地方債與城投行業(yè)上半年回顧與展望之政策篇

1、預(yù)算制度改革持續(xù)深化，地方債常態(tài)化管理加強地方債與城投行業(yè) 2021 年上半年回顧與展望之政策篇概 述預(yù)算管理制度改革不斷深化，收入征收效率進一步提升，常態(tài)化財政直達機制高效落地預(yù)算制度改革進一步深化，規(guī)范政府收入管理要求下土地出讓劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收：4 月 13日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見，進一步細化預(yù)算管理制度，并對新階段財稅制度深化改革進行部署，不斷增強財政對國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財力保障。財政部等四部門發(fā)文決定將國有土地使用權(quán)出讓收入等四項非稅收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收。常態(tài)化財政資金直達機制運行良好，各地持續(xù)推動直達資金精準高效落地：上半年常態(tài)化直達機制有序推進，執(zhí)行情

2、況良好，資金快速落到基層和單位，重點領(lǐng)域支出得到有效保障，惠企利民政策精準落實，有力促進民生持續(xù)改善，經(jīng)濟穩(wěn)中加固、穩(wěn)中向好。地方政府債務(wù)管控回歸常態(tài)，專項債管理制度持續(xù)健全，隱性債務(wù)控增化存持續(xù)壓降專項債項目績效管理辦法出臺審核趨嚴，京粵探索新增債分批分期發(fā)行機制：地方政府專項債券項目資金績效管理辦法從事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)對專項債項目績效管理進行了規(guī)定，各地出臺相關(guān)配套措施全生命周期加強專項債券管理，北京、廣東探索新增地方債分批分期發(fā)行機制。隱性債務(wù)“控增化存”有力推進，城投發(fā)債審核加強，各地加強風(fēng)險防控與化解：國資委發(fā)文強調(diào)國企債務(wù)管理，交易所嚴格把握對弱資質(zhì)發(fā)行人的審核標(biāo)準、增加量化

3、指標(biāo)監(jiān)測對其融資進行管理，同時，交易商協(xié)會、交易所均創(chuàng)設(shè)鄉(xiāng)村振興債務(wù)支持工具，部分城投企業(yè)通過其融資償還存量債務(wù)；各地政府也不斷健全政府債務(wù)管理體制，從專項債全流程管理到隱性債務(wù)風(fēng)險化解多措并舉助力政府部門降杠桿落實。展望：防風(fēng)險背景下地方債常態(tài)化管理加強，隱性債務(wù)控增化存或持續(xù)推進從地方債角度看，受新增額度下達較晚、穩(wěn)增長壓力邊際放緩及審核趨嚴影響，上半年新增專項債發(fā)行進度較往年大幅落后且用作資本金項目較少，對基建投資的拉動有所延遲，因此，下階段或有加快優(yōu)質(zhì)項目儲備、提高項目質(zhì)量相關(guān)配套政策出臺；對于適合開展資本金應(yīng)用的重點領(lǐng)域，或有政策出臺助力繼續(xù)探索專項債用作項目資本金；同時，由于專項債

4、存在“重發(fā)行輕管理”問題，或繼續(xù)出臺相關(guān)政策對專項債使用、管理等環(huán)節(jié)進行細化規(guī)范，并且存在出臺調(diào)整專項債資金用途等相關(guān)政策的可能性，避免債券資金低效使用或閑置。從城投企業(yè)角度看，為保障區(qū)域金融穩(wěn)定、守住防風(fēng)險底線，今年或有更多地區(qū)召開會議強調(diào)防范到期債券違約事件發(fā)生；在隱性債務(wù)持續(xù)控增化存過程中，或有進一步收緊城投債務(wù)融資的政策出臺，控制新增隱性債務(wù)，與此同時，各地或繼續(xù)出臺政策通過借新還舊、展期、安排財政資金償還、出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益、壓降債務(wù)融資成本等方式化解存量隱性債務(wù)，例如擴大地方債試點化債范圍、加大金融機構(gòu)貸款置換力度等；結(jié)合國企改革計劃，相關(guān)推進城投市場化轉(zhuǎn)型的政策將

5、繼續(xù)出臺，同時城投重組整合及清理力度也將進一步加大，但值得注意的是，在城投企業(yè)依法實施破產(chǎn)重整或清算的過程中，部分弱資質(zhì)城投信仰也可能逐步打破，此過程中或需要有相關(guān)應(yīng)對破產(chǎn)重組、穩(wěn)定市場預(yù)期的政策出臺。2021 年既是疫后經(jīng)濟修復(fù)之年，也是“十四五”規(guī)劃開局起步之年。立足新發(fā)展階段，上半年，全國財政工作會議、全國“兩會”等會議均一再強調(diào)積極的財政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)，深化財稅體制改革，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展。在建立現(xiàn)代財稅體制的導(dǎo)向下，上半年，預(yù)算管理制度改革進一步深化，推動預(yù)算管理提質(zhì)增效；財政資金直達上升為常態(tài)化制度安排且運行良好，直達資金精準高效落地，進一步充實基層財力，助力

6、基層“六穩(wěn)”“六保”。此外，伴隨經(jīng)濟持續(xù)修復(fù)，在“穩(wěn)增長壓力較小的窗口期”，風(fēng)險防控力度有所恢復(fù)，政府債務(wù)管理進一步趨嚴，地方債信息公開機制更為完善、地方政府債券信用評級管理有所細化、專項債項目績效管理正式出臺，推動新增債券使用效率持續(xù)提升；與此同時，在“政府部門杠桿率要有所降低”、持續(xù)壓降隱性債務(wù)增速的要求下，隱性債務(wù)風(fēng)險防控力度不減，國企債務(wù)管控有所強化、重點企業(yè)債券發(fā)行審核更加嚴格、融資平臺管理不斷規(guī)范，助力隱性債務(wù)“控增化存”。一、預(yù)算管理制度改革不斷深化，收入征收效率進一步提升，常態(tài)化財政直達機制高效落地當(dāng)前和今后一個時期，我國財政均將處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，在此背景下，國

7、務(wù)院印發(fā)關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見，從收支兩端加強管理以提高財政資源的配置效率和資金使用效益，進一步深化預(yù)算管理制度改革，規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力，解決預(yù)算管理中的深層次問題。各級財政部門也圍繞深化財稅體制改革的導(dǎo)向，緊扣積極財政策提質(zhì)增效、更可持續(xù)的要求，出臺系列配套措施，深入推進預(yù)算管理制度改革、將土地出讓收入等非稅收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收、持續(xù)落實常態(tài)化財政資金直達機制要求，不斷規(guī)范和加強財政管理水平，進一步建立健全現(xiàn)代財稅體制。（一）預(yù)算制度改革進一步深化，規(guī)范政府收入管理要求下土地出讓劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收在當(dāng)前財政“緊平衡”的背景下，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于進一步深化預(yù)算管

8、理制度改革的意見，從收支兩端加強管理以提高財政資源的配置效率和資金使用效益。4 月 13 日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見（國發(fā)20215 號），進一步細化了預(yù)算管理制度，并對新階段財稅制度深化改革進行了部署，不斷增強財政對國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財力保障?！? 號文”指出，加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，增強財政保障能力，規(guī)范政府收入預(yù)算管理、加強政府性資源統(tǒng)籌管理、強化部門和單位收入統(tǒng)籌管理、盤活各類存量資源；規(guī)范預(yù)算支出管理，推進財政支出標(biāo)準化，加強重大決策部署財力保障、合理安排支出預(yù)算規(guī)模、大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、完善財政資金直達機制、推進支出標(biāo)準體系建設(shè)；嚴格預(yù)算編制管理，增強財政預(yù)

9、算完整性，改進政府預(yù)算編制、加強跨年度預(yù)算平衡、加強部門和單位預(yù)算管理、完善政府財務(wù)報告體系；強化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，增強預(yù)算約束力，強化預(yù)算對執(zhí)行的控制、推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效、優(yōu)化國庫集中收付管理、拓展政府采購政策功能；加強風(fēng)險防控，增強財政可持續(xù)性，健全地方政府依法適度舉債機制、防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險、防范化解財政運行風(fēng)險隱患；增強財政透明度，提高預(yù)算管理信息化水平，改進預(yù)決算公開、發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)、實現(xiàn)中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通、推進部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享?！? 號文”既是對過去預(yù)算管理制度改革成果的系統(tǒng)性梳理，又開啟了深化改革的新篇章。伴隨現(xiàn)代預(yù)算制度框架體系建立健

10、全，將更好應(yīng)對財政收支矛盾的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，保障各項重大決策部署落地。在“5 號文”強調(diào)加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，規(guī)范政府收入預(yù)算管理，及時足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入的要求下，財政部等四部門聯(lián)合發(fā)文將國有土地使用權(quán)出讓收入等四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，提升征收效率，同時或有助于弱化土地財政依賴。此次征收劃轉(zhuǎn)主要是征收主體和征繳流程調(diào)整，并未改變央地資金分配格局和具體使用管理。伴隨新政落地實施，國有土地使用權(quán)出讓收入的征管效率進一步提高，有助于確保非稅收入及時足額繳入國庫，從而加快地方政府可支配財力的資金周轉(zhuǎn)效率，前期土地出讓收入未足額征收的地方政府的財力或

11、將有所充實。長期來看，新政實施后，有關(guān)國有土地使用權(quán)出讓的信息更加透明，土地出讓更加規(guī)范，有助于強化地產(chǎn)調(diào)控力度，弱化地方政府對土地財政的依賴程度。同時，結(jié)合此前出臺的關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見明確土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村來看，新政或能促使發(fā)展資金更多地向“鄉(xiāng)村振興”傾斜，助力脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接。各地也積極貫徹“5 號文”要求，結(jié)合本地實際，細化各項政策措施，深入推進預(yù)算管理制度改革，推動各項改革任務(wù)及時落地見效。6 月 15 日，廣東省印發(fā)關(guān)于加強統(tǒng)籌進一步深化預(yù)算管理制度改革的實施意見，推進新一輪財政預(yù)算管理改革，這是“5 號文”后出臺的第一份省級實施意

12、見。廣東省提出了建立大事要事保障機制、加強財政資源統(tǒng)籌、加強財政支出政策統(tǒng)籌、強化中期財政規(guī)劃約束、全面實施項目預(yù)算管理、全面推進財政支出標(biāo)準化、強化預(yù)算績效管理和監(jiān)督約束、增強市縣管財理財能力、強化“數(shù)字財政”系統(tǒng)支撐 10 項重點任務(wù)，以建立大事要事保障機制為核心，推動集中力量辦大事；以加強財政資源統(tǒng)籌為重點，構(gòu)建“大財政大預(yù)算大資產(chǎn)”格局；以提升市縣管財理財水平為抓手，推動全省“一盤棋”管理；以“數(shù)字財政”建設(shè)為載體，完善預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督體系。湖南省長沙市突出科學(xué)統(tǒng)籌，提升預(yù)算編制精準性，強化零基預(yù)算、整合預(yù)算數(shù)據(jù)；突出依法規(guī)范，提升預(yù)算執(zhí)行約束性，嚴肅財經(jīng)紀律、加強預(yù)算執(zhí)行管理、實施預(yù)

13、算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控；突出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升預(yù)算資金效益性，強化預(yù)算資金統(tǒng)籌、強化存量資金盤活、強化結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理；突出靶向施策，提升預(yù)算管理嚴肅性，堅決落實過緊日子要求、加強評價結(jié)果應(yīng)用、強化財政庫款管理；進一步完善預(yù)算管理制度，健全財政體制，縱深推進財政改革，加快建立現(xiàn)代財稅體制。河南省鶴壁市以部門整體預(yù)算績效管理為突破口，著力構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系，聚焦事前把牢預(yù)算入口、事中重在監(jiān)控糾偏、事后突出評價應(yīng)用的管理全過程，努力提高財政資源配置效率。該市通過建立預(yù)算績效管理的相關(guān)制度體系、完善推進機制、進行強化督導(dǎo)培訓(xùn)等措施打牢預(yù)算績效管理的基層基礎(chǔ)；通過探索構(gòu)建指標(biāo)體系，為每個部

14、門量身定做一套可量化的評價指標(biāo)，建立統(tǒng)一評價機制，初步形成了可量化、可比較、可分析、可應(yīng)用的部門整體績效管理模式。表 1：深化預(yù)算管理制度改革的相關(guān)政策時間相關(guān)政策及會議2021 年 4 月4 月 13 日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見，落實中華人民共和國預(yù)算法及其實施條例有關(guān)規(guī)定，規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力，部署進一步深化預(yù)算管理制度改革的具體措施。2021 年 6 月6 月 4 日，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行發(fā)布關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知（財綜20211

15、9 號），決定將國有土地使用權(quán)出讓收入等四項政府非稅收入全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負責(zé)征收。2021 年 6 月河南省鶴壁市以部門整體預(yù)算績效管理為突破口，著力構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系，努力提高財政資源配置效率。2021 年 6 月湖南省長沙市聚焦“四個突出”，推動預(yù)算管理提質(zhì)增效。2021 年 6 月6 月 15 日，廣東省印發(fā)關(guān)于加強統(tǒng)籌進一步深化預(yù)算管理制度改革的實施意見，推進新一輪財政預(yù)算管理改革。（二）常態(tài)化財政資金直達機制運行良好，各地持續(xù)推動直達資金精準高效落地財政資金直達機制作為應(yīng)對疫情沖擊宏觀調(diào)控創(chuàng)新的重要舉措，實現(xiàn)了宏觀與微觀的有效結(jié)合，促進了積極的財政政策提質(zhì)增

16、效，今年政府工作報告提出將財政資金直達機制上升為常態(tài)化制度性安排。4 月 21 日，國常會部署進一步實施好常態(tài)化財政資金直達機制工作；5 月 21 日，財政部副部長許宏才在國務(wù)院政策吹風(fēng)會上指出，2021 年常態(tài)化直達機制執(zhí)行情況良好，重點支出得到保障，有力促進了地方經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。上升為常態(tài)化制度性安排的直達機制有以下特點：資金范圍調(diào)整為存量資金，今年的直達資金由抗疫特別國債和新增財政赤字的增量資金調(diào)整為現(xiàn)有存量資金，并將民生補助的各項資金一并納入直達范圍，基本實現(xiàn)了中央民生補助資金的全覆蓋，總額達 2.8 萬億元，較去年增加 1.1 萬億元；資金分配兼顧省級統(tǒng)籌需要，去年政策強調(diào)資金

17、全部向基層傾斜，省級政府不可挪用，而在今年，政策要求根據(jù)本地的實際情況，省級確有需要可以留用部分資金，盡可能多向基層傾斜，同時，常態(tài)化直達機制允許地方對分配結(jié)果進行必要調(diào)整，并要求直達資金與本地預(yù)算加強銜接，地方分配結(jié)果科學(xué)性明顯提升，更符合實際需要；省級細化時間有所延長，去年為滿足抗疫需要，資金下達時間較短，省級財政下達基層時間為 7 天，今年的預(yù)算已按正常流程在去年 10月開始下達，省級時間預(yù)留更加充分，且省級財政下達基層時間延長至 30 天左右，有助于落實落細直達資金，提高項目分配質(zhì)量；工作機制注重發(fā)揮各方作用，常態(tài)化直達機制建立了跨部門協(xié)調(diào)機制，除財政部、審計署等操作部門和監(jiān)管部門外，

18、又擴充了教育部、衛(wèi)健委，部門協(xié)調(diào)配合加強，資金分配主要由行業(yè)主管部門負責(zé)，行業(yè)主管部門將加強項目評審論證，科學(xué)分配資金，提高資金與項目的匹配程度，減少執(zhí)行中的調(diào)整；監(jiān)控系統(tǒng)擴展到全程管理，常態(tài)化直達機制資金管控系統(tǒng)由去年的數(shù)據(jù)跟蹤擴展到全程管理，實現(xiàn)資金從源頭到末端的全鏈條監(jiān)控，并設(shè)置了預(yù)警規(guī)則，對違規(guī)行為進行自動提醒，監(jiān)管效率和便利程度有所提升。從上半年常態(tài)化直達機制執(zhí)行情況看，資金快速落到基層和單位，重點領(lǐng)域支出得到有效保障，惠企利民政策精準落實。資金下達方面，截至 6 月底，2.8 萬億元直達資金中，中央財政已下達 2.59 萬億元，下達比例達到 92.5%，未下達的主要是據(jù)實結(jié)算資金；

19、地方財政已將 2.506 萬億元分配到資金使用單位，占中央下達資金的 96.8%。資金使用方面，各地區(qū)形成支出 1.635 萬億元，支出進度達到 63.1%；各地用于養(yǎng)老、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本住房等基本民生方面支出占總支出的七成以上，支持基層落實民生政策。為貫徹常態(tài)化直達機制的全面落實，推動直達資金精準高效落地，各地繼續(xù)助力“六穩(wěn)”“六?！薄＝衲昴瓿?，云南、吉林等省均在財政部官網(wǎng)發(fā)文，總結(jié) 2020 年全面落實財政資金直達機制各項決策部署要求工作，并部署今年常態(tài)化直達機制任務(wù)。二季度以來，各地財政部門積極落實常態(tài)化直達機制年度任務(wù)部署，助推直達資金精準落地。浙江省杭州市建德市加強政策研究，

20、確保資金的快速直達與支持“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ魍l共振，做好方案謀劃，梳理項目清單，注重項目儲備，用好項目庫的一體化改革成果，提高項目儲備的數(shù)量和質(zhì)量，確保直達資金與預(yù)算項目科學(xué)匹配。內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟進一步完善直達資金分配、下達、使用和監(jiān)管全過程管理體系，確保直達機制快速有效落地實施，確保直達資金直達市縣基層、直接惠企利民。與此同時，各部門協(xié)調(diào)配合加強，全流程管理下監(jiān)管效率進一步提升。廣西壯族自治區(qū)財政廳、財政部廣西監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)關(guān)于做好 2021 年財政資金直達機制有關(guān)工作的通知，進一步完善雙方聯(lián)合工作制度，夯實直達資金聯(lián)合監(jiān)管機制，提升監(jiān)管工作的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。財政部河南監(jiān)管局鎖定

21、監(jiān)管重點，有的放矢，圍繞 2021 年的 37項直達資金，結(jié)合去年實際，完善了 30 項重點監(jiān)管內(nèi)容，創(chuàng)新監(jiān)管方式，集聚監(jiān)管力量，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，全面提高了監(jiān)管效能，有力有效推進直達資金監(jiān)管工作。財政部北京監(jiān)管局優(yōu)化直達資金監(jiān)控流程，采取“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)場核查”方式，提高監(jiān)管精準性，重點對中央轉(zhuǎn)移支付提前下達資金使用效率情況進行核查調(diào)研，突出直達資金使用重點，同時，通過建立月度監(jiān)管“雙報告”制度和與北京市財政局的常態(tài)化溝通協(xié)作，督促北京市財政局嚴格把好直達資金支出關(guān)，進一步加強直達資金使用管理。財政部深圳監(jiān)管局堅持以發(fā)現(xiàn)糾正問題為導(dǎo)向，明確重點監(jiān)管內(nèi)容，重點關(guān)注是否存在未及時下達或截留挪用，是否存在

22、違規(guī)將資金轉(zhuǎn)至預(yù)算單位實有資金賬戶，是否存在偷梁換柱、弄虛作假、虛報冒領(lǐng)，是否存在閑置浪費、低效無效等方面內(nèi)容，穩(wěn)步推進常態(tài)化監(jiān)控工作。表 2：落實財政資金直達機制的相關(guān)政策時間相關(guān)政策及會議2021 年 3 月3 月 5 日，2021 年政府工作報告明確將 2.8 萬億元中央財政資金納入直達機制；關(guān)于 2020 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與 2021 年中央和地方預(yù)算草案的報告和第十三屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于 2020 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與 2021 年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告指出，2020 年我國創(chuàng)新財政資金直達機制，對新增財政赤字和抗疫特別國債 2 萬億元建立特殊

23、轉(zhuǎn)移支付機制；2021 年將建立常態(tài)化財政資金直達機制并進一步擴大范圍，為市縣基層惠企利民提供更加及時有力的財力支持。2021 年 3 月云南省發(fā)文總結(jié) 2020 年財政資金直達工作情況，并提出 2021 年將不斷優(yōu)化和完善工作機制，加強制度保障和約束，扎實做好財政資金直達工作。2021 年 3 月財政部吉林監(jiān)管局發(fā)文強調(diào)，深入構(gòu)建直達資金常態(tài)化監(jiān)管監(jiān)控機制，助力“六穩(wěn)”、“六保”，更好發(fā)揮積極財政政策效能。2021 年 4 月“421 國常會”更進一步從嚴格直達資金監(jiān)管、動態(tài)跟蹤地方資金分配、撥付和使用情況以及嚴肅追責(zé)問責(zé)等方面入手實施好常態(tài)化財政資金直達機制。2021 年 4 月財政部河南

24、監(jiān)管局完善監(jiān)控方案，創(chuàng)新監(jiān)管模式，確保財政直達資金惠企利民。2021 年 4 月浙江省杭州市建德市以“四個度”為抓手，助推直達資金精準高效落地。2021 年 4 月財政部廣西監(jiān)管局、廣西壯族自治區(qū)財政廳聯(lián)合印發(fā)關(guān)于做好 2021 年財政資金直達機制有關(guān)工作的通知，完善聯(lián)合工作制度，夯實直達資金聯(lián)合監(jiān)管機制。2021 年 5 月5 月 21 日，財政部副部長許宏才在國新辦政策吹風(fēng)會上介紹常態(tài)化資金直達機制實施情況及進展，他指出，2021 年常態(tài)化直達機制執(zhí)行情況良好，重點支出得到保障，有力促進了地方經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。2021 年 5 月內(nèi)蒙古興安盟財政局三個“堅持”，建立常態(tài)化資金直達機制。

25、2021 年 6 月財政部深圳監(jiān)管局堅持問題導(dǎo)向，扎實做好中央直達資金監(jiān)管工作2021 年 6 月財政部北京監(jiān)管局持續(xù)加強財政資金直達機制常態(tài)化監(jiān)管工作二、地方政府債務(wù)管控回歸常態(tài)，專項債管理制度持續(xù)健全，隱性債務(wù)控增化存持續(xù)壓降在堅決打好防風(fēng)險攻堅戰(zhàn)、持續(xù)推進現(xiàn)代財稅體制建立的背景下，進一步健全政府債務(wù)管理制度，防范化解地方政府和地方國企的債務(wù)風(fēng)險的重要性不斷上升。近年來，在經(jīng)濟下行壓力增大的背景下，地方政府“大開前門”，專項債放量發(fā)行，但同時仍存在資金閑置、未嚴格按照用途使用等“重發(fā)行、輕管理”的問題，其積累的風(fēng)險不容忽視，此背景下今年針對地方債尤其是專項債的管理措施陸續(xù)出臺，地方債管理不

26、斷規(guī)范。同時，伴隨疫后經(jīng)濟逐步修復(fù)，政策對地方隱性債務(wù)監(jiān)管重回既定軌道，3 月 15 日國常會提出政府部門降杠桿，在央地直接債務(wù)壓縮空間不足的背景下，需持續(xù)推進隱性債務(wù)增速壓降，隱性債務(wù)“控增化存”有力推進。此外，各地也不斷健全政府債務(wù)管理體制，從專項債全流程管理到隱性債務(wù)風(fēng)險化解多措并舉助力政府債務(wù)管控。（一）專項債項目績效管理辦法出臺審核趨嚴，京粵探索新增債分批分期發(fā)行機制專項債大幅擴容的同時風(fēng)險不斷積累，審計署指出專項債存在“重發(fā)行輕管理”問題。近年來經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，積極財政政策持續(xù)發(fā)力，地方債尤其是專項債放量發(fā)行，根據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，截至 2021 年 6 月末，全國地方債余

27、額達 27.4074 萬億元，其中一般債 13.2068 萬億元、專項債 14.0823 萬億元，專項債占比已超過一般債。但在專項債大幅擴容的同時，其發(fā)行使用過程中的問題仍存。6 月 7 日，審計署公布 務(wù)院關(guān)于 2020 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告指出，專項債存在“重發(fā)行輕管理”的問題。審計顯示，2020 年底重點調(diào)查的 55 個地區(qū)（17 省本級、17 市本級和 21 縣）政府債務(wù)余額 5.07 萬億元，平均債務(wù)率較上年降低 13 個百分點，債務(wù)風(fēng)險總體呈收斂態(tài)勢，但仍存在專項債券重發(fā)行輕管理的問題。至 2020 年底，55 個地區(qū)專項債余額1.27 萬億元中有 413.

28、21 億元（占 3.25%）未嚴格按用途使用，其中 5 個地區(qū)將 204.67 億元（占 1.61%）投向無收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂。若按照 3.25%的比例并結(jié)合財政部目前已經(jīng)下達的 34676 億元的新增專項債額度推算，2021 年全國新增專項債中或約有 1127 億元資金未嚴格按用途使用、558 億元資金投向無收益或收不抵支的項目。為更好解決地方債尤其是專項債“重發(fā)行輕管理”問題，財政部從信用評級、信息公開、績效管理入手出臺多項文件，持續(xù)強化管理，進一步提高債券資金效率。今年初，財政部印發(fā)地方政府債券信用評級管理暫行辦法、地方政府債券信息公開平臺管理辦法，就規(guī)范地方政

29、府債券信息公開平臺管理、做好地方政府債務(wù)相關(guān)信息公開、進一步細化地方政府債券信用評級管理進行規(guī)范。7月 1 日，財政部印發(fā) 方政府專項債券項目資金績效管理辦法（財預(yù)202161 號），對此前一系列政策要求落實和完善，加強地方政府專項債券項目資金績效管理，該文從事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)對專項債項目績效管理進行了規(guī)定。事前環(huán)節(jié)，強化績效評估。該文要求申請專項債資金前開展事前績效評價，對項目資金來源和到位可行性、收入成本預(yù)測合理性、項目償債計劃可行性和償債風(fēng)險點等方面進行重點論證，并將評估結(jié)果作為是否獲得專項債資金的重要參考依據(jù)。事中環(huán)節(jié)，加強化運行監(jiān)控。該文提出在專項債資金使用中對預(yù)算執(zhí)行進度和績

30、效目標(biāo)實現(xiàn)情況進行“雙監(jiān)控”，利用信息化手段對專項債項目實行穿透式監(jiān)管，對嚴重偏離績效目標(biāo)的項目暫緩或停止撥款，項目無法實施或存在嚴重問題的即時追回專項債資金并調(diào)整用途。事后環(huán)節(jié)，強化績效評價。該文指出績效評價要反映項目決策、管理、產(chǎn)出和效益，健全全生命周期跟蹤問效機制，并對項目績效評價結(jié)果進行公開，尤為值得注意的是，該文明確財政部門在分配新增地方政府專項債務(wù)限額及運營期財政補助資金時，將績效評價結(jié)果和各地抽查結(jié)果作為分配調(diào)整因素。伴隨辦法落地，后續(xù)專項債審核將進一步趨嚴，資金閑置、挪用等問題或逐步得到解決，有利于提高資金使用效率。同時，將績效評價與新分配專項債額度和運營期補助資金掛鉤，聚焦項

31、目層面，弱化對區(qū)域基本面的考量，后續(xù)專項債資金能真正用好用足、產(chǎn)生效益的地區(qū)或?qū)幦「囝~度傾斜；部分確有舉債需求但債務(wù)水平不低的省份也能在加強項目績效管理的基礎(chǔ)上爭取到所需額度，適當(dāng)弱化債務(wù)水平在限額分配中的影響。與此同時，各地出臺相關(guān)配套措施，加強專項債全生命周期管理，提高資金使用效率。北京市、廣東省均提出要探索新增債券分期分批發(fā)行機制，將債券發(fā)行時間、發(fā)行規(guī)模與項目建設(shè)進度和資金需求精準匹配，推動實現(xiàn)“發(fā)行一批、建設(shè)一批、接續(xù)一批”，減少債券資金閑置浪費。此舉有利于提高對募投項目全周期債券融資需求的估算準確度，有效避免專項債投資與項目實際開工建設(shè)進度不匹配。一方面降低專項債資金募集后因項

32、目前期準備不充分而發(fā)生閑置的可能，另一方面，對于項目，也能避免部分建設(shè)規(guī)模較大、建設(shè)周期較長的項目未來建設(shè)階段需使用的專項債資金“早早到位”、 “趴在賬上”的可能，進一步提升地方債資金的使用效率；此外，也有助于基于項目實際科學(xué)確定債券發(fā)行額度及期限，保障地方政府債務(wù)長期償付安全。四川省、廣東省韶關(guān)市聚焦專項債“借、用、管、還”，全過程強化專項債資金管理。四川省正式印發(fā)實施全國首個省級政府出臺的專項債券全生命周期管理辦法四川省地方政府專項債券全生命周期管理辦法，進一步明確專項債券項目申報、儲備、調(diào)整、發(fā)行等程序和條件，并強調(diào)根據(jù)項目成熟度建立“儲備庫、備選庫、執(zhí)行庫”三級子庫聯(lián)動管理的專項債券項

33、目庫，將專項債券項目資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)管理，進一步明確專項債券額度分配、使用績效相掛鉤。廣東省韶關(guān)市乳源縣聚焦“借、用、管、還”全過程強化專項債券資金管理，規(guī)范項目申報，優(yōu)化資金投向，強化資金監(jiān)管，兜牢本息償還，不斷提升專項債券資金使用效益。表 3：方債管理相關(guān)政策措施時間相關(guān)政策及會議2021 年 1 月1 月 29 日，財政部印發(fā)地方政府債券信用評級管理暫行辦法，進一步規(guī)范地方政府債券信用評級管理，推動地方政府債券市場健康發(fā)展，防范地方債潛在風(fēng)險，辦法于 2021 年 3 月 1 日起施行。2021 年 2 月2 月 9 日，財政部印發(fā)地方政府債券信息公開平臺管理辦法，就規(guī)范地方政府債券信息

34、公開平臺管理、做好地方政府債務(wù)相關(guān)信息公開做出詳細規(guī)定。2021 年 4 月四川省正式印發(fā)實施四川省地方政府專項債券全生命周期管理辦法，健全地方政府專項債券“借、用、管、還”全生命周期管理。2021 年 4 月廣東省韶關(guān)市乳源縣聚焦“借、用、管、還”全過程強化專項債券資金管理，充分發(fā)揮專項債券資金的引領(lǐng)和撬動作用，提升專項債券資金使用效益。2021 年 6 月6 月 7 日，審計署公布國務(wù)院關(guān)于 2020 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，指出地方政府專項債券存在“重發(fā)行、輕管理”問題，2020 年審計中有 3.25%的專項債券未嚴格按用途使用。2021 年 6 月北京市發(fā)布預(yù)算調(diào)

35、整方案，提出從今年起探索建立新增政府債券分批分期發(fā)行機制，將債券發(fā)行時間、發(fā)行規(guī)模精準匹配項目建設(shè)進度和資金需求，減少債券資金閑置浪費。2021 年 6 月廣東省發(fā)布預(yù)算調(diào)整方案，提出地方債分批次滾動發(fā)行，將結(jié)合項目分階段資金需求，推動實現(xiàn)“發(fā)行一批、建設(shè)一批、接續(xù)一批”。2021 年 7 月7 月 1 日，財政部印發(fā)地方政府專項債券項目資金績效管理辦法（財預(yù)202161 號），從事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果運用等方面對地方政府專項債資金管理提出進一步要求，加強地方政府專項債券項目資金績效管理。（二）隱性債務(wù)“控增化存”有力推進，城投發(fā)債審核加強，各地加強風(fēng)

36、險防控與化解圍繞“十四五”規(guī)劃提出的“防范經(jīng)濟和金融風(fēng)險”目標(biāo)，去年底中央政治局會議和中央經(jīng)濟工作會議持續(xù)強調(diào)化解債務(wù)風(fēng)險，中央經(jīng)濟工作會議更明確指出要抓實化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險；今年以來，伴隨經(jīng)濟逐步修復(fù)，政策對地方債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的管控回歸常態(tài)，隱性債務(wù)“控增化存”持續(xù)推進，監(jiān)管部門陸續(xù)出臺政策多維度限制城投融資，“5 號文”重提城投破產(chǎn)清算助力化存量?？刂圃隽糠矫?，融資限制政策密集出臺，城投融資面臨區(qū)域、資質(zhì)雙維度收緊，弱資質(zhì)主體進一步 限。一季度，交易所根據(jù) 方政府債務(wù)率和 方政府收入進行城投債發(fā)行分檔管理，對于債務(wù)風(fēng)險較高 區(qū)的城投發(fā)債進行限制；上交所要求從嚴把握對弱資質(zhì)發(fā)行人的

37、審核標(biāo)準； 資委正式出臺關(guān)于加強方有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控工作的指導(dǎo)意見，從完善債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制、分類管控資產(chǎn)負債率等方面進一步做好方企債務(wù)風(fēng)險防控。二季度以來，政策層面進一步加強融資限制。 4 月 22 日，滬深交易所分別發(fā)布上海證券交易所公司債券發(fā)行上市審核規(guī)則適用指引第 3 號審核重點關(guān)注事項、深證券交易所公司債券發(fā)行上市審核業(yè)務(wù)指引第 1 號公司債券審核重點關(guān)注事項，要求城投企業(yè)發(fā)債不得新增方政府債務(wù)，并承諾募集資金用于償還公司債券以外的存量債務(wù)不涉及方政府隱性債務(wù)；同時，城投企業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模小于 100 億元或主體信用評級低于 AA（含）的，應(yīng)結(jié)合自身層級、規(guī)模、盈利、資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金

38、流量情況等評估自身經(jīng)營和償債能力，審慎確定公司債券申報方案，并采取調(diào)整公司債券申報規(guī)模、調(diào)整募集資金用途用于償還存量公司債券等措施強化發(fā)行人償債保障能力。6 月 11 日，中銀保監(jiān)會、中人民銀行聯(lián)合發(fā)布關(guān)于規(guī)范現(xiàn)金管理類理財產(chǎn)品管理有關(guān)事項的通知（銀保監(jiān)發(fā)202120 號），從投資范圍、集中度、久期、杠桿等方面對現(xiàn)金管理類理財產(chǎn)品做出了限制，將現(xiàn)金管理類理財產(chǎn)品的監(jiān)管要求基本對標(biāo)于貨幣基金。通知規(guī)定現(xiàn)金管理類產(chǎn)品不得投資于信用等級在 AA+以下的債券、資產(chǎn)支持證券，弱資質(zhì)城投債的市場需求被進一步壓縮，相關(guān)城投平臺通過信用債融資的難度進一步上升，未來需持續(xù)關(guān)注相關(guān)主體的債務(wù)滾動壓力。此外，為落實

39、“十四五”規(guī)劃全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，交易商協(xié)會、滬深交易所創(chuàng)設(shè)債務(wù)融資工具提供資金支持，城投企業(yè)可發(fā)行相關(guān)債券用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)以及償還存量債務(wù)，但需注意的是，通過鄉(xiāng)村振興債融資的城投企業(yè)多為高等級、高層級主體，部分弱資質(zhì)城投再融資依然承壓，需密切關(guān)注相關(guān)主體信用風(fēng)險演化?；獯媪糠矫?，“5 號文”提出清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算，助力減少隱性債務(wù)存量，但此過程中城投信仰或面臨逐步打破的可能。“5 號文”明確指出對于地方政府，其應(yīng)該把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險作為重要的政治紀律和政治規(guī)矩；對于國有企業(yè)，“5 號文”也要求強化國有企

40、事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機制，此舉或可進一步完善安排財政資金償還存量隱性債務(wù)的途徑。更值得注意的是，該文再提城投平臺破產(chǎn)重整或清算，或可切實降低隱性債務(wù)存量，起到化解實效。對于沒有足夠業(yè)務(wù)支撐、僅剩存續(xù)債務(wù)需要償還的城投平臺而言，這些公司確實存在失去清償能力，被迫走向破產(chǎn)重整或清算的可能性，已發(fā)進行市場化、規(guī)范化的破產(chǎn)或清算，將有利于實質(zhì)性地減少隱性債務(wù)存量。但在清算過程中仍需防范風(fēng)險的無序傳導(dǎo)，也需要關(guān)注城投企業(yè)在化解存量債務(wù)過程中面臨的破產(chǎn)風(fēng)險，城投信仰也可能逐步打破。各地政府持續(xù)化解隱性債務(wù)，并堅決防止國企債券到期兌付違約事件發(fā)生。江蘇省、內(nèi)蒙古自治區(qū)聚焦融

41、資平臺管理、統(tǒng)籌資源資產(chǎn)，持續(xù)推進隱性債務(wù)化解。據(jù)媒體報道，江蘇省出臺了關(guān)于規(guī)范融資平臺公司投融資行為的指導(dǎo)意見，從加強投融資行為管理、強化融資規(guī)模約束、改善融資產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、推動融資成本壓降、防范化解債務(wù)風(fēng)險、落實投融資管理責(zé)任六個方面，明確了規(guī)范融資平臺公司投融資行為的要求。若其正式實施，伴隨進一步理清政府和融資平臺公司責(zé)任邊界、合理控制債務(wù)總量及負債率，融資平臺融資成本或?qū)⒔档?，有利于防范化解地方國有平臺公司債務(wù)風(fēng)險，但也需重點關(guān)注江蘇省內(nèi)弱區(qū)域、弱資質(zhì)、高負債平臺融資受限下的風(fēng)險演變。5 月 19 日，內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)范政府債務(wù)管理防范金融風(fēng)險工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議，會議強調(diào)要充分挖掘潛力，統(tǒng)

42、籌資源資產(chǎn)，通過壓減一般性支出、加大預(yù)算安排、盤活存量資金等方式積極化解政府隱性債務(wù)。區(qū)內(nèi)包頭市年初制定 2021 年市本級化解政府債務(wù)實施方案，統(tǒng)計分解市本級各債務(wù)單位全年化解任務(wù)、剛性兌付、化債措施；針對債務(wù)到期剛兌情況，要求各債務(wù)單位提前謀劃償債措施，通過財政支持、配合債務(wù)單位協(xié)調(diào)金融機構(gòu)利用便利性金融工具、降低利息等方式化解剛兌風(fēng)險，并降低融資成本。此外，河南省、陜西省、山西省等地政府部密集發(fā)聲，要求確保地方國企債券償還。4 月 8 日，河南省召開全省國資國企工作會議，提出要著力防范企業(yè)債務(wù)風(fēng)險，推動企業(yè)建立“631”債務(wù)償還機制，提前 6 個月制定到期還款計劃，提前 3 個月落實資金

43、來源，提前 1 個月賬上備足償債資金。此后的 5 月 28 日，河南省召開全省國有企業(yè)債券風(fēng)險防控工作視頻會議，要求全面加強國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險防控，重點完善債務(wù)風(fēng)險管控體系，重點管控隱性債務(wù)風(fēng)險，嚴控資產(chǎn)出表、表外融資等行為，合理使用權(quán)益類融資工具。陜西省、山西省也強調(diào)“堅決防止發(fā)生債券到期兌付違約事件”。表 4：隱性債務(wù)管理相關(guān)政策措施時間相關(guān)政策及會議2021 年 1 月近日，據(jù)媒體報道，交易所已經(jīng)暫停尚未封卷的城投債審批，其原因或與等待有關(guān)地方政府債務(wù)風(fēng)險分檔結(jié)果落地有關(guān)，媒體報道信息顯示此次劃分依據(jù)為地方政府債務(wù)率和地方政府收入，并將分為紅黃綠三檔對城投企業(yè)發(fā)債進行管理。2021 年 3

44、 月3 月 15 日國常會提出要保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定，政府杠桿率要有所降低。2021 年 3 月2021 年 3 月 18 日，為做好今年債券市場風(fēng)險防控和市場建設(shè)工作，上交所組織召開了債券市場自律監(jiān)管工作券商座談會。在風(fēng)險防控方面，座談會提出融資審核端堅決貫徹調(diào)結(jié)構(gòu)要求，把好入口關(guān)，立足信息披露，重點關(guān)注發(fā)行人公司治理、債務(wù)籃子和償債信用情況，從嚴把握對弱資質(zhì)發(fā)行人的審核標(biāo)準。2021 年 3 月2021 年 3 月 26 日，國資委印發(fā)關(guān)于加強地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控工作的指導(dǎo)意見，要求地方政府和地方國有企業(yè)嚴格落實主體責(zé)任，充分認識當(dāng)前加強國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控的重要性，并從完善債務(wù)風(fēng)險

45、監(jiān)測預(yù)警機制、分類管控資產(chǎn)負債率等方面做好地方國企債務(wù)風(fēng)險防控。2021 年 3 月財政部福建監(jiān)管局始終把防范風(fēng)險擺在突出位置，以強化債務(wù)監(jiān)管為抓手，積極穩(wěn)妥做好債務(wù)風(fēng)險防范化解工作。2021 年 3 月財政部北京監(jiān)管局在開展財會監(jiān)督工作中有效識別潛在重大風(fēng)險，積極應(yīng)對化解。2021 年 4 月國資委下發(fā)關(guān)于報送地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控情況的通知，要求增設(shè)地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測表、地方國有企業(yè)風(fēng)險債券明細表、地方國有企業(yè)債務(wù)債券風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)自動計算表三張報表，并要求地方國企及各級國資委按期報送相關(guān)數(shù)據(jù)；同時，設(shè)定量化風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)，按指標(biāo)進行融資管理。2021 年 4 月4 月 22 日，滬深交易所分別發(fā)布上海證券交易所公司債券發(fā)行上市審核規(guī)則適用指引第 3 號審核重點關(guān)注事項、深圳證券交易所公司債券發(fā)行上市審核業(yè)務(wù)指引第 1 號公司債券審核重點關(guān)注事項，對發(fā)行人公司治理及組織機構(gòu)運行、經(jīng)營情況、財務(wù)狀況等方面的部分重點關(guān)注事項進行明確，并對包括城投企業(yè)在內(nèi)的特定情形發(fā)行人的特別關(guān)注事項提出要求。2021 年 4 月安徽省宣城市績溪縣統(tǒng)籌做好政府債務(wù)和項目的全程管理工作。2021 年 4 月河南省國資國企工作會議在鄭州召開，強調(diào)實施“三個集中攻堅”，建立“6