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文檔簡介

1、“十三五”規(guī)劃如何編制?這兩年正好是“十二五”和“十三五”交接的時期,從國家、政府部門到企業(yè)都在謀劃未來五年的發(fā)展,編制各種各樣的規(guī)劃,有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,也有科技發(fā)展規(guī)劃、信息化規(guī)劃。我從1987年開始在冶金工業(yè)規(guī)劃院工作,到現(xiàn)在是28年時間,一直在干規(guī)劃這項工作。非常高興有機(jī)會和各位交流一下產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制的體系,編制方法、及其十三五規(guī)劃編制的一些改進(jìn)和思考。今天的介紹也是對我們工作中經(jīng)驗和思考的一個總結(jié),供大家參考。通過分析我們過去規(guī)劃的編制、執(zhí)行和落實情況,不斷完善、修訂規(guī)劃的編制方法和結(jié)構(gòu),體會什么樣的規(guī)劃才算是好的規(guī)劃,并對在新的發(fā)展階段,如何編制好一個規(guī)

2、劃談?wù)勛约旱恼J(rèn)識。今天給大家的介紹分三個方面的容:一是介紹規(guī)劃一些概念性的東西;二是規(guī)劃的理念、容與編制過程;三是目前我們在做的“多規(guī)合一”偏向戰(zhàn)略性質(zhì)的規(guī)劃。一、規(guī)劃工作的一些基本概念1. 規(guī)劃編制的必要性。在中國目前制度下,規(guī)劃是實施國家宏觀調(diào)控、宏觀管理的工具之一,是制定計劃的基礎(chǔ)依據(jù),是各產(chǎn)業(yè)與企業(yè)提出發(fā)展目標(biāo)與路徑的集合。有人會問,既然是搞市場經(jīng)濟(jì),為什么還要規(guī)劃?其實這并不是中國的獨(dú)創(chuàng),發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家,甚至非洲的企業(yè)與政府部門也有自己的規(guī)劃,很多部門都有自己一年一度甚至幾年的戰(zhàn)略規(guī)劃,而且它的國家戰(zhàn)略規(guī)劃和部門的產(chǎn)業(yè)職能密切相關(guān),甚至在措施上有強(qiáng)有力的預(yù)算保障。從這個角度看,

3、市場經(jīng)濟(jì)國家的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的作用和功能,比我們現(xiàn)在很多部門編制的一些規(guī)劃功能更強(qiáng)。2. 首先要確定規(guī)劃的對象。我們對規(guī)劃的定義,是對規(guī)劃對象未來發(fā)展變化狀況,在時間上的謀劃部署或者是一些具體的安排。在編規(guī)劃的時候,確定規(guī)劃對象,和經(jīng)濟(jì)體制是有比較大的關(guān)系。如果完全是市場經(jīng)濟(jì)的體制,一般不會對那些競爭性的領(lǐng)域去編規(guī)劃,因為那些領(lǐng)域完全是由市場對資源配置起決定性的作用。既然是決定性的作用,就沒有必要靠規(guī)劃去引導(dǎo)或者去影響資源的配置。但是,在中國目前體制下,有很多競爭性的領(lǐng)域,也有政府的規(guī)劃,比如說可能會有汽車產(chǎn)業(yè)、紡織產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃等等,像這樣一種規(guī)劃對象到底是編還是不編,跟體制變化有關(guān)系。從目前角度看,

4、在新的體制條件下主競爭性規(guī)劃盡可能少編,即便要編,也只是提供一些預(yù)期性或者是信息型的導(dǎo)向,為市場主體或者這個領(lǐng)域的企業(yè)提供一種信息和參考。3. 規(guī)劃的功能。在不同經(jīng)濟(jì)體制下,規(guī)劃的功能是不一樣的。計劃經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)劃帶有強(qiáng)制性,在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,規(guī)劃應(yīng)該具有促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn),優(yōu)化資源配置,促進(jìn)全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的一種功能。一些競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃,一定是領(lǐng)導(dǎo)性、指導(dǎo)性的。但是一些空間性的規(guī)劃,比如說城市規(guī)劃、土地規(guī)劃都有紅線,這種規(guī)劃完全是約束性的,這種規(guī)劃功能和競爭性領(lǐng)域的規(guī)劃是不同的。4. 規(guī)劃的形成是一個完整體系。要根據(jù)總體戰(zhàn)略的發(fā)展需求,將規(guī)劃的目標(biāo)要求、遵循原則、

5、指導(dǎo)思想、容與措施、實施保障,以及實施計劃和投資估算統(tǒng)籌考慮,處理好縱向和橫向的關(guān)系。二是規(guī)劃要結(jié)合實際,在規(guī)劃中要客觀分析現(xiàn)狀,找準(zhǔn)發(fā)展目標(biāo),選擇好發(fā)展的途徑,不能按照理論照本宣科,切忌套用照搬的規(guī)劃方法。三是規(guī)劃的邏輯要正確,不能前后矛盾,不能缺少容、不能到處發(fā)散,規(guī)劃要按照發(fā)展目標(biāo)的要求,有明確的發(fā)展思路、重點容和技術(shù)路線圖,既要層層展開不斷細(xì)化,還要有嚴(yán)格的邏輯關(guān)系。5. 規(guī)劃編制應(yīng)注意的問題。一是要確定好發(fā)展目標(biāo)。規(guī)劃目標(biāo)也是發(fā)展戰(zhàn)略的具體要求,有總體目標(biāo)與標(biāo)志性目標(biāo),規(guī)劃的目標(biāo)要具體切忌大話、空話、套話。二是要做好現(xiàn)狀分析。要實事地分析發(fā)展現(xiàn)狀和、外部環(huán)境因素,找準(zhǔn)存在的問題和差距

6、,問題要說清楚,差距要講明白,切不可把現(xiàn)狀分析當(dāng)成工作總結(jié),成績說足、差距說小。三是要做好調(diào)研與專題研究工作。針對問題和差距深入調(diào)研,分析原因,找出努力的方向和工作的重點;選擇國外標(biāo)桿企業(yè)實地調(diào)研,借鑒經(jīng)驗,拓展思路,學(xué)習(xí)方法;對縱向與橫向的部門進(jìn)行調(diào)研,把握住規(guī)劃的縱向關(guān)系,協(xié)調(diào)好規(guī)劃的橫向容。四是要策劃好規(guī)劃的工作重點。規(guī)劃中的工作重點完全不同于年度的重點工作計劃,與計劃的不同之處有很多,目標(biāo)不同、視角不同、結(jié)構(gòu)不同、重點不同、要求不同,切忌把規(guī)劃按照計劃的容去編制,其結(jié)果是只見樹木不見林。五是要提出具體的保障措施。如何能夠?qū)⒁粋€規(guī)劃落地,提出切實可行的保障措施十分重要,也是資源分配的原則

7、和方法,要按照規(guī)劃實際需要提出具體的要求。6. 什么樣的機(jī)構(gòu)可以編規(guī)劃?隨著政府機(jī)構(gòu)的改革,現(xiàn)在除了政府機(jī)構(gòu)在編規(guī)劃之外,行業(yè)協(xié)會、規(guī)劃院也在編規(guī)劃。行業(yè)咨詢公司、行業(yè)協(xié)會與規(guī)劃院編的規(guī)劃和政府編的規(guī)劃在效力和功能上也有一定差異,但它編的規(guī)劃也有一定的影響和作用。我今天介紹的主要是政府編制的一些規(guī)劃。我們總體看: “規(guī)劃既要培育和促進(jìn)行業(yè)增長,也要調(diào)控增長”,“規(guī)劃要駕馭平衡,使產(chǎn)業(yè)增長、投資能力、基礎(chǔ)設(shè)施、資源條件、環(huán)境容量、輔助設(shè)施、人力資源相互均衡分布”,“過快過度的經(jīng)濟(jì)增長,會給資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施帶來壓力,同時會導(dǎo)致競爭能力的下降或崩潰”。我們的規(guī)劃主要是提高競爭能力或生存能力,不僅僅

8、只以促進(jìn)增長為唯一目標(biāo),我們會越來越多的多重的目標(biāo)。二、規(guī)劃編制的工作容從發(fā)展規(guī)劃編制來看,我們規(guī)劃的容主要包括以下四個方面:一是要有一個合理、客觀、透徹的部與外部環(huán)境分析;二是要有先進(jìn)的規(guī)劃理念;三是要有可靠的規(guī)劃目標(biāo);四是要有明確的路徑選擇或措施;五是要有有效的支撐條件與保障措施。1. 從環(huán)境分析是我們提出規(guī)劃原則目標(biāo)和任務(wù)措施很重要的前提。環(huán)境分析的主要容,包括發(fā)展階段、體制背景、有利和不利的條件,以及其它根據(jù)規(guī)劃對象所確定的特殊的環(huán)境分析容。比如我們現(xiàn)在正在研究中國的第十三個五年規(guī)劃,這個五年規(guī)劃要對國際、國的環(huán)境進(jìn)行全面的分析?,F(xiàn)在國際環(huán)境是一種什么大勢呢?是金融危機(jī)之后的大勢,那種

9、大勢跟危機(jī)前全球化的大勢是不同的。國際能源、政策格局在發(fā)生變化,全球化的一些制度建設(shè)也在發(fā)生變化,對中國未來發(fā)展都有重大影響。中國經(jīng)濟(jì)高度開放,已經(jīng)和全球經(jīng)濟(jì)形成了你中有我,我中有你的格局,所以對國際環(huán)境的深度分析,是我們制定規(guī)劃的必要前提。從國環(huán)境看,我們已經(jīng)進(jìn)入長期低速增長“新常態(tài)”。新常態(tài)的特征,是過去的比較優(yōu)勢發(fā)生了變化,傳統(tǒng)的優(yōu)勢在弱化。要想保持新的競爭力增長,我們必須形成一種創(chuàng)新驅(qū)動、有利于轉(zhuǎn)型升級的機(jī)制,這是國新常態(tài)條件下,我們未來發(fā)展面臨的新變化。對這樣一種環(huán)境的分析和把握,對規(guī)劃的編制至關(guān)重要。2. 要有先進(jìn)的規(guī)劃理念。理念是一個規(guī)劃的靈魂,理念主要體現(xiàn)于指導(dǎo)思想、發(fā)展方針、

10、指導(dǎo)原則。從規(guī)劃理念來看:一是,重視市場與競爭能力分析,效益優(yōu)先。市場分析是規(guī)劃規(guī)模與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的依據(jù),成本、質(zhì)量、服務(wù)是提高競爭能力的核心。提高生產(chǎn)效率、滿足用戶質(zhì)量要求、提升管理水平、降低負(fù)債率、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)等是提高競爭能力的主要手段。二是,重視節(jié)能環(huán)保,向到以人為本轉(zhuǎn)變。社會對生態(tài)環(huán)境提出更高的要求,力求達(dá)標(biāo)排放。三是,從過去簡單的增長轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)發(fā)展。過去講發(fā)展是硬道理,主要是指保持經(jīng)濟(jì)的增長,要強(qiáng)調(diào)翻番?,F(xiàn)在翻番還是增長的目標(biāo),但是擴(kuò)展了發(fā)展的涵,用科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)規(guī)劃,追求更全面、更可持續(xù)的發(fā)展。四,產(chǎn)品市場從國的均衡,到全球視野。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,必須充分考慮國際、國兩個市

11、場和兩種資源,不能以封閉的思維方式編制規(guī)劃。規(guī)劃一個產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能,不能從封閉市場來看供需平衡,還要從國資源環(huán)境可承受,來面對全球化產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建帶來的挑戰(zhàn)。五是,從簡單的促進(jìn)增長到約束增長。所謂約束增長,就是要約束負(fù)的外部性的增長。高耗能產(chǎn)業(yè)的增長雖然也帶來經(jīng)濟(jì)價值,但是負(fù)面外部性會使你得不償失,必須要對高耗能產(chǎn)能的發(fā)展進(jìn)行某種約束。這些規(guī)劃理念的變化,使得我們規(guī)劃的容由過去簡單的促進(jìn)發(fā)展,逐步向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。從過去的推進(jìn)某個領(lǐng)域某個產(chǎn)品的生產(chǎn),到最后實現(xiàn)全面的均衡管理。這種變化平衡了各種增長行為和發(fā)展行為的收益和代價,形成了一種新的理念。3. 要有可行的規(guī)劃目標(biāo)。目標(biāo)導(dǎo)

12、向型規(guī)劃。例如我們現(xiàn)在編“十三五”規(guī)劃,戰(zhàn)略目標(biāo)是“到2020年要成為效益良好、有競爭能力的國先進(jìn)企業(yè)”、“成為國一流的鋼鐵企業(yè)”、“成為世界一流的鋼鐵企業(yè)”、“成為有競爭能力的專業(yè)化生產(chǎn)企業(yè)”,等等;同時,提出生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)效率、品種質(zhì)量水平、利潤總額、銷售利潤率、負(fù)債率等一些標(biāo)志性目標(biāo)。規(guī)劃的容必須要按這個目標(biāo)去配備,要圍繞實現(xiàn)這個目標(biāo)的難點找“十三五”發(fā)展的重點路徑。還有一種是問題導(dǎo)向規(guī)劃。通過環(huán)境分析,覺得在未來一段時間企業(yè)發(fā)展面臨最主要的問題在哪里,難點在哪里,我們要去解決這些問題,解決這些問題本身就是一個目標(biāo),所以問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向是相通的。在確定目標(biāo)的時候要緊扣主題,要可行。同時

13、要對不同的目標(biāo)進(jìn)行功能的劃分,哪些目標(biāo)是約束性的,哪些目標(biāo)是預(yù)期性的,既要有時間性目標(biāo),也要有空間性目標(biāo)。不是所有的目標(biāo)都可以用定量來表達(dá),有些目標(biāo)必須是一種定性的描述,不能拿一個具體指標(biāo)統(tǒng)計量化。4. 要有明確的路徑選擇,這是實現(xiàn)規(guī)劃途徑和抓手。在這個規(guī)劃期,確定的目標(biāo)和重點,要通過什么樣的重點措施和項目支撐,這是規(guī)劃完成后要做的具體工作或方向。5. 要有有效的保障措施。目前看,國大多數(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較困難、生存困難,好的路徑選擇,也要有特殊的保障措施,有差異化的策略做支撐。如市場控制能力、資源控制能力、外部輔助設(shè)施供應(yīng)、人才隊伍、企業(yè)管理機(jī)制、資金條件、享受到中央財政特殊的補(bǔ)貼,等等。三、規(guī)劃編

14、制步驟的程序規(guī)劃編制程序的規(guī)化很重要,與規(guī)劃質(zhì)量很有關(guān)系?!笆濉币?guī)劃,從企業(yè)現(xiàn)狀分析、“十二五”規(guī)劃完成情況的評估開始,到前期專題研究(外部環(huán)境、對標(biāo)挖潛與競爭能力分析等)、規(guī)劃綱要(編制草案)、路徑的確定、規(guī)劃的銜接、廣泛聽取意見,批準(zhǔn)與發(fā)布,必須要走這樣一個程序。規(guī)劃編制的程序重于結(jié)果。規(guī)劃編制的過程,是一個形成共識的過程,如果程序的安排特別合理,對編制規(guī)劃未來五年甚至十年發(fā)展的政策問題,有非常廣泛和深刻的討論,一旦形成共識,規(guī)劃有沒有都不重要。因為大家已經(jīng)對這些問題形成了共識,就會按照這個方向去做。如果缺乏廣泛和深入的研討,上下左右的互動性不成共識,規(guī)劃即便是出來了,也沒有人按方向和

15、目標(biāo)去做。從這個角度來看,我覺得編制程序尤為重要。1. 企業(yè)現(xiàn)狀與“十二五”執(zhí)行情況評估。目的是通過企業(yè)現(xiàn)狀與“十二五”規(guī)劃執(zhí)行情況評估分析,發(fā)現(xiàn)了很多問題。既有過程中實施不利的問題,也有發(fā)展理念需要改變的問題,還有一些是規(guī)劃本身編制不客觀不科學(xué)的問題,這就需要針對中期評估提出的所有問題進(jìn)行改進(jìn),是編制下一個新的五年規(guī)劃很重要的基礎(chǔ)。2. 專題研究。我們在編新的五年規(guī)劃時,往往要做很多前期研究。比如我們在編制武鋼“十三五”規(guī)劃時,提出12個專題研究,如外部環(huán)境分析、市場分析與產(chǎn)品定位研究、對標(biāo)挖潛分析、能源利用與環(huán)保水平研究等,我們與企業(yè)共同完成這些研究。3. 規(guī)劃方案(規(guī)劃綱要)的提出與確定

16、。這是完成規(guī)劃最重要的階段。不同的規(guī)劃雖然容不同,但是任何一個規(guī)劃都要在充分研究的基礎(chǔ)上首先提出規(guī)劃目標(biāo)、指導(dǎo)思想、原則、路徑選擇、有關(guān)技術(shù)改造措施等。規(guī)劃綱要完成后,要與企業(yè)有關(guān)方面充分討論、確定,便于下一步完成規(guī)劃文本。4. 規(guī)劃草案的編制(規(guī)劃初稿)。這是完成規(guī)劃的具體文本編制階段。不同的規(guī)劃雖然容不同,但是任何一個規(guī)劃都要有一個好的表達(dá)形式。在規(guī)劃文本上既有正文也有附件,不同的表達(dá)方式對人們更好理解規(guī)劃具有重要意義,力求結(jié)構(gòu)清晰,適應(yīng)變化的外部環(huán)境,重在解決目標(biāo)的有關(guān)問題落實。5. 規(guī)劃相互銜接與調(diào)整。規(guī)劃初稿編出來以后,一定要和專題職能的規(guī)劃銜接,如項目投資與籌措,應(yīng)該與企業(yè)財務(wù)規(guī)劃銜接。相互銜接能減少出自不同部門、不同層級的規(guī)劃所導(dǎo)致的規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向之間的矛盾和問題。6. 聽取意見與修訂。聽取意見的方式、方法越來越多樣化。要聽取企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的意見、上級主管部門的意見、還要聽取專家的意見。有些單位有專門的咨詢委員會,咨詢委員會的成員是由不同領(lǐng)域的專家組成,規(guī)劃草案拿出來之后,都要請專家咨詢委員會進(jìn)行專門的審議,由他們提出意見。現(xiàn)在我們編制“十三五”規(guī)劃時搞了一個微信平臺,可以通過微信平臺直接給“十三五”規(guī)

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