江蘇如何破解園區(qū)矛盾分析

1、 江蘇如何破解園區(qū)矛盾？園區(qū)在30多年的發(fā)展過程中不斷壯大，作用愈發(fā)突出。但另一方面，水平重復(fù)建設(shè)、體制機制創(chuàng)新不足等問題隨著城市的更新逐漸顯現(xiàn)；同時，企業(yè)也對園區(qū)的環(huán)境形態(tài)、功能定位、運營理念等提出了新的要求；如何破解當前園區(qū)面臨的主要矛盾，已經(jīng)成為帶動區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)化升級的關(guān)鍵所在。今天，筆者以園區(qū)先行者、經(jīng)濟大省江蘇近些年的園區(qū)經(jīng)驗為例，談?wù)剤@區(qū)面臨的主要矛盾和先進做法。正文：簡單說，園區(qū)的矛盾主要集中在三點：空間、產(chǎn)業(yè)、體制。江蘇于上世紀八十年代、九十年代和2006年分三批次核準了諸多開發(fā)區(qū)，位置幾乎都處于城市周邊，隨著城市化進程加快，早期開發(fā)對規(guī)劃重視不夠，空間布局隨意性大，布局不合理而

2、影響周邊環(huán)境的情況日趨嚴重。對發(fā)展謀劃缺乏重視，發(fā)展思路粗放，建設(shè)品質(zhì)與產(chǎn)業(yè)培育、科技孵化、城市發(fā)展要求脫節(jié)，這也是大多園區(qū)的通病。在這一點上，蘇州工業(yè)園前瞻性的規(guī)劃和思維，20余年間一直被奉為產(chǎn)城一體實踐的典范。蘇州工業(yè)園創(chuàng)立之初借鑒了新加坡和國際先進城市規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗，自1994年園區(qū)開工起，共編制完成了300余項專業(yè)規(guī)劃，形成了嚴密完善的規(guī)劃體系，并建立一系列的剛性約束機制來保證規(guī)劃實施始終如一，實現(xiàn)了“一張規(guī)劃圖，管了二十年”，保證了發(fā)展建設(shè)的科學(xué)性和可持續(xù)性。完善嚴謹?shù)囊?guī)劃編制體系蘇州工業(yè)園規(guī)劃有一套龐大的體系：既有確定長遠目標和宏觀指標的“概念規(guī)劃”，又有確定園區(qū)性質(zhì)、規(guī)模、土地利用

3、結(jié)構(gòu)、總體景觀等“總體規(guī)劃”，還有建設(shè)指導(dǎo)和建設(shè)控制的“詳細規(guī)劃”,以及重點地段的“城市設(shè)計”、“景觀設(shè)計”為園區(qū)開發(fā)建設(shè)提供了科學(xué)依據(jù)。原則性與靈活性的完美結(jié)合蘇州工業(yè)園的規(guī)劃具有極強的嚴肅性，不僅對土地用途、規(guī)模提出了開發(fā)準則和嚴格管理要求，落實到具體控制指標，比如容積率、層高、大門朝向等也進行了定量，需落實到每一地塊。同時，為了讓規(guī)劃更合理，蘇州工業(yè)園區(qū)在規(guī)劃中率先引入白地、灰地等先進理念，對短期內(nèi)不明確用途的地塊實施彈性控制，有效提高土地開發(fā)效益和集約利用水平。嚴格的規(guī)劃管理制度蘇州工業(yè)園的規(guī)劃具有極強的嚴肅性。在蘇州工業(yè)園，任何人都不能凌駕于規(guī)劃之上。為此，蘇州工業(yè)園設(shè)計了一整套機制

4、：園區(qū)將政府批準的規(guī)劃公之于眾，并實行總規(guī)劃師負責(zé)制，行政管理層不能干預(yù)正常的規(guī)劃審批，技術(shù)管理層無權(quán)更改已通過法定程序確定的規(guī)劃，以制度有效制衡行政權(quán)力。據(jù)不完全統(tǒng)計，蘇州工業(yè)園區(qū)編制總體規(guī)劃和各種詳細規(guī)劃花了3000多萬元。當年，蘇州工業(yè)園制定規(guī)劃時，許多人都說太昂貴了，而今天，所有批評者都改變了看法。原因是：值得。產(chǎn)業(yè)上，從全國范圍看，大多政府把園區(qū)定位為綜合性，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明顯，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象非常普遍，個中又以低端制造業(yè)占比較大，且服務(wù)于“人”的功能弱化。特別是，在擴大面積、城市化進程中導(dǎo)入的城市管理權(quán)和社會管理權(quán)，促使園區(qū)管理機構(gòu)的工作偏離了原有主導(dǎo)“產(chǎn)業(yè)”的中心（對外經(jīng)濟技術(shù)合作、引

5、進外資、推進科技創(chuàng)新、企業(yè)服務(wù)等）。究竟如何實現(xiàn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)的聚焦和轉(zhuǎn)型？上海市委書記、原江蘇省委書記李強曾提到：浦東新區(qū)、濱海新區(qū)發(fā)展多年，至今核心區(qū)都不大，卻具有強勁的發(fā)展動力，江蘇園區(qū)布局分散、力量單薄、配套跟不上，應(yīng)該突出核心區(qū)、做出集聚。李強基于江蘇產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與園區(qū)現(xiàn)狀，提出了清晰的路線圖“一特三提升”?！耙惶亍保褪侵Υ蛟焯厣珓?chuàng)新集群，把培育特色產(chǎn)業(yè)集群作為基礎(chǔ)，把加快集聚特色創(chuàng)新資源作為關(guān)鍵，把引才工作擺到重中之重位置。“三提升”，一是著力提升土地產(chǎn)出率，樹立“以畝產(chǎn)論英雄”的導(dǎo)向，按投入強度和單位產(chǎn)出水平，對“低產(chǎn)田”和“高產(chǎn)田”進行差別化的資源配置和政策支持；二是著力提升資源循環(huán)

6、利用率，推動前端的清潔生產(chǎn)、后端的廢棄物資源化，促進上下游企業(yè)鏈接，努力實現(xiàn)能源梯級利用和物質(zhì)循環(huán)利用；三是著力提升智能制造普及率，積極創(chuàng)建智能工廠，有條件的園區(qū)要在智慧園區(qū)建設(shè)方面積極探索、先行一步。這其中，一些鮮明的改革風(fēng)向尤其值得關(guān)注。譬如“以畝產(chǎn)論英雄”的導(dǎo)向，這無疑是對以往開發(fā)區(qū)習(xí)慣的“鋪攤子”、貪大粗狂式發(fā)展的一種反思與糾偏。蘇州工業(yè)園是率先實施“畝產(chǎn)論英雄”的江蘇園區(qū)，蘇州工業(yè)園嚴格落實土地節(jié)約集約利用措施，實行供地量和投資額、產(chǎn)出率、建筑密度、容積率等指標掛鉤，且規(guī)定新建的廠房，必須用于生產(chǎn)，工業(yè)用地的生產(chǎn)面積必須達到50以上，辦公及其他輔助面積必須在25以下。實踐證明，這些措

7、施有效地防止了土地使用性質(zhì)的變相轉(zhuǎn)換，保證了蘇州工業(yè)園總體布局的合理性。同樣，在昆山，在寸土寸金的用地情況下，“畝均論英雄”也已成為工業(yè)用地投資的重要標準。早在2013年，只有2.86平方公里昆山綜合保稅區(qū)，實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值1757億元，畝均工業(yè)產(chǎn)值超過4000萬元。園區(qū)體制機制問題長久以來多被詬病。園區(qū)管委會作為地方政府的派出機構(gòu)，擁有一定的經(jīng)濟管理權(quán)限和社會管理職能，但在國家行政序列中定性不明，關(guān)鍵的權(quán)力往往不能下放給園區(qū)，致使園區(qū)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征用、投資建設(shè)審批、人才服務(wù)等方面受到所在地方其他有關(guān)部門和政策條文的制約，一定程度上降低了管委會的服務(wù)效能。此外，土地出讓金和稅收分配不夠合理，除上繳中央和省相關(guān)費用外，返還或留存園區(qū)比例過低；管理績效工資沒有普遍實行，激勵導(dǎo)向作用發(fā)揮不明顯等，也是制約園區(qū)發(fā)展的重要因素。在面臨“政府簡政放權(quán)”、“政府向政服功能轉(zhuǎn)變”等這些不斷深化的新形勢下，政府園區(qū)運行管理的體制機制，也到了亟待優(yōu)化的時候。1、賦予園區(qū)建設(shè)發(fā)展最大自主權(quán)，給予園區(qū)管委會項目審批決策權(quán)限，允許在財政、土地、行政審批等領(lǐng)域先行先試；2、園區(qū)設(shè)立獨立財政體系，土地稅收分成與土地出讓收入按比例劃撥管委會使用，上級政府從政策上支持園區(qū)資源整合、引導(dǎo)園區(qū)運營模式上創(chuàng)新，支持有條件的園區(qū)設(shè)