。該協(xié)定奠定了碳達(dá)峰以及碳中和的基礎(chǔ)，即明確只有全球盡快實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放達(dá)到峰值，本世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放，才能降低氣候變化給地球帶來的生態(tài)風(fēng)險以及給人類帶來的生存危機(jī)。表 1：碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)的國際公約公約名稱通過或生效時間主要目標(biāo)及內(nèi)容意義及重要性聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言聯(lián)合國氣候變化框架公約京都議定書哥本哈根協(xié)議巴黎協(xié)定1972 年 6 月 16日通過1994 年 3 月 21日生效2005 年 2 月 16年生效2009 年 12 月達(dá)成2016 年 11 月 4

10、日生效闡明了與會國和國際組織所取得的七點(diǎn)共同看法和二十六項(xiàng)共同原則，以鼓舞和指導(dǎo)世界各國人民保護(hù)和改善人類環(huán)境將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上。這一水平應(yīng)當(dāng)在足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應(yīng)氣候變化、確保糧食生產(chǎn)免受威脅并使經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠可持續(xù)地進(jìn)行的時間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)30 多個發(fā)達(dá)國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家在 2008 至2012 年間，把溫室氣體的排放量平均比1990 年削減 5.2%以上。建立了旨在減排溫室氣體的三個靈活合作機(jī)制：國際排放貿(mào)易機(jī)制、聯(lián)合履行機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制。允許采取四種減排方式：（1）兩個發(fā)達(dá)國家之間可以進(jìn)行排放額度買賣的“排放權(quán)交易”，即難以完成削減任

11、務(wù)的國家，可以花錢從超額完成任務(wù)的國家買進(jìn)超出的額度；（2）以“凈排放量”計算溫室氣體排放量，即從本國實(shí)際排放量中扣除森林所吸收的二氧化碳的數(shù)量；（3）可以采用綠色開發(fā)機(jī) 制，促使發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同減排溫室氣體；（4）可以采用“集團(tuán)方式”，即 歐盟內(nèi)部的許多國家可視為一個整體，采取有的國家削減、有的國家增加的方法，在總體上完成減排任務(wù)。發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供資金支持，發(fā)達(dá)國家的減排目標(biāo)需要可測量、可報告、可核查，而發(fā)展中國家只有受資助的減排項(xiàng)目需要達(dá)到以上要求，全球升溫不超過 1.5 攝氏度是其目標(biāo)。把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于 2C 之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化

12、前水平以上 1.5C 之內(nèi)。呼吁全球各國保護(hù)環(huán) 境，成為指導(dǎo)人類改善和保護(hù)環(huán)境的重要準(zhǔn)則為國際社會應(yīng)對全球氣候變暖問題提供了合作的基本框架，明確了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家 “共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則標(biāo)志著人類歷史上首次形成了用以限制人類活動對地球系統(tǒng)的碳循環(huán)和氣候變化干擾的國際法律框架。維護(hù)了此前公約和議定 書“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，在減緩碳排放等問題上達(dá)成了廣泛共識。奠定了碳達(dá)峰以及碳中和的基礎(chǔ)，即明確只有全球盡快實(shí)現(xiàn)溫室氣體公約名稱通過或生效時間主要目標(biāo)及內(nèi)容意義及重要性排放達(dá)到峰值，本世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放，才能降低氣候變化給地球帶來的生態(tài)風(fēng)險以及給人類帶來的生存危機(jī)。資料來源：

13、自然資源部網(wǎng)站，國家氣象局網(wǎng)站等， 碳中和的排放路徑結(jié)合碳中和相關(guān)的國際公約以及已有研究的結(jié)論，根據(jù)王燦和張雅欣（2020）的論述，碳中和愿景下的排放路徑分為 4 個階段。具體而言，包括 2020 年-2030 年的達(dá)峰期、2030年-2035 年的平臺期、2035 年-2050 年的下降期和 2050 年-2060 年的中和期。在達(dá)峰期，主要工作是盡快盡早實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，同時嚴(yán)控碳達(dá)峰峰值，為后續(xù)政策的開展留下空間；在平臺期，主要工作是保持碳排放緩慢下行的同時盡快完善政策制定、技術(shù)開發(fā)等工作；在下降期，則要依托前期的政策制定和技術(shù)成果快速進(jìn)行減排，使碳排放量快速下行；最后在中和期，要以深度脫碳為

14、主要任務(wù)，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減排，在保證經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)下，實(shí)現(xiàn)碳中和。要如期實(shí)現(xiàn)以上排放路徑，政策支持必不可少，其中產(chǎn)業(yè)政策是關(guān)鍵，財政、金融及貨幣政策是重要支持。圖 2：碳中和愿景排放路徑資料來源：王燦,張雅欣.碳中和愿景的實(shí)現(xiàn)路徑與政策體系J.中國環(huán)境管理,2020,12(06):58-64. 碳中和的產(chǎn)業(yè)政策含義碳中和目標(biāo)的宣布，為我國未來經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供了指引。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求我國能源系統(tǒng)向低碳化轉(zhuǎn)型，尋找可持續(xù)的增長模式。在碳中和的背景之下，國家及各省均出臺了諸多產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型?？紤]到我國現(xiàn)階段以工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，能源與產(chǎn)業(yè)

15、結(jié)構(gòu)調(diào)整是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和的關(guān)鍵。能源結(jié)構(gòu)方面，將在更嚴(yán)格地控制煤炭等化石能源消費(fèi)的同時大力推動可再生能源如太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能的發(fā)展，提高非化石能源在能源消費(fèi)中的占比。2020 年我國非化石能源占比約為 16.4%，預(yù)計 2030 年將達(dá)到 26%，2060年接近 100%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，將淘汰落后產(chǎn)能、化解過剩產(chǎn)能，同時對鋼鐵、化工和石化、水泥和石灰以及電解鋁 4 大傳統(tǒng)高耗能行業(yè)新增產(chǎn)能加以限制，并推動現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行節(jié)能與清潔生產(chǎn)改造。此外，還要加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、智能制造等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高低耗能、高附加值的產(chǎn)業(yè)占比。圖 3：我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)（%）原煤原油天然氣水電、核電、風(fēng)電69 6

16、8 69 70 7072 72 73 72 7269 70 69 67 666462 61 59 581009080706050403020100資料來源：Wind，具體政策方面，多省市嚴(yán)控高耗能行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模，執(zhí)行差別化電價政策。2021 年 2月 4 日，內(nèi)蒙發(fā)布關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)電價政策和電力市場交易政策的通知，對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉 8 個行業(yè)實(shí)行差別電價政策；2 月 25日發(fā)布關(guān)于確保完成“十四五”能耗雙控目標(biāo)任務(wù)若干保障措施（征求意見稿），從 2021 年起不再審批焦炭（蘭炭）、電石、聚氯乙烯（PVC）、合成氨（尿素）等新增產(chǎn)能項(xiàng)目。2 月 24 日，甘

17、肅省發(fā)布高耗能行業(yè)執(zhí)行差別電價管理辦法通知，要求 2021年 3 月 31 日前完成本地區(qū)首次執(zhí)行差別電價企業(yè)確認(rèn)工作。對 8 個高耗能企業(yè)，按照允許類、限制類、淘汰類，執(zhí)行差別化電價；2021 年 3 月 10 日，江蘇省發(fā)布關(guān)于對鋼鐵企業(yè)實(shí)施超低排放差別化電價政策的通知，對未完成超低排放改造的鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)用電量(不含鋼鐵企業(yè)所屬自備電廠自發(fā)自用電量)價格執(zhí)行差別化電價。3 月 18 日，唐山市發(fā)布關(guān)于報送鋼鐵行業(yè)企業(yè)限產(chǎn)減排措施的通知，要求唐山全市中除首鋼股份（000959）公司遷安鋼鐵公司、首鋼京唐鋼鐵聯(lián)合有限責(zé)任公司之外的全流程鋼鐵企業(yè)自 3 月 20 日 0時至 12 月 31 日

18、24 時執(zhí)行限產(chǎn)規(guī)定，減排比例為 30%-50%。碳中和是碳排放與碳吸收的平衡，因此，除了通過調(diào)整能源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)節(jié)能減排以外，增加碳吸收是實(shí)現(xiàn)碳中和的另一路徑。短期而言，從源頭端減少碳排放能夠較快實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，但長期而言，存量降低空間有限，要實(shí)現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)，增強(qiáng)碳吸收能力十分重要。碳吸收包括碳捕集、利用與封存（CCUS）以及生態(tài)碳匯。具體政策方面，早在 2013 年 3 月 11 日，科技部就印發(fā)了“十二五”國家碳捕集利用與封存科技發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃。規(guī)劃提出，到“十二五”末，形成百萬噸級 CCUS 系統(tǒng)的設(shè)計與集成能力，建成 30-50 萬噸/年規(guī)模 CCUS 全流程集成示范系統(tǒng)。2020

19、 年 10 月21 日，生態(tài)環(huán)境部等五部委印發(fā)關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對氣候變化投融資的指導(dǎo)意見，要求開展碳捕集、利用與封存試點(diǎn)示范。2021 年 1 月 26 日，內(nèi)蒙科技廳與能源局共同提出大規(guī)模儲能、氫能、碳捕集封存利用等領(lǐng)域前沿技術(shù)攻關(guān)落實(shí)方案并組織實(shí)施。海南將實(shí)施碳捕集應(yīng)用重點(diǎn)工程寫入政府工作報告。此外，各省市對生態(tài)碳匯也給予了相當(dāng)?shù)闹匾?。北京市“十四五”期間的目標(biāo)為森林覆蓋率達(dá) 45%；吉林省第三個十年綠化美化吉林大地規(guī)劃總體目標(biāo)為 2021 年到 2030 年完成森林生態(tài)修復(fù) 2000 萬畝以上；四川省計劃 2021 年完成造林 550 萬畝。此外，碳交易也是實(shí)現(xiàn)碳中和戰(zhàn)略的重要一環(huán)。碳交易作為

20、一種市場化的環(huán)境政策工具，已在全球范圍內(nèi)得到了廣泛的運(yùn)用。碳交易市場能夠?qū)⑻寂欧潘鶐淼纳鐣杀緝?nèi)部化，倒逼企業(yè)加大對環(huán)保技術(shù)的投入，提高能效，降低碳排放。我國總結(jié)碳交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場，組織開展全國碳排放權(quán)集中統(tǒng)一交易。具體政策方面，2013年起，我國陸續(xù)在深圳、上海、北京等 8 省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，但在 2020 年以前碳排放交易所交易額普遍偏小，且均價較低。2021 年 2 月 1 日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布碳排放權(quán)交易管理辦法（試行），全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織開展全國碳排放權(quán)集中統(tǒng)一交易，全國碳排放權(quán)交易市場預(yù)計將于 6 月底前啟動上線交易。表 2： 我國碳交易市場

21、建立歷程政策文件日期主要內(nèi)容國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知2011 年 10 月同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)規(guī)范碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)和運(yùn)行，對配額管碳排放權(quán)交易管理暫行辦法2015 年 1 月全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）（征求意見稿）2020 年 10 月全國碳排放權(quán)登記交易結(jié)算管理辦法（試行）（征求意見稿）碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）2021 年 2 月資料來源：國家發(fā)改委網(wǎng)站等，理、排放交易、核查與配額清繳、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面作出詳細(xì)規(guī)定對全國碳排放權(quán)登記、交易和結(jié)算活動及相關(guān)要素作出具體規(guī)定組織建立全國

22、碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)，組織建設(shè)全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)。 碳中和的財政、金融及貨幣政策含義除產(chǎn)業(yè)政策之外，金融、貨幣以及財政政策也是支持碳達(dá)峰、碳中和的重要政策力量。3 月 23 日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正在中國財政科學(xué)研究院召開財稅工作座談會時強(qiáng)調(diào)當(dāng)前財稅政策研究的重點(diǎn)之一是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，這是對當(dāng)前財政工作的重要要求。近期，中國人民銀行行長易綱在中國發(fā)展高層論壇圓桌會的講話上提出實(shí)現(xiàn)碳中和需要巨量投資，要以市場化的方式，引導(dǎo)金融體系提供所需要的投融資支持，同時氣候變化會影響金融穩(wěn)定和貨幣政策，需要及時評估、應(yīng)對，這是金融、貨幣政

23、策支持碳中和、碳達(dá)峰的重要指引。財政政策助力實(shí)現(xiàn)碳中和根據(jù) 2021 年中央和地方財政預(yù)算，支持加強(qiáng)污染防治和生態(tài)建設(shè)是財政預(yù)算的一個重要方面。具體而言，2021 年在污染防治和生態(tài)建設(shè)方面，大氣污染防治資金安排 275億元，增長 10%，重點(diǎn)支持北方冬季清潔取暖和打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)；水污染防治資金安排 217 億元，增長 10.2%，主要用于長江等重點(diǎn)流域水污染防治；土壤污染防治專項(xiàng)資金安排 44 億元，增長 10%，支持土壤污染治理與修復(fù)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付安排 882 億元，增長 11%，引導(dǎo)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品。支持做好碳達(dá)峰、碳中和工作，進(jìn)一步支持風(fēng)電、光伏等可再

24、生能源發(fā)展和非常規(guī)天然氣開采利用，增加可再生、清潔能源供給。圖 4：2021 年污染防治和生態(tài)建設(shè)方面的財政支出預(yù)算（億元，%）支出資金量支出增速（右軸）10009008007006005004003002001000大氣污染水污染土壤污染重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)11.211.010.810.610.410.210.09.89.69.4資料來源：關(guān)于 2020 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與 2021 年中央和地方預(yù)算草案的報告，財政政策助力實(shí)現(xiàn)碳中和可以從完善稅制、增加財政支出以及定向引導(dǎo)等方面著手。首先，在完善稅制方面，碳稅、資源稅等稅收政策的制定是一個重要的思考維度。彌補(bǔ)外部性沖擊的庇古稅為碳稅的制定

25、提供了理論基礎(chǔ)，碳稅是一種針對含碳能源的稅種，通過對相關(guān)企業(yè)征稅一方面增加企業(yè)排碳成本、促進(jìn)企業(yè)降低排碳水平，另一方面增加政府收入、治理氣候變化。其次，在增加財政支出方面，主要是加大對風(fēng)電、光伏等新能源開發(fā)、清潔能源使用等的資金投入，同時配合產(chǎn)業(yè)政策對碳中和相關(guān)產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠和資金支持。再次，在定向引導(dǎo)方面，主要通過獎勵、補(bǔ)貼和幫助企業(yè)更新設(shè)備等方式鼓勵企業(yè)低碳經(jīng)營。金融政策支持綠色發(fā)展根據(jù)中國人民銀行副行長陳雨露在接受金融時報采訪時的論述，我國當(dāng)前在綠色金融發(fā)展方面已經(jīng)初步形成了“三大功能”和“五大支柱”以適應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)和人民生活方式等全方位的深刻變化。所謂“三大功能

26、”，主要是指充分發(fā)揮金融支持綠色發(fā)展的資源配置、風(fēng)險管理和市場定價三大功能。一是通過貨幣政策、信貸政策、監(jiān)管政策、強(qiáng)制披露、綠色評價、行業(yè)自律、產(chǎn)品創(chuàng)新等，引導(dǎo)和撬動金融資源向低碳項(xiàng)目、綠色轉(zhuǎn)型項(xiàng)目、碳捕集與封存等綠色創(chuàng)新項(xiàng)目傾斜。二是通過氣候風(fēng)險壓力測試、環(huán)境和氣候風(fēng)險分析、綠色和棕色資產(chǎn)風(fēng)險權(quán)重調(diào)整等工具，增強(qiáng)金融體系管理氣候變化相關(guān)風(fēng)險的能力。三是推動建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場，發(fā)展碳期貨等衍生產(chǎn)品，通過交易為排碳合理定價。綠色金融體系的“五大支柱”體現(xiàn)在以下五個方面：一是完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系，綠色金融標(biāo)準(zhǔn)是識別綠色經(jīng)濟(jì)活動、引導(dǎo)資金準(zhǔn)確投向綠色項(xiàng)目的基礎(chǔ)。人民銀行在 2015年、2018

27、 年分別制定了針對綠色債券和綠色信貸的標(biāo)準(zhǔn)，即將完成修訂綠色債券支持項(xiàng)目目錄，刪除化石能源相關(guān)內(nèi)容，并對鐵路交通、水力發(fā)電內(nèi)容進(jìn)行剔除；二是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和信息披露要求，尤其是綠色債券的募集資金用途；三是逐步完善激勵約束機(jī)制，通過綠色金融業(yè)績評價、貼息獎補(bǔ)等政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加綠色資產(chǎn)配置、強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險管理；四是不斷豐富綠色金融產(chǎn)品和市場體系，五是積極拓展綠色金融國際合作空間，提升國際社會對我國綠色金融政策、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品、市場的認(rèn)可和參與程度。表 3：2019 年版目錄較 2015 年版刪除類別二級分類變化2.3 煤炭清潔利用刪除4.5 清潔燃油刪除4.1 鐵路交通客運(yùn)鐵路建設(shè)進(jìn)行了剔除5.

28、6 水力發(fā)電刪除除了大型水電項(xiàng)目以外的水力發(fā)電項(xiàng)目資料來源：中國人民銀行，表 4：部分綠色債券募集資金用途代碼名稱募集資金用途本期債券的募集資金將依據(jù)適用法律和監(jiān)管部門的批準(zhǔn),專項(xiàng)用于環(huán)保,節(jié)能,污染防治等支持環(huán)境改善,應(yīng)對氣候變化的綠色項(xiàng)018016.SH國開 19G117 北控水務(wù) ABN001目投放,推動我國綠色金融體系建設(shè),并不斷鞏固開發(fā)性金融支持綠色發(fā)展的引領(lǐng)和主力地位.發(fā)起機(jī)構(gòu)本次注冊并發(fā)行 21 億元資產(chǎn)支持票據(jù),其中優(yōu)先級資產(chǎn)支持票據(jù) 20 億元.發(fā)起機(jī)構(gòu)擬將優(yōu)先級資產(chǎn)支持票據(jù)募集資金用優(yōu)先 6于 1)綠色項(xiàng)目建設(shè);2)補(bǔ)充本部及子公司流動資金,以保證公司經(jīng)營活動順利進(jìn)行.08

29、1800196.IB18 龍源電力 ABN001發(fā)起機(jī)構(gòu)本次發(fā)行資產(chǎn)支持票據(jù)所募資金將用于綠色項(xiàng)目建設(shè),置換綠色項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的存量帶息債務(wù),補(bǔ)充綠色項(xiàng)目配套流動資金.081900663.IB19 河北新能 ABN001發(fā)起機(jī)構(gòu)本次注冊 2.77 億元資產(chǎn)支持票據(jù),本期發(fā)行金額 2.77億元,發(fā)起機(jī)構(gòu)承諾募集資金將全部用于償還風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)借款和補(bǔ)充配套風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目運(yùn)營資金.發(fā)起機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動現(xiàn)金支出主要為支付污水處理成本與其他環(huán)081776006.IB082000127.IB20 新蘇環(huán)保綠色ABN001 優(yōu)先 A2保項(xiàng)目建設(shè),發(fā)起機(jī)構(gòu)投資活動現(xiàn)金支出主要為并購其他企業(yè).本次資產(chǎn)支持票據(jù)計劃

30、注冊 5.55 億元,全部用于公司未來的日常經(jīng)營需求.該票據(jù)擬注冊金額為人民幣 76,800.00 萬元.發(fā)起機(jī)構(gòu)承諾募集082000933.IB20 國電綠色 ABN001131900024.IB19 三峽 GN003資料來源：Wind，資金將全部償還風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)借款和補(bǔ)充運(yùn)營資金本期中期票據(jù)擬募集資金 30 億元,所募集資金全部用于滿足烏東德和白鶴灘兩個水電項(xiàng)目建設(shè)的資金需求.在“三大功能”和“五大支柱”框架下，金融政策已然開始為支持綠色發(fā)展采取行動。3 月 25 日，中國人民銀行等五部門發(fā)布了關(guān)于引導(dǎo)加大金融支持力度 促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展的通知，通知進(jìn)一步明確了金

31、融機(jī)構(gòu)在支持風(fēng)電、光伏發(fā)電等行業(yè)上的具體舉措。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)充分認(rèn)識發(fā)展可再生能源的重要意義，合力幫助企業(yè)渡過難關(guān)，支持風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展，具體而言，金融機(jī)構(gòu)可以按照商業(yè)化原則與可再生能源企業(yè)協(xié)商展期或續(xù)貸，按照市場化、法治化原則自主發(fā)放補(bǔ)貼確權(quán)貸款等。這是金融政策實(shí)際支持碳達(dá)峰、碳中和邁出的重要一步，日后金融政策對綠色發(fā)展的助力將在“三大功能”和“五大支柱”框架下更進(jìn)一步。貨幣政策考慮氣候變化近年來，隨著氣候變化對經(jīng)濟(jì)和金融的影響逐漸加深，氣候變化對貨幣政策傳導(dǎo)和貨幣政策立場的影響也越來越大，全球中央銀行對氣候變化給予了越來越多的關(guān)注，將氣候變化納入貨幣政策框架的聲音也

32、逐漸增多。對于氣候變化導(dǎo)致宏觀金融風(fēng)險的問題，中國人民銀行副行長陳雨露曾在當(dāng)前全球中央銀行研究的若干重點(diǎn)問題一文中有詳細(xì)論述1。從經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理上講，氣候變化本質(zhì)上是一種負(fù)外部性因素，這種負(fù)外部性因素會導(dǎo)致市場價格信號失靈，需要政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。具體而言，第一，氣候變化可能引發(fā)抵押品價值縮水和信貸條件收緊，這將可能增加相關(guān)風(fēng)險的嚴(yán)重性，從而引發(fā)一系列的系統(tǒng)性金融風(fēng)險；第二，氣候變化是一個幾乎不可逆的過程，具有高度的不確定性，尤其是氣候變化引發(fā)的異常情況常常讓金融機(jī)構(gòu)措手不及；第三，氣候變化會加深金融體系的順周期性，即氣候?yàn)?zāi)害導(dǎo)致信貸收縮，進(jìn)一步弱化居民和企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表，而這將進(jìn)一步導(dǎo)致信貸收縮，

33、從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)潛在產(chǎn)出降低。圖 5：氣候變化加深金融順周期性資料來源：陳雨露. 當(dāng)前全球中央銀行研究的若干重點(diǎn)問題J. 金融研究, 2020(2).，金融穩(wěn)定方面，在對金融機(jī)構(gòu)的壓力測試中，需要系統(tǒng)性地考慮氣候變化因素，一些國家的央行已經(jīng)從宏觀層面對碳相關(guān)風(fēng)險對金融穩(wěn)定的影響進(jìn)行了測算。據(jù)英格蘭銀行測算，在極端情況下，氣候變化會帶來 43 萬億美元資產(chǎn)的損失；據(jù)荷蘭央行測算，11%的銀行資產(chǎn)將面臨較大的氣候風(fēng)險。1 陳雨露.當(dāng)前全球中央銀行研究的若干重點(diǎn)問題J.金融研究,2020(02):1-14.對于將氣候變化因素納入貨幣政策框架的問題，中國人民銀行研究局局長王信等曾在將氣候變化相關(guān)風(fēng)險納入央

34、行政策框架的爭論和國際實(shí)踐一文中進(jìn)行了論述2。氣候變化會從三個方面干擾貨幣政策的傳導(dǎo)和實(shí)施，首先是氣候變化會影響宏觀經(jīng)濟(jì)變量，具體包括影響總供求、潛在產(chǎn)出、物價水平和自然利率；其次是氣候變化會改變金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表，干擾貨幣政策的傳導(dǎo)，具體而言，第一是當(dāng)前巨災(zāi)保險市場不完善易對信貸市場造成扭曲，第二是貸款違約概率和違約損失上升會增大銀行信用風(fēng)險，第三是金融機(jī)構(gòu)預(yù)防性資金需求會增加；最后是氣候變化的復(fù)雜性會增加貨幣政策的決策困難，具體而言，第一是氣候變化相關(guān)風(fēng)險的持續(xù)時間及其對通貨膨脹的影響存在較大不確定性，第二是對氣候變化相關(guān)風(fēng)險持續(xù)性和范圍的誤判，可能侵蝕貨幣政策空間，第三是氣候風(fēng)險一旦引發(fā)

35、滯脹，央行將在維持價格穩(wěn)定和產(chǎn)出穩(wěn)定之間面臨兩難。當(dāng)前，關(guān)于氣候變化相關(guān)影響能否納入貨幣政策框架仍然存在一定爭議。首先，將氣候和環(huán)境相關(guān)目標(biāo)納入貨幣政策框架會增加央行負(fù)擔(dān)，貨幣政策的獨(dú)立性也會受到一定損害；其次，央行維護(hù)價格穩(wěn)定的目標(biāo)應(yīng)該優(yōu)先于其他目標(biāo)；再次，貨幣政策工具有限難以充分覆蓋氣候變化的所有領(lǐng)域，且貨幣政策總體而言是應(yīng)對短期問題的工具，氣候變化則是一個長期過程；最后，其他政策在應(yīng)對氣候變化的問題上可能更加優(yōu)于貨幣政策。不過，將氣候變化納入貨幣政策框架也絕非不可能。當(dāng)前部分國家央行已經(jīng)開始了將氣候變化納入貨幣政策框架的實(shí)踐，首先是歐洲央行在量化寬松政策購買標(biāo)的中納入了綠色資產(chǎn)，歐央行在

36、 PSPP 和 CSPP 中購買了綠色債券；其次是部分央行已經(jīng)開始將氣候變化的相關(guān)風(fēng)險納入了審慎監(jiān)管的框架；再次是部分央行通過資本與流動性管理、綠色債券補(bǔ)貼和窗口指導(dǎo)等方式支持綠色金融發(fā)展，開展綠色金融能力建設(shè)，構(gòu)建綠色金融體系。易綱行長提到，正在研究通過優(yōu)惠利率、綠色專項(xiàng)再貸款等支持工具，激勵金融機(jī)構(gòu)為碳減排提供資金支持；將繼續(xù)增加對綠色債券的配置，控制投資高碳資產(chǎn)，在投資風(fēng)險管理框架中納入氣候風(fēng)險因素。下一步，人民銀行在貨幣政策制定中將充分考慮氣候變化因素，同時在宏觀審慎管理框架中更加重視氣候變化的相關(guān)風(fēng)險，加強(qiáng)國際合作和交流，共同應(yīng)對氣候變化。 碳中和政策的全球進(jìn)展2019 年，全球二氧化碳排放量達(dá) 341.7 億噸，較上世紀(jì)末增長 47.7%。其中，中國、美國、歐盟的排放量分別為 98.3、49.7、33.3 億噸，占比分別為 28.8%、1