我國環(huán)境民事糾紛行政處理機制的法律性質(zhì)解析及構(gòu)建

1、.：.；我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的法律性質(zhì)解析及構(gòu)建摘要： 筆者首先對我國的環(huán)境民事糾紛行政處置機制進展概述和評價，針對環(huán)境民事糾紛行政處置機制的法律性質(zhì)界定、任務機理以及在實際中的順應性和局限性進展梳理和分析。最后，結(jié)合上述資料，提出構(gòu)建我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的根本思緒和建議。 根據(jù)我國環(huán)境維護法等現(xiàn)行法律規(guī)定，跨行政區(qū)的環(huán)境污染、環(huán)境破壞糾紛以及環(huán)境污染發(fā)生后的污染責任糾紛和賠償金額糾紛，可根據(jù)當事人的懇求，由環(huán)保行政主管部門或者其他依法行使環(huán)境監(jiān)視管理權(quán)的部門處置。然而，對于該“處置的法律性質(zhì)，目前的法律不斷沒有明確。具有代表性且針鋒相對的觀念主要有兩種：一是環(huán)境民事糾紛行政調(diào)

2、講解，即以為環(huán)境維護行政主管部門對環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的處置屬于行政調(diào)解，不具有法律約束力;二是環(huán)境民事糾紛行政判決說，即以為環(huán)境維護行政主管部門對環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的處置屬于行政行為，有法律約束力。筆者以為，對我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的法律性質(zhì)認識的不同，直接涉及到環(huán)境民事糾紛能否得到及時、合法、有效和公正的處置，影響到對糾紛處置結(jié)果的認識及其執(zhí)行，并將必然涉及到對相關立法的解釋。因此有必要對該問題加以研討和廓清。一、我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的現(xiàn)狀概覽(一)我國處理環(huán)境民事糾紛的主要途徑及其評價隨著環(huán)境問題的加劇和公民環(huán)境認識與維權(quán)認識的不斷提升，環(huán)境民事糾紛也不斷添加?，F(xiàn)

3、階段，因環(huán)境問題引起的糾紛，既包括由企業(yè)消費排污引起的廠群糾紛，也包括不斷出現(xiàn)的光污染、熱污染、文娛場所噪聲污染、飯店油煙污染、交通運輸工具尾氣和噪聲污染以及各類社會生活性污染等新型環(huán)境糾紛。當然，環(huán)境民事糾紛內(nèi)容本身無需過多研討，值得關注的是既有的糾紛處理機制能否具備化解糾紛的才干。在我國，遭到環(huán)境污染危害的人處理與污染者之間的環(huán)境民事糾紛時，主要可以經(jīng)過以下五種途徑處理：1. 雙方平等協(xié)商處理。一旦發(fā)生了環(huán)境民事糾紛，雙方當事人可以首先自行協(xié)商，在分清是非的根底上，商定相互退讓，簽署協(xié)議，處理雙方之間的爭議。用這種方式處理環(huán)境糾紛，非常簡便易行，而且有利于團結(jié)和社會的安定，省錢又省時。2.

4、 調(diào)解處理。調(diào)解是指由第三者主持并促成發(fā)生糾紛的雙方當事人相互協(xié)商，達成協(xié)議的活動。經(jīng)過調(diào)解的方法處理糾紛，在我國早曾經(jīng)構(gòu)成了一種制度，而且是處理紛爭、加強者民團結(jié)的一種有效方法。調(diào)解包括民間調(diào)解、行政機關調(diào)解和司法調(diào)解三種方式，目前，行政機關調(diào)解曾經(jīng)成為處理環(huán)境糾紛的主要途徑1.但是，由于調(diào)解的自愿性顏色較強，在當事人根本利益對抗而且實力不對等的環(huán)境糾紛中，往往很難達成最終一致的結(jié)論。而且，根據(jù)法律的規(guī)定，調(diào)解達成的結(jié)果當事人沒有法律上的約束力和強迫性，調(diào)解結(jié)論的實施不能得到法律的保證。3. 懇求行政機關處置處理。根據(jù)我國第41條的規(guī)定，涉及以下三種問題時，受害人可以經(jīng)過懇求環(huán)境維護行政主管

5、機關做出行政處置決議的方式處理。這三種問題是：跨行政區(qū)的環(huán)境污染、環(huán)境破壞糾紛以及環(huán)境污染發(fā)生后的污染責任糾紛和賠償金額糾紛。然而，我國目前缺乏一套行政機關處置處理環(huán)境民事糾紛時需求遵照的完好縝密的處置程序，行政機關之間管理權(quán)限的劃分也比較雜亂，實際中，往往會出現(xiàn)多個行政機關都處置同一案件和遇到棘手的環(huán)境糾紛時相互推諉的景象2.4. 仲裁處理。仲裁是指當事人雙方之間的爭議由第三者居中調(diào)解，作出判別或判決的活動。假設當事人之間是由于海洋環(huán)境污染產(chǎn)生的損害賠償糾紛，可以經(jīng)過懇求海事仲裁委員會仲裁處理;假設當事人之間的污染糾紛屬于其它類型，但只需涉及到財富權(quán)益，糾紛當事人可以根據(jù)我國的規(guī)定，達成協(xié)議

6、之后，向我國的仲裁機構(gòu)懇求仲裁。但是，由于環(huán)境糾紛具有公益性、科學性、損害結(jié)果的繼續(xù)性和金額估算的不確定性等特點，很多情況下，一個“非黑即白的仲裁書不能全面思索到糾紛涉及的利益，由仲裁機關處理不能算作一個適宜的選擇。5. 訴訟方式處理。訴訟處理指的是環(huán)境糾紛當事人經(jīng)過向人民法院提起訴訟的方式使其爭議得以處理的情況，詳細包括以下兩種：以污染者為被告進展民事訴訟或者以有關行政主管機關為被告進展行政訴訟。訴訟是處理環(huán)境糾紛最正式的途徑。然而，思索到環(huán)境民事糾紛當事雙方本質(zhì)上的不平等以及訴訟費用高昂和訴訟程序繁雜遲延等問題，很多環(huán)境污染的受害者會望而卻步。(二)我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的主要法律根

7、據(jù)及其評價我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的法律根據(jù)，主要包括有關規(guī)定，、等污染防治法律的有關規(guī)定以及、等自然資源維護法律的有關規(guī)定，并與、等親密相關。對于破壞土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)、漁業(yè)、野生動植物等自然資源的侵權(quán)行為，我國相關的自然資源維護法律明確規(guī)定：原那么上由有關行政主管部門責令加害人承當停頓損害、恢復原狀、賠償損失等民事責任，即采取行政判決的途徑，且此類行政判決不以當事人的懇求為前提，有關行政機關得自動進展處置3.根據(jù)我國(1989年)第41條規(guī)定：(環(huán)境污染損害) 賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的懇求，由環(huán)境維護行政主管部門或者其他按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)視管理權(quán)的部門處置

8、。當事人對處置決議不服的，可以向人民法院起訴。(1996 年修正) 、(1995 年修正) 等其他污染防治法律也作出了與此類似的規(guī)定。1992 年1 月31 日，全國人大常委會法制任務委員會“關于正確了解和執(zhí)行第41 條第2 款的回答中強調(diào)：當事人對環(huán)保部門就賠償糾紛所作的調(diào)解處置不服而向人民法院起訴的，不應以環(huán)保部門作被告提起行政訴訟，而應就原污染賠償糾紛提起民事訴訟，人民法院也不應作為行政案件受理和審問。然而，( 1995 年) 、(1996 年) 和(2000 年) 卻規(guī)定：“賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請示，由環(huán)境維護行政主管部門或者其他固體廢物污染環(huán)境防治任務的監(jiān)視管理

9、部門調(diào)解處置;調(diào)解不成的，當事人可以向人民法院提起訴訟。有學者以為，后者將行政處置環(huán)境污染損害賠償民事糾紛的范圍減少，處置的方式被強調(diào)為行政調(diào)解，從立法上逃避了在處置固體廢物污染、環(huán)境噪聲污染、大氣污染損害賠償民事糾紛時調(diào)解不成時做出行政處置決議的方法4.綜合以上可以看出，目前我國的環(huán)境民事糾紛行政處置機制的法律根據(jù)可以從很多法律中找到淵源，然而，這些法律規(guī)定多為綜合性、概述性，具有直接操作性的程序性法律規(guī)定較為稀有。而且，關于環(huán)境行政調(diào)解和環(huán)境行政判決的法律規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)和配合，使得行政處置機制的性質(zhì)和特點更加不明確。另一方面，不同法律規(guī)定之間的立法內(nèi)容存在交叉和矛盾，這些問題都是我國環(huán)境

10、民事糾紛行政處置機制弊病的根源。二、我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的法律性質(zhì)解析(一)我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的順應性環(huán)境行政機關處置環(huán)境糾紛具有其他部門所不具備的獨特優(yōu)勢。目前，我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的順應性主要表達在以下幾點：其一，專業(yè)性和技術(shù)性。按現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，人民政府下設的環(huán)境行政機關是對本行政區(qū)的環(huán)保任務實施一致監(jiān)管的環(huán)境維護行政主管部門，擁有專業(yè)的技術(shù)隊伍和相應的環(huán)境監(jiān)測技術(shù)手段、取證手段，依法享有現(xiàn)場檢查、調(diào)查、采樣監(jiān)測、拍照錄像、取證、污染防治設備監(jiān)理、檢查運轉(zhuǎn)記錄等行政權(quán)益，可以對環(huán)境侵權(quán)者依法行使各項行政管理權(quán)益，并可以對正在進展的環(huán)境損害行為采取相應的強迫措

11、施，如警告、罰款、吊銷排污答應證、責令停頓排污、限期整改等。除了對當?shù)丨h(huán)境情況、環(huán)境問題和企業(yè)排污情況最熟習之外，環(huán)境維護行政機關較為全面地掌握環(huán)保法律法規(guī)和政策，這不僅可以抑制當事人舉證才干缺乏的缺陷，還可以借助專家的力量準確確認環(huán)境污染的現(xiàn)實和緣由，確定責任，計算損害大小，并得到比審問更為合理的處理結(jié)果。其二，社會利益的綜合衡量。眾所周知，對抗制的訴訟必然會產(chǎn)生一個是非明確權(quán)益義務明晰的結(jié)論，而這一點對環(huán)境糾紛的處理而言，恰恰是最招致批判的5.由于環(huán)境糾紛具備涉及面廣、權(quán)益義務關系復雜、責任認定時爭議大、損失難以確定等特點，因此不適宜作出“winner-takes-all或者“ win-o

12、r-lose的司法判決6.這是由于，環(huán)境民事糾紛的一個特點就是所涉及的當事雙方的利益能夠都有其合理性，而唯獨短少社會利益的代言人。在處理糾紛雙方爭議的過程中，環(huán)境維護行政機關可以把社會利益思索其中。其三，經(jīng)濟效益。對跨行政區(qū)域的污染等環(huán)境問題，行政機關之間的協(xié)調(diào)更容易進展而且可以大大節(jié)省經(jīng)濟本錢。這要比當事人選擇訴訟好得多。這一點不論對當事人還是對整個國家而言，本錢的節(jié)約顯而易見。最后，選擇上的優(yōu)先性。從現(xiàn)代環(huán)境法的產(chǎn)生開展以及法律傳統(tǒng)上看，我國環(huán)境法屬于自上而下的制度設計，有極其濃重的行政化顏色。自環(huán)境法制建立之始，我國環(huán)境法制的建立與開展就不斷是由一系列的自上而下的行政化的政策和制度推進。

13、整個環(huán)境法律體系中，行政性的處分條款比比皆是，而有關公民環(huán)境權(quán)益維護的實體以及程序性規(guī)定卻是模糊的、缺乏可操作性的。同時，由于我國特殊的歷史文化傳統(tǒng)，公民對行政機關的依賴心思和“厭訴的心思一樣根深蒂固。在糾紛發(fā)生后，公民會首先想到向有關行政機關贊揚，懇求行政處理。只需在這種努力不產(chǎn)生效果時，公民才會迫不得已的選擇訴訟。(二)我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的局限性與順應性比較，我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的局限性并不突出，詳細可歸納為以下幾點：其一， 法律規(guī)定上的局限性。在環(huán)境民事糾紛的處置問題上，我國法律對行政機關的授權(quán)不夠充分、明晰。不同的環(huán)境維護行政機關之間職能存在交叉和重疊，比如：在管理漁

14、業(yè)污染糾紛時，漁政監(jiān)視管理機構(gòu)和環(huán)保部門就經(jīng)常相互推諉7.另一方面，關于行政機關處置環(huán)境民事糾紛的管轄范圍上，我國法律僅僅規(guī)定涉及到賠償責任和賠償金額的糾紛時，當事人才可以選擇行政處置的方式處理糾紛。然而，相當一部分環(huán)境民事糾紛僅僅是對當事人的生活居住環(huán)境或者安康呵斥了一定的影響，尚沒有構(gòu)成可見的損害，這時候當事人就不能選擇行政處置方式。行政機關也往往會本著多一事不如少一事的想法，以沒有明確的法律根據(jù)為理由，回絕當事人提出的處理糾紛的懇求。其二，行政機關本身的局限性。在較不興隆地域，污染企業(yè)往往同時是當?shù)卣攸c維護的經(jīng)濟支柱。環(huán)保部門在正常處置糾紛時，就會遭到政府的阻力和控制;而地方政府本身

15、就是當?shù)丨h(huán)保部門的主管機關，掌管其資金預算、人員編制和官員升遷等事項，因此，糾紛處置的公正性和中立性難以得到保證。另一方面，在我國目前，企業(yè)家進入行政的情況很常見，這意味著行政人員與企業(yè)有更多的牽連，更清楚企業(yè)的困難，對企業(yè)能夠存有內(nèi)心的偏袒。此外，由于行政任務人員的流動性大，容易換任，所以對于環(huán)境民事糾紛的處理，尤其是有較大影響的案件，容易久拖不決。其三，對法治不利的社會效果。行政處置糾紛能夠構(gòu)成各種不一致的結(jié)果，雖然我國沒有遵照先例的司法傳統(tǒng)，但是假設不能構(gòu)成一個大致一樣的社會等待，使糾紛的處置結(jié)果成為一個可等待的目的，這對法治的建立和開展也會產(chǎn)生或多或少的破壞力。三、環(huán)境民事糾紛行政處置

16、機制的構(gòu)建(一)構(gòu)建我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的根本思緒由于法律的逐漸健全和公民法治認識的提升，我國的民商事糾紛近年來劇增，但是不成比例的是，我國法院的規(guī)模卻根本堅持不變，這種比例的嚴重失調(diào)直接導致了法院積案如山。處理積案問題只需兩條途徑，一是擴展法院規(guī)模，二是促使案件分流到法院之外處理。出于維護法院權(quán)威、保證法官素質(zhì)、以及節(jié)約司法資源等多方面的思索，多數(shù)國家在處置類似問題時并不采用第一條途徑8.分擔法院壓力的ADR(Alternative Disputes Resolution)因勢就利，獲得了蓬勃開展9.建立多種糾紛處理方式賦予當事人程序選擇權(quán)，從法律上維護當事人對程序或?qū)嶓w上權(quán)益的處分

17、，不僅是妥善處理社會糾紛、節(jié)約社會資源的需求，同時也意味著國家對公民根本自在的尊重以及相關制度保證體制的完善10.但是，必需留意的是，訴訟外糾紛處理方式一方面為實現(xiàn)環(huán)境民事糾紛的迅速與公正處理起到了積極的效果，另一方面，以談判為運作根底也使其適用淡化并模糊了環(huán)境民事糾紛中法律責任的查明，導致不少民事糾紛的處理成了妥協(xié)的產(chǎn)物。因此，從真實維護環(huán)境受害者的合法權(quán)益并完善我國環(huán)境法體系的角度出發(fā)，筆者以為，應在我國倡導環(huán)境民事糾紛行政處置機制的適用，從而到達明確責任處理糾紛的目的。構(gòu)建我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制涉及的問題主要有以下幾個方面：其一，行政處置能否以及應否作為環(huán)境民事糾紛訴訟處理的前置程

18、序?，F(xiàn)行的環(huán)境維護法雖然規(guī)定了賠償責任糾紛和賠償金額糾紛由環(huán)境維護行政主管部門“處置或者“調(diào)解處置，法律沒有規(guī)定該程序是必經(jīng)程序，也沒有確認環(huán)保部門處置決議的效能，使得環(huán)保部門對處置環(huán)境損害賠償糾紛缺乏熱情和責任心，不能充分發(fā)揚行政機關在處置環(huán)境糾紛中的作用。思索到應該把糾紛處理方式的選擇權(quán)賦予糾紛雙方當事人，因此，不該當規(guī)定行政處置程序為必經(jīng)程序。但是，一旦糾紛雙方選擇了環(huán)境維護部門進展行政處置處理糾紛，就應該賦予環(huán)保部門的處置決議以強迫執(zhí)行力。這樣可以省卻受害者不斷搜集證據(jù)的困難，又可以為法院處置糾紛打下根底，彌補法官對環(huán)保技術(shù)知識的欠缺。其二，跨行政區(qū)的環(huán)境損害賠償糾紛處置問題。對跨行政

19、區(qū)的環(huán)境糾紛，現(xiàn)行的環(huán)保立法只概括規(guī)定了經(jīng)過有關人民政府的協(xié)商和上級人民政府的協(xié)調(diào)處理制度，沒有明確規(guī)定詳細的處理程序。而且，法律對于這類糾紛沒有訴訟救援的規(guī)定，不少跨行政區(qū)的受害人都在損害發(fā)生地的人民法院起訴，法院雖然判原告勝訴，但判決結(jié)果很難執(zhí)行11.因此，該當對跨行政區(qū)的環(huán)境損害賠償糾紛的處理規(guī)定更詳細的救援程序。其三，各種環(huán)境民事糾紛處置方式的程序、效能;糾紛處置機關的取證規(guī)那么、停頓污染損害的措施、賠償損失的原那么和范圍以及損失的詳細計算方法;環(huán)境糾紛行政處置與訴訟制度的銜接等等問題，都是環(huán)境民事糾紛行政處置機制應該明確的問題。關于行政調(diào)解和行政判決的各自適用范圍，筆者以為應該進一步

20、明確。行政調(diào)解應該主要針對“賠償金額的糾紛，對“賠償責任的認定不能適用調(diào)解，這是由環(huán)境民事糾紛的性質(zhì)和環(huán)境維護行政機關的職責決議的。環(huán)境民事糾紛的合理處理必需以污染或者破壞行為的發(fā)生以及法律責任的明確為根底，否那么，所謂的糾紛處理只能是和稀泥，雙方當事人很難真實履行協(xié)議;環(huán)境維護行政機關也不能在糾紛處理和處置的過程中到達加強環(huán)境管理、最終到達維護環(huán)境的目的;對整個社會次序而言，更是害莫大焉。只需在明辨是非的根底上分清糾紛雙方各自的法律責任，才干達成使雙方當事人都比較稱心的調(diào)解協(xié)議，從而有利于調(diào)解協(xié)議或者判決決議的自覺履行。其四，環(huán)境信訪的處置。環(huán)境信訪直接影響環(huán)境民事糾紛行政處置的案源，在整個

21、機制中應該遭到注重。日本的規(guī)定各都道府縣要設置公害贊揚相談員，其義務是接待居民的公害贊揚，調(diào)查公害的實踐情況，對當事人進展協(xié)助 、斡旋、指點12.我國臺灣地域的也規(guī)定：各級環(huán)境維護主管機關應設置專職人員，處置公害陳情，對公害陳情作調(diào)查，直到陳情人懇求調(diào)處或判決13.1997年，我國國家環(huán)境維護總局于發(fā)布了，其中第12條規(guī)定：“各級環(huán)境維護行政主管部門該當按照方便群眾、有利任務的原那么，設置專門的環(huán)境信訪任務機構(gòu)或者指定其他機構(gòu)擔任環(huán)境信訪任務。筆者以為，這一點能否得到落實對構(gòu)建一個完善的環(huán)境民事糾紛行政處置機制而言至關重要。筆者以為，雖然糾紛處理途徑的多樣化曾經(jīng)成為一種合理的趨勢和勢不可擋的潮

22、流，但正如不是一切的糾紛都適宜經(jīng)過法院訴訟的方式處理一樣，行政處置機制也不會適宜于一切的環(huán)境民事糾紛。這一點，正是構(gòu)建我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的立足點。(二)構(gòu)建我國環(huán)境民事糾紛行政處置機制的建議鑒于環(huán)境民事糾紛行政處置機制對處理環(huán)境民事爭議的順應性，建議在我國建立隸屬于環(huán)境維護行政機關內(nèi)部的環(huán)境糾紛行政處置的專門處置機構(gòu)，分為國家，省，地市三級，各自在本轄區(qū)有管轄權(quán)。組成人員該當包括有相當豐富環(huán)境糾紛處理閱歷的行政人員、專家、環(huán)保社團的人。環(huán)境糾紛行政處置機制為糾紛雙方當事人自在選擇的糾紛處理方式之一，不作為環(huán)境民事訴訟的前置程序，但是應該賦予環(huán)保部門的處置決議以強迫執(zhí)行力。當事人對行政判決不服可以在規(guī)定時間內(nèi)(比如15日內(nèi))提起民事訴訟，法院受理民事案件時可以直接適用行政機關提供的證據(jù);假設當事人對行政判決過程中行政機關的違法行為不服而提起行政訴訟，這種訴訟實踐不屬于環(huán)境訴訟的類型，法院按照普通的行政訴訟受理。如何在公平與效率、自在與次序之間尋求最正確平衡點?這是糾紛處置機制的研討者們必需不斷反思的問題。如何保證“從對抗走向?qū)υ?，從抗爭走向協(xié)商，從單一價值走向多元化，從勝負決斗走向爭取雙贏?14這是環(huán)境糾紛處理機制的研討者們更應該沉思的問題。法學實際的選擇將會對制度的構(gòu)建產(chǎn)生