論道路交通安全法上地方事權(quán)

1、第 PAGE33 頁 共 NUMPAGES33 頁論道路交通平安法上地方事權(quán)【摘要】為了有效提升地方對道路交通的治理才能，應(yīng)當(dāng)在將來的道路交通平安法修改中認(rèn)真梳理地方事權(quán)，并通過明確受權(quán)方式，允許地方性法規(guī)有更大的自決創(chuàng)制空間。這種可控的適度分權(quán)形式，比擬契合我國立法上實(shí)行的集權(quán)下的分權(quán)形式。【關(guān)鍵詞】：p 】： 】道路交通平安法；修改；地方事權(quán)；地方性事務(wù)；地方治理 引言道路交通平安法以下簡稱“道交法”偏向中央集權(quán)，注重在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一通行規(guī)那么，加強(qiáng)對車輛與駕駛員的管理，對地方事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)有所規(guī)定，卻更在意執(zhí)行意義上的貫徹落實(shí)，對地方性法規(guī)的自主決斷內(nèi)容受權(quán)明顯缺乏，遠(yuǎn)不能滿足

2、地方治理的需要，也極大地影響了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法成效。如此，也就不難理解近年來一些地方為了道路交通的治理，積極回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用駥Τ鲂械脑V求，采取了不少與中央立法不一致的做法。道交法經(jīng)過了 20_7 年、2022 年兩次修訂，卻是為了回應(yīng)公眾對第 76 條的質(zhì)疑，以及為了與刑法修正案八相配套。兩次修改都沒有觸及這個重要問題，理論上也尚無回應(yīng)。近期，道路交通平安法列入了十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的第二類工程，面臨第三次修改。這為上述問題的解決迎來了一次難得的契機(jī)。本文首先通過對道交法文本的分梳，指出其中規(guī)定的地方事權(quán)極其有限，束縛了地方治理，地方立法的積極作為也不免與道交法發(fā)生或多或少的抵牾。其次，重點(diǎn)

3、討論在事權(quán)劃分上，如何剝離出地方性事務(wù)，特別是為了充分釋放地方治理才能，應(yīng)當(dāng)在哪些領(lǐng)域與事項(xiàng)上放權(quán)，采取什么樣的立法處理技術(shù)，從而通過道交法的再度修改，妥善協(xié)調(diào)全國統(tǒng)一與因地制宜之間的張力。本文對地方事權(quán)的觀察，不僅考慮在行政上哪些事項(xiàng)歸地方負(fù)責(zé)管理，更是明確哪些事項(xiàng)由地方自主決斷，進(jìn)而表達(dá)在立法上哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)歸地方性法規(guī)來創(chuàng)制建構(gòu)。這主要是考慮，第一，在單一制和中央集權(quán)下，地方?jīng)]有固有的權(quán)利，其權(quán)利均來自中央授予和認(rèn)可。中央與地方事權(quán)劃分的關(guān)隘，便是明晰地方權(quán)利的邊際、尤其是地方性法規(guī)的事項(xiàng)與權(quán)能。第二，從立法法的開展趨勢看，已經(jīng)將立法的本質(zhì)權(quán)利收歸人大，地方立法的創(chuàng)制才能表達(dá)在地方性法規(guī)上

4、，道交法的上述受權(quán)、放權(quán)也是為了進(jìn)一步提升地方性法規(guī)的創(chuàng)制才能。在詳細(xì)方法上，我們可以通過觀察近年來一些地方規(guī)定與道交法發(fā)生的沖突，考慮如何進(jìn)一步解決交通管理權(quán)在中央與地方的劃分。地方立法或政策之所以會做出不一致的規(guī)定，至少在地方立法機(jī)關(guān)或地方政府看來，這對于地方道路交通的治理是更好的選擇。這種研究進(jìn)路，可以將地方的一些行之有效的立法理論，且具有正當(dāng)性的訴求，“但在法律上尚不明確或者仍有爭議的立法事項(xiàng)確認(rèn)下來并使之合法化”。需要說明的是，事權(quán)劃分有行政與立法之分。本文關(guān)注的是后者。事權(quán)本質(zhì)是自主決斷。在立法上，表達(dá)為創(chuàng)制立法。立法法第 73 條將立法上的地方事權(quán)稱為“地方性事務(wù)”。因此，在立法

5、事權(quán)上，地方事權(quán)與地方性事務(wù)可以在同一意義上混用。一、文本的分梳在道交法的文本上分梳出中央與地方事權(quán)，不太容易，因?yàn)橛行l款規(guī)定很難鑒別，也極易產(chǎn)生爭執(zhí)。所以，我們大致挑選了一些容易識別、也較可以被認(rèn)同的法律表述和【關(guān)鍵詞】：p 】： 作為標(biāo)準(zhǔn)，將中央與地方事權(quán)劃分做初步整理。1道交法中一些條款，但凡明確主體為“國家”，或者要“符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”，以及受權(quán)國務(wù)院、公安部的，屬于中央事權(quán)定當(dāng)無疑。詳細(xì)而言，第一，明確由國家統(tǒng)一規(guī)定，包括：機(jī)動車登記制度第 8條、第 9 條、第 12 條、國家平安技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)第 10 條、機(jī)動車強(qiáng)迫報(bào)廢制度第 14 條、道路交通信號第 25 條、盲道設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)第 34

6、條、收取工本費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)第 81 條、入境的境外機(jī)動車第 122 條等。第二，明確由國務(wù)院規(guī)定，包括：對機(jī)動車的平安技術(shù)檢驗(yàn)實(shí)行社會化第 13 條、機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)迫保險(xiǎn)制度第 17 條、道路通行第 41 條等。第三，要求符合國務(wù)院公安部門規(guī)定，包括：駕駛答應(yīng)條件第 19 條、延長機(jī)動車駕駛證的審驗(yàn)期第 24 條等。2受權(quán)地方政府，或者由公安機(jī)關(guān)交通管理部門決定施行的，屬于地方事權(quán)。詳細(xì)而言，第一，受權(quán)地方政府，比方，決定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動車的種類第 18 條、其他制止拖拉機(jī)通行的道路第 55 條、罰款標(biāo)準(zhǔn)第 123 條。第二，規(guī)定地方政府的職責(zé)，比方，負(fù)責(zé)路段設(shè)施的交通平安隱患處理第 29 條、施

7、劃停車泊位第 33 條。第三，應(yīng)由地方公安機(jī)關(guān)根據(jù)需要采取的措施，比方，限制交通的措施第 39條、交通管制第 40 條。第四，規(guī)定地方政府部門的職責(zé)，比方，由省級財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)罰款收據(jù)第108 條。3受權(quán)各級人民政府，或者不明確制定主體的，屬于共同事權(quán)。詳細(xì)而言，第一，明確為各級政府的職責(zé)，比方、管理規(guī)劃第 4 條、教育第 6 條。第二，法律表述是“按照規(guī)定”，沒有明確“規(guī)定”的制定主體與級別，可以視為共同事權(quán)，比方，特種車第 15 條、平安帶第 51 條。顯然，上述標(biāo)準(zhǔn)不是周全之道，遴選出來的事項(xiàng)總計(jì)也不超過 25 條，只占道交法 124 條中的 20%，不免百密一疏，比方，道交法對于行政

8、處分和強(qiáng)迫的規(guī)定，因?yàn)橛兄姓幏址ǖ?10 條第 2 款、第 11條第 2 款和行政強(qiáng)迫法第 11 條的約束，事實(shí)上也為中央立法所壟斷，似乎成為了中央事權(quán)。從中我們可以得出一些初步的判斷。首先，總體上看，在道交法中，中央事權(quán)居多，地方事權(quán)較少，從法律表述上看，交給地方政府和公安機(jī)關(guān)施行的多是執(zhí)行性的，很難看出留給地方立法有多大可以創(chuàng)制的空間。其次，也不難看出，道交法上規(guī)定的中央與地方事項(xiàng)比擬含混不清，比方，對于上述歸入中央事權(quán)的事項(xiàng)，只能肯定的是，應(yīng)當(dāng)由中央制定標(biāo)準(zhǔn)或者根本制度，很多施行工作可能還必須依靠地方。那么，由中央規(guī)定的，是否就完全排除地方在執(zhí)行上的自主決定空間呢？中央沒有規(guī)定的，地

9、方能否因地制宜地自主創(chuàng)設(shè)呢？正因如此，地方為治理城市交通擁堵等問題而創(chuàng)設(shè)出的一些措施、制度，便屢屢受到合法性的拷問。二、地方治理引發(fā)的爭議交通秩序的維護(hù)、道路擁堵的疏通、違法行為的制裁，都主要由地方公安機(jī)關(guān)施行。而有關(guān)工作的展開又是綜合性的，與城市規(guī)劃、道路設(shè)施建立等親密相關(guān)，涉及與規(guī)劃、土地管理、建立、交通運(yùn)輸、工商、質(zhì)檢等其他政府職能部門的親密合作，需要由地方政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。因此，盡管全國人大常委會法律委員會關(guān)于立法法修正案(草案)審議結(jié)果的報(bào)告 中對“城鄉(xiāng)建立與管理”的簡單闡述，以及有關(guān)地方性事務(wù)的理論研究之中，都不曾提及城市道路交通，但是，從上述分析p 看，道路交通領(lǐng)域的很多治理工作首先

10、應(yīng)該表現(xiàn)為地方性事務(wù)，至少也應(yīng)當(dāng)屬于中央與地方共同事權(quán)。然而，如前所述，道交法表達(dá)了強(qiáng)烈的中央集權(quán)色彩，從車輛與駕駛?cè)斯芾?、通行條件與規(guī)那么、事故處理到法律責(zé)任，根本上都由道交法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對地方事權(quán)規(guī)定較窄，對地方立法的受權(quán)也有限，還存在著諸多不明晰之劃分。因此，地方在道路交通治理上空間狹隘，無法騰挪施展，凡有舉措，也容易與道交法的統(tǒng)一規(guī)定發(fā)生抵牾。從媒體公眾的關(guān)注熱點(diǎn)，以及筆者對道路交通管理的長期觀察，爭議主要集中在三個方面；一是交通擁堵治理，二是車輛使用和開展政策，三是執(zhí)法手段。從中，我們大致可以理解因事權(quán)不清所產(chǎn)生的諸多合法性爭議，也可以體察到地方治理可能期望獲得哪些權(quán)利。一交通擁堵的治

11、理 隨著城市化進(jìn)程的加快，機(jī)動車數(shù)量的急劇增長，城市道路交通日益擁堵，汽車尾氣污染空氣，通行耗時變長，造成宏大經(jīng)濟(jì)損失，成為地方政府必須認(rèn)真對待的“災(zāi)難性”問題。面對公眾日益高漲的對交通狀況的不滿訴求，地方政府必定會使出渾身解數(shù)，調(diào)動一切允許使用的措施，甚至不惜打法律的擦邊球。以“交通擁堵”為【關(guān)鍵詞】：p 】： 在北大法寶標(biāo)題搜索，共搜索到地方標(biāo)準(zhǔn)性文件 12 個，地方工作文件 13 個。其中，由地方人民政府發(fā)布的專門治理交通擁堵的文件共 9 個見表格 1，包括北京、石家莊、金華、深圳、珠海、寧波、舟山、晉城、貴陽。通過歸納上述文本中規(guī)定的各項(xiàng)措施，我們根本上可以分梳出地方政府期望獲得以下權(quán)

12、利：1與道路交通有關(guān)的公共設(shè)施的規(guī)劃、建立與維護(hù)，包括：“道路的規(guī)劃、建立，公交站臺、接駁平臺、停車場等根底設(shè)施建立”；“城市交通信號系統(tǒng)、管理系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)智能化，積極引入高科技，實(shí)現(xiàn)晉級改造”。2采取收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)杠桿抑制機(jī)動車在城區(qū)行駛，比方，停車費(fèi)。3對外地車輛實(shí)行管控，比方，收取道路資占用費(fèi)，制止外地出租車在本地長期從事運(yùn)營。4大力優(yōu)先開展公共交通。5更多治理措施，比方，增加審批條件，包括：“道路交通嚴(yán)重違法行為與居住證辦理“一票否決”機(jī)制”，“不具備停車條件的建筑物不得改作商業(yè)用處”，“工商部門對吸引車輛影響交通店鋪的審批，要征求規(guī)劃和公安交警部門的意見”，“將交通影響評價(jià)制度納入城市規(guī)劃

13、建立管理體系，作為新建或改擴(kuò)建工程規(guī)劃階段的前置條件和強(qiáng)迫要求，使建立工程與道路條件相協(xié)調(diào)”，等等。除了規(guī)劃、建立和維護(hù)等在道交法上已有規(guī)定之外，上述很多措施都會遭遇合法性拷問，除了增加審批條件可能抵牾其他相關(guān)法律之外，與道交法對照，我們還發(fā)現(xiàn)，第一，道交法上，對外地車輛的管理，付之闕如。那么，地方能否增設(shè)減損公民權(quán)利或者制止性措施呢？是否有不平等對待之嫌？第二，道交法也沒有規(guī)定或者受權(quán)地方收費(fèi)，有關(guān)規(guī)定僅見于地方立法。但是，收費(fèi)假如沒有法律受權(quán)，是否涉嫌僭越立法法第 8 條“七對非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”的法律保存事項(xiàng)？ 二車輛使用與開展政策 機(jī)動車保有量、種類控制與限購、限行等措施，其實(shí)都與

14、交通擁堵的治理有關(guān)，但不見于上述專門文件之中，而是另外發(fā)文，比方，北京市人民政府關(guān)于施行工作日頂峰時段區(qū)域限行交通管理措施的通告，或者通過地方立法規(guī)定，比方，北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通平安管理?xiàng)l例第 78 條、蘇州市道路交通平安條例第 6 條。1.制止使用的車輛種類 優(yōu)先開展或者制止使用哪些類型的車輛，取決于當(dāng)?shù)刈匀坏乩項(xiàng)l件、城市開展定位、經(jīng)濟(jì)開展程度、道路交通設(shè)施狀況、社會訴求等諸多因素。因此，發(fā)布禁限摩令、制止使用電動自行車等，都應(yīng)該屬于地方事權(quán)，也有著降低交通事故率和打擊非法運(yùn)營等理論訴求。但是，道交法沒有對此明確受權(quán)，有關(guān)措施也“面臨違犯物權(quán)法和損害公民出行選擇

15、權(quán)的質(zhì)疑”。不少城市先后發(fā)布了“禁摩令”見表格 2。比方，杭州市道路交通平安管理?xiàng)l例第 8 條第 2 款規(guī)定：“除國家機(jī)關(guān)用于執(zhí)行公務(wù)的以外，在本市上城區(qū)、下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)、濱江區(qū)行政區(qū)域內(nèi)，摩托車不予登記”。但是，道路交通平安法第 8 條、第 9 條規(guī)定的機(jī)動車注冊登記條件中，沒有限定登記的車輛種類，也沒有排除摩托車登記。而車輛登記又具有物權(quán)登記和使用答應(yīng)雙重性質(zhì)。上述規(guī)定似乎涉嫌違背行政答應(yīng)法第 16 條第 4 款規(guī)定。杭州便引用大氣污染防治法第 50 條第 1 款規(guī)定，“國家倡導(dǎo)低碳、環(huán)保出行，根據(jù)城市規(guī)劃合理控制燃油機(jī)動車保有量，大力開展城市公共交通，進(jìn)步公共交通出行比例

16、”，闡釋其正當(dāng)性，繞開上述法律障礙。北京、福州、?？?、珠海、廣州、東莞等城市，對電動自行車采取了制止通行政策見表格 3，也受到一些學(xué)者的質(zhì)疑，其中的一個核心論點(diǎn)，就是認(rèn)為地方?jīng)]有制止電動自行車通行的立法權(quán)。支持論者認(rèn)為，電動自行車的治理屬于地方性事務(wù)，屬于“城鄉(xiāng)建立與管理”事項(xiàng)，不存在與道交法相抵觸問題。2.機(jī)動車限購 針對機(jī)動車增長過快，必須實(shí)行機(jī)動車保有量增量調(diào)控，上海、北京和廣州等地推出了機(jī)動車限購政策見表格 4。機(jī)動車車牌號碼的獲取方式，包括車牌拍賣、以搖號方式無償分配、“無償搖號+有償競拍”指標(biāo)分配形式。早在 20_3 年，上海市就正式推行機(jī)動車車牌拍賣政策，該政策的雛形甚至可以上溯

17、至 1994年。這一措施“將上海的私車增長趨勢后推了約 20 年”。北京市直到 2022 年才以搖號方式控制機(jī)動車的快速增長，七年時間差的后果是，“北京的百人擁有機(jī)動車輛從 20_1 年的 4.5 輛/百人增加到 2022 年的 19.3 輛/百人，而上海 20_1 年為 0.5 輛/百人，2022 年為 5.1 輛/百人”。但是，限購規(guī)定的合法性幾乎從一開場就受到拷問，因?yàn)榈缆方煌ㄆ桨卜ǖ诙碌谝还?jié)關(guān)于“機(jī)動車、非機(jī)動車”中僅規(guī)定了“國家對機(jī)動車實(shí)行登記制度”，地方能否有權(quán)補(bǔ)充規(guī)定機(jī)動車車牌獲得的詳細(xì)方式，在法律上是不明晰的。3.機(jī)動車限行 不少城市也陸續(xù)出臺限行措施見表格 5。限行的法律根

18、據(jù)主要是道路交通平安法第 39 條、大氣污染防治法第 17 條第 3 款，引發(fā)爭議的是，上述第 39 條規(guī)定的是“臨時性還是長期性措施”？第 17 條第 3 款允許“采取更加嚴(yán)格的措施”，是否包括尾號限行？上述法律規(guī)定不明確，在 20_ 年對大氣污染防治法的修改正程中，曾在二審稿中動議，普遍受權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定限行措施，表決時被刪除，但是，全國人大法律委員會仍然不否認(rèn)這是地方事權(quán)。三處分、答應(yīng)與強(qiáng)迫等執(zhí)法手段 道交法在違法與處分的規(guī)定上采取了特別與一般規(guī)定，一是針對歷年來頻發(fā)道路交通事故的主要違法行為，比方，酒后駕車、超載超速、駕駛拼裝或報(bào)廢車輛等，以及其他一些特別關(guān)注的違法行為

19、，由第 91條至第 106 條逐一特別規(guī)定相應(yīng)處分。二是針對違背通行規(guī)定，且不在上述特別規(guī)定之內(nèi)的，分別由第 88條、第 89 條統(tǒng)一規(guī)定處分。第 88 條是針對行人和非機(jī)動車駕駛?cè)说奶幏?，?89 條是針對機(jī)動車駕駛?cè)说奶幏帧＿@是因?yàn)?，違背通行規(guī)定的情形林林總總，很難羅列齊全，只能留給行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)去填空。但是，對于處分，僅是受權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會可以“在本法規(guī)定的罰款幅度內(nèi)，規(guī)定詳細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)”第 123 條。根據(jù)行政處分法第 10 條第 2 款、第 11 條第 2 款之規(guī)定，地方性法規(guī)只能在上述規(guī)定的處分種類、幅度內(nèi)規(guī)定，根據(jù)行政強(qiáng)迫法第 11 條規(guī)定，地方性法規(guī)不

20、得新設(shè)或者擴(kuò)大規(guī)定。這也就意味著道交法高度壟斷了懲辦等措施。這顯然不能滿足各地交通治理的不同需要。深圳市為了加強(qiáng)對交通違法行為的懲治，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通平安管理?xiàng)l例、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通平安違法行為處分條例大幅度增加了處分的力度，并主張之所以可以全面打破行政處分法第11 條第 2 款、道路交通平安法的有關(guān)規(guī)定，是自特權(quán)立法權(quán)。特權(quán)立法“只需遵循憲法的規(guī)定和法律、行政法規(guī)的根本原那么”，“與詳細(xì)規(guī)定相抵觸是合法的”，特區(qū)立法與統(tǒng)一立法發(fā)生沖突，在特區(qū)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用前者。但是，在行政審修改革中，卻又不敢祭起特區(qū)立法權(quán)。杭州市道路交通平安管理?xiàng)l例第 70 條規(guī)定：“違背本條例第 32 條規(guī)定，駕駛?cè)?/p>

21、油助力車、正三輪摩托車、營運(yùn)人力三輪車和市和區(qū)、縣市人民政府規(guī)定的其他車輛在制止通行的道路上行駛的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門除可以拘留車輛，按照第 2 款規(guī)定處理外，對駕駛?cè)颂幎陨衔迨韵铝P款。按照前款規(guī)定被拘留的車輛，由市和區(qū)、縣市人民政府托運(yùn)回原籍，托運(yùn)的相關(guān)費(fèi)用由車輛所有人承當(dāng)”?？赡苁强紤]與道交法規(guī)定不一致，杭州市人大在 20_ 年該條例的修訂中又主動刪除了這一條扣車規(guī)定。四引發(fā)的考慮 當(dāng)然，上述不是為了說明地方上的治理都是合理的、必要的，比方，“禁摩限電”就引出了是是非非。不是說，有了地方治理難處，就應(yīng)該將上述涉及到的有關(guān)立法權(quán)利都毫無保存地授予地方。但是，至少通過這樣的梳理，證

22、實(shí)了地方立法權(quán)利欠缺與地方治理才能缺乏之間是因果相連的，可以讓我們在道交法的修改中找準(zhǔn)解決地方需求的方向，也可以更清楚地看到地方治理面臨的兩個重要問題：一是道交法沒有規(guī)定的，地方能否規(guī)定，比方，征收擁堵費(fèi)。二是道交法已經(jīng)規(guī)定的，地方能否增設(shè)、補(bǔ)充或者調(diào)整，比方，車牌拍賣。從中央與地方事權(quán)劃分看，與地方治理才能相對應(yīng)的，就是要明確哪些屬于地方性事務(wù)，哪些屬于中央與地方共同事權(quán)中由地方?jīng)Q斷的事項(xiàng)。這些最終都有賴于道交法的明確規(guī)定，并通過地方立法來詳細(xì)構(gòu)建和充實(shí)。那么，道交法應(yīng)當(dāng)如何妥善回應(yīng)地方理論的訴求呢？三、根本判斷與立法策略作為討論問題的出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)有以下兩個方面的根本判斷。一方面，道路交通，

23、四通八達(dá)，勾連城鄉(xiāng)，縱橫阡陌。道路暢通，關(guān)系貨通天下、經(jīng)濟(jì)開展，因此，通行規(guī)定、交通信號、標(biāo)志標(biāo)線、車輛管理、駕駛資格、駕照考領(lǐng)以及強(qiáng)迫保險(xiǎn)等等，都應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一，屬于中央事權(quán)，宜由中央立法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這符合交通具有跨地域性流動的特征。在道路交通秩序上，規(guī)那么的整齊劃一應(yīng)當(dāng)是普遍性的要求，是制度構(gòu)建的根本取向。另一方面，道路交通又必須依賴地方來管理，治理成效也必須由地方來承受，并納入地方政府、公安交通管理部門的考評體系。而且，治理交通擁堵、推行車輛開展政策、根底設(shè)施建立等等，又具有明顯的地方性事務(wù)屬性，需要因地制宜，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方立法的作用。道交法允許地方有自主決斷的事項(xiàng)，較有意義的只是“施劃停

24、車泊位”、增設(shè)一些制止拖拉機(jī)通行的道路種類。而對這些事項(xiàng)的進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)，又必然會與全國統(tǒng)一規(guī)定發(fā)生關(guān)聯(lián)，不太可能是完全純粹的地方性事務(wù)。比方，對于上述事項(xiàng)的管理，只能在遵守法律規(guī)定的處分種類和幅度前提下，細(xì)化罰款的“執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)”。在道路交通管理上，沒有純粹的中央事權(quán)，也極少專屬地方的事權(quán)，更多的應(yīng)當(dāng)是央地共同權(quán)利。折射到立法上，也多是中央與地方共享立法權(quán)。彼此分工大致是，中央立法解決全國統(tǒng)一的制度與規(guī)那么，地方立法進(jìn)一步補(bǔ)充與細(xì)化，因地制宜，滿足地方對公共產(chǎn)品的不同偏好，從而整體上呈現(xiàn)出“你中有我、我中有你”，兼具了原那么和例外、統(tǒng)一與變通。對于地方性事務(wù)，立法不具有外溢性，只能通過地方立法有針對

25、性地提供特定的公共產(chǎn)品。比方，停車場的規(guī)劃、建立與管理。稍一延伸，對于亂停亂放的治理，以及停車場的規(guī)劃，又必須符合道交法、規(guī)劃法的有關(guān)規(guī)定。所以，地方性事務(wù)很多不是純粹的、排他的、獨(dú)占的。從單一制理論上講，不管是地方專屬事權(quán)，還是地方與中央共享的事權(quán)，地方享有多大權(quán)利，本質(zhì)上都自中央受權(quán)，剩余權(quán)利歸于中央。在道交法上，假如不能勾勒明晰地方事權(quán)的詳細(xì)事項(xiàng)以及與之相應(yīng)的立法權(quán)的邊際，權(quán)利就會流向中央。在中央與地方的分權(quán)上，要認(rèn)真去構(gòu)筑地方性事務(wù)的范圍以及地方立法的權(quán)限。這直接關(guān)系到地方治理的才能與成效，必須慎重其事、察察而明。地方立法終究有多大的自主決斷空間，必須在道交法上逐一明確。從立法經(jīng)歷和理

26、論研究看，根本上都主張從兩條途徑去解決：一條是在形式上盡量明晰劃分中央與地方的立法權(quán)限，另一條是引入地方性事務(wù)等不確定法律概念，并盡量闡釋廓清。在我看來，在一般抽象的意義上，比方，在立法法或者組織法當(dāng)中，這些方法都缺乏以徹底劃清地方立法權(quán)的實(shí)體權(quán)限內(nèi)容。在我國，一方面，中央與地方立法權(quán)限呈現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)化”，地方立法的邊際取決于中央立法的放權(quán)與容忍，不管法律如何界定地方立法的事項(xiàng)或者地方性事務(wù)，都不能成為地方立法的專屬權(quán)，也無法抵抗中央立法的介入與干預(yù)。另一方面，在單一制和中央集權(quán)之下，追求法制統(tǒng)一，中央立法幾乎無處不在，地方性事務(wù)呈碎片狀，從一般意義上去抽象提煉，不是完全不可能，但比擬困難。在

27、單行法當(dāng)中，比方道交法，由于面對的領(lǐng)域和事項(xiàng)是詳細(xì)的、有限的，對理論問題的意識是明晰的，因此，在單行法上完全可能、也可以剝離出地方性事務(wù)的范圍，也可以判斷出在中央與地方共同事權(quán)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地方積極性的自主決斷事項(xiàng)，并采用針對詳細(xì)事項(xiàng)、個別受權(quán)方式，廓清地方立法權(quán)的邊際與大小。這是一種可控的適度分權(quán)形式，既可以積極回應(yīng)地方對道路交通治理的迫切需求，又可以在“不抵觸原那么”之下統(tǒng)合各地的不同立法理論，解決地方立法在制度創(chuàng)新上的顧慮，減少在立法上與省人大常委會、全國人大常委會之間的磋商本錢，是具有較強(qiáng)操作性的務(wù)實(shí)策略。四、立法上的處理技術(shù)一執(zhí)法主體 道交法上地方事權(quán)的立法主體主要是地方人大及其常委會，

28、那么，施行主體或者執(zhí)法主體主要是地方公安機(jī)關(guān)還是公安機(jī)關(guān)交通管理部門呢？道路交通平安法第 5 條劃分了中央與地方公安機(jī)關(guān)的道路交通管理權(quán)利，“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通平安管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通平安管理工作”?！肮矙C(jī)關(guān)交通管理部門”是公安機(jī)關(guān)的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，因上述直接受權(quán)而成為“法律、法規(guī)受權(quán)組織”，是具有對外執(zhí)法權(quán)的行政主體。從理論上看，公安機(jī)關(guān)作為政府的職能部門，應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法主體。但是，由于上述受權(quán)規(guī)定，事實(shí)上形成了雙重的執(zhí)法主體，也就是公安機(jī)關(guān)是一般意義上的刑事與治安執(zhí)法主體，而在道交法上，執(zhí)法主體卻變成了公安機(jī)關(guān)交管局。這種

29、繞開政府職能部門，直接向其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)受權(quán)的方式在警察法領(lǐng)域頗為常見。然而，這種受權(quán)形式很難完全適應(yīng)“道路交通平安管理工作”交織復(fù)雜的需要。根據(jù)道交法第 119 條對“道路”的立法解釋，“道路”，是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機(jī)動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所”。其中的“單位”，在改革開放與實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)之前，一直“是我國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制的根底”，“是國家對社會進(jìn)展直接行政管理的組織手段和根本環(huán)節(jié)”。今天，單位對社會和個人雖然已沒有那么重要，這個概念卻沿用至今，而且，“單位”仍然扮演著與社會相對隔離的、具有

30、一定行政管理權(quán)的功能組織，對單位內(nèi)部的治安、消防、交通“承當(dāng)了或多或少的責(zé)任”，但卻遠(yuǎn)不如前。而交警作為一支專業(yè)化的隊(duì)伍，其管轄范圍便退縮到社會意義上的公共道路，經(jīng)常深化單位的往往不是交警而是社區(qū)民警，為加強(qiáng)日常管理、進(jìn)步行政效率，社區(qū)民警就應(yīng)該對一般交通事故、交通違法進(jìn)展處置。然而，道交法上述立法形式，卻擠壓了地方公安機(jī)關(guān)做微觀部分權(quán)利調(diào)配的自主空間。從理論上講，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的警種劃分以及相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置，是為了分工協(xié)作，促進(jìn)專業(yè)化，更好地完成警察任務(wù)，高效履行法律職責(zé)。因此，如何分工協(xié)作，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有一定的自主權(quán)。法律授予權(quán)利、賦予職責(zé)的對象應(yīng)當(dāng)是公安機(jī)關(guān)，而非特定警種或者內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。當(dāng)下，

31、公安機(jī)關(guān)是行政主體，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)因法律、法規(guī)受權(quán)也成為一個行政主體，這種雙重執(zhí)法主體的格局是不妥當(dāng)?shù)?。既不?dāng)拘謹(jǐn)了公安機(jī)關(guān)根據(jù)警察任務(wù)對警力做有效的調(diào)配，也阻礙了“一警多能”的目的實(shí)現(xiàn)。有意思的是，雙重執(zhí)法主體的設(shè)計(jì)，當(dāng)然不排除在一定程度上有著部門本位作祟，期望通過立法成認(rèn)并固化特定警種。但是，很大程度上恰是為了進(jìn)步執(zhí)法效率，克制以往理論的缺陷。根據(jù)筆者對公安理論的長期觀察，發(fā)現(xiàn)影響辦案效率的主要因素包括，第一，特定警種是法律施行的執(zhí)行主體，假如每一項(xiàng)決定都必須以公安機(jī)關(guān)名義作為，在公安機(jī)關(guān)錯綜復(fù)雜的內(nèi)部科層制下，就必須層層呈報(bào)，件件審批，繁雜的內(nèi)部程序?qū)?yán)重影響行政效率，使辦案單位無法嚴(yán)格遵守

32、外部的法定程序與期限。第二，在行政問責(zé)和錯案追究的高壓下，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人又不愿意下放審批權(quán)，害怕辦案單位欺上瞞下、濫用權(quán)利。第三，內(nèi)部程序在理論中產(chǎn)生了異化。下級希望通過請示、獲得上級批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)移個人執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。這造成了內(nèi)部審批的泛濫，機(jī)關(guān)內(nèi)部文牘盛行，內(nèi)部程序比外部程序還要復(fù)雜。之所以采取雙重執(zhí)法主體設(shè)計(jì)，通過受權(quán)，將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變?yōu)橛袡?quán)直接辦案的執(zhí)法主體，就可以將公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的大循環(huán)變?yōu)榫N內(nèi)的小循環(huán)，以縮小辦案的流程，進(jìn)步運(yùn)轉(zhuǎn)的速度。對于上述問題，有些是科層制運(yùn)轉(zhuǎn)所固有的，是制度內(nèi)在的代價(jià)，有些是可以克制或減緩的，不見得要訴諸雙重執(zhí)法體制的設(shè)計(jì)。可以考慮，第一，執(zhí)法責(zé)任制的目的是定崗、定責(zé)、明確

33、執(zhí)法要求，通過考核、評估、檢查等方式，催促依法行政、恪盡職守。崗位上賦予的責(zé)任實(shí)際上是無法通過層層審批轉(zhuǎn)移出去的?？梢赃M(jìn)一步通過指南、手冊等方式明確崗位職責(zé)、規(guī)那么要求、操作規(guī)程。第二，下放權(quán)利，簡化內(nèi)部程序，完善內(nèi)部協(xié)作的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。比方，法制審核前移至一線執(zhí)法單位，簡化內(nèi)部報(bào)批手續(xù)，刪減、合并法律文書，逐步建立統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺。因此，在道交法修改中，應(yīng)當(dāng)將道路交通管理權(quán)直接授予縣級以上公安機(jī)關(guān)。二受權(quán)地方治理交通擁堵 城市交通擁堵的治理，是“城鄉(xiāng)建立與管理”的一項(xiàng)重要內(nèi)容，無疑屬于地方性事務(wù)。第一，城市規(guī)模、車輛保有量與增長速度、道路設(shè)施建立狀況、人口數(shù)量等因素不同，都會影響一個城市對交通

34、擁堵的不同感受，以及治理的迫切性與相應(yīng)措施。由此產(chǎn)生的壓力是由當(dāng)?shù)卣惺艿?。第二，治理措施需要因地制宜，受地域性差異影響，這些公共產(chǎn)品相對獨(dú)立、外溢性不強(qiáng)，與其他地方橫向聯(lián)絡(luò)較少，可復(fù)制性不大。如上所述，交通擁堵的治理是在道交法等上位法的框架下展開，是在全國統(tǒng)一之下的因地制宜。但是，因地制宜就意味著與上位法規(guī)定的些許不同，包括詳細(xì)制度、措施以及方法。在這方面假如沒有一定生長的空間，那么，地方性法規(guī)大量的“抄襲”“重復(fù)”上位法規(guī)定是不可防止的。而且，也不可能期望地方性法規(guī)可以對癥下藥、量體裁衣。因地制宜的程度與范圍按照立法屬性而不同，執(zhí)行性立法要局促些，創(chuàng)制性立法要更舒展些。在道路交通上，地方

35、性法規(guī)都是在道交法之下的繁衍，具有執(zhí)行性立法的特征，但是，停車場管理、電動自行車治理等又是純粹的地方性事務(wù)，有關(guān)立法應(yīng)當(dāng)允許有所創(chuàng)制，以適應(yīng)本地實(shí)際。與此同時，這些立法又會與道交法、物權(quán)法、消費(fèi)者權(quán)益保障法等法律發(fā)生關(guān)聯(lián)，且不得抵觸。因此，有關(guān)道路交通的地方性法規(guī)是執(zhí)行性與創(chuàng)制性兼而有之，具有混合屬性。但是，從上述對地方立法的梳理看，對道交法沖突較多的也是在這些領(lǐng)域，一是執(zhí)法手段，包括答應(yīng)、強(qiáng)迫措施和處分等。二是能否創(chuàng)制或者增設(shè)其他制度、措施。這也是道交法必須明確回應(yīng)的，詳細(xì)建議如下：1.適度改變中央立法壟斷處分、答應(yīng)、強(qiáng)迫等執(zhí)法手段的格局 行政處分法第 9 條至第 14 條、行政答應(yīng)法第 1

36、5 條和第 16 條、行政強(qiáng)迫法第 10 條、第13 條都嚴(yán)格規(guī)定了設(shè)定權(quán)，地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)非常有限?！盀榱朔ㄖ平y(tǒng)一”，行政強(qiáng)迫法第 11 條、行政處分法第 11 條第 2 款、行政答應(yīng)法第 16 條還做出了類似的規(guī)定，對于法律、行政法規(guī)已規(guī)定的，“地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定”。從道交法的文本上看，有關(guān)強(qiáng)迫措施與答應(yīng)由道交法統(tǒng)一規(guī)定。在違法與處分的規(guī)定上采取了特別與一般規(guī)定。在這個根本體系之中，必然會形成權(quán)利的高度集中壟斷。之所以要實(shí)行中央立法壟斷執(zhí)法手段的立法形式，有關(guān)草案說明給出的理由是，“必須符合我國的立法體制。根據(jù)憲法，我國法制體系是統(tǒng)一的，又是分層次的。同時要考慮各類行政處分的不同

37、情況，區(qū)別對待。既要對現(xiàn)行某些不標(biāo)準(zhǔn)的做法適當(dāng)改變，又要考慮我國法制建立的實(shí)際情況”。“設(shè)定行政答應(yīng)屬于立法行為，應(yīng)當(dāng)符合立法法確定的立法體制和依法行政的要求，做到相對集中。從權(quán)限講，原那么上只有全國人大及其常委會、國務(wù)院可以設(shè)定行政答應(yīng)，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會、人民政府可以根據(jù)法定條件設(shè)定行政答應(yīng)”。“根據(jù)依法行政的要求，應(yīng)當(dāng)對行政強(qiáng)迫的設(shè)定權(quán)作出明確的規(guī)定”。這里包括三個理由一是這種權(quán)利分配符合立法體制，也就是契合中央與地方的權(quán)限劃分；二是可以更好地保障公民合法權(quán)益；三是這種權(quán)利分配足以為執(zhí)法需求提供充分的支持，“最有效率地執(zhí)行法律”，又能保證法制統(tǒng)一。因此，對于地方

38、性法規(guī)而言，無論是執(zhí)行性還是創(chuàng)制性，在執(zhí)法手段的選擇上選擇余地極小，幾乎沒有騰挪施展的空間。從這個意義上講，地方性法規(guī)不享有完全的立法權(quán)，僅“是由國家立法權(quán)所派生的、附屬的立法權(quán)”。第一，這種設(shè)計(jì)從深層次上透出對地方立法機(jī)關(guān)的某種不完全信任，實(shí)際上暗喻了中央立法的代表構(gòu)成與制定程序優(yōu)于地方立法，代表性和正當(dāng)性也勝于地方立法，由此產(chǎn)出的立法質(zhì)量也高過地方立法。第二，由中央立法根本壟斷執(zhí)法手段，是假設(shè)中央立法機(jī)關(guān)可以洞察地方執(zhí)法的方方面面，并可以充分滿足地方執(zhí)法的一切需求。但是，我國地域廣袤，天南海北，各地開展極不平衡，對公共產(chǎn)品的需求也不完全一致，這種理論預(yù)設(shè)其實(shí)并不成立。第三，制度的落實(shí)有賴于

39、行之有效的手段，假如手段是統(tǒng)一尺度、統(tǒng)一款式，那么，由于各地需求不同，制度成效便會大打折扣。不難理解，地方為了治理成效，便會或多或少地挑戰(zhàn)這種權(quán)利配置。選擇深圳市人大常委會通過的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通平安管理?xiàng)l例、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通平安違法行為處分條例作為樣本與道路交通平安法中華人民共和國道路交通平安法施行條例進(jìn)展比對，可以發(fā)現(xiàn)深圳立法：1進(jìn)步了 25 個違法行為的處分幅度，減輕了 3 個違法行為的處分幅度。2新增了 25 個違法行為，并細(xì)化了 5 個既有違法行為的詳細(xì)處分情形。3新增了 14 個限制行政答應(yīng)類行為。4新增 8 個強(qiáng)迫措施，包括 1 個扣押拍賣，1 個拘留，6 個拘留。之所以挑

40、選深圳，首先，是因?yàn)樯钲谑性谥卫淼缆方煌ㄉ汐@得了顯著成效。其次，深圳市依托特區(qū)立法權(quán)，在地方性法規(guī)的草擬上不會束手束腳、規(guī)行矩步，可以充分表達(dá)本地實(shí)際訴求。深圳市的立法理論至少說明，由中央立法壟斷執(zhí)法手段的形式不可行。因此，在立法上可以考慮通過受權(quán)，轉(zhuǎn)為程序控制。也就是，第一，道交法對處分、強(qiáng)迫、答應(yīng)等手段的規(guī)定只是一個基準(zhǔn)，允許地方性法規(guī)適當(dāng)調(diào)整、增減，但必須充分說明理由，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。第二，涉及打破行政處分法第 11 條第 1 款規(guī)定，需要規(guī)定“限制人身自由、撤消企業(yè)營業(yè)執(zhí)照”，打破行政答應(yīng)法第 16 條第 2 款規(guī)定，需要“在法律

41、、行政法規(guī)設(shè)定的行政答應(yīng)事項(xiàng)范圍”之外增設(shè)答應(yīng)的，以及打破行政強(qiáng)迫法第 10 條第 2 款、第 11 條規(guī)定，需要增設(shè)強(qiáng)迫措施或者規(guī)定“限制人身自由、凍結(jié)存款匯款”的，都必須詳細(xì)陳述理由，報(bào)送全國人大常委會審查批準(zhǔn)。2.明確地方性法規(guī)延展制度的詳細(xì)途徑 如前所述，筆者更傾向于認(rèn)為道路交通擁堵的治理應(yīng)當(dāng)屬于地方事權(quán)，通過地方性事務(wù)立法來規(guī)定。但是，根據(jù)筆者多年參加地方立法論證工作的經(jīng)歷看，一般沒有純粹的地方性事務(wù)立法，往往存在與之相關(guān)的上位法，立法多為執(zhí)行性與創(chuàng)制性并存的混合形態(tài)。退一步說，即便我們不認(rèn)可這個事項(xiàng)完全屬于地方事權(quán)，而是中央與地方共同事權(quán)，地方仍然可以在執(zhí)行道交法過程中因地制宜，允

42、許地方立法有一定的創(chuàng)制空間。無論是哪一種，我們在論證中都必須從兩個途徑上小心翼翼地拓展制度，一個是為了進(jìn)一步落實(shí)上位法已規(guī)定的根本制度，并可以有效解決本地實(shí)際問題，構(gòu)筑一些必要的詳細(xì)制度與措施。另一個是竭力探尋地方性事項(xiàng)，屬于允許創(chuàng)制的領(lǐng)域，設(shè)計(jì)相關(guān)的制度和措施。但是，這樣的論證途徑是很復(fù)雜的，也多爭議。以電動自行車治理為例，這當(dāng)然屬于地方事權(quán)。我們參與了衢州市市內(nèi)電動自行車管理規(guī)定的制定工作，這是衢州市獲得立法權(quán)之后制定的第一部實(shí)體性立法，也是浙江省第一部電動自行車地方性法規(guī)。這應(yīng)當(dāng)是地方性事務(wù)立法，但是，在治理的詳細(xì)制度、措施與方法上又不得與道交法等上位法相抵觸。那么，怎樣才能解釋清楚“不

43、抵觸”呢？ 比方，在討論佩戴平安頭盔的合法性上，就出現(xiàn)理解釋途徑的爭議。道交法第 51 條對摩托車駕駛?cè)撕统俗艘?guī)定了“應(yīng)當(dāng)按規(guī)定戴平安頭盔”，對非機(jī)動車駕駛?cè)藚s沒有要求。考慮到騎行電動自行車發(fā)生的交通事故中頭部受傷幾率比擬大的風(fēng)險(xiǎn)因素，我們主張要求戴平安頭盔。但是，對合法性的解釋卻有兩種不同途徑。一種解釋是，在坊間使用的電動自行車絕大多數(shù)屬于超標(biāo)車，道交法對車輛管理采取“二分法”，也就是機(jī)動車與非機(jī)動車，符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車屬于非機(jī)動車，超標(biāo)車從性能指標(biāo)看不符合國家標(biāo)準(zhǔn)，不屬于非機(jī)動車，但是，機(jī)動車不僅要符合國家標(biāo)準(zhǔn)，還必須納入機(jī)動車目錄，而超標(biāo)車并沒有列入機(jī)動車目錄，所以，超標(biāo)車是道交

44、法“二分法”之外的第三種類型車輛，道交法沒有規(guī)定，根據(jù)立法法第 73 條第 2 款規(guī)定，這屬于“尚未制定法律或者行政法規(guī)的”，地方性法規(guī)可以標(biāo)準(zhǔn)，不存在與道交法相抵觸問題。但是，這種解釋與道交法仍有抵牾，要求騎行電動自行車人必須佩帶平安頭盔，其中包括騎行符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車，而道交法并不要求非機(jī)動車騎行人佩戴平安頭盔。另一種解釋是，不管超標(biāo)車屬性，即便合標(biāo)車屬于非機(jī)動車，也一律要求所有騎行人佩戴平安頭盔。這盡管與道交法不一致，且從表象上看減損了公民權(quán)利、課加了義務(wù)，但卻有助于實(shí)現(xiàn)道交法“保護(hù)人身平安，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)平安及其他合法權(quán)益”的立法目的。第一種解釋是近似先行立法的考

45、慮途徑，第二種解釋是對“不抵觸”做了目的性闡釋，認(rèn)為只要符合道交法立法目的，且為執(zhí)行道交法所必要，地方性法規(guī)就可以做這種適度的制度擴(kuò)展。我們就是基于后一種解釋，主張地方性法規(guī)完全有權(quán)增設(shè)這一制度。但是，不管怎樣解釋，只要地方立法做出與上位法不一致的規(guī)定，就會引發(fā)劇烈爭議。比方，機(jī)動車限行限購的合法性問題。車牌號拍賣與道交法上的機(jī)動車登記制度不一致，反對者認(rèn)為，道交法對機(jī)動車登記沒有規(guī)定任何的前置程序或者附帶條件，假如容許地方增設(shè)拍賣程序，那么，就可能在其他一些制度上也如法炮制，公民合法權(quán)益得不到保障。支持者認(rèn)為，車牌號拍賣是抑制機(jī)動車保有量快速增長的必要且有效措施。同樣，機(jī)動車限行也遭批評，被

46、認(rèn)為是一種“懶政”表現(xiàn)，不符合比例原那么。在筆者看來，首先，與其爭議不斷，不如在將來的道交法修改中增設(shè)一個條款，針對道路交通擁堵的治理，詳細(xì)列明地方性事務(wù)，包括：1摩托車、電動自行車、三輪摩托車等車型是否準(zhǔn)許登記使用；2征收擁堵費(fèi)、停車費(fèi)等事項(xiàng)；3外地車輛在本地的運(yùn)營、運(yùn)輸?shù)裙芾硪?guī)定，但不得阻礙正常的地區(qū)之間交通與貿(mào)易；4其他治理道路交通擁堵、保障交通平安的必要措施。對于上述事項(xiàng)，受權(quán)地方性法規(guī)具有完全的制度創(chuàng)制才能，可以規(guī)定詳細(xì)制度、措施，設(shè)定違法行為及處理，等等。其次，對于道交法已經(jīng)規(guī)定的根本制度，在執(zhí)行性立法中，允許地方性法規(guī)根據(jù)實(shí)際需要增設(shè)詳細(xì)執(zhí)行制度和管理措施，可以在保證實(shí)現(xiàn)道交法目的的前提下放松規(guī)制，適當(dāng)調(diào)整、增刪上位法關(guān)于違法行為及處分、強(qiáng)迫措施和答應(yīng)等規(guī)定。最后，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)規(guī)定的治理交通擁堵的措施必須經(jīng)過專家論證、廣泛征求公眾意見，并出具詳細(xì)的理由說明，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。在像道交法這樣的單行法中，認(rèn)真研究，逐一劃定地方事權(quán)，明確中央與地