治理在國際關(guān)系中的正確運(yùn)用

1、20世紀(jì)80年代，治理的概念以毫無章法的形式在國際關(guān)系中出現(xiàn)。它不僅沒有愈使用 愈清晰，反而成了一個含義廣泛、無所不包的術(shù)語，有時與 政權(quán)的概念聯(lián)系在一起，有 時與世界秩序的概念聯(lián)系在一起；與此同時，國際金融機(jī)構(gòu)也在繼續(xù)使用這一術(shù)語，用 來為它們向一些國家-被認(rèn)為是不能正確管理所獲貸款的那些國家-強(qiáng)加政治條件的行治理在國際關(guān)系中的正確運(yùn)用法瑪麗 -克勞德斯莫茨肖孝毛編譯為辯護(hù)。于是，治理一詞便加上了一個修飾詞，成了有效的治理。這樣一種含義混亂的概念值得從國內(nèi)政治學(xué)向國際關(guān)系社會學(xué)、從英國或美國向法國引進(jìn) 嗎?我們認(rèn)為，只要參照幾年前把它置于顯著地位的公共政治、特別是城市政策方面的研 究，就會弄

2、清它的內(nèi)涵與外延。由此可知，引進(jìn)這一概念還是值得的。在關(guān)于公共利益問 題的處理和設(shè)想內(nèi)政管理方式的研究中出現(xiàn)的問題，可以輕而易舉地移位于國際研究中。 雖然它以難以控制性(ungovenability)為出發(fā)點，但事實上并沒有什么難以控制的事情會使國際主義者苦惱，因為實際上他們工作的領(lǐng)域從來就是以難以控制為其特征的。只要適 當(dāng)?shù)丶右韵薅?，治理的概念就可以在描述和分析中運(yùn)用。雖然這并不意味著在認(rèn)識論上有 什么重大突破，但便于使用則是毫無疑問的。70年代以來，形勢發(fā)生了巨大變化，而治理的概念有利于對新形勢下國際關(guān)系運(yùn)轉(zhuǎn)的知識的描述和運(yùn)用。然而，與任何其他社會科學(xué) 概念一樣，它也有其局限性，潛存著高度

3、的虛構(gòu)。其間的似是而非之處在于：愈是認(rèn)真對 待治理的概念，它就愈顯得空洞無物。這無疑是相互矛盾的。一、國際主義者的含糊從治理角度對國際關(guān)系做系統(tǒng)思考的第一次嘗試給這個概念帶來的定義，既非常含糊，又 顯然受到學(xué)科內(nèi)部極其時髦的關(guān)于政權(quán)的思考的強(qiáng)烈影響。在為后來成為經(jīng)典之作的無 政府的治理一書所寫的長篇緒論中，詹姆就斯 ；|： 了Governanee without尊亨猾Governance withoutGovernment:Order and Change in World PoliticsGover nmen t:Order and Change in World PoliticsCambr

4、idgeGover nance withoutGovernment:Order and Change in World PoliticsCambridge 箔 Global Governance,vol.1,no.1,1995,p.368.他建議把治理看做是一種活動，而不是一種規(guī)則系統(tǒng)，因為已有的政權(quán)理論足夠使用。但當(dāng)他提出自己的定義時，卻并不特別堅持這個看法。他說: 全球治理就是超越國界的關(guān)系，就是治理而沒有主權(quán)。盡管如此，這樣一種含糊的提法幾乎是無懈可擊的(或者用時下流行的假波普爾Pseudo Popperian 的行話說，無可 證誤)，但這還僅僅是事情的開始。他接著說：全球治理就是在國際

5、上做政府在國內(nèi)做 的事,這就把我們引回了昔日的美好夢想：理想主義大行其道，人類有一個世界政府。由 于可治理性問題已成為當(dāng)今政治思想的核心，事情就變得更加有意思。See CentreUni versitaire de recherches admi nistratives et politiques de Picardie (CURAPP),La Gouvernabilit,Paris:Presses Un iversitires de Fran ce,1996.國家機(jī)構(gòu)是否具備有效地完成其使命的能力已經(jīng)成為問題，國家當(dāng)局行使權(quán)力控制局勢和人民，得到 公民的服從或贊同的能力令人深感憂慮。See

6、D.Gaxie.Gouvernabilit e et transformations structurelles des d e mocraties,in 密？ La Gouvernabilit e Note 10 above,p.249273.如果全球治理不過是把當(dāng)前關(guān)于公共權(quán)力的危機(jī)推移到國際層次，那算什么進(jìn)展？迄今為止，有關(guān)國際關(guān)系的文獻(xiàn)尚未超越傳統(tǒng)的思維框架，使治理成為解決新問題的特殊 工具。它或被描述為慣例，一套可以定位的規(guī)則和控制機(jī)制，在這種情況下，它不過是復(fù)制規(guī)章制度，而僅僅對非公共行為者多少給予一些關(guān)注；This is,forinstance,thecaseof Thomas

7、Risse Kappen inBringing Transnational Back InGhali,Rosenauand Beyo nd. Global Governa nee ,vol.1,p.377379,or P.Hirst and G. Thompso n,j簿 Globalizationin Question 冒歲,Cambridge 歲 Multilateralism Matters:The Theory andPraxis of an Institutional Form倚,New York 獪 NGOs,the UNITED NATIONS and GlobalGoverna

8、 nee,Lo ndon:Ly nne Rie nner Publishers,1996,p.17.想法雖然不錯，但是人們?nèi)绾尾僮髂?？同時，布雷頓森林會議體制仍然在繼續(xù)發(fā)展有效治理的概念，一些非洲專家See D.C.Martin,The Cultural Dimensions of Governance,World Bank Annual Conference onDevelopment Economics 1991;A.Guichaoua and Y.Goussault, 導(dǎo):Sciences sociales et d e veloppeme nt 撐,Paris:Arma nd Coli

9、 n,1993,p.1313 5.和抵制新自由主義的(極少數(shù)的)經(jīng)濟(jì)學(xué)家則對此深感懷疑。See B.Hibou,L?逬 Afrique est elle protectionniste詳？Paris:Karthala,1996,p.135138;C.Chavagneux,L 浜 avenir des institutions deBrett onWoods:Halifax et apr e s,Econo mie intern atio nale；：仏 Mills andI.Serageldin,Governance and the External Factor 鶴,World Bank A

10、nnual Conferenceon Development Economics,Washington,DC,1991.See also World Bank,Governance:theWorld Bank 純 s Experienee ?. ,Washington,DC,1994.有效治理的含義是： 公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過司法獨立、亦即法治來實現(xiàn)；(2)公共機(jī)構(gòu)正確而公共地管理公共開支，亦即進(jìn)行有效的行政管理；(3)政治領(lǐng)導(dǎo)人對其行為向人民負(fù)責(zé)，亦即實行職責(zé)和責(zé)任制；信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。See the outline prese

11、nted by a Bank representative,Patrick Dufour,L氓 assista nee e conom ique et financi e re de la Banque mon diale dans le cadre desope rations de restauration de l 罟一；Etat,in Y.Daudet(dir.)Les Nations Unies et la restauration de l 翔 etat ,Paris:Pedone,1994,p.爭.80助：81.誠然，上述標(biāo)準(zhǔn)無非是最低限度的人權(quán)要求，但即使是為了從外部籌集資金，

12、有哪個北方國家可以滿足這些 條件？世界銀行的這些觀點后來為各合作機(jī)構(gòu)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和雙邊贊助人所接受。于是在1996年，有效治理成為法國-非洲最高級會議年會的正式主題。人人都在會上聲 稱：他們在致力于減少國家的特權(quán)，加強(qiáng)所在國市民社會的力量。加強(qiáng)能力政策（capacity評；building） 絲不茍地執(zhí)行了 15年，如今人們已失卻了關(guān)注它的熱情。盡管如此，就國際經(jīng)濟(jì)政策專家而言，治理的概念仍然離不開大型金融機(jī)構(gòu)所塑 造的那種樣子，即實現(xiàn)最小政府政策的意識形態(tài)工具（an ideological tool for a minimun： state policy） 。二、公共政策的貢獻(xiàn)學(xué)科劃分

13、浪費(fèi)了寶貴的時間。國際主義者對治理毫無興趣，而是由公共政策分析家對這一 概念進(jìn)行深入思考。他們分析了在地方利益和私營組織密集參與的情況下實施大規(guī)模公共 計戈U 的情況。 For a criticalPresentationof this issue,see J.Leca,Lagouvernancedela France sous la Cinqui e me Re publique:une perspective desociologie comparative inDe la V e me Re publique a l Europe,Homage to Jean雲(yún) Louis Quermo

14、nne 紳,Paris, Presse de Sciences Po,1996,p.239365.正如所預(yù)料的那樣，歐洲建設(shè)專家最先接受跨國觀點。多層次治理的觀念使他們能夠?qū)ο率銮闆r作出分 析：在訴諸附屬原則，通過布魯塞爾當(dāng)局、國家以及各層地方和地區(qū)當(dāng)局復(fù)雜的相互作用 執(zhí)行歐洲共同體決定的過程中，層次變化是如何發(fā)生的。SeeG.Marks,Structural Policy and Multilevel Governance in the European Community,in Alan Cafruny and GlendaRosenthal,eds,The State of the Eu

15、ropean Community.The Maastricht Debate andBeyond巒,Boulder:Lynne Rienner,1993,p.391410.有人認(rèn)為，這種超越對國家忠誠的公營和私營部門相互作用的歐洲公共干預(yù)模式很可能預(yù)示著未來的治理。J.Leca in -De la V e me Re publique a .1 Europe,op.cit.,茶賈Union europ e enne et coordinationin tergouverneme ntale:quid novi en Fran ce?p.260.全球治理委員會1995年的報告以此為根據(jù)描述了治理

16、的規(guī)定性特征，但范圍已經(jīng)擴(kuò)大為 全球的治理。全球治理委員會是根據(jù)威利勃蘭特的倡議而設(shè)立的，由以私人身份供職的著名人士組成（其中包括雅克德洛爾、緒方貞子和奧斯卡阿里亞斯）。勃蘭特在柏林墻拆除和莫斯科事件升級之前就已意識到，對在一個全新的世界里如何組織國際生活的方式做必要的思 考，已經(jīng)是迫不及待的問題。在得到聯(lián)合國高級當(dāng)局有保留的認(rèn)可（它們不僅擔(dān)心不同觀點之間的矛盾，而且擔(dān)心對處在困境中的聯(lián)合國提出懷疑）之后，該委員會終于不聲不響地開始了它的工作。它的研究雖然沒有產(chǎn)生像當(dāng)時勃蘭特的南北關(guān)系委員會報告或者布倫 特蘭的可持續(xù)發(fā)展報告那樣的影響，所提出的治理定義仍然是令人感興趣的：治理是或公或私的個人和

17、機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不 同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu) 和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合 他們的利益而授予其權(quán)力。該委員會舉出了幾個地方層次治理的例子（市政會的廢物回收利用工程、社區(qū)間機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者協(xié)會聯(lián)合組織的公交系統(tǒng)，等等），并建議全世界都使用這一概念：治理在世界一級一直被主要視為政府間的關(guān)系，如今則必須看到它與非政府組織、各種公 民運(yùn)動、跨國公司和世界資本市場有關(guān)。凡此種種均與具有廣泛影響的全球大眾傳媒相互作用。The Commission on Global G

18、overnance, 藥 Our Global Neighbourhood 著,OxfordUni versity Press,1995,p.23.關(guān)于治理的4個規(guī)定性特征，可做如下確切的說明：-治理不是一套規(guī)章條例，也不是一種活動，而是一個過程 ；-治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ)；-治理同時涉及公、私部門；-治理并不意味著一種正式制度，但確實有賴于持續(xù)的相互作用。公共政策專家多年來所強(qiáng)調(diào)的正是這些要素，特別是在城市運(yùn)輸、公共工程和環(huán)境管理等方面。For the backgro und to this con cept and its un derly ing issues,see

19、Ren ate Mayntz 嗎質(zhì) s in troductory chapter,Gover ning Failures and the Problem of Gover nability:Some Comme nts on a Theoretical Paradigm,p.920,a nd Jan Kooima n鍛 s conclusion,Findings,Speculationsand Recommendations,p.249 262 inJ.Kooiman,ed.,了丿 Modern Governance;New Government 扒 Society Interactions

20、廬丄ondon,Sage,1993.See also Pe Gal e s,Du gouvernement des villes 能 lagouvernance urbaine,Revue fran 蝴.aise de scienee politique ,vol.45,No.1,1995,p.59.與其他人一樣，他們特別擔(dān)心國際社會的運(yùn)轉(zhuǎn)方式：社會情況日益復(fù) 雜，日益難以控制，需要相互依賴，以處理各種外在因素。關(guān)于治理的多項研究都以惟一的一個前提為出發(fā)點：現(xiàn)代社會愈來愈復(fù)雜、愈來愈分裂， 是一張由大量相互差別、各自獨立的社會子系統(tǒng)組成的網(wǎng)。諸多社會部門（消費(fèi)者、運(yùn)輸用戶、狩獵者、店主等協(xié)會）

21、有能力組織起來，保護(hù)自己的資源，卻無需考慮它們的行動 在總體上將對社會造成什么后果；它們組成網(wǎng)絡(luò)，制定自己的標(biāo)準(zhǔn)。這種橫向合作及自行 組合的能力，使它們能夠抵制政府的任何命令。For refere nces and an outli ne of thisthesis,see Mayn tz,op.cit.其他研究的出發(fā)點則是民主危機(jī)及其種種征兆-代表性、參與、信念、合法性和社會及政治關(guān)系等等的危機(jī)。J.Chevalier in 薛 La Gouvernabilit e, op.cit.,p.8.所有這些研究都集中體現(xiàn)為一張診斷書：政府軟弱無力，中央權(quán)威難以強(qiáng)制推行公共政策、實施計劃。總起來說，

22、這形成了對傳統(tǒng)權(quán)力形式的挑戰(zhàn)。問題愈發(fā)使人困惑，因為分裂和 社會部門得到授權(quán)是在相互依賴日益發(fā)展的情況下出現(xiàn)的。為一個處于特定位置的集團(tuán)所 做的事情，很有可能影響處于另一位置的其他集團(tuán)的利益。當(dāng)治理涉及環(huán)境管理等外在性 問題時，尤為引人注目。在社會生活的一切領(lǐng)域中，這種危機(jī)無處不在。治理觀念的魅力即在于：它不僅誘導(dǎo)人們關(guān)注傳統(tǒng)體制、民主形式、權(quán)力及其工具，而且 引發(fā)人們對使政治行動成為可能的新的社會合作機(jī)制的興趣。三、治理與全球秩序國家權(quán)威式微，以及邊境的可滲透性，模糊了國內(nèi)政策與國際政策間的界線。由于各方面 日益開放并相互影響，各個領(lǐng)域的社會管理問題的差別已不再明顯。從公共事務(wù)的角度思 考世

23、界事務(wù)因而也就不再是知識上的異端邪說。就多方面而言，與治理相關(guān)的問題與對國 際體系的研究是相互關(guān)聯(lián)的。第一點也是最重要的一點是，治理強(qiáng)調(diào)行為者的多元性與多樣性。這就使將國際事務(wù)的治 理區(qū)別于國家之間的活動成為可能，而視之為各種各樣的參與者之間進(jìn)行談判或相互作用 的過程。這并不是一種新觀念；它是 30多年來許多作家為擺脫現(xiàn)實主義者和那些仿效他 們的人對該學(xué)科的控制所做的努力的一種延伸。在這場持續(xù)不斷的斗爭中，一切進(jìn)一步的 努力都是應(yīng)該受到歡迎的。從治理的角度看，公共行動來源于各種主觀意識的交互作用，從而把極大的重要性賦予了 一個公共舞臺;在這個舞臺上，各種社會成分不但證實著自身的存在，而且相互交

24、換信息、表達(dá)、批評、辯論。J.Habermas, L竇 espace Public（trans.）,Payot,1978.聯(lián)合國的一些大型專題會議-里約環(huán)境會議、開羅人口會議等等-在這方面尤為值得關(guān)注， 因為它們每每把將近5萬個代表人類各種文化、意識形態(tài)和愿望的人聚集到一起。這些會 議往往耗費(fèi)大量時間，以期求得互相協(xié)調(diào)，尋找共同的參照體系，會前會后都要進(jìn)行緊張 的活動和國際動員。在這一過程中，私人社團(tuán)發(fā)揮著重要的作用；它們組成網(wǎng)絡(luò)和利用傳 媒的能力愈強(qiáng)，發(fā)揮的作用就愈大。這種國際話語一直愈見其甚地圍繞著幾個主題和概念 （可持續(xù)發(fā)展、授權(quán)、婦女的性保健、后代的權(quán)利、兒童保護(hù)）完善著自己的體系，力

25、圖形成新的制約因素以影響公眾、國家和國際行為。這樣的例子俯拾即是：不同標(biāo)簽的生態(tài)系 統(tǒng)、公司在環(huán)境保護(hù)主義者或人權(quán)斗士的壓力下，面對傳媒和公眾抵制其產(chǎn)品的威脅而不 得不制定的行為準(zhǔn)則;世界銀行為保護(hù)環(huán)境、突出女童教育問題而對其觀點-乃至某些行為常規(guī)-的修訂；北京世界婦女大會文件中對科威特婦女的斗爭、尤其是爭取選舉權(quán)的 斗爭所給予的支持。凡此種種，不一而足。治理把各種子系統(tǒng)編織進(jìn)重要的政策網(wǎng)絡(luò)中，使之發(fā)揮作用，把合法性不同、能力也不同 的行為者連接起來。通過跨國網(wǎng)絡(luò)處理國際關(guān)系的途徑正在急劇增加，這里應(yīng)該特別提及 的是指出問題（艾滋病、環(huán)境保護(hù)、航空運(yùn)輸?shù)鹊龋?、形成議題，進(jìn)而把它們提上國際議程。

26、See the note of Christer J遴nsson and the evaluation presented in Preludeto Regimes:l ntern ati onalOrga ni zati ons and Age nda Sett in g,Seco nd PanAmerica nConference on Intern ati onal Relatio ns,Paris,1316 September,1995(with ArnicaYoung Kron sell and Peter s ?。籨erholm) forthcomi ng.See also A C

27、olono mos (dir.),Sociologie des r e seaux transn ati on aux.Communaut s,e ntreprisesetin d ividus:lie n social et syste me intern ati on al,洱 Paris,L 電賞負(fù)辛 Intern ati onalSocial Science Journal Democratic Governancef jNew York,The Free Press,1995.因此，它獲得成功的最大希望就在于以最低限度的共同參照系統(tǒng)為基礎(chǔ)劃定的空間，以及 已經(jīng)由這種參照系統(tǒng)社會化的行

28、為者。Defined as A set of norms and Perceptions,normsand values that serve as the basis of a problem to be addressed within foreseeable frameworks of act ion ,a nd sec on dly,the relati on ship built up in in tellectual con tacts betwee n an ide ntifiable sector (for example,automobile,culture,youthtra

29、ining,etc.)andglobal society(Franee as a whole,Europe,indeed the worldeconomy),P.Braud.箸 Sociologie politique,Paris:LGDJ,1992,p.392,394.On thereferential notion.see P.Muller,譚 Les Politiques publiques.PUF,1990.關(guān)于這個概念的思想之所以是圍繞著城市治理、地方治理以及多層次治理而在歐洲聯(lián)盟的 歐洲發(fā)展起來，并非偶然。在某些方面-主要是經(jīng)濟(jì)的和技術(shù)的(貿(mào)易、防止流行病等)-實際上存在著建立在一

30、定程 度上超越國界控制的機(jī)制。治理可以是國際性的。目前還不存在全面的秩序，因為規(guī)則需 要不斷地修訂；但自然和混亂的狀態(tài)已不復(fù)存在。凡是存在治理機(jī)制的領(lǐng)域都具有全球性 質(zhì)，但是，我們?nèi)匀徽劜簧鲜裁慈蛑卫?。倒是有少?shù)國家仍然受到國際控制，由私有的著名公司共享信碼(即自由貿(mào)易和西方的人權(quán)觀念 For example,M.Desai and P. Redfern,Global Gover nan ce.Ethics and Econo mics of the World Order1 丄ondon:Pin ter1995;P.Hirst and G.Thompson, Globalization i

31、n Question,沸絆 Cooperation andGovernance in International Trade.Princeton.Princeton University Press.1992.如果說全球的這個詞指的是與人類現(xiàn)在和將來的命運(yùn)相關(guān)的一切活動，那么，全球治理 就尤其沒有得到普遍的承認(rèn)。它的含義應(yīng)該是以各種不同方式經(jīng)營管理其共同事務(wù)的公、 私機(jī)構(gòu)和個人匯集在世界舞臺上，產(chǎn)生全球治理委員會，亦即詹姆斯羅西瑙所說的著名 的總和。這種總和意味著以公正、安全和再分配等價值觀為大方向。不過，按其定義，治理的概念是要排除任何中央集權(quán)的組織和控制的思想。相反，它主張的是具有多種組織、多個層次和決策當(dāng)局的模式。這些多重、多變的結(jié)構(gòu)中的多個成分能夠自發(fā)地相互連接起 來嗎？這是難以想像的；同樣難以想像的是，這樣的結(jié)果就能產(chǎn)生協(xié)調(diào)的行動計劃，達(dá)到人類各種群體所希望的目標(biāo)。恰恰相反-a theme in