治理理論的發(fā)展路徑與啟示

1、治理理論的開展途徑與啟示摘要：治理理論是當(dāng)今多門社會科學(xué)研究的熱點，它是在對傳統(tǒng)官僚制治理形式進展反思的過程中產(chǎn)生的。人們從不同的視角來對待治理，相比先前統(tǒng)治型的社會管理形式，公共治理更加強調(diào)自由的價值，推崇訴求的多元化和彰顯公共管理的公共性。作為西方社會后工業(yè)化過程中出現(xiàn)的新理論，治理理論是西方新古典自由主義的思想在公共管理領(lǐng)域的表達。雖存在一些缺陷與缺乏，但它為公共管理的創(chuàng)新和政府的改革帶來了新的開展動力。關(guān)鍵詞：治理；公共管理；合作網(wǎng)絡(luò)從20世紀(jì)90年代以來，“治理一詞已成為當(dāng)今政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)研究領(lǐng)域的熱門詞匯。從學(xué)術(shù)界到理論界都在廣泛地運用治理理論來理解現(xiàn)實并解決問題。治理理論

2、的譜系主要有兩條開展線路：一是世界銀行針對開展中國家提供的援建工程無法發(fā)揮應(yīng)有的效益而提出的治理危機的概念。這種治理理論認(rèn)為許多開展中國家因國家整合才能和執(zhí)行才能的下降導(dǎo)致的治理危機是這些工程無法發(fā)揮效益的一個主要原因。另一條開展線路是戰(zhàn)后隨著公共問題的復(fù)雜化，政府機構(gòu)不斷膨脹的同時，憑借政府自身的才能和資源解決公共問題的才能在下降。在這種情況下，西方興旺國家的公共管理領(lǐng)域開場了從一嘲統(tǒng)治到“治理的廣泛變革，強調(diào)私營機構(gòu)、非營利組織和各類公民組織在公共管理中的作用。面對治理理論的不斷開展，在西方學(xué)術(shù)界，關(guān)于治理理論的研究呈現(xiàn)出蓬勃開展的勢頭。一、治理的內(nèi)涵全球治理委員會的定義：治理是個人和制度

3、、公共和私營部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個持續(xù)的過程，其中，沖突或多元利益可以互相調(diào)適并能采取合作行動。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。世界銀行的定義：治理是在管理一國經(jīng)濟和社會資源中行使權(quán)利的方式。治理的內(nèi)容主要有：構(gòu)建政治管理系統(tǒng)；為了推進開展而在管理一國經(jīng)濟和社會資源中運用權(quán)威的過程；政府制定、執(zhí)行政策以及承當(dāng)相應(yīng)職能的才能。結(jié)合國開發(fā)署的定義：治理是行使經(jīng)濟、政治和行政的權(quán)威來管理一國所有層次上的事務(wù)。它包括機制、過程和制度。公民及其各類組織在這個過程中表達利益、行使合法權(quán)利、承當(dāng)其義務(wù)以及彌補他們之間的差異。羅茲Rhdes對治理的概念進展比擬全面的總結(jié)。他認(rèn)為“

4、治理在當(dāng)代主要有六種用法：最小化政府：用市場機制來提供公共效勞以減少政府的范圍和公共開支。作為公司治理的治理：同時適用于企業(yè)和公共部門管理的新方式。新公共管理：將私人部門的管理技術(shù)和鼓勵構(gòu)造引入政府部門，用更多的“掌舵代替“劃槳。作為“善治的管理：它從政府的合法性和管理效率上定義政府管理國家、社會、經(jīng)濟事務(wù)的才能。社會-控制系統(tǒng)論的治理：它以一種有別于傳統(tǒng)等級制的新的構(gòu)造或形式來定義治理，政府不再是金字塔頂端的那個發(fā)號施令者，而是與其他行動者彼此依賴的網(wǎng)絡(luò)中的一個結(jié)點。自組織網(wǎng)絡(luò)的治理：由政府、私營部門、非政府組織共同組合而成的問題導(dǎo)向型的網(wǎng)絡(luò)，在這種網(wǎng)絡(luò)中沒有權(quán)威的自主與自治是其特征。二、公

5、共治理的三個視角一從政府管理的新方式的角度來對待治理這一觀點是與新公共管理嚴(yán)密聯(lián)絡(luò)在一起的，新公共管理是對20世紀(jì)70年代末80年代初以來西方政府改革運動的總結(jié)，被視為是市場化條件下的政府管理的新形式。它著力于在西方社會由工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變的過程中，對于傳統(tǒng)的官僚制公共管理形式有效性的質(zhì)疑，認(rèn)為機構(gòu)林立、缺乏創(chuàng)新、行動緩慢、難于復(fù)雜而適應(yīng)迅速變化的環(huán)境已經(jīng)成為其繼續(xù)進展有效社會管理的障礙。新公共管理主張采用企業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制，進步公共管理程度及公共效勞質(zhì)量。然而，學(xué)者們意識到，在傳統(tǒng)官僚制形式的社會管理方式無法應(yīng)對現(xiàn)實的社會需求，其根本原因不在于管理體制本身?，F(xiàn)代社

6、會人們面臨的公共問題日益復(fù)雜，解決這些問題所需的資源和才能已經(jīng)大大超越了政府的邊界，在政府內(nèi)部引入競爭機制和管理技術(shù)，進步政府部門的運行效率并不能有效解決政府管理才能缺乏的問題，必須到政府之外去尋求答案。二將治理視為公民社會的自組織網(wǎng)絡(luò)與前一種觀點不同，這種觀點將政府排除在治理過程之外，認(rèn)為治理是公民社會部門在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。埃利諾奧斯特羅姆通過對大量案例的分析證實了，一群互相依賴的當(dāng)事人在管理公共池塘資源時確實可以建構(gòu)自己的網(wǎng)絡(luò)，“把自己組織起來，進展自主治理，從而可以在所有人都面對搭便車、躲避責(zé)任或其他時機主義行為誘惑的情況下，獲得持久的共同收益。公民社會的自組織網(wǎng)絡(luò)是

7、在政府的權(quán)威之外的公民團體，社會的各個局部建立起一種以參與者共同利益為目的導(dǎo)向的治理構(gòu)造，它通過自我協(xié)調(diào)、自我整合和自我滿足，從而形成一個制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；維護網(wǎng)絡(luò)運行秩序的不再是來自政府層級構(gòu)造單向施加的命令，而是平等參與者之間通過對話和互動形成的正式和非正式的標(biāo)準(zhǔn)。由于它將政府排擠與治理過程之外，甚至將國家放在公民社會的對立面，所以也受到了很多學(xué)者的批判。他們認(rèn)為在解決集體問題和提供公共產(chǎn)品以致于構(gòu)建自主網(wǎng)絡(luò)方面，政府仍然有其行動的空間和不可或缺的作用。三將治理視為由政府和其他參與者構(gòu)成的合作網(wǎng)絡(luò)承接上述學(xué)者的觀點，它將政府和各類公民組織作為平等的參與者納入治理的

8、過程，將對其就共同關(guān)注的問題，在協(xié)商互動中形成的合作網(wǎng)絡(luò)的管理視為治理的本質(zhì)。它一方面成認(rèn)了政府本身在處理公共問題上資源和才能的有限性，認(rèn)為由公民社會中，各類公民組織通過互動而形成的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)作為應(yīng)對和解決公共問題的根底構(gòu)造，同時也強調(diào)一個負責(zé)、高效、法治的政府的參與對合作網(wǎng)絡(luò)的正常運行和有效治理的重要意義。這種觀點結(jié)合了前面兩種觀點的合理之處，完好地描繪出來互相依存時代公共管理的新形式，對當(dāng)代公共管理的環(huán)境變遷及其開展趨勢具有很強的解釋才能，所以日益得到學(xué)者們、官員們、國際組織和其他社會團體的成認(rèn)。治理就是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，指的是為理解決公共問題實現(xiàn)公共利益，政府部門和非政府部門的其他公共行動

9、主體彼此合作，在互相依存的環(huán)境中分重新構(gòu)建共權(quán)利，共同管理公共事務(wù)的過程。從政府部門的角度看，治理就是從壟斷公共權(quán)利到分享；就其他行動者而言，治理就是從管理客體轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾淼闹黧w。這是“一種以公共利益為目的的社會合作過程一一國家在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。三、治理理論的思想內(nèi)涵一公共治理強調(diào)了自由的價值相對于新自由主義積極的自由觀，公共治理所強調(diào)的自由是一種消極的自由，是一種“獨立于別人的專斷意志的狀態(tài)。在公共行政中，最容易進犯別人自由的就是政府的意志和保障這種意志得以實行的政府權(quán)利，因此限制政府權(quán)利成為公共治理各種的焦點?，F(xiàn)代福利國家，鼓勵了個人對政府的依賴，這種依賴使得國家

10、更容易施行控制。國家過深的涉入資源分配，進犯了個人對私有財產(chǎn)的絕對支配權(quán)?！按笳斐傻男姓?quán)利的膨脹，破壞了三權(quán)分立與制衡的原那么，同時也引發(fā)了官僚制的擴張以上種種損害了個人追求自由的觀念與才能。公共治理重視政府以外公民社會組織在治理中的作用，主張有限政府，要求重新建立公共權(quán)威、分享公共權(quán)利、參與公共事務(wù)都表達著消極自由的理念。其目的正是為了反對福利國家的擴張對自由造成的損害。二公共治理彰顯了公共性公共治理強調(diào)政府維護公共利益的角色定位，同時聲稱沒有包容和參與，公共性就會墮落為狹隘性和私利性。只要共同的目的都是維護和促進公共利益，各種社會行為主體都可以參與到公共事務(wù)治理中。這是公共利益包容性

11、的重要表達。因此，公共治理重視公民社會組織在維護公共利益中的作用，將政府與這些組織在目的一致根底上的合作作為促進公共利益的重要方式。就政府而言，假如用“民有、民治、民享來概括其公共性的話，“民有說的是政府權(quán)利是來源于公眾讓渡的權(quán)利?！懊裣碚f的是既然是公共性的權(quán)利，政府權(quán)利就應(yīng)該以效勞公眾、維護社會公益為唯一宗旨。公共治理在這兩點上都只是沿襲了西方傳統(tǒng)的觀念。而公共治理的打破在于“民治上，傳統(tǒng)的“民治是指公民通過代議制定期選舉，組織政府，監(jiān)視政府。公共治理進而要求社會自主自治。政府只應(yīng)做個人和社會不能做好的事，剩下的事應(yīng)該留待自組織網(wǎng)絡(luò)自主治理。這是由代議制民主向參與式民主黨躍升，提供應(yīng)人民直接

12、治理國家的理論時機。三公共治理推崇訴求的多元化公共治理的多元訴求在西方傳統(tǒng)的思想脈絡(luò)中來源于自由主義的傳統(tǒng)。自由主義從來就以個人主義為邏輯起點，強調(diào)差異性就是必不可少的價值，絕對不能因為社會一致的要求而犧牲差異性。它主張通過向社會其他組織開放國家對內(nèi)主權(quán)中的行政管理權(quán)，實現(xiàn)多元主體的合作共治。公共治理的多元訴求表達在四個層面上。政府治理工具的多樣化：除了傳統(tǒng)的行政手段外，以市場為核心的治理工具和機制，財政性工具與誘因機制，管制性工具與權(quán)威機制等都可以作為政府治理的手段，甚至能在很大程度上轉(zhuǎn)變政府在治理過程中的角色形態(tài)。治理主體的多元化：政府與其他社會組織一方面都沒有單獨應(yīng)對所有公共問題的資源與

13、才能，另一方面又在各自熟悉的領(lǐng)域擁有解決問題所需的比擬優(yōu)勢。各盡所能成為實現(xiàn)良好治理的前提條件。公共權(quán)利的多中心化：要實現(xiàn)各盡所能的良好治理，就必須讓治理的各個主體參與權(quán)利度分享。在立體的合作網(wǎng)絡(luò)中權(quán)利的網(wǎng)絡(luò)化分布，形成了對政府權(quán)利的強有力約束，保障了其他治理主體在治理活動中的獨立。政府與其他主體的互動合作：主體的多元化可能導(dǎo)致不同利益主體的對抗與對立。然而，公共治理是以公共利益為根本目的的合作網(wǎng)絡(luò)管理。共同的目的，與互相信任的文化，及由此形成的協(xié)商對話的行動方式，確保了合作網(wǎng)絡(luò)成員之間可以精誠合作，彌補各自缺乏，在公共利益中攜手共進。四、簡短的評價公共治理是西方社會從工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變，對

14、傳統(tǒng)的官僚制的管理的反思過程中形成的一種新型的社會管理形式。它是政府、企業(yè)、社團和個人等公共行動者共同處理公共事務(wù)的活動。在治理過程中，主要依靠網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，與非強迫性權(quán)利協(xié)作進展管理。然而，雖然經(jīng)過二十余年在理論與理論反復(fù)探究，治理理論得到的蓬勃開展，并為公共管理的改革提供了新的有力的理論指導(dǎo)，但當(dāng)我們回過頭來，冷靜地反思治理理論時，仍然可以看到許多其內(nèi)在的困境。鮑勃杰索普將治理理論的內(nèi)在困境概括為四種兩難選擇。合作與競爭的矛盾。合作是共同治理的根底，但過度強調(diào)信任與合作，會造成創(chuàng)新意識的衰竭和適應(yīng)力的退化。開放與封閉的矛盾。有效網(wǎng)絡(luò)管理的前提是多元權(quán)威之間的互信與合作，要做到這一點就必須嚴(yán)格控制治理網(wǎng)絡(luò)的組織數(shù)量，即使網(wǎng)絡(luò)保持一定的封閉性。但封閉性不僅會將一些潛在的成員排除在體系之外，而且也不符合平等、協(xié)商、開通等網(wǎng)絡(luò)管理原那么?？芍卫硇耘c靈敏性的矛盾?？芍卫硇砸笾贫ê妥袷胤€(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)運行規(guī)那么、利用過去的經(jīng)歷進步治理的績效，這與靈敏性相沖突?，F(xiàn)代社會的復(fù)雜多元、瞬息萬變要求不斷摒棄過去的經(jīng)歷并適時改變網(wǎng)絡(luò)的運行規(guī)那么。責(zé)任和效率的矛盾。明確責(zé)任是管理工作不可無視的局部，但過分強調(diào)責(zé)任歸屬不利于開展高效的合作活動。要打破治理理論的這些困境，如何重新定位政府作為合作網(wǎng)絡(luò)中的特殊行動者的角色是至關(guān)重要的。在合作的氣氛中倡導(dǎo)競爭的文化，在全社會范