審理農(nóng)村土地承包糾紛案件的相關(guān)問題研究

1、審理農(nóng)村土地承包糾紛案件的相關(guān)問題研究土地承包關(guān)系的穩(wěn)定直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要因素之一。穩(wěn)定的土地承包關(guān)系需要法律的長期保障，也需要司法的最終救濟。為積極應(yīng)對紛繁復(fù)雜的各類農(nóng)村土地承包糾紛案件，本文通過分析農(nóng)村土地承包糾紛的幾種類型，結(jié)合以往受理和處理案件的審判經(jīng)驗，對此類案件的相關(guān)法律問題進行分析研究，并試提出一些可供操作的審判意見。2003年3月1日正式實施的中華人民共和國農(nóng)村土地承包法以法律的形式肯定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，把農(nóng)村土地承包政策上升為法律，規(guī)范了農(nóng)村土地承包，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供了法律保障。但是該法的規(guī)定比較原則，不便具體操作。尤其在涉

2、及農(nóng)村土地承包糾紛案件的審理中，在審判實踐中多有分歧。針對這種情況，為確保農(nóng)村土地承包糾紛的有效解決及審判的一致，充分發(fā)揮審判職能作用，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，我院民一庭及時組織力量，組成專題課題組，對我院有關(guān)農(nóng)村土地承包糾紛受理與處理情況進行充分調(diào)研,對其中爭議較大的相關(guān)問題進行分析和研究，并結(jié)合相關(guān)法律、司法解釋及以往的審判經(jīng)驗，提出了人民法院審理此類案件的思路。一、農(nóng)村土地承包糾紛的類型   近兩年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革的不斷深入，訴諸法院的涉及農(nóng)村土地承包的糾紛案件與日俱增，案件類型也是日益復(fù)雜。從筆者所在法院近幾年受理的案件統(tǒng)計，2003年受理涉及農(nóng)村土地

3、承包的糾紛案件 起，2004年受理 起。農(nóng)村土地承包糾紛，主要是合同糾紛和侵權(quán)糾紛，大致有以下幾類： （1）確認(rèn)是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛。主要是因集體經(jīng)濟組織成員的出生、死亡、婚嫁、遷出遷入、參加工作、參軍提干等人的變更引起的糾紛。（）沒有取得承包地的，是否有土地承包經(jīng)營權(quán)；（）在原地取得承包地后婚嫁到新地，在何處土地承包經(jīng)營權(quán)；（）死亡后，土地承包經(jīng)營權(quán)是否隨承包地存在；（）取得承包地后，因升學(xué)、當(dāng)兵提干、當(dāng)工人當(dāng)公務(wù)員、有固定工作，戶口也遷出（離鄉(xiāng)該離土但未離土），土地承包經(jīng)營權(quán)是否隨承包地存在；（）因經(jīng)商辦企業(yè)，人和戶口已遷出（離鄉(xiāng)未離土），土地承包經(jīng)營權(quán)是否隨承包地存在；（）自動放

4、棄承包地，進城經(jīng)商務(wù)工辦企業(yè)，但戶口仍在原地（離土未離鄉(xiāng)），土地承包經(jīng)營權(quán)是否存在。（2）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范導(dǎo)致的糾紛。由于國家“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺，農(nóng)村土地越來越俏。因以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備、不配套，土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范而引發(fā)的土地承包糾紛頻頻發(fā)生。一是轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓型糾紛。如稅改前，種田效益不高，一些農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)讓給他人承包，其稅費也相應(yīng)地由接受者承擔(dān)?，F(xiàn)在不僅土地稅費大大減輕，而且種糧還可以拿到“兩補”，原承包戶紛紛要求被轉(zhuǎn)讓戶退還其承包地，被轉(zhuǎn)讓戶又不愿退，于是雙方發(fā)生糾紛。 二是代耕代種型糾紛。以前不少農(nóng)民棄田荒地，外出務(wù)工經(jīng)商，又不承擔(dān)村級和國家稅費。村干部為不使稅費落空，讓其他農(nóng)戶代耕

5、代種，代耕代種農(nóng)戶又履行了稅費義務(wù)，且稅改時這些耕地面積又納入了代耕代種農(nóng)戶的計稅面積?，F(xiàn)在原承包戶回來了，找代耕戶或村組集體要回自己的承包地，雙方發(fā)生糾紛。（3）因土地被征用引發(fā)的糾紛。近年來，隨著城市開發(fā)建設(shè)的加快城鄉(xiāng)建設(shè)的迅猛發(fā)展，大量投資項目的上馬，農(nóng)村特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村的土地越來越多地被征用，有時甚至是一個村或幾個村的土地被征用。因征用土地引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢。在此主要是指承包地征用補償費用分配糾紛，即被征用承包地的農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就其取得的土地補償費用的金額發(fā)生的糾紛。包括承包地被依法征收的承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補償費的，從承

6、包方手中分包或承租土地承包權(quán)的第三人請求獲得青苗補償費、地上附著物補償費的。（4）因違反農(nóng)業(yè)承包合同發(fā)生的糾紛。一是因發(fā)包方違約引發(fā)的糾紛。如在農(nóng)業(yè)承包合同履行過程中，發(fā)包方或不履行合同，將農(nóng)民的承包地隨意收回；或以建設(shè)公益事業(yè)項目為名，隨意占用農(nóng)民已經(jīng)承包的土地；或未經(jīng)農(nóng)民同意，隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地，隨意提高承包費；或隨意縮短土地承包期等。二是因承包方違約引發(fā)的糾紛。包括在承包合同履行過程中，承包人拖欠承包費和承包人隨意變更土地使用方式等。其中前者占此類糾紛的絕大多數(shù)，承包人有的是因為對發(fā)包方在履行合同義務(wù)方面有意見，有的是因為經(jīng)營不善，交納承包費有困難，有的是故意不交納承包費。有的承包費經(jīng)

7、發(fā)包方同意減少，但由于沒有書面證據(jù)，發(fā)包方負(fù)責(zé)人更換后不能得到繼續(xù)認(rèn)可。二、農(nóng)村土地承包糾紛的審理情況由于中華人民共和國農(nóng)村土地承包法已經(jīng)實施，但是其規(guī)定比較原則，不便具體操作，給涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件的審理帶來相當(dāng)難度，加之此類糾紛的判決結(jié)果往往涉及多人利益的改變，如村民利益分配變化等，社會影響大，矛盾易激化，必須引起高度重視。1、農(nóng)村土地承包糾紛的受理我國農(nóng)村土地承包法第51、52條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法

8、院起訴。對農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴?！笨梢?，對此類糾紛的可訴性，法律已有明確規(guī)定。但對其應(yīng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序處理，在審判實踐中卻多有分歧。為使問題具體化，現(xiàn)舉例分析。1981年年初，原告周繼裕、周新明、張再德、周慶豐、周慧（以下簡稱五原告）五原告從安鄉(xiāng)縣遷移至被告長沙市雨花區(qū)洞井鎮(zhèn)高升村村民委員會（以下簡稱被告）處，被告分給其宅基地和自留地，1985年正式落戶，五原告均是農(nóng)業(yè)戶口，被告分給其宅基地和自留地，由于被告第一輪土地承包經(jīng)營已結(jié)束，被告承諾在第二輪承包時予以調(diào)整。期間，五原告按時繳納了包括教育附加費等集體經(jīng)濟組織成

9、員應(yīng)當(dāng)繳納的稅費。2000年，被告按照中央的土地承包政策規(guī)定，承包期限30年不變，第二輪承包在第一輪承包的基礎(chǔ)上續(xù)包。被告沒有發(fā)包土地給原告，為此，五原告多次找被告要求承包土地，被告則以沒有土地發(fā)包，五原告不是集體經(jīng)濟組織成員等理由拒絕，五原告遂于2004年10月13日訴至本院，請求裁決。本案是一起典型的因土地調(diào)整引發(fā)的訴訟，對該糾紛，是否能夠作為民事案件受理，存在爭議。一種觀點認(rèn)為，被告系群眾自治組織，不是國家行政機關(guān)，不能成為行政訴訟的主體。且被告作出土地調(diào)整的處置方案，也是由村民大會討論決定，其僅是代為行使村民的處理意見，并非依職權(quán)所作出的決定。因此與原告不存在管理者與被管理者的關(guān)系，屬

10、平等民事主體，由此雙方產(chǎn)生的糾紛應(yīng)適用民事訴訟程序處理。另一種觀點則認(rèn)為，此類糾紛應(yīng)適用行政訴訟程序，因為土地承包權(quán)的調(diào)整，不是由發(fā)包方或承包經(jīng)營戶自行決定得了的，也非完全意義上的合同當(dāng)事人的意思自治而產(chǎn)生。其取得和變更，都具有行政調(diào)整的性質(zhì)。2、農(nóng)村土地承包糾紛的審理方式農(nóng)村土地承包糾紛，總的來說，是圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛。但對于土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性，學(xué)術(shù)屆一直存在物權(quán)說和債權(quán)說兩種爭論，物權(quán)說認(rèn)為我國“目前有兩種權(quán)利可以歸入創(chuàng)設(shè)的用益權(quán)之中，即以開發(fā)利用國有集體自然資源（森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、礦藏）為目的使用權(quán)和以耕作、牧畜、養(yǎng)殖為目的而承包國有、集體土地資源（土地

11、、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面）的承包經(jīng)營權(quán)。因為這兩類權(quán)利都符合用益權(quán)的特征，其內(nèi)容與用益權(quán)基本相同”注釋：房紹坤：用益物三論，載中國法學(xué)1996年第2期。 債權(quán)說認(rèn)為“聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)（即目前的土地承包經(jīng)營），屬于債權(quán)性質(zhì)”中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所物權(quán)法研究課題組：制定中國物權(quán)法的基本思路，載法學(xué)研究1995年第3期。由此，在司法實踐中，在農(nóng)村土地承包糾紛案件的審理中同樣存在物權(quán)保護和債權(quán)保護的兩種爭議。根據(jù)最高人民法院1986年關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見對“發(fā)包方任意毀約問題”作出的專門規(guī)定：“審理這類案件，應(yīng)當(dāng)依法維護

12、原合同的效力。承包人要求繼續(xù)履行合同的，應(yīng)予支持。發(fā)包方毀約給承包人造成的經(jīng)濟損失，應(yīng)當(dāng)予以賠償?！奔词琴x予土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)保護措施。而根據(jù)中華人民共和國土地承包法第五十三條“任何組織和個人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”這是關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定，第五十四條規(guī)定的發(fā)包方若有侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的八種行為之一的應(yīng)承擔(dān)的六種民事責(zé)任，則完全是侵犯物權(quán)應(yīng)承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任；顯然，土地承包法是將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一個絕對的權(quán)利即物權(quán)來保護的。因為上述法律規(guī)定的不一致，在審理上述第四種類型的土地承包糾紛案件中，究竟是追究發(fā)包方的違約賠償責(zé)任還是侵權(quán)賠償責(zé)任，難以取得共識。三、農(nóng)村土地承包糾

13、紛的審理要旨及法理分析1、土地承包權(quán)資格糾紛不屬于土地承包權(quán)權(quán)屬糾紛，不是民事案件受理范圍，應(yīng)作為行政訴訟受理。土地承包權(quán)資格糾紛，即當(dāng)事人要求確認(rèn)享有土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛，作為民事案件審理勢必面臨尷尬局面，即此類案件作為確認(rèn)之訴還是給付之訴？如果是給付之訴，如何執(zhí)行？法院作出的判決及執(zhí)行是否有司法權(quán)干涉行政權(quán)？從原告的訴訟請求來，其請求判令被告依法按同村村民的土地承包權(quán)分配原告責(zé)任田；一種意見認(rèn)為：屬于行為的執(zhí)行，應(yīng)依法執(zhí)行。但據(jù)該村負(fù)責(zé)人表示，即使采取這些措施，可能也無法分配土地，因為被執(zhí)行人現(xiàn)已沒有機動土地。第二種意見認(rèn)為：是一確認(rèn)之訴，沒有履行義務(wù)。申請執(zhí)行人可另行向法院以被執(zhí)行人提出

14、賠償損失（折合成金線給付）之訴。但不管法院作出判決如何，要求被告依法按同村村民的土地承包權(quán)分配原告責(zé)任田與中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（以簡稱土地承包法）第九條，國家保護集體土地所有者的合法權(quán)益，保護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯；和第十八條第一款（三）規(guī)定，承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十二條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意相沖突；此時，司法權(quán)構(gòu)成對行政權(quán)的干涉。同時，我們應(yīng)看到，此類糾紛，雙方爭執(zhí)的焦點為原告是否是本村村民，究其實質(zhì)，是原告要否定村委會以口頭或行為作出對其不享有與本村其他有土地承包權(quán)的村民的同等待遇的決定，即否

15、定村委會作出的具體行政行為。而對于此實質(zhì)性的行政行為，是不能通過民事訴訟程序和作出民事判決予以變更，也只能通過行政復(fù)議程序或者行政訴訟程序予以糾正，只能通過行政復(fù)議或者行政訴訟途徑加以解決，同時行政訴訟途徑解決，消除了作為民事訴訟解決的矛盾。2、土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)作為物權(quán)給予司法保護。古今中外立法上，土地權(quán)利不僅是土地法律制度的核心內(nèi)容，也是物權(quán)法的重要內(nèi)容。建立土地法律制度的根本目的，是政府對土地資源的保護和有效利用及穩(wěn)定社會經(jīng)濟、政治秩序。土地法律制度的調(diào)整對象，是土地的歸屬、利用、流轉(zhuǎn)和管理等關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)一方面反映的是對集體土地的經(jīng)營，另一方面反映農(nóng)戶對土地利益的分配。羅馬法認(rèn)為，

16、他物權(quán)是積極地創(chuàng)設(shè)在他人之物上的權(quán)利。既然土地承包經(jīng)營權(quán)涵有承包經(jīng)營他人（集體）土地的權(quán)利和取得自己應(yīng)得利益之內(nèi)容，若以債權(quán)作為它的定位，由于債權(quán)具有相對性，無排除第三人的對世效力，假如在承包人的承包權(quán)益受第三人侵害時，如果發(fā)包人不以所有權(quán)人身份請求保護，則很難直接啟動保護程序，亦很難保證承包經(jīng)營權(quán)人的利益實現(xiàn)的。所以，要切實保證承包人對土地承包經(jīng)營及其權(quán)益的排它干涉與支配，唯一的保證是必須認(rèn)可土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)中的他物權(quán)。此外，近年來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出速度加快、區(qū)域擴大、參與主體多元化、流轉(zhuǎn)形式多樣化的態(tài)勢，也無形中促進土地承包經(jīng)營權(quán)擺脫債權(quán)保護的束縛，而向物權(quán)轉(zhuǎn)化。至于現(xiàn)實生活

17、中承包合同的存在，并不能說明承包經(jīng)營權(quán)就是債權(quán)，承包經(jīng)營合同只能充當(dāng)設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)的一種形式，“因為此處的承包，是創(chuàng)設(shè)物權(quán)的行為，或者說是物權(quán)變動中的原因行為”孫憲忠：確定我國物權(quán)種類以及內(nèi)容的難點，法學(xué)研究2001年第1期。王利明：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的若干法律問題探討，載中國人民大學(xué)學(xué)報2001年第6期參見梁彗星、陳華彬：物權(quán)法，法律出版社1997年版，第250頁。因此，在審理涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛案件中，應(yīng)區(qū)分情況適用合同法和物權(quán)調(diào)整。一是區(qū)分家庭承包和其他方式承包。對家庭承包的土地實行物權(quán)保護，土地承包經(jīng)營權(quán)至少30年不變，承包期內(nèi)除依法律規(guī)定外不得調(diào)整承包地，承包方不得收回承包地上地

18、承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容如依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包入股互換等，要由物權(quán)法明確規(guī)定當(dāng)事人不得通過合同加以改變。至于其他形式的承包，如通過招標(biāo)、拍賣和協(xié)商等方式將集體土地發(fā)包給集體組織成員以外的其他人承包，或者對“四荒”等其他土地進行承包，等等，因為這種承包關(guān)系不涉及成員權(quán)的內(nèi)容，承包人的主體資格也沒有限制，對承包人的權(quán)利也不必要一定成為一種長期穩(wěn)定的權(quán)利，當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)由合同來調(diào)整。承包關(guān)系的內(nèi)容和期限則完全由當(dāng)事人自己確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、承包期和承包費等均由合同確定。當(dāng)然如果當(dāng)事人愿意使其承包經(jīng)營權(quán)成為長期穩(wěn)定的物權(quán)，當(dāng)事人也可以通過登記的方式設(shè)定物權(quán)。如果當(dāng)事人不愿意設(shè)定物權(quán)的，則只發(fā)生債的效力。二是區(qū)分承包關(guān)系和轉(zhuǎn)包關(guān)系。如前所述土地承包關(guān)系至少保持30年不變，且應(yīng)當(dāng)保持相對的穩(wěn)定性。因此，承包關(guān)系應(yīng)當(dāng)物