對(duì)國(guó)家審計(jì)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作的幾點(diǎn)思考

1、對(duì)國(guó)家審計(jì)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作的幾點(diǎn)思考我國(guó)審計(jì)法明確規(guī)定國(guó)家審計(jì)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作，但是如何進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督缺乏相關(guān)的規(guī)章制度，無(wú)章可循；在實(shí)際工作中，又出現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)替代國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)行使指導(dǎo)監(jiān)督職能，功能錯(cuò)位。本文在現(xiàn)有的法律框架下從三個(gè)維度研究探討國(guó)家審計(jì)如何指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)，以期與同行交流。國(guó)家審計(jì)如何對(duì)內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督2006年新修訂的中華人民共和國(guó)審計(jì)法第二十九條規(guī)定：依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度；其內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。這就意味著，其一，“指導(dǎo)”與“監(jiān)督”內(nèi)部審計(jì)工作是審計(jì)機(jī)關(guān)不可推卸的神圣職責(zé)；其二，對(duì)

2、不屬于國(guó)家審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的內(nèi)部審計(jì)單位則不在其范圍之內(nèi)。但是，國(guó)家審計(jì)如何指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)，指導(dǎo)哪些方面，目前都沒(méi)有明確規(guī)定。審計(jì)署曾經(jīng)發(fā)布的審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)定，在指導(dǎo)對(duì)象、內(nèi)容、方式、方法和適用范圍都作了明確規(guī)定，但是中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則施行后，廢止了上述規(guī)定，導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)的法規(guī)制度出現(xiàn)真空地帶，對(duì)指導(dǎo)監(jiān)督?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了無(wú)章可循的尷尬局面；在實(shí)際操作中，審計(jì)機(jī)關(guān)將指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)的工作委托給內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)來(lái)完成，出現(xiàn)了委托事項(xiàng)超出內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)職責(zé)范圍的現(xiàn)象，工作的法定主體和執(zhí)行主體發(fā)生了嚴(yán)重分離狀態(tài)；另外大多數(shù)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)把指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)的工作放在科研

3、所或法規(guī)處等機(jī)構(gòu)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)監(jiān)督部門(mén)；對(duì)待內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)監(jiān)督?jīng)]有專(zhuān)職人員，大多數(shù)都是兼職人員在管理，從而導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督落空或力度不夠。筆者考慮，中央國(guó)家審計(jì)層面，應(yīng)該盡快制定相應(yīng)的法規(guī)制度，要明確國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)在指導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)內(nèi)部審計(jì)方面的職責(zé)劃分，明確各自的定位，避免出現(xiàn)工作真空或重復(fù)。要盡快在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部建立內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)中心（處），要明確內(nèi)部審計(jì)中心（處）的職責(zé)定位和業(yè)務(wù)范圍，規(guī)范指導(dǎo)監(jiān)督的內(nèi)容、程序與標(biāo)準(zhǔn)。地方國(guó)家審計(jì)層面應(yīng)該在推動(dòng)地方政府出臺(tái)相關(guān)地方內(nèi)部審計(jì)法規(guī)方面發(fā)揮積極作用，促使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部重視內(nèi)部審計(jì)工作；地方審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)盡快建立獨(dú)立

4、的內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)中心（處），配備專(zhuān)職的管理人員；制定年度指導(dǎo)監(jiān)督計(jì)劃實(shí)施。在管理范圍上，筆者考慮，各類(lèi)國(guó)有單位內(nèi)部審計(jì)工作，可以考慮納入國(guó)家審計(jì)的指導(dǎo)監(jiān)督范圍，而對(duì)于民營(yíng)企業(yè)可以考慮納入內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的服務(wù)范圍。內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)如何為會(huì)員單位提供服務(wù)中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)章程第三條指出，本會(huì)的宗旨是：服務(wù)、管理、宣傳、交流，即以內(nèi)部審計(jì)職業(yè)化建設(shè)為主線，通過(guò)向會(huì)員提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、實(shí)行職業(yè)自律管理、加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)宣傳、開(kāi)展國(guó)內(nèi)外交流，實(shí)現(xiàn)協(xié)助國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作履行指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。但是，目前地方內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的狀況是，內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)替代國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)行使“指導(dǎo)”與“監(jiān)督”職能，越俎代庖，功能錯(cuò)位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了內(nèi)部審

5、計(jì)協(xié)會(huì)的法定職責(zé)；地方內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)包攬一切內(nèi)部審計(jì)服務(wù)工作，涉及內(nèi)容包羅萬(wàn)象，諸如資格考試培訓(xùn)與后續(xù)教育培訓(xùn)、課題申報(bào)、優(yōu)秀論文評(píng)選、相關(guān)規(guī)章制度制定與宣傳、質(zhì)量檢查等等；同時(shí)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)受到事業(yè)編制的限制，人員太少且多屬于兼職，從事協(xié)會(huì)工作的大多數(shù)人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)內(nèi)部審計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，對(duì)內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)不熟悉，出現(xiàn)了內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)只“服務(wù)”與“交流”，沒(méi)有“指導(dǎo)”與“監(jiān)督”。建議地方審計(jì)機(jī)關(guān)努力為內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)爭(zhēng)取更多的事業(yè)編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，招聘足夠的專(zhuān)業(yè)審計(jì)工作人員，從而使內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的服務(wù)功能真正發(fā)揮。如何實(shí)現(xiàn)服務(wù)、管理、宣傳、交流？筆者考慮，關(guān)于“服務(wù)”應(yīng)該定位在資格考試、后續(xù)教育、CIA考試與

6、教育等方面，可以考慮設(shè)立培訓(xùn)部行使職責(zé)；關(guān)于“管理”應(yīng)該定位在內(nèi)部審計(jì)職業(yè)自律方面，主要是單位會(huì)員與個(gè)人會(huì)員管理，維護(hù)會(huì)員合法權(quán)益，開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量評(píng)估工作和內(nèi)部審計(jì)專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)，組織專(zhuān)家開(kāi)展質(zhì)量檢查并出具內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)報(bào)告，可以考慮設(shè)立管理部行使職責(zé)；關(guān)于“宣傳”應(yīng)該定位在宣傳法律法規(guī)，宣傳審計(jì)準(zhǔn)則，組織內(nèi)部審計(jì)先進(jìn)單位評(píng)選活動(dòng)，開(kāi)展有關(guān)內(nèi)外團(tuán)體的交流與合作，可以考慮在設(shè)立宣傳部行使職責(zé)；關(guān)于“交流”，應(yīng)該定位在會(huì)員單位和會(huì)員個(gè)人的學(xué)習(xí)交流內(nèi)部審計(jì)經(jīng)驗(yàn)上，主要事項(xiàng)包括組織申報(bào)研究課題、優(yōu)秀論文評(píng)選等方面，可以考慮設(shè)立學(xué)術(shù)部行使職責(zé)。內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)當(dāng)成審計(jì)機(jī)關(guān)的“附屬物”，應(yīng)該以審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部審

7、計(jì)指導(dǎo)中心（處）為主體，以內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)為橋梁，積極主動(dòng)地指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作。這里還有一個(gè)關(guān)系需要梳理：審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)科研所是國(guó)家審計(jì)的研究機(jī)構(gòu)，可以和審計(jì)學(xué)會(huì)合署辦公；內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)可以和內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)中心合署辦公。內(nèi)部審計(jì)對(duì)國(guó)家審計(jì)功能的拓展從審計(jì)性質(zhì)上說(shuō)，國(guó)家審計(jì)是代表國(guó)家（或政府）實(shí)施的審計(jì)，其工作目的是要服務(wù)于政府，維護(hù)國(guó)家的利益。對(duì)于強(qiáng)化權(quán)力制衡，健全民主法治，促進(jìn)廉政建設(shè)，提高財(cái)政資金使用效益，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展，都具有十分重要的意義。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)一個(gè)單位進(jìn)行審計(jì)時(shí)，要對(duì)其內(nèi)部審計(jì)情況進(jìn)行了解，并注重利用內(nèi)部審計(jì)工作取得的成果，這樣既可以利用內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)線索，確定審計(jì)工

8、作的重點(diǎn)，又可以提高工作效率，節(jié)約審計(jì)費(fèi)用，同時(shí)也減少對(duì)被審計(jì)單位的干擾時(shí)間。內(nèi)部審計(jì)從性質(zhì)上說(shuō)是代表組織的管理者實(shí)施的審計(jì)，其目的是要服務(wù)于組織的管理者，為組織加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理和控制，提高經(jīng)濟(jì)效益服務(wù)，維護(hù)組織的利益。由于國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)在根本利益上，既有差異性，也有一致性，在維護(hù)社會(huì)和諧健康發(fā)展方面，國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)具有根本的一致性，內(nèi)部審計(jì)在國(guó)家審計(jì)的作用發(fā)揮上具有極強(qiáng)的拓展功能，因此必須實(shí)行國(guó)家審計(jì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的“指導(dǎo)”與“監(jiān)督”，其定位必須明確：“指導(dǎo)”是柔性管理，“監(jiān)督”是剛性執(zhí)法。至于指導(dǎo)什么？監(jiān)督什么？需要進(jìn)一步研究。目前國(guó)家審計(jì)的力量非常有限，但是審計(jì)任務(wù)又非常繁重，導(dǎo)致審計(jì)資

9、源與審計(jì)需求的嚴(yán)重不配比，審計(jì)人力資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了審計(jì)任務(wù)的要求。在人員編制一定的情況下，如何利用內(nèi)部審計(jì)力量,將是一個(gè)可選擇的有效途徑。第一，積極探索國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)協(xié)同機(jī)制，進(jìn)一步整合國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)資源。在進(jìn)行國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目中，組織審計(jì)項(xiàng)目所在單位的內(nèi)部審計(jì)人員積極參與，通過(guò)國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源共享，提高審計(jì)工作效率，同時(shí)又起到了國(guó)家審計(jì)幫帶內(nèi)部審計(jì)的作用。第二，國(guó)家審計(jì)在指導(dǎo)監(jiān)督各個(gè)單位內(nèi)部審計(jì)工作中，一方面加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，另一方面規(guī)范審計(jì)流程和標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家審計(jì)在不斷培育內(nèi)部審計(jì)過(guò)程中，是否可以考慮在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行國(guó)家審計(jì)免檢制度。第三，國(guó)家審計(jì)報(bào)告發(fā)出后，關(guān)于審計(jì)整改和相關(guān)后續(xù)審計(jì)，可以考慮由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)完成，并將審計(jì)整改結(jié)果和后續(xù)審計(jì)報(bào)告上報(bào)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)（內(nèi)部設(shè)立的“