農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題研討

1、農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題研討我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀和問題?，F(xiàn)在，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老存在的主要問題是：一是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不快，生產(chǎn)水平較低，是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老問題存在的根本原因；二是貧困老年人多， 農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不健全， 也是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老問題存在的直接原因；三是農(nóng)村醫(yī)療保障制度滯后，農(nóng)村缺醫(yī)少藥的狀況沒有從根本上得到的改善； 四是農(nóng)村少數(shù)子女傳統(tǒng)觀念缺失，對贍養(yǎng)老人觀念發(fā)生變化， 靠傳統(tǒng)的道德、親情維系的家庭式養(yǎng)老遇到了沖擊；五是農(nóng)村費改稅后，原有的優(yōu)惠老年人的政策失去作用，新的配套政策又沒有出臺。 六是從事服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)老社會工作隊伍建設(shè)沒有形成完 整體系，從事者素質(zhì)不高，福利待遇差，社會地位不

2、高等都不能調(diào)動從業(yè)者的工作積極性這 些都是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老存在問題不可忽視的主要原因。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的構(gòu)想和對策。首先，要解決好認識問題。農(nóng)村老年人占我國老年人口的大多數(shù)，他們的經(jīng)濟收入和醫(yī)療水平相對城鎮(zhèn)比較低，解決好這部分人的養(yǎng)老問題對于推動農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，建設(shè)和諧社會主義的新農(nóng)村有著十分重要的意義。因此，各級黨委、政府要提高對人口老齡化給社會帶來深刻影響的認識，把關(guān)心農(nóng)村 老年人的生活提到重要議事日程上來，擺到突出位置。面對新形勢，妥善應(yīng)對人口老齡化帶來的新情況、新問題。第二，加快建立、健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。首先在繼續(xù)鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上， 逐步建立與經(jīng)濟發(fā)展水平和財政

3、支撐能力相適應(yīng)、以切實可行的以土地保障、家庭贍養(yǎng)和社會扶持相結(jié)合的“三位一體”農(nóng)民養(yǎng)老保障體系。其次，國家和地方政府要制定相關(guān)的政策規(guī)定，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，妥善解決農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村養(yǎng)老出現(xiàn)的新情況、新問題。及時出臺對農(nóng)村老年人的各項優(yōu)惠政策，解決農(nóng)村“三無”老人和因病、因殘等其他因喪失勞動能力的特殊困難老年人的生活問題。三是繼續(xù)支持和鼓勵低齡、健康的農(nóng)村老年人從事各種正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動， 提高自養(yǎng)能力，確?；旧?。建立健全城鄉(xiāng)特困老年人的社會 救助制度。對農(nóng)村“三無”老人和其他特困老年人，啟動農(nóng)村居民最低生活保障工程，讓農(nóng)村貧困老年人也享受低保。四是按照國家政策扶持，農(nóng)民自我保護為主，

4、集體補助為輔的原 則，建立低水平、廣復(fù)蓋、 適度保障的新型的農(nóng)民社會化養(yǎng)老保險制度，從根本上解決農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老問題。五是總結(jié)推廣農(nóng)村部分計劃生育獎勵扶持制度經(jīng)驗，研究完善獎勵扶持措施，真正讓每位老人老有所養(yǎng)，安享晚年。第三、加快推行農(nóng)村醫(yī)療助制度，解決農(nóng)村老人的就醫(yī)難問題。大力推行農(nóng)村醫(yī)療 救助制度，完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系， 是解決農(nóng)村老年人看病難、看病貴的有效途徑。做好這 項工作，一是采取國家、地方政府和個人負擔(dān)的辦法，在農(nóng)村逐步建立推廣新型農(nóng)村合作醫(yī) 療制度。二是加大財政扶持力度，對農(nóng)村特困老年人參加新型合作醫(yī)療，繳納個人負擔(dān)醫(yī)療基金確有困難的，縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要籌措資金

5、加以解決；三是各級醫(yī)療保 健服務(wù)，為農(nóng)村老年人看病掛號、就診、取藥、住院提供方便。通過建立健全農(nóng)村醫(yī)療保障 體系，真正讓困難的農(nóng)村老人看得起病。第四、加強農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會福利院的建設(shè)，提高“五?！崩先说募泄B(yǎng)比例。一是繼續(xù)全面實施省政府提出的“福星”工程，用幾年或更長一點的時間，使農(nóng)村“五保 戶”除自愿投親靠友供養(yǎng)外， 基本上實現(xiàn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院為主的集中供養(yǎng)，讓農(nóng)村這部分最困難的群眾真正成為福利之星。二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村福利院、敬老院硬件設(shè)施建設(shè)和環(huán)境建設(shè)納入 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，以保證供養(yǎng)對象有一個安全舒適、優(yōu)美的休養(yǎng)環(huán)境。三是免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列

6、入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算。地方在安排使用農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金時，確保五保供養(yǎng)資金的落實，不允許截留、挪用，使“五?！崩先俗龅綉?yīng)保盡保。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題研討來源于文秘114網(wǎng)，歡迎閱讀農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題研討。當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的主要問題及改革建議吳志遠1992年1月3日中華人民共和國民政部公布實行了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案 （試行），該方案對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的對象、保險資金籌集、發(fā)放、管理等問題均作了原 則上的規(guī)定，它作為在實踐中廣泛采用的模式有力地推動了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā) 展。但是，近年來，出現(xiàn)了發(fā)展速度放慢、部分地區(qū)甚至逐漸萎縮等新現(xiàn)象，這固然與很多 因素有關(guān)

7、，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度本身的缺陷就是一個主要方面。面對即將到來的“白發(fā)浪潮” 的沖擊，這個問題不能忽視。本文將針對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險在實際運行中體現(xiàn)出的制度缺陷 談幾點思考，并初步提出制度改革建議。一、當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的主要問題（一）關(guān)于保險對象試行方案規(guī)定的保險對象為非城鎮(zhèn)戶口、不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口。且不說“國家供應(yīng)商品糧”的表述隨著糧改政策的推行早已失去意義，就其所確認的保險對象覆蓋范圍來看，它是堅持農(nóng)村各類人員養(yǎng)老保險制度一體化方向的。所謂一體化，是指凡非城鎮(zhèn)戶口的公民，不論務(wù)工務(wù)農(nóng)當(dāng)干部，都實行同一制度，統(tǒng)一管理，即不是各搞一套。這一提法基 本適應(yīng)當(dāng)時農(nóng)村勞動力具有亦工亦

8、農(nóng)、離土不離鄉(xiāng)的現(xiàn)實，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的完善， 一體化的管理方式已日漸不合理，它顯然混淆了農(nóng)村養(yǎng)老保險與農(nóng)民養(yǎng)老保險，而這“二者是有著重大區(qū)別的?！贬绕鹩?0世紀80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾以輝煌的發(fā)展成就被譽為中國農(nóng)民第二個偉大創(chuàng) 造，其構(gòu)成主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)支撐了中國工業(yè)的“半壁江山”。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“是在短期內(nèi)產(chǎn)生、發(fā)展、膨脹起來的，其發(fā)展過程缺乏科學(xué)的規(guī)劃”，致使其處于“村村冒煙”的過度分散狀態(tài)。在布局散亂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)， 職工仍然是農(nóng)民，他們白天做工，傍晚務(wù)農(nóng)，沒有時間、 精力也沒有條件去鉆研技術(shù)、提高業(yè)務(wù)水平。這種典型的“兼業(yè)”行為不僅難以培育出現(xiàn)代鄭功成：論中國特色的社會

9、保障道路P193謝元態(tài)：從中國農(nóng)民的“四個偉大創(chuàng)造”看中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實質(zhì)、目標(biāo)模式與發(fā)展對策產(chǎn)業(yè)工人，而且限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)素質(zhì)的提高。隨著“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”口號的提出，各地城市化步伐逐漸加快。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)之間的極強的互動關(guān)系已被學(xué)者反復(fù)闡述并論證，工業(yè)化與城市化同步發(fā)展模式也得到了詮釋。小城鎮(zhèn)作為整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的載體，要按照符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求來規(guī)劃和建設(shè)，在城鎮(zhèn)“落戶” 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再是“異軍” ，它正要成為地地道道的城市產(chǎn)業(yè)；農(nóng)民工從此不再是農(nóng)民，他們正要成為地地道道的市民 （ 工人 ） 。當(dāng)然， 這種轉(zhuǎn)變需要一個過程， 但趨勢已定，我們應(yīng)從如何實現(xiàn)小城鎮(zhèn)與現(xiàn)有城市社

10、會保障順利接軌方面進行制度設(shè)計。另外， 針對基本方案中 “外來勞務(wù)人員， 原則上在其戶口所在地參加養(yǎng)老保險” 這一點，筆者認為有必要提出異議，同時非常贊同李迎生在“農(nóng)民進城與擴大城市社會保障覆蓋面”一文中的觀點。 無論是從有利于城市社會保障體系改革， 還是規(guī)范農(nóng)民的進城行為、 避免城市人口過度膨脹抑或是推進城市化等方面考慮， 我們都有必要單獨進行面向進城農(nóng)民的社會保障制度構(gòu)想，將其融入城市體系，而不能簡單地把這個群體與他們原籍地農(nóng)民相提并論。（ 二 ） 關(guān)于資金籌集模式我國各地農(nóng)村實踐基本遵循了試行方案中有關(guān)資金籌集模式的原則性規(guī)定， 即： “ 資金籌集堅持個人交納為主，集體補助為輔，國家給予

11、政策扶持的原則。 ”它認為農(nóng)村人口絕對數(shù)很大， 農(nóng)村老齡人口絕對數(shù)很大， 老齡化高峰期老齡人數(shù)還要成倍增加， 養(yǎng)老資金需求非常巨大。然而，農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)差，集體經(jīng)濟普遍比較薄弱，國家財政又很困難，建立新的社會養(yǎng)老保險制度， 不能由國家和集體包攬， 故而特別強調(diào)農(nóng)民個人責(zé)任， 堅持個人交費為主的原則。 筆者認為，這個原則雖然具有一定的現(xiàn)實合理性， 但必竟考慮得較片面，且沒有建立起相應(yīng)的機制， 導(dǎo)致實踐執(zhí)行中的困難。 一方面， 個人繳費為主實際成為個人的完全責(zé)任。 由于制度的不健全， 造成了對國家和集體供款的軟約束， 供款的隨意性使該原則性規(guī)定流于形式或僅惠及少數(shù)人， 主要是干部和鄉(xiāng)企職工， 廣大農(nóng)

12、民得不到應(yīng)有的扶持， 完全依賴于自身和家庭。 由于收入水平低、 社會保障意識不強及缺乏相應(yīng)的資金引導(dǎo)， 導(dǎo)致農(nóng)民投保率低下。另一方面， “集體補助”中所指的集體主要是傳統(tǒng)地域性的土地集體所有制組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。 然而隨著農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展和集體產(chǎn)權(quán)制度的改革， 農(nóng)民自愿聯(lián)合創(chuàng)建的合作經(jīng)濟組織已初步萌芽并呈良好發(fā)展態(tài)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向股份合作制的轉(zhuǎn)軌已大面積展開， 合作經(jīng)濟組織正要逐步成為農(nóng)村經(jīng)濟生活中富有生命力的主體， 它在農(nóng)村養(yǎng)老保障中作用如何體現(xiàn)是值得研究的。另外， “國家給予政策扶持”主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，措施是對集體提供的補助部分給予稅前列支待遇， 通過稅收杠桿的作用引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)供款。 但

13、因事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)財務(wù)制度的不健全、 偷漏稅渠道多等原因而失去應(yīng)有的效果， 國家責(zé)任究竟如何體現(xiàn)有待深入研究。（ 三 ） 關(guān)于轉(zhuǎn)制成本我國城市的養(yǎng)老保險在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌過程中， 存在一個轉(zhuǎn)制成本問題， 在如何消化轉(zhuǎn)制成本方面， 中國和智利的做法是有區(qū)別的。 目前城市養(yǎng)老保險采用的是統(tǒng)賬結(jié)合方式， 個人賬戶部分屬資本性實賬戶， 年輕一代既要承擔(dān)社會養(yǎng)老責(zé)任， 又要為自己的未來準(zhǔn)備一筆基金，轉(zhuǎn)制成本轉(zhuǎn)嫁給了年輕一代， 顯然這存在不公平、不合理性。農(nóng)村也出現(xiàn)了類似情況，源于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的家庭保障在農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的沖擊下不斷弱化， 社會保障日益深入地替代著家庭保障。 這種由家庭反哺式養(yǎng)老

14、向社會養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)軌也帶來了轉(zhuǎn)制成本，即農(nóng)村現(xiàn)階段“老人”權(quán)益問題。本來，農(nóng)業(yè)為工業(yè)原始積累作出了很大貢獻， 農(nóng)民犧牲的利益也很多， 國家應(yīng)該承擔(dān)一定的養(yǎng)老責(zé)任， 但事實上國家財政對此的無能為力使得維護老年人權(quán)益的重擔(dān)完全落到了家庭內(nèi)部，通過家庭代際轉(zhuǎn)移的方式來解決。于是， 新制度下的年青人既要為自己將來養(yǎng)老準(zhǔn)備一筆基金， 又要為家中老人提供一定的養(yǎng)老資源和服務(wù)， 對本已拮據(jù)的農(nóng)民來說， 負擔(dān)之重可見一斑。 這也是農(nóng)民投保積極性不高的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）重要原因，如何消化農(nóng)村中這一轉(zhuǎn)制成本是十分關(guān)鍵的。（四）關(guān)于繳費標(biāo)準(zhǔn)目前各地均依照自愿繳費原則參照試行方案中設(shè)定的月交費標(biāo)準(zhǔn)2

15、、4、6、20元等十個檔次由農(nóng)民進行選擇。應(yīng)該說這是有其客觀合理性的，它既考慮到了農(nóng)民收入狀 況，又充分尊重農(nóng)民自己的意愿，符合當(dāng)前廣大農(nóng)民的心態(tài)和認識水平。然而從實施情況看，效果并不令人樂觀。由于實行“自愿參?！?，加上對參保人員繳費標(biāo)準(zhǔn)沒有硬性規(guī)定，因而一方面繳費水平普遍偏低，以致無法適應(yīng)在生活水平逐步提高情況下的農(nóng)民養(yǎng)老需求，盡管農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能仍然存在；另一方面，繳費水平參差不齊，必然導(dǎo)致老年后享受待遇的差 距懸殊，成為引發(fā)社會矛盾的一個因素。（五）關(guān)于養(yǎng)老基金的賬戶設(shè)置目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金采用預(yù)籌積累方式籌集，按農(nóng)村繳費人口單設(shè)個人賬戶，其好處是給了農(nóng)民清晰的產(chǎn)權(quán)，讓他們不會有被

16、“歸大堆”的顧慮，以保證農(nóng)民的投保 積極性。但存在的主要問題是缺乏互濟性。一方面，類同于新加坡的中央公積金制，它雖然 提供了有效的激勵機制，但事實上并非具有社會保險性質(zhì)的社會保障制度。它沒有實現(xiàn)社會資源的再分配，而只是同一個人不同年齡、不同時間的收入再分配。對低收入者來說，完全的個人賬戶無法保證未來應(yīng)有的養(yǎng)老需求水平，它違背了社會保障制度所一貫重視和追求的公平原則。另一方面，由于沒有統(tǒng)籌賬戶，個人未來的養(yǎng)老金來源主要是個人繳存積累及有 限的增值收益，對于收入有限的中年農(nóng)民來說，這個制度的吸引力是不大的。（六）關(guān)于基金的保值增值提高農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的保值增值能力是吸引農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的一個重要途

17、徑。智利的社會養(yǎng)老保險在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向預(yù)籌積累制的轉(zhuǎn)軌過程中，就是因其新制度建立的頭一年退休基金獲得了 11%勺高投資凈回報而吸引了廣大保民。在我國，由于資本市場建設(shè)滯 后，投資獲利渠道狹窄， 加上農(nóng)村養(yǎng)老保險基金數(shù)額小、難以分散投資等特點，使得農(nóng)村養(yǎng)老基金保值增值乏力， 這就要求要有相當(dāng)專業(yè)水平的管理及運營機構(gòu)來操作。而各地農(nóng)村養(yǎng)老保險基金均以縣為單位統(tǒng)一管理和運營的現(xiàn)實，不僅形成了過度分散管理帶來的不合理管理費用和基金被擠占挪用的高風(fēng)險，而且投資形式單一， 缺乏保值增值能力，最終使養(yǎng)老基金“縮水”。（七）關(guān)于養(yǎng)老保險費的收取由于中國農(nóng)村地域廣大，人口分布較散，交通、通訊手段落后，加上農(nóng)民十

18、分低的 組織化程度，使農(nóng)村養(yǎng)老保險費的收取異常艱難。在當(dāng)前情況下，收取養(yǎng)老保險費的同時還要進行養(yǎng)老保險宣傳和動員，這是一項政策性極強且難度極大的綜合性基礎(chǔ)工作，經(jīng)辦人員應(yīng)具備責(zé)任心強、廉潔公道、熟悉農(nóng)村工作且懂金融等素質(zhì)，否則會把好事辦壞。目前，各 地均通過招聘鄉(xiāng)村代辦員上門收取保費的辦法來推行農(nóng)村養(yǎng)老保險，將績效與物質(zhì)利益掛鉤以調(diào)動代辦員積極性，卻并沒有相應(yīng)嚴格的選聘程序及培訓(xùn)制度。有些村以村會計或出納兼任代辦員，由于宣傳力度不夠、工作方法落后，使農(nóng)民產(chǎn)生繳納保費與集體集資兩者的混淆， 增加了農(nóng)民的抵觸心理，給養(yǎng)老保險的推行帶來不利影響。二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革建議保險對象：由于我國城市

19、化水平不高，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展及小城鎮(zhèn)建設(shè)與完善還 有待時日，所以暫將農(nóng)村各業(yè)人員的社會養(yǎng)老保險統(tǒng)一定位于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。但畢竟農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已呈多元化格局，農(nóng)民職業(yè)已有了很大分化，所以在養(yǎng)老保險制度設(shè)計中又必須分清對象， 區(qū)別對待，不能繼續(xù)維持簡單籠統(tǒng)的一體化管理模式。 筆者建議，對目前農(nóng)村居民應(yīng)作如下分類： （1） 在“落戶”于城鎮(zhèn)或生產(chǎn)經(jīng)營狀況較穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的職工及在城市務(wù)工經(jīng)商多年，有固定工作崗位和穩(wěn)定收入來源的外出人員； （2） 農(nóng)村其他非城鎮(zhèn)戶口居民。上述第一類人群可參照城市社會養(yǎng)老保險模式逐步過渡 ，第二類人群仍按城鄉(xiāng)有別的原則單獨進行制度設(shè)計。以下僅進行有關(guān)第二類人群的

20、社會養(yǎng)老保險制度框架的討論。資金籌集模式： 筆者認為， 基本方案的籌資模式仍適用于上述第二類人群， 但在具體操作上應(yīng)作些調(diào)整或補充。 為使“個人交費為主”落到實處，關(guān)鍵在于提高農(nóng)民個人的供款能力。 建議以國家擔(dān)保的形式， 由農(nóng)村信用社對確需貸款的農(nóng)民信用等級先進行評估， 再向農(nóng)民提供微息小額貸款， 國家給予信用社一定的利息補貼及稅收優(yōu)惠， 貸款采取分期分批償還的辦法回籠。 這樣做也同時解決了農(nóng)民保費額過低及相差懸殊的問題， 對推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險健康發(fā)展有重要意義。“集體補助”部分應(yīng)成為長期穩(wěn)定的供款來源，為此，要強化集體資產(chǎn)管理，健全集體經(jīng)濟財務(wù)制度， 推行村務(wù)公開， 同時，要增強集體經(jīng)濟組

21、織領(lǐng)導(dǎo)人的社保意識，避免主觀隨意性， 要加強集體成員 （ 農(nóng)民 ） 對集體經(jīng)濟運行的監(jiān)督和參與管理力度， 使集體真正成為農(nóng)民的集體，實現(xiàn)集體與農(nóng)民利益的結(jié)合。在當(dāng)前條件下， 國家扶持政策對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行有至關(guān)重要的作用。 筆者建議：一方面，改對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“集體補助”部分稅前列支為稅收返還，將“暗補”變成“明補” ，同時嚴格鄉(xiāng)企財務(wù)管理制度，嚴格實行財務(wù)核算，并且可考慮實行“準(zhǔn)入制” ，符合企業(yè)財務(wù)制度的方可注冊成立， 否則不予注冊。 另一方面，發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險特種國債。 近幾年，為拉動國內(nèi)需求，國家?guī)状未笠?guī)模發(fā)行國債，既拉動了內(nèi)需，又實施了公共工程建設(shè)，穩(wěn)定并推動了社會的發(fā)展。 其實

22、， 發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險國債也可達到異曲同工的效果。 眾所周知， 內(nèi)需的拉動關(guān)鍵在于農(nóng)村， 而在農(nóng)村推行包括養(yǎng)老保險的社會保障制度是拉動內(nèi)需的一大舉措， 可見其意義的重大。 同時這又是一項無形的公共工程建設(shè)， 它構(gòu)筑了 “安全網(wǎng)” ， 穩(wěn)定了民心，創(chuàng)造了農(nóng)村經(jīng)濟文化發(fā)展的條件。轉(zhuǎn)制成本的消化： 轉(zhuǎn)制成本的消化方式實際上就是農(nóng)村現(xiàn)階段 “老人” 權(quán)益通過什么途徑來實現(xiàn)的問題。歷史證明，農(nóng)村集體資產(chǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村“老人”的勞動積累成果，在工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)剩余的工業(yè)原始積累時期， “老人”又為龐大國有資產(chǎn)的形成做出過巨大貢獻。故此， 轉(zhuǎn)制成本合理的消化途徑是通過集體積累、 出售或出租集體資產(chǎn)收入、 國有資

23、產(chǎn)減持變現(xiàn)等方式實現(xiàn)對“老人”的一次性或年金形式補貼。但應(yīng)注意，在集體經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，應(yīng)以集體力量為主；在集體經(jīng)濟薄弱地區(qū)，以國有資產(chǎn)變現(xiàn)補貼為主。賬戶設(shè)置： 為增強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的互濟性， 實現(xiàn)未來與城市養(yǎng)老保險接軌的可換算條件， 建議將目前的完全個人賬戶調(diào)整為統(tǒng)賬結(jié)合模式。 個人繳費全部進入個人賬戶， 國家、集體供款的一部分補充個人賬戶， 其余統(tǒng)籌。 但應(yīng)注意， 國家政策扶持部分是農(nóng)村目前條件下的一個輔助帶動性措施， 而非長期穩(wěn)定的供款來源， 因為國家往往只承擔(dān)最后責(zé)任， 所以進入統(tǒng)籌的資金從長遠看主要來源于集體補助。保值增值： 相對于縣一級而言， 地（市）有較發(fā)達完備的金融機構(gòu)、 金融

24、專業(yè)人員和較多的投資渠道， 具有實現(xiàn)基金保值增值的組織基礎(chǔ)和投資環(huán)境優(yōu)勢。 針對這一情況， 文章建議將現(xiàn)在的以縣為單位統(tǒng)一管理提升到以地（ 市）級為單位統(tǒng)一管理， 這樣做也同時考慮到了各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)狀和對地方積極性的調(diào)動， 是一種較合理的安排。 另外， 考慮在地 （市）一級設(shè)立財政專戶，實行收支兩條線管理，堵塞基金流失渠道。養(yǎng)老保險費的收?。?如前述， 農(nóng)村信用社通過貸款方式來提高農(nóng)民投保能力和積極性是落實“個人交納為主”的有力措施，由此，筆者考慮到信用社在收取保費中的作用。農(nóng)村信用社遍及鄉(xiāng)村，長期以來，有著良好的群眾基礎(chǔ)，是農(nóng)戶資金的“蓄水池” ，并可充當(dāng)農(nóng)民的理財助手。 建議由縣

25、民政部門委托基層農(nóng)村信用社設(shè)立代辦點， 按合理比例提取管理費用予以補貼。 同時， 民政部門也可利用其在農(nóng)村長期救貧救苦的政治優(yōu)勢和群眾基礎(chǔ)經(jīng)常性地開展大力宣傳，為收取保費營造良好氛圍。以上談了些原則性建議， 具體如何操作和安排， 還應(yīng)結(jié)合各地農(nóng)村實際條件， 做到原則性和靈活性的統(tǒng)一。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度存在的問題和解決思路建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度,是完善社會保障體系、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容,也是中國應(yīng)對人口老齡化的一個緊迫任務(wù)。第五次人口普查顯示:中國65 歲以上人口已達 8811 萬,占總?cè)丝诘?.96%。 其中農(nóng)村為 5938萬,占老齡總?cè)丝诘?67.4%。（第

26、五次全國人口普查公報）隨著城市化進程的加快和人口的遷移流動,農(nóng)村人口老齡化速度已經(jīng)超過城市。老有所養(yǎng)問題一直是廣大農(nóng)民夢寐以求的愿望,也是當(dāng)前我國政府迫切需要解決的問題。長期以來,由于歷史、政策等多方面的原因 ,城鄉(xiāng)差異懸殊,農(nóng)民作為一個社會群體在社會中基本上處于弱勢地位,被排斥于社會養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)之外,處于我國社會養(yǎng)老保障體系的邊緣。所以 ,關(guān)注農(nóng)村社會保障,特別是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障,就更具有重大的現(xiàn)實意義。一、我國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀 從 20 世紀 80 年代中期開始 ,我國開始探索性地建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。 1992年民政部制定了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（以下簡稱方案）,

27、1995 年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部 關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知 （ 以下簡稱 通知 ）,在有條件的地區(qū)建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。 這項政策的實施說明農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度是中國歷史上第一個針對農(nóng)民的正式的社會保障制度,其意義已遠遠超出其對部分農(nóng)民經(jīng)濟上的保障 ,而具有鮮明的社會和政治意義。然而,現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的確面臨著諸多不容回避的難題。.與城市相比,國家對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的重視程度遠遠不夠在城鎮(zhèn) ,國務(wù)院 1997 年頒布的 關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定明確規(guī)定保險費由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔(dān);而在農(nóng)村, 方案規(guī)定保險費的籌集以個人交納為主

28、, 集體補助為輔, 國家予以政策支持,農(nóng)民的個人帳戶完全由個人交納,國家并無責(zé)任。 據(jù)統(tǒng)計 ,從全國社會保障費用支出的情況來看,占總?cè)丝?0%的農(nóng)民,只享有社會保障支出的10%左右 ,而占總?cè)丝?20%的城市居民,卻占到社會保障費用的90% 。 從人均社會保障費用來看,城市居民是農(nóng)民的20倍以上。 1.財政補貼與兜底的困惑“社會保障制度并不必然和一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),它與政府的政策取向以及一個國家或地區(qū)的政治及文化因素密切相關(guān)。 ” 2 推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險需要調(diào)動兩個方面的積極性,一是要調(diào)動地方政府的積極性;二是要調(diào)動農(nóng)民的積極性。要調(diào)動兩方面的積極性 ,能否有財政補貼和兜底是

29、關(guān)鍵。但財政補貼和兜底做法必須具備一個前提,就是地方政府要有雄厚的財力 ,否則是做不到的。 以 2004 年為例,全國全年基本養(yǎng)老保險基金總收入4258 億元,各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金614 億元,其中中央財政522 億元 ,地方財政 92 億元。如此巨大的財政補貼已經(jīng)成為中央和地方政府的一種財政負擔(dān),而且是為確保社會穩(wěn)定不得不承受的一種負擔(dān)?？上攵?當(dāng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進一步推進時,中央和地方政府的財政壓力將會越來越大。.資金籌集標(biāo)準(zhǔn)過低,保障能力極其有限考慮到我國農(nóng)民收人水平普遍較低,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的費率水平也設(shè)計得較低。如果按照方案設(shè)定的最低繳費標(biāo)準(zhǔn)2 元/月繳納保險費,10 年之

30、后 ,每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金 4.7元,15 年后,每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金9.9 元,這很難保障農(nóng)民的基本生活。3 一項調(diào)查表明,大部分參加保險的農(nóng)民都選擇了最低標(biāo)準(zhǔn)繳費。 方案沒有按照國際通行的養(yǎng)老保險測算模式進行保險費和養(yǎng)老待遇的設(shè)計,養(yǎng)老金一經(jīng)領(lǐng)取終身不變,使方案很難適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下社會經(jīng)濟生活的快速變化。.管理問題嚴重其一是管理體制不順。 我國農(nóng)村社會保障管理部門存在條塊分割的現(xiàn)實:民政部門管一塊 （社會救助 ）,衛(wèi)生部門管一塊（農(nóng)村合作醫(yī)療）,社保部門管一塊（養(yǎng)老保險 ）,這種條塊分割的現(xiàn)實造成了政策協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的人為矛盾,不利于農(nóng)村社會保障工作的推動和開展。其二是養(yǎng)老保障基金管

31、理和增值問題較多。按國際上通行的做法,社會保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三分離的原則 ,互相制衡,從而保障養(yǎng)老保險基金的安全性、流動性與收益性（即保值增值）。 4在中國 ,大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T獨立管理的 , 征繳、 管理和使用三權(quán)集于一身,缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督,而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾?,所以 ,當(dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的情況便時有發(fā)生 ,使農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障。.法律保障缺失我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障建設(shè)缺乏法律的有力支撐。實踐中的主要依據(jù),一是 1992 年頒布實施的方案和1995 年頒布實施的通知,以及一些相關(guān)法律中關(guān)于應(yīng)該重

32、視建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的原則性條款。二是相關(guān)文件內(nèi)容:如 2000 年 6 月中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見 中“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的社會保障制度” ;十六大報告中的要“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系” 、 “有條件的地方 ,探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”等等。三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于重視“三農(nóng)”問題和農(nóng)村保障問題的講話。由于沒有關(guān)于建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的專門法規(guī),在實踐中存在許多困惑,各地在制定本地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法時找不到比較有力的立法依據(jù),只好各自為政 ,把辦法確定為暫行辦法,大大降低了地方立法的規(guī)范性和長期性、穩(wěn)定性。另外,由于農(nóng)村

33、的社會保障基金管理缺乏法律保障,基金的流失現(xiàn)象嚴重,嚴重影響了基金的正常運轉(zhuǎn)。.制度不穩(wěn)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立、撤銷、費用的籌集、運用以及保險金的發(fā)放,不是按照嚴格的法律程序,而是按地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行的,不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約。 4 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的穩(wěn)定性令人懷疑,農(nóng)民對退休時能否拿到養(yǎng)老金的信心不足。、建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的思路 建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的關(guān)鍵是要根據(jù)我國農(nóng)村的現(xiàn)狀建立適合國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體制,即根據(jù)區(qū)域差異和農(nóng)村勞動力分布狀況,分層分類解決農(nóng)村勞動力養(yǎng)老問題。 一是中國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大,農(nóng)村養(yǎng)老社會保障不可能全國統(tǒng)一

34、,體制問題、基金來源問題、 管理問題等應(yīng)該有差異;二是對不同層次、 不同類別（身份）的農(nóng)村勞動力的養(yǎng)老保障 ,應(yīng)該按照其身份不同采取不同的解決方式 ,實行分層分類解決的辦法 ;三是在制度設(shè)計時,既要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度本身的特殊性,也要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保障與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障制度將來的銜接。制度的設(shè)計包括:進城農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保障問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保障問題、被征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障問題、純農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障問題。.進城農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障制度2006 年中國農(nóng)民工調(diào)研報告稱“農(nóng)民工跨地區(qū)流動就業(yè)蘊含著深刻的體制變革因素,是推動改革和制度創(chuàng)新的重要力量”。近 9400 萬具有農(nóng)村居民身

35、份卻又在城市打工的勞動者 ,已經(jīng)成為一個不容忽視的規(guī)模巨大的特殊社會群體,他們是國家經(jīng)濟發(fā)展尤其是城市經(jīng)濟發(fā)展的重要貢獻者,這一群體將不可避免地對中國現(xiàn)行的社會保障政策與戶口政策等產(chǎn)生巨大的沖擊。目前農(nóng)民工的特點主要是流動性大、工資收入低。所謂適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保障制度 ,是根據(jù)農(nóng)民工工作的流動性較大,特別是工作和收入不夠穩(wěn)定的農(nóng)民工,一般還與土地保持著種種經(jīng)濟聯(lián)系,農(nóng)業(yè)收入還構(gòu)成其重要的收入來源,土地依然是其重要的生活依托基礎(chǔ)。 不管其土地是如何耕種 ,由誰耕種,只要有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出,就應(yīng)允許其參加產(chǎn)品換保障計劃并按產(chǎn)品換保障的要求嚴格進行。對這類農(nóng)民工,要求其割斷與土地的經(jīng)濟聯(lián)系是不現(xiàn)實

36、的應(yīng)允許其有一個過渡期 ,待條件成熟后,逐步弱化其與土地的聯(lián)系。同時,在其有非農(nóng)收入時也應(yīng)盡可能參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障,并按照要求繳納保險費,養(yǎng)老保險基金由雇主和個人共同繳納,為其最終納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系奠定基礎(chǔ)。對其中工作和收入比較穩(wěn)定的農(nóng)民工由于農(nóng)業(yè)收入在其總收入中已不再重要,他們也不再從事農(nóng)業(yè)勞動,也沒有再從事農(nóng)業(yè)勞動的愿望,土地只是其最后的生活依托基礎(chǔ)。他們割斷與土地經(jīng)濟聯(lián)系的條件已經(jīng)基本成熟,參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的能力和愿望也大體具備,可以實施土地換保障,直接將其土地換保障的收益計入農(nóng)民工的個人賬戶。土地向種田能手、種田大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中,使農(nóng)村能夠推行土地適度規(guī)模經(jīng)營 ,是實現(xiàn)農(nóng)

37、業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的基本途徑,也是盤活農(nóng)地資源、增加農(nóng)民收入的有效措施。同時,這類農(nóng)民工也應(yīng)有選擇實施土地換保障、參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的自由。初步設(shè)想是為流動性較大的農(nóng)民工建立以個人賬戶為主的養(yǎng)老保險制度,單位繳費和個人繳費全部計入農(nóng)民工個人賬戶,不計入統(tǒng)籌,并且可以隨著農(nóng)民工工作的流動而轉(zhuǎn)移。我們還應(yīng)為外出打工農(nóng)民的養(yǎng)老保險建立暢通的轉(zhuǎn)移渠道,要確保農(nóng)民工能夠切實享受他們應(yīng)該享受的養(yǎng)老待遇。.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保障制度二十世紀八十年代以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) “異軍突起”,成為中國市場經(jīng)濟發(fā)展的先導(dǎo)力量和中國經(jīng)濟的重要組成部分,目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)已達1.3 億人。改革初期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村

38、剩余勞動力的轉(zhuǎn)移采取的是所謂“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”模式,職工普遍具有“年輕時進入城鎮(zhèn)打工、經(jīng)商,年老了再回家鄉(xiāng)依托土地養(yǎng)老”的思想。這不利于土地的流轉(zhuǎn)和大規(guī)模經(jīng)營 ,不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展,也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。據(jù)了解,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇傭的職工既有城鎮(zhèn)居民也有農(nóng)村居民,在當(dāng)前城鄉(xiāng)分割的二元社會養(yǎng)老保障政策下,城鄉(xiāng)職工之間分屬不同的保障體系,繳費與享受待遇的差距導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保障待遇難以實現(xiàn)公平。因此,有必要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工建立起養(yǎng)老保障一方面解除他們的后顧之憂,使其全身心地投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中 ;另一方面有利于切斷他們與農(nóng)村和土地的聯(lián)系,促進土地規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)效率。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)

39、企業(yè)在發(fā)生和發(fā)展過程中,基層政府、企業(yè)經(jīng)營者和社區(qū)成員共同決定了產(chǎn)權(quán)形成的過程, 因此 ,為了使價值形態(tài)的資產(chǎn)既有利于企業(yè)發(fā)展,又有利于社會保障制度建設(shè)在操作上可采用股權(quán)的形式進行。即在改制時,根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特殊的產(chǎn)權(quán)形成特點 ,將部分產(chǎn)權(quán)以股權(quán)的形式, 明確將其用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障制度建設(shè),形成“股權(quán)換保障”的產(chǎn)權(quán)制度改革思路。對工作和收入不夠穩(wěn)定以及比較穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工 , 其保障制度建設(shè)可按照同類進城農(nóng)民工進行。還有一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工,他們沒有土地或與土地的經(jīng)濟聯(lián)系不緊密,主要生活依托基礎(chǔ)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革過程中實施股權(quán)換保障和土地換保障,但股權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后的補償資

40、金全部用于繳納保險費 ,保險費計入其個人賬戶 , 以加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保障制度的建立和完善。 當(dāng)然,也存在一個過渡期,在過渡期內(nèi)依然保持現(xiàn)狀,卻獲得了在未來享受社會保障給付的權(quán)利和資格。過渡期結(jié)束后 ,具備條件的可直接納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系 ,不具備條件的應(yīng)納入農(nóng)村的產(chǎn)品換保障計劃。.被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度被征地農(nóng)民是指土地因國家建設(shè)被征用而失去土地的農(nóng)民。 2005 年初 , 中國社科院發(fā)布 2004-2005 年中國社會形勢分析與預(yù)測 ,把被征地農(nóng)民問題列為“困擾當(dāng)代中國的六大問題”之首,引起了全社會的強烈反響。國務(wù)院于 2006 年 4 月出臺了 關(guān)于建立被征地農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)和

41、社會保障制度的意見（以下簡稱意見 ）,這是我國政府57年來第一份解決被征地農(nóng)民社會保障的政策性文件,也是被稱為“土地新政”的 2004 年國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定的最后一個配套文件,被認為是農(nóng)民社會保障改革邁出了第一步。意見把被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的標(biāo)準(zhǔn)分為兩類:對于城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的被征地農(nóng)民,當(dāng)?shù)卣哑浼{入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,并建立社會保障制度;在城市規(guī)劃區(qū)外,則要求在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕地或安排相應(yīng)的工作崗位,并納入農(nóng)村社會保障體系。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計,目前中國有4000 多萬失地農(nóng)民。隨著城市化的加速,在未來五年內(nèi) ,中國平均每年還將增加被征地農(nóng)民265 萬人。

42、意見提出“所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排,兩項費用尚不足以支付的 , 由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。 ” 由此 ,被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險基金主要有二一是政府撥款或補貼;二是農(nóng)民的征地補償費和安置補助費。有農(nóng)民的征地補償款“墊底”該文件如能被有效貫徹,今后被征地農(nóng)民養(yǎng)老基金將有大幅度的增加。資金最終只能從土地出讓金中提取,而土地出讓金已經(jīng)被各部門分割,執(zhí)行起來必將面臨操作的困難。地方政府還要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制定更為詳盡的實施方案。值得強調(diào)的一點是,這應(yīng)該是在市場規(guī)則支配下政府、 用地單位和農(nóng)民之間的平等交換,其交換的客觀依據(jù)應(yīng)該是被征地農(nóng)民進入城

43、鎮(zhèn)生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和獲得社會保障的實際社會安置成本。.純農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障制度純粹的農(nóng)民（純農(nóng)民）是指留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者,可以為其建立一個獨立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。原則上所有的農(nóng)民都有義務(wù)參加社會養(yǎng)老保障,同時其養(yǎng)老金制度必須適合他們的特點和需要,以產(chǎn)品換保障的方式建立純農(nóng)民養(yǎng)老金制度是現(xiàn)實可行的。所謂 “產(chǎn)品換保障” ,是以產(chǎn)品換保障機構(gòu)為中介,直接以指定農(nóng)產(chǎn)品繳納保費來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新方法。指定農(nóng)產(chǎn)品以糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品為主要對象,各地區(qū)可根據(jù)自己的實際情況確定實施產(chǎn)品換保障的農(nóng)產(chǎn)品。產(chǎn)品換保障機構(gòu)是在現(xiàn)有國有糧食購銷企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和其他機構(gòu)基本功能不變

44、的情況下,通過增添產(chǎn)品換保障功能改造而來的。其主要職能是促使農(nóng)產(chǎn)品向貨幣的轉(zhuǎn)換,并將轉(zhuǎn)換后的貨幣作為建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的保險費,繳納給產(chǎn)品換保障管理機構(gòu)。在我國農(nóng)產(chǎn)品商品率和農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度不高的情況下 , 以產(chǎn)品換保障的方式,直接以農(nóng)產(chǎn)品繳納保險費建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度,有助于將農(nóng)產(chǎn)品這一潛在的社會保障資源變?yōu)楝F(xiàn)實的社會保障資源,有助于農(nóng)產(chǎn)品的市場實現(xiàn),有助于同時滿足純農(nóng)民對現(xiàn)金和社會保障制度的渴求 5, 也是對農(nóng)戶的一種有效保護。國家可以對實行產(chǎn)品換保障計劃的農(nóng)產(chǎn)品直接進行定額補貼,直接補貼種糧農(nóng)民, 以承擔(dān)建立純農(nóng)民養(yǎng)老金制度的責(zé)任 ,達到加快建立純農(nóng)民養(yǎng)老金制度的目的。產(chǎn)品換保障是由國

45、家強制實施的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,其實質(zhì)是把農(nóng)民個人一生的消費做自我調(diào)節(jié),通過年輕時的少消費、多積累來滿足年老時的生活需要。產(chǎn)品換保障堅持從現(xiàn)實的低標(biāo)準(zhǔn)起步,實現(xiàn)低水平保障, 以農(nóng)民力所能及的自我保障為主 ,同時輔以國家、社區(qū)集體組織的定額補貼和稅收等方面的政策優(yōu)惠 ,通過制度設(shè)計幫助農(nóng)民做出理性選擇。這是由我國農(nóng)村的實際狀況和我國農(nóng)村發(fā)展面臨的特殊任務(wù)所決定的。我國農(nóng)村養(yǎng)老及社會養(yǎng)老保障制度存在的問題與對策 3黨的十七大提出，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活。建立和完善我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障機制， 實現(xiàn)農(nóng)民的老有所養(yǎng)， 是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀

46、、構(gòu)建社會主義和諧社會的根本要求。一、我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式的現(xiàn)狀和存在的問題長期以來，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的存在，我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式仍然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，以農(nóng)民子女扶養(yǎng)與農(nóng)民個人自養(yǎng)相結(jié)合的方式為主。隨著社會變革進一步加劇，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式受到越來越大的挑戰(zhàn)，農(nóng)村很多地區(qū)的老年人缺乏基本的生活保障。（一 ）農(nóng)村土地養(yǎng)老保障不斷弱化我國農(nóng)民的養(yǎng)老保障曾經(jīng)世代以土地為中心。改革開放推動我國不斷加快工業(yè)化和城市化的進程，農(nóng)民擁有土地的數(shù)量因此也以前所未有的速度遞減。目前，我國有1/3 省份的人均耕地面積不到 1 畝， 有 660 個縣的人均耕地面積不到半畝， 已經(jīng)接近或低于聯(lián)合國測算的、土地對人類生

47、存最低保障警戒線0.8 畝。這意味著，減少了農(nóng)作物播種面積，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)增長的難度1 。加上農(nóng)業(yè)天生弱質(zhì)和我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率依然低下，生產(chǎn)經(jīng)營中的自然風(fēng)險與市場風(fēng)險非常巨大， 絕對收益越來越低的趨勢沒有根本改變。 在這種情況下，我國有限的土地越來越難以承載農(nóng)民的養(yǎng)老需要。（二 ）農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨挑戰(zhàn)我國農(nóng)民的養(yǎng)老一直是以家庭為主。由于各種原因，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的問題日漸增多。首先，家庭養(yǎng)老投入受到制約。人口流動性增強和社會價值觀轉(zhuǎn)變，使得更多的農(nóng)村年輕人到外地獨立謀生， 以至于不能夠切實地承擔(dān)起扶養(yǎng)老人的責(zé)任。 在農(nóng)村， 農(nóng)民用在子女身上的花費， 遠遠高于所支付的養(yǎng)老費用。 農(nóng)民家庭的財

48、富由父母向子女轉(zhuǎn)移的一個直接后果，就是產(chǎn)生了 “重幼輕老 ” 的社會現(xiàn)象。其次，家庭規(guī)模逐漸縮小，農(nóng)民子女凸顯養(yǎng)老負擔(dān)。由于實行計劃生育政策，規(guī)模小型化成為農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢。據(jù)2000 年全國人口普查資料，農(nóng)村家庭戶均規(guī)模 3.65人。越來越多的農(nóng)民獨生子女將形成 “四二一 ”的家庭格局，一對夫婦可能贍養(yǎng) 4 個老人。農(nóng) 民子女的養(yǎng)老負擔(dān)逐漸演變成突出的社會問題。再次，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例上升。子女不贍養(yǎng)，或者只提供很低的養(yǎng)老保障，老年農(nóng)民只有自養(yǎng)。 目前， 農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例逐漸上升。 他們年老體衰， 生產(chǎn)經(jīng)營能力很低，導(dǎo)致生活質(zhì)量不斷下降，已經(jīng)淪為農(nóng)民群體中的弱勢群體。（三 ）農(nóng)村人口老齡

49、化拖累農(nóng)民改善養(yǎng)老狀況根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，在一個國家或地區(qū)內(nèi)， 60 歲以上人口占總?cè)丝诘?10%或65 歲以上人口占總?cè)丝诘?7% ，這個國家或地區(qū)就進入了人口老齡化社會。 2006 年 2 月，全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告表明：2001 2020 年是中國社會的快速老齡化階段。到 2004 年底，我國 60 歲及以上老年人口為1.43 億，占全國總?cè)丝诘?10.97% 。同時，我國農(nóng)村老年人口為 8 557 萬人，占全國老年人口總數(shù)的65.82%。農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)老齡化水平1.24 個百分點。這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將持續(xù)到 2040 年2 。我國農(nóng)村

50、已經(jīng)完全進入老齡化社會。農(nóng)民老年人隊伍數(shù)量龐大，不僅影響他們自身的生存質(zhì)量，而且成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略中的重大人口因素。（ 四 ）農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移加重家庭養(yǎng)老負擔(dān)我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展正處在工業(yè)化和城市化的進程中，需要大量的農(nóng)村人口，特別是具有較高文化程度的農(nóng)村青年進城務(wù)工搞基礎(chǔ)建設(shè)。 而城鎮(zhèn)戶籍制度和勞動用工制度的松動， 促進了農(nóng)村勞動力流向城鎮(zhèn)。 這在一定程度上給農(nóng)村家庭養(yǎng)老提供了經(jīng)濟支持。 但是，長期的聚少離多所帶來的 “空巢家庭 ”和 “代際 ”分化，造成了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依托。 在此情景下， 農(nóng)村老年人的生活狀況并沒有得到好轉(zhuǎn)，而是面臨著更多

51、的新困境。（五 ）農(nóng)村稅費改革沖擊集體養(yǎng)老基礎(chǔ)在我國農(nóng)村，贍養(yǎng)年老多病、無依無靠的老年人，多年來實行的是以五保戶和養(yǎng)老院為主要形式的集體養(yǎng)老制度。 集體養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)是農(nóng)村集體經(jīng)濟的物質(zhì)豐富和管理完 善。 農(nóng)村稅費改革減輕了農(nóng)民的整體負擔(dān)， 但也削弱了縣鄉(xiāng)兩級的財政實力。 村級集體經(jīng)濟 趨于瓦解， 中央財政轉(zhuǎn)移支付又相當(dāng)有限， 致使原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級集體經(jīng)濟負擔(dān)的部分五保戶和其他一些農(nóng)村貧困對象失去了救濟保障。 在欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村， 情況更為嚴重。 一 些符合五保政策的對象， 因為財政下?lián)苜Y金有限而被擋在五保門外， 未能實現(xiàn)應(yīng)保盡保。 各地集體經(jīng)濟發(fā)展的不均衡， 直接影響到集體養(yǎng)老的普及和規(guī)

52、?；l(fā)展。 從目前的情況看， 由于農(nóng)村集體經(jīng)濟的迅速變化，集體養(yǎng)老只能作為農(nóng)農(nóng)民養(yǎng)老的重要補充形式。二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題及原因我國農(nóng)村實行社會養(yǎng)老保險制度， 起步于上世紀80 年代。 20 多年來， 一些地方的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險主管部門和經(jīng)辦機構(gòu)積極工作， 加大政府的支持力度、 擴大覆蓋范圍、 創(chuàng)新制度模式、建立增長機制、防范基金風(fēng)險，取得了一定的突破和進展。到 2006 年末，全國已有 1 900 個縣（市）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作， 5 374 萬人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存354 億元 3 。農(nóng)村特困老年人的生活救助工作也逐步展開，全國有 1 200 多個縣

53、（市）建立了農(nóng)村最低生活保障制度，享受農(nóng)村低保的人數(shù)達到 445 萬。然而，從總體上看，農(nóng)村社會保障制度的人口覆蓋范圍有限，保障水平低。已有的保障措施具有應(yīng)急性， 缺乏制度化， 與構(gòu)建和諧社會的需要相比， 與農(nóng)村居民發(fā)展的需要相比，與農(nóng)村市場經(jīng)濟體制改革的需要相比，還有很大差距。（一 ）農(nóng)村社會保障制度待發(fā)展. 城鄉(xiāng)社會保障二元分割。受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的影響， 我國城鎮(zhèn)居民的社會保障制度并沒有覆蓋廣大農(nóng)村居民。 在很多地區(qū)， 多數(shù)農(nóng)民缺少社會保障。 國家機關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位的職工所享受的退休金、公費醫(yī)療、 福利住房、 糧食和副食補貼等待遇， 農(nóng)民都不能夠享有。 尤其是農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任

54、制， 農(nóng)民們不得不退回到傳統(tǒng)的以家庭為單位的社會保障模式。.失地農(nóng)民社會保障。從各地情況看， 只有極少數(shù)失地農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。網(wǎng)站整理許多失地農(nóng)民家庭靠征地款來維持生計。征地款一旦 “吃”完，生活往往沒有著落。部分失地農(nóng)民 “種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生產(chǎn)生活、子女就學(xué)等得不到政策扶持。失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已經(jīng)影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。.農(nóng)民工社會保障。近年來， 我國社會保障開始以不同方式從城鎮(zhèn)職工向農(nóng)民工延伸。據(jù)國家農(nóng)業(yè)部2005 年的調(diào)查，參加工傷保險的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的 12.9% ，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的 10.0% ， 參

55、加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的 13.8% 。只有 9.6% 的用人單位為農(nóng)民工購買了失業(yè)保險。工傷保險和醫(yī)療保險與農(nóng)民工的關(guān)系最為密切， 但農(nóng)民工的參保率低， 他們中間的傷殘者不容易得到經(jīng)濟賠償； 農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保關(guān)系不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，參保不能受益， 退保率高。 根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定， 當(dāng)農(nóng)民工的工作發(fā)生變動的時候， 退保只退還個人交費的部分， 企業(yè)給農(nóng)民工繳納的保費是不予退還的。（二 ）農(nóng)村社會保障資金待充實這是我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題。 財政投入不足主要表現(xiàn)在：一方面，財政投入的增長與人民生活水平的普遍提高不相適應(yīng)。 投入總額不但沒有隨著經(jīng)濟的發(fā)展增加，反而逐年下降。

56、另一方面， 財政投入的社會保障資金分配不均衡， 重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象比較嚴重。實際上，我國政府用于社會保障的財政支出明顯少于其他國家。以 2000 年為例，用于社會保障的財政支出占中央財政的總支出，加拿大為 39%，日本為37% ，澳大利亞為35%。我國只有10%左右，而這10%也主要用于城市居民的社會保障。占全國人口 80%的農(nóng)民，僅占社會保障費用支出總數(shù)的 11% ；占全國人口 20% 的城鎮(zhèn)居民，卻占社會保障費用支出總數(shù)的 89%。城鎮(zhèn)社會保障的覆蓋率達到 91%， 而農(nóng)村社會保障的覆蓋率只有2%4 。（三 ）農(nóng)村社會保障體系待健全. 農(nóng)村社會保障項目發(fā)展不平衡。 經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)， 農(nóng)

57、村社會保障水平比較高。從基金規(guī)模上看，排在前5 位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，共計221 億元，占全國農(nóng)?；鹂傤~的 71.3%5 。 而經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)， 集中了我國大多數(shù)貧困人口， 有些人甚至連溫飽還未解決，農(nóng)村社會保障水平相當(dāng)?shù)?。在我國農(nóng)村，付諸實施的社會保障項目，除了救災(zāi)救濟、優(yōu)撫安置之外，社會保險、社會福利等基本上無從談起。.農(nóng)村社會保障體系覆蓋面窄， 農(nóng)村民政對象應(yīng)保未保的現(xiàn)象普遍存在。 截至 2006年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的人數(shù)，分別占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的 66%和55%；參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)，僅占農(nóng)村人口總數(shù)的7.22%6 。.農(nóng)村社會保障機構(gòu)效率低

58、下。首先是管理體制不順。從1998 年機構(gòu)改革至今，全國多數(shù)省區(qū)直轄市將農(nóng)保管理的職能劃入部門， 但多數(shù)地縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未劃轉(zhuǎn)， 形成勞動保障部門沒有接、民政部門不好管的狀況，造成不少地方的農(nóng)保管理工作斷檔。在全國 1 900個農(nóng)保試點縣中， 多數(shù)地方的農(nóng)保機構(gòu)還遺留在民政部門。 其次是資金掌控不公。 農(nóng)村社會保障資金，既有商業(yè)保險的技術(shù)難度，又有依法實施的政策難度。由于缺乏專業(yè)人才、沒有嚴格制度和健全機構(gòu)，管理上出現(xiàn)很多漏洞。最嚴重的問題出自養(yǎng)老保險基金的籌集與使用。 許多貧困村民無法投保， 少數(shù)農(nóng)村基層干部卻用公款為自己投保。 他們置百姓生活于不顧， 濫用公共權(quán)力， 瓜分侵吞本來就不充裕的農(nóng)村

59、社保資金 農(nóng)民的 “活命錢” 。養(yǎng)老保險成了這些人謀取私利的工具，致使養(yǎng)老保險項目無法正常運作，群眾投保的積極性自然受到影響。 一些地區(qū)還強制農(nóng)民參保。 籌集到的養(yǎng)老保險金被挪作他用以后，出現(xiàn)風(fēng)險，以致?lián)p害被保險人的利益，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度難以推行。三、完善我國農(nóng)村實行社會養(yǎng)老保險制度的對策“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活” ，是我國全面建設(shè)小康社會的一個基本目標(biāo)。如何為 4 000 萬失地農(nóng)民、 1.5 億農(nóng)民工、 1.6億農(nóng)村剩余勞動力、8 000 多萬農(nóng)村老齡人口提供基本養(yǎng)老保障，如何銜接城鎮(zhèn)和農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系，最終形成一體化的社會養(yǎng)老保障體系。 面對這些重大社會

60、問題， 我們必須抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，積極探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險機制， 建立與家庭保障、 土地保障相結(jié)合的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。（一 ）改革現(xiàn)行土地制度，再造土地保障能力“耕者有其田 ”是農(nóng)耕社會極低層次的保障制度。在市場經(jīng)濟比較發(fā)達的今天，土地保障功能持續(xù)弱化。 網(wǎng)站整理然而， 在現(xiàn)代化的農(nóng)村社會保障體系尚未建立起來的情況下，土地既是農(nóng)民最為基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可依靠的生活保障。. 改 “承包制 ” 為 “永包制 ” 。 只有永久性地確定農(nóng)民的土地使用權(quán)， 才能讓農(nóng)民真正成為土地和耕地的主人。 只有充分調(diào)動農(nóng)民經(jīng)營土地、 長期投資土地的積極性， 才能最大限度地發(fā)揮土地的生產(chǎn)潛力， 建立起符