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文檔簡介

1、第一章 公共管理導論9一、管理:9二、管理的兩重性:自然屬性(普遍性)和社會屬性(特殊性)10三、管理的職能:10三、管理學:10四、管理的科學性和藝術(shù)性11五、管理理論的演進11(一)古典管理理論階段11(二)行為科學階段12(三)現(xiàn)代管理理論階段13六、行政:15七、行政的特點:15八、行政與政治的區(qū)別16九、行政與立法、司法的區(qū)別16十、行政學16十一、行政理論的發(fā)展:17(一)行政學在西方興起的歷史原因。17(二)西方行政學各個歷史發(fā)展時期的主要特點17十二、公共管理理論的興起與產(chǎn)生18十三、B途徑與P途徑的區(qū)別與聯(lián)系。19十四、公共管理研究途徑中的公共選擇理論及新制度學派。19第二章

2、 公共組織19一、組織19二、組織的特性20三、公共組織20四、公共組織的類型20(一)按財務(wù)會計標準分類:20(二)按公共權(quán)力標準分類20(三)按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標準分類21五、公共組織結(jié)構(gòu)22(一)結(jié)構(gòu)內(nèi)容:22(二)結(jié)構(gòu)形式:科層組織是主導形式。古典、官僚模型都是科層組織。22六、我國政府組織結(jié)構(gòu)23七、行政體制的基本類型23(一)首長制與委員制23(二)層級制與職能制24(三)集權(quán)制與分權(quán)制24(四)完整制與分離制24八、公共組織環(huán)境25九、公共組織的生態(tài)環(huán)境25十、組織環(huán)境的基本構(gòu)成要素25(一)政治環(huán)境25(二)經(jīng)濟環(huán)境26(三)文化環(huán)境26(四)技術(shù)環(huán)境26(五)輿論環(huán)境27第三章

3、 公共決策27一、決策27(一)決策的特征或?qū)傩?7(二)決策的內(nèi)容27(三)決策的類型28二、決策的價值前提和事實前提29三、行政決策29四、行政決策系統(tǒng)30(一)信息子系統(tǒng)30(二)參謀子系統(tǒng)30(三)決斷子系統(tǒng)30(四)監(jiān)控子系統(tǒng)31五、行政決策體制31(一)獨裁制31(二)議會制32(三)人民代表大會制(代表是中國)32六、行政決策的程序33(一)問題界定33(二)目標確立34(三)方案設(shè)計35(四)后果預(yù)測35(五)方案抉擇36七、公共決策中的群體決策37(一)群體決策包括領(lǐng)導群體決策和群體參與決策兩種形式。37(二)群體決策的特征:37(三)參與決策的特征38(四)群體決策的抉擇規(guī)

4、則38第四章 行政領(lǐng)導39一、領(lǐng)導39二、領(lǐng)導職能在管理中的地位39三、領(lǐng)導藝術(shù)39四、公共組織領(lǐng)導者40(一)公共組織領(lǐng)導者的來源:40(二)公共組織領(lǐng)導者的權(quán)力構(gòu)成:職位權(quán)力和個人權(quán)力。40五、領(lǐng)導權(quán)威的完備性原理40六、領(lǐng)導者的基本技能40七、行政領(lǐng)導制度從整體上的三個層次41八、我國根本領(lǐng)導制度民主集中制41九、我國的行政首長負責制42十、我國的具體行政領(lǐng)導制度42第五章 溝通與協(xié)調(diào)42一、公共組織溝通42二、信息與溝通43三、溝通機制44四、溝通的類型44(一)正式溝通。44(二)非正式溝通。45(三)如何認識和處理小道消息45五、溝通的結(jié)構(gòu)模式45六、協(xié)調(diào)46第六章 公共組織的人力

5、資源管理47一、人力資源管理48二、公共組織人力資源管理48三、公共組織人力資源開發(fā)49四、西方文官制度50五、我國公務(wù)員制度51六、我國公務(wù)員制度與西方文官制度的區(qū)別52第七章 公共管理的法律基礎(chǔ)53一、公共管理同法律之間的關(guān)系53(一)公共權(quán)力與法律53(二)公共利益與法律53(三)公共管理與法治53二、公共行政學的三種主要研究途徑(美國著名公共行政學者羅森布魯姆)53三、公共管理同憲法、行政法和行政組織法的關(guān)系54四、公共管理與私法關(guān)系的融合54五、行政立法55六、行政立法與權(quán)力機關(guān)立法的區(qū)別55七、行政執(zhí)法56八、行政執(zhí)法責任制57七、行政司法57八、法治政府58九、行政管理的法制化內(nèi)

6、容:59十、我國行政管理法制化的發(fā)展進程59第八章 公共財政管理60一、公共財政60二、公共預(yù)算61三、公共預(yù)算管理的基本模式:61四、公共預(yù)算的過程:編制、執(zhí)行、決算62(一)預(yù)算編制。62(二)預(yù)算執(zhí)行62(三)決算62五、稅收62六、政府收費63七、公債64八、購買性支出65九、政府采購65十、轉(zhuǎn)移性支出65第九章 公共組織的文化與倫理66一、組織文化66二、行政文化67三、倫理69四、公共管理倫理與個人倫理的不同:69五、公共倫理管理的類型:69六、公共責任70七、 公共責任的自律與他律70八、公共管理倫理建設(shè)71九、行政責任沖突71十、治理71十一、善治的構(gòu)成要素及其含義72十二、如

7、何開展公共管理的倫理建設(shè)72十三、合理有效的行政倫理體系的形成73第十章 政府工具73一、政府工具73(一)政府工具的特征:73(二)政府工具的分類:73(三)對政府工具進行研究對于我國當前行政管理發(fā)展具有何種意義74二、傳統(tǒng)行政方法74(一)行政手段74(二)法律手段75(三)經(jīng)濟手段75(四)思想教育手段75第十一章 公共組織的變革與發(fā)展76一、組織變革76二、組織發(fā)展76三、西方國家公共部門改革77(一)英國公共部門改革78(二)美國公共部門改革。78(三)新西蘭(1984年起)和澳大利亞(1983年起)79(四)德國公共部門改革79(五)荷蘭公共部門改革79(六)法國公共部門改革79(

8、七)原蘇聯(lián)東歐國家的改革79(八)新興工業(yè)化國家的公共部門改革80(九)發(fā)展中國家的公共部門改革的主要內(nèi)容80(十)國外公共部門改革的主要內(nèi)容及措施80四、我國的公共行政管理體制改革80(一)歷程80(二)行政管理體制改革的方向81(三)行政管理體制改革的主要內(nèi)容81公共管理基礎(chǔ)筆記第一章 公共管理導論一、管理:管理 管理者在一定的環(huán)境和條件下,為了實現(xiàn)特定目標,動員和運用有效資源而進行的計劃、組織、領(lǐng)導和控制等社會活動?;竞x:1、主體:管理是以管理者為主體進行的活動2、客體:管理是在一定的環(huán)境和條件下進行的3、環(huán)境:管理是為了實現(xiàn)特定的目標4、目標:管理需要動員和配置有效資源5、職能:管

9、理具有基本的職能6、實踐:管理是一種社會實踐活動兩種類型:公共管理、工商管理二、管理的兩重性:自然屬性(普遍性)和社會屬性(特殊性)1、管理是由于有許多人進行協(xié)作勞動而產(chǎn)生是,是由生產(chǎn)社會化引起的,是有效的組織共同勞動所必需的,因而它具有同生產(chǎn)力社會化大生產(chǎn)相聯(lián)系的自然屬性;2、管理又是在一定的生產(chǎn)關(guān)系條件下進行的,必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者指揮勞動和監(jiān)督勞動的意志,因此,它具有同生產(chǎn)關(guān)系和社會制度相聯(lián)系的社會屬性。三、管理的職能:最早系統(tǒng)并明確分析管理職能的法國管理學家:亨利·法約爾1、計劃職能:管理活動中預(yù)先籌劃和安排的職能,是管理活動中首要職能,是管理活動的邏輯起點。特點:預(yù)先性

10、 預(yù)測性 評價性 選擇性 調(diào)整性2、組織職能:管理者按組織的特點和原則,通過組織設(shè)計,構(gòu)建有效的組織結(jié)構(gòu),合理配置各種資源并使之有效運行,以實現(xiàn)目標的活動,是管理的載體,是管理活動的必要環(huán)節(jié)。特點:合理性 有序性 規(guī)范性(3)領(lǐng)導職能:管理者按照組織目標和任務(wù),運用管理權(quán)力,主導和影響被管理者,使之為了組織目標的實現(xiàn)而貢獻力量和積極行動的活動。是管理過程活的靈魂,是集中體現(xiàn)管理者素質(zhì)和管理能力的活動,是實現(xiàn)管理效率和效果的關(guān)鍵,是管理的核心環(huán)節(jié)。特點:權(quán)威性 主導性 決斷性 公正性 協(xié)調(diào)性 規(guī)范性(4)控制職能:管理者按照組織目標和計劃的要求,對組織運行進行檢查、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的活動。是管理過程的

11、監(jiān)視器和調(diào)節(jié)器,是管理過程的不同階段的連接點。步驟:實施標準的確定;實際狀況與偏差的測定;糾偏措施與對策的制定和實施。三、管理學:管理學是管理觀念和原理構(gòu)成的知識系統(tǒng),主要研究計劃、組織、領(lǐng)導和控制中的概念、原理、方法和技術(shù);同時研究管理理論的發(fā)展史、管理環(huán)境和管理效率等問題;是研究管理現(xiàn)象及其發(fā)展規(guī)律的科學。管理學必須與現(xiàn)實的管理世界保持密切聯(lián)系,形成一個管理實踐經(jīng)驗研究理論知識不斷反復(fù)的良性循環(huán),方能使該學科保持旺盛的生命力。四、管理的科學性和藝術(shù)性1、管理科學是對管理活動的一種清晰的邏輯描述,管理藝術(shù)則是邏輯和數(shù)學領(lǐng)域的;2、管理科學描述的是常規(guī)性原理,而管理藝術(shù)面臨的是隨機性問題;3、

12、管理科學是體系化知識,而管理藝術(shù)是靈活的實踐。4、兩者相互依存,相輔相成??茖W是管理的內(nèi)核,藝術(shù)是管理的外圍的軟組織。五、管理理論的演進隨著人類社會進入奴隸社會和封建社會,在勞動和社會分工的基礎(chǔ)上,產(chǎn)生了私有制、階級和國家,管理成為一種專門的活動。資本主義生產(chǎn)關(guān)系和市場經(jīng)濟方式的確立,產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的管理思想和管理理論。工業(yè)革命以后,管理科學形成了獨立的科學學科英國重商主義的代表詹姆斯·斯圖亞特提出的實現(xiàn)刺激工資的思想;古典政治經(jīng)濟學之父:亞當·斯密提出的經(jīng)濟人理論和分工理論;空想社會主義者羅伯特·歐文提出的重視人的因素在工業(yè)管理中的作用;政治學家馬基雅佛利提出

13、的政治管理的本質(zhì)以及管理技術(shù)和技能問題的看法。管理科學發(fā)展的三個階段:(一)古典管理理論階段;(二)行為科學階段;(三)現(xiàn)代管理理論階段管理學的發(fā)展特點:1、管理學的發(fā)展是從對管理中“經(jīng)濟人”、“機械人”的廟宇到對管理中“社會人”設(shè)定的過程。2、管理學的發(fā)展是從管理過程的單個因素、單個過程和單個側(cè)面的研究到全面系統(tǒng)研究的過程。3、管理學的發(fā)展是從以定性分析為主到定性分析與定量分析結(jié)合的過程。4、管理學的發(fā)展是從學派分化到兼容并包、相互借鑒、吸收融合的過程。(一)古典管理理論階段1、科學管理學派美國弗雷德里克·溫斯洛·泰羅“科學管理之父”、科學管理學派的奠基人科學管理原理成為

14、管理科學正式產(chǎn)生的標志。科學管理的中心問題是提高效率。圍繞著提高效率,泰羅對工作的工時和動作進行詳,細的分析,在此基礎(chǔ)上確定了工作定額原理。為工作挑選一流的人員。實行標準化管理。實行刺激性的計件工資制。(差別計件報酬制)勞資雙方為提高勞動生產(chǎn)率共同合作。實行計劃職能與執(zhí)行職能的分離。使管理職能細化,在此基礎(chǔ)上實行“職能工長制”。實行組織控制的例外原則。2、組織管理學派法國 亨利·法約爾“管理過程之父”工業(yè)管理與一般管理(1916年)關(guān)于管理的基本職能。法約爾認為,就一般企業(yè)而言,其主要活動有六項,即技術(shù)、商業(yè)、財務(wù)、安全、會計和管理活動,因此,管理只是企業(yè)的活動之一。不過,他認為,管

15、理活動在企業(yè)的六項活動中處于核心地位,是關(guān)系到其他活動能否順利進行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。法約爾進一步分析認為,管理活動可以劃分為不同的職能性活動,一般來說,它包含計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五項基本職能。關(guān)于管理的一般原則。圍繞著管理活動和職能,法約爾提出了管理的14項一般原則,即管理分工;權(quán)力與責任聯(lián)系;確立和遵守紀律;命令的統(tǒng)一性;指揮和領(lǐng)導的統(tǒng)一性;個人利益服從整體利益;公平支付報酬;權(quán)力適度集中;管理劃分等級系列;秩序;公平管理;保持組織成員穩(wěn)定;首創(chuàng)精神;團結(jié)協(xié)作等原則。德國馬克斯·韋伯“組織理論之父”社會和經(jīng)濟組織的理論從行政管理的角度,對管理的組織進行了深入的研究。人類社會的

16、權(quán)威三種基本類型:傳統(tǒng)型、魅力型、法理型。關(guān)于組織的研究和主張,主要是根據(jù)法理性權(quán)威進行的。提出了理性化的基本原則和觀念。管理組織必須按照科層制設(shè)立。按照法理性認同原則進行組織的權(quán)力管理。管理遵循對事不對人的原則。行政官員由委任產(chǎn)生,領(lǐng)取固定薪金,其升遷由上級決定。(二)行為科學階段行為科學階段管理理論的特點:強調(diào)對人性的全面關(guān)注;重視非正式組織;主張在管理方式上由監(jiān)督制裁轉(zhuǎn)向人性激發(fā),由專斷轉(zhuǎn)向民主。由于它們過分偏重對組織中人的行為的研究,忽視了組織結(jié)構(gòu)及其制度、規(guī)則的重要性;在強調(diào)非正式組織的同時,有忽視正式組織的傾向;過分強調(diào)人際關(guān)系和人的心理需要的滿足,忽視了對于專業(yè)的職位角色的要求。

17、1、關(guān)于人的需求、動機和激勵問題。馬斯洛的需求層次理論。馬斯洛在其代表性著作人類動機的理論和激勵與個人中,對人的行為的動機進行了深入研究,提出人的動機是由需求決定的,這些需求按照人的生存和發(fā)展的重要性分為:生理、安全、社交、尊重和自我實現(xiàn)五種需求層次。人們滿足了低層次的需求后,就會追求更高層次的需求。因此,在管理中,只有從滿足不同的需求入手,才能激勵被管理者的積極性。赫茨伯格的雙因素激勵理論。美國行為學家赫茨伯格在工作的推力和工作與人性等著作中,提出影響人的積極性的因素主要分為保健因素和激勵因素兩大類。在管理過程中,保健因素起著保證和維持原有狀況的作用,能夠預(yù)防組織成員的不滿。但是,保健因素不

18、能激發(fā)組織成員的積極性,要激發(fā)組織成員的積極性,必須采用激勵因素,即通過成就、認可、挑戰(zhàn)性工作、責任、升遷和發(fā)展等因素來調(diào)動組織成員的積極性。2、關(guān)于管理中的人性問題。麥格雷戈的“X理論Y理論”,代表作企業(yè)的人事方面。管理人員往往把工人的本性設(shè)定為不誠實、不負責、懶惰、愚蠢等等,由此產(chǎn)生了管理中的一系列問題,他把這種管理理論稱之為“X理論”。他主張在管理中,只要給工人創(chuàng)造一定的條件,他們就會努力工作,實現(xiàn)自己的成就和價值,麥格雷戈將這種對被管理者的看法以及由此主張的管理方法稱為“Y理論”。阿吉里斯的“不成熟成熟理論”,代表作個性與組織。3、關(guān)于人際關(guān)系問題。巴納德的動態(tài)平衡理論。a、在重視正式

19、組織的同時,更要重視非正式組織的作用;b、要確保組織成員的貢獻與自我滿足之間的平衡;c、要建立有效的溝通機制,明確主管的責任。盧因的群體動力學理論。主要分析和論述了作為非正式組織的群體的要素、目標、凝聚力、規(guī)范、結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導方式、參與者、行為類型、規(guī)模等等,研究和論述了非正式組織群體對管理的影響和作用。(三)現(xiàn)代管理理論階段管理學叢林:是指在第二次世界大戰(zhàn)以后,管理學得到了迅速的發(fā)展,諸多學者從不同的學科、不同的角度出發(fā),運用不同的方法對管理展開研究,產(chǎn)生了各種各樣的管理理論學派。1961年,美國加州大學洛杉磯分校的孔茨教授認為,管理學至少形成了6大學派。1980年他進一步把管理學派劃分為11個

20、。以孔茨、法約爾等為代表的管理過程學派;以麥格雷戈等為代表的人性行為學派;以巴納德等為代表的社會系統(tǒng)學派;以馬克蘭特等為代表的管理科學學派;以西蒙等為代表的決策理論學派;以卡斯特等為代表的系統(tǒng)管理學派;以德魯克等為代表的經(jīng)驗學派;以明茨伯格等為代表的經(jīng)理角色學派;以特里斯特等為代表的社會技術(shù)學派;以布里奇等為代表的經(jīng)營管理學派;以盧丹斯等為代表的權(quán)變理論學派。1、管理過程學派。又稱管理職能學派。該學派以管理過程或者管理職能作為研究對象,認為管理就是在組織中通過別人或與別人共同完成任務(wù)的過程。2、社會系統(tǒng)學派。從社會學的角度來研究管理,把組織及其成員的相互關(guān)系看作是一種相互協(xié)作的社會系統(tǒng)。組織的

21、協(xié)作系統(tǒng)由三個因素構(gòu)成:協(xié)作的意愿、共同的目標和信息的聯(lián)系。3、系統(tǒng)管理學派。系統(tǒng)管理理論運用系統(tǒng)論的范疇和原理,對組織的管理活動和過程進行分析和研究。系統(tǒng)管理過程有四個階段,即創(chuàng)建系統(tǒng)、進行系統(tǒng)設(shè)計、使系統(tǒng)運行并予以控制、檢查和評價系統(tǒng)運行情況。4、決策理論學派。決策理論學派是吸收系統(tǒng)理論的觀點,運用計算機和運籌學等方面的知識而形成的學派。決策過程分為四個階段的活動,即情報、設(shè)計、選擇、審查活動。決策不可能達到最標準,而只能實現(xiàn)滿意的標準。5、經(jīng)驗學派。經(jīng)驗學派強調(diào)從管理的實際經(jīng)驗出發(fā),而不是從一般原則出發(fā)研究管理活動。經(jīng)驗學派重視組織結(jié)構(gòu),認為組織結(jié)構(gòu)必須具備明確、經(jīng)濟、穩(wěn)定和適應(yīng)等特性,

22、組織結(jié)構(gòu)有五種類型,即集權(quán)的職能制、分權(quán)的聯(lián)邦制、矩陣制、模擬分權(quán)制和系統(tǒng)等組織結(jié)構(gòu)。6、權(quán)變理論學派。所謂權(quán)變,就是權(quán)宜應(yīng)變。這一學派認為,管理沒有一成不變的方法和技術(shù),而必須根據(jù)管理的條件和環(huán)境隨機變化,為此,它主張觀察和分析大量的案例,從中分析管理方法技術(shù)與條件環(huán)境的聯(lián)系,尋求管理的基本類型和模式。這一學派的代表人物認為,權(quán)變關(guān)系就是管理方法技術(shù)與管理條件環(huán)境之間的兩個以上變量的函數(shù)關(guān)系,權(quán)變管理就是根據(jù)條件環(huán)境自變量與管理方法技術(shù)的因變量之間的函數(shù)關(guān)系確定的一種最有效的管理。7、管理科學學派。管理中的人是理性人,組織是追求自身利益的理性結(jié)構(gòu),經(jīng)濟效果是其最根本的活動標準,管理過程是一個

23、合乎邏輯的系統(tǒng)過程,因此,管理活動可以運用數(shù)學的方法來分析和表述。在此基礎(chǔ)上,科學管理學派主張,采取數(shù)學模型和程序來分析和表述決策、計劃、組織和控制等管理的邏輯過程,借助于計算機和運籌學,求出最佳答案,實現(xiàn)管理目標。理論階段重要理論流派代表人物古典管理理論階段科學管理學派泰羅組織管理學派法約爾、韋伯行為科學階段人際關(guān)系學說梅奧需求層次理論馬斯洛雙因素激勵理論赫茨伯格“X理論Y理論”麥格雷戈“不成熟成熟理論”阿吉里斯動態(tài)平衡理論巴納德群體動力學理論盧因現(xiàn)代管理理論階段管理過程學派孔茨人性行為學派麥格雷戈社會系統(tǒng)學派巴納德管理科學學派馬克蘭特決策理論學派西蒙系統(tǒng)管理學派克斯特經(jīng)驗學派德魯克經(jīng)理角色

24、學派明茨伯格社會技術(shù)學派特里斯特經(jīng)營管理學派布里奇權(quán)變理論學派盧丹斯六、行政:行政是指國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)行使國家權(quán)力,依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動?!靶姓备拍畹耐庋邮菄?、政府,但主要是行政(執(zhí)行)部門;內(nèi)涵則是國家或政府的公共事務(wù)管理活動及其過程。西方學者的行政概念界定:魏勞畢:從小政府(即行政部門)的角度,將行政看作政府組織中的行政部門的業(yè)務(wù)活動。古德諾:從國家職能的角度,將行政視為國家意志的執(zhí)行,是推行政府職能的活動。懷特:從管理學的角度將行政學定為通過運用組織、領(lǐng)導、計劃、協(xié)調(diào)、控制等手段,有效地處理公務(wù)和政務(wù)的活動。戈德特納:從公共政策的角度,將行政理

25、解為制定和執(zhí)行政策的活動。七、行政的特點:1、執(zhí)行性。行政是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)的活動,其主體的執(zhí)行性決定了它表現(xiàn)為對決策任務(wù)的執(zhí)行與完成。2、政治性。行政機關(guān)的使命是執(zhí)行國家權(quán)力機關(guān)的意志,國家權(quán)力機關(guān)具有強烈的階級性,行政機關(guān)也不例外。3、權(quán)威性。權(quán)威是指把一部分人的意志強加于另一部分段,是以服從為前提的。國家是階級統(tǒng)治的工具,是有權(quán)威性。行政管理活動是以國家名義進行,代表國家并以國家強制力為后盾的。八、行政與政治的區(qū)別1、政治與行政同是社會歷史現(xiàn)象,都是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上,為一定經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)的上建筑。兩者既密切聯(lián)系又有一定的區(qū)別。2、凡屬執(zhí)行國家意志的管理部門及其管理活動,都是行政

26、。政治的實質(zhì)是階級之間的關(guān)系,其核心是國家政權(quán);而行政正是以國家政權(quán)為后盾、以維護和鞏固國家政權(quán)為根本任務(wù)的。因此,政治主導行政,行政從屬于政治。行政不可能不表現(xiàn)國家意志,其執(zhí)行也不可能不體現(xiàn)政治。行政的目標、職能、行為和活動,都在不同程度上具有政治屬性。政治與行政難以截然分開。3、在西方,最早論述政治與行政的區(qū)別,從政治與行政分離的角度來解釋行政是美國行政學家威爾遜和古德諾 。他們對于政治與行政的觀點就是“政治是國家意志的表達,行政是國家意志的執(zhí)行”。九、行政與立法、司法的區(qū)別1、西方資產(chǎn)階級政治學理論從“三權(quán)分立”的角度來解釋行政,把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán),并分別由議會、法

27、院和政府“獨立”行使,因此,認為行政就是與立法、司法并立的“三權(quán)”之一?!叭龣?quán)分立”的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式實質(zhì)由是資產(chǎn)階級國家的政權(quán)組織形式。2、我國實行的是人民代表大會制的政權(quán)組織形式。在這種形式下,國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)為:全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān),行使立法權(quán);國務(wù)院和地方各級人民政府行使行政權(quán);審判機關(guān)和檢察機關(guān)行使司法權(quán)。但我國的國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,并對其負責、接受其監(jiān)督。因此,在尊重國家權(quán)力的統(tǒng)一性、不可分割性的前提下,立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大主,行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力,行政活動也有別于立法活動和司法活動。十、行政學行政學是

28、一門研究國家行政機關(guān)依法有效地管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的學科,或者說是系統(tǒng)地研究行政現(xiàn)象及其活動規(guī)律的科學。簡而言之,行政學是系統(tǒng)地研究行政現(xiàn)象及其活動規(guī)律的科學。行政的主體:國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)(國家行政機關(guān))。行政的客體:國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。行政活動的根據(jù)原則:依法管理。行政學的主要任務(wù)和根本目的:探討和發(fā)現(xiàn)行政活動的規(guī)律性,形成科學理論,使行政管理建立在科學基礎(chǔ)之上。十一、行政理論的發(fā)展:(一)行政學在西方興起的歷史原因。“行政國家”的出現(xiàn)?!拔墓僦贫取备母镞\動的發(fā)展,推動了行政學的研究。主要目的是廢除政黨分贓制,建立“中立的”文官制度和功績

29、制。多種學科逐漸形成并得到發(fā)展,尤其是管理學的產(chǎn)生和發(fā)展為行政學從政治學中分離出來創(chuàng)造了理論條件。專業(yè)教育和職業(yè)教育得到較快發(fā)展,行政學在職業(yè)學校和高等學校逐漸成為一門專門學科。(二)西方行政學各個歷史發(fā)展時期的主要特點西方行政學產(chǎn)生于美國,它的產(chǎn)生是以1887年威爾遜發(fā)表行政管理學之研究為標志的。第一階段:形成時期科學管理時期(1887-1930)在這一階段,行政學的產(chǎn)生與形成受到工商企業(yè)管理科學的重大影響。行政學在這個時期的主要缺陷是:過分重視機械效率,忽視社會效益;過分重視組織的靜態(tài)方面,忽視組織的動態(tài)方面,把行政機關(guān)變成了封閉系統(tǒng),忽視了外部環(huán)境的影響;片面強調(diào)入的物質(zhì)利益,忽視了人的

30、精神因素,缺乏對人的尊重。1887年威爾遜行政管理學之研究1900年古德諾政治與行政1912年泰羅科學管理原理1926年懷特公共行政學研究導論1926年魏勞畢公共行政原理第二,成長時期行為科學時期在這一階段,行政學受到梅奧、巴納德、馬斯洛、麥克雷戈等人的行為科學理論和主張的重大影響。因此,行政學在這個時期又被稱為人際關(guān)系時期。從過去只注重組織結(jié)構(gòu)、法令、規(guī)章制度及權(quán)責分配,到同時重視組織中人員意見的溝通、個人欲望的滿足、非正式組織的作用;從只重視監(jiān)督制裁到重視激發(fā)人的積極性;由專斷領(lǐng)導到民主管理;由“重事”到“重人”。這一時期,行政管理學仍表現(xiàn)出局限性,如過分重視人的行為因素,忽視了組織結(jié)構(gòu)、

31、法制的作用,忽視了環(huán)境的影響作用等。梅奧為首的哈佛大學教授“霍桑實驗”巴納德為代表的動態(tài)平衡理論西蒙決策理論麥格雷戈X-Y理論馬斯洛人的需要層次理論第三,成熟與分化時期現(xiàn)代科學管理理論時期在這一階段,行政學受到系統(tǒng)理論的重大影響。這個時期的行政學趨于成熟:既注重行政管理活動與外界環(huán)境、外在系統(tǒng)之間的關(guān)系,又注重行政管理系統(tǒng)內(nèi)部各部分之間的關(guān)系;既強調(diào)組織結(jié)構(gòu)、工作程序等靜態(tài)方面,又強調(diào)人的因素。在60年代末70年代初之后,行政學出現(xiàn)分化,先是政策科學,后是(新)公共管理的興起。布坎南公共選擇學派“經(jīng)濟人”假設(shè)引入了政府行為理論,1986年獲諾貝爾獎??扑剐轮贫冉?jīng)濟學派代表人物:科斯、諾斯、威廉

32、姆遜、德姆塞茨交易成本理論、代理理論、制度創(chuàng)新理論美國社會學家帕森思每個組織系統(tǒng)分為決策、管理和技術(shù)三個層次美國哈佛大學的高斯強調(diào)行政環(huán)境的重要性。十二、公共管理理論的興起與產(chǎn)生1、公共管理的學術(shù)框架建立于20世紀20-30年代,以懷特的公共行政學研究導論和1927年魏勞畢的公共行政原理的出版為標志。2、公共管理的發(fā)展在100多年的歷程中經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的公共行政到公共政策分析再到公共管理這三個轉(zhuǎn)變過程。3、1991年9月20日21日,來自全美的73位學者匯集于MPA項目發(fā)源地的雪城大學麥克斯韋爾學院,舉行第一次美國的公共管理學術(shù)研討會,這被視為是公共管理新理論誕生的象征性標志。公議以公共管理:學

33、科現(xiàn)狀為書名于1993年結(jié)集出版,該書可以看作公共管理學派的“宣言”。4、對公共管理理論的不同理解:將“公共管理”等同于“公共行政”。代表人物:赫德森、羅森布魯姆。把公共管理當作公共行政的一個分支學科。代表人物:奧特、海德、沙夫里茨主編的公共管理精華讀物將公共管理看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政和政策分析的一種新的學科框架。代表人物:加森和奧弗曼、佩里、克雷默、林恩、巴可夫、納特。第一本為“公共管理”確立基本學科框架的教科書,是波茲曼和斯特拉斯曼的公共管理戰(zhàn)略。古利克提出的公共行政七原則:計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算。美國學者戴維·H·羅森布魯姆在公共行政:管理、政

34、治和法律的途徑,公共行政的研究有三種主要的研究途徑,即管理途徑(包括傳統(tǒng)的管理途徑和新公共管理途徑)、政治途徑和法律途徑。5、公共管理是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科,可以將它界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科。它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品。或者說,公共管理是一門研究公共組織(主要是政府)如何有效地提供公共物品的學問。6、公共管理研究更多的以經(jīng)濟學為基礎(chǔ),基本研究方法:系統(tǒng)分析。內(nèi)容包括:整體分析、環(huán)境分析、結(jié)構(gòu)分析、層次分析、相關(guān)分析。比較分析。實驗分析。案例分析。以腳本等形式說明一個事件有關(guān)的情況。十

35、三、B途徑與P途徑的區(qū)別與聯(lián)系。1、區(qū)別:二者來源不同。波茲曼兩種公共管理概念一文中認為:“商業(yè)途徑”,簡稱為“B-途徑”,主要來自商學院,并為管理科學學院的公共部門管理學部以及美國公共行政學會所使用;“政策途徑”,簡稱為“P-途徑”,主要來自公共政策學院,并流行于公共政策分析與管理學會中。P途徑重新認識政策分析對公共管理的重要性,重視吸取經(jīng)驗教訓并加以傳播,政治執(zhí)行官與資深管理者的對話;而B-途徑更強調(diào)以研究和理論取向,應(yīng)用和融合不同學科的理論、方法和技術(shù),注重戰(zhàn)略管理,關(guān)心過程問題,把焦點集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。2、共同點:如以組織外部定向(即關(guān)心行政機構(gòu)以外的東西),

36、強調(diào)政治因素在管理中的作用;重視規(guī)范并關(guān)心改善管理績效,主張從經(jīng)驗中學習,尤其是偏愛案例分析法。十四、公共管理研究途徑中的公共選擇理論及新制度學派。1、公共選擇理論是20世紀70年代發(fā)展起來的一種“新政治經(jīng)濟學”或“政治的經(jīng)濟學”理論。80年代以后被廣泛地應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。公共選擇理論假定:政治行動者個人(不管是決策者還是投標者)都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。公共選擇理論將“經(jīng)濟人”假說、交換范式和方法論個人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。2、新制度學派強調(diào)制度在政治生活中的決定性作用。認為制度自身是人類設(shè)計的產(chǎn)物,是工具性指向的個人的合目的結(jié)果;制度之所以在社

37、會中存在,是因為它們可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本;在社會中,兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制(官僚制);作為持續(xù)不斷的正式或非正式的規(guī)則,制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望,因而它們不僅增加或減少交易成本,而且也形成偏好。第二章 公共組織一、組織組織是指在一定的社會環(huán)境中,人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識,并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。組織目標與行為是組織的本質(zhì)性特征,組織目標是對組織進行系統(tǒng)研究的邏輯起點。1873年英·斯賓塞將“組織”一詞引入社會科學領(lǐng)域。現(xiàn)代組織理論奠基人之一巴納德“一個有意識地協(xié)調(diào)兩人或兩人以上活動與力

38、量的系統(tǒng)”美·卡斯特、羅森茨韋克組織有目標的心理系統(tǒng)技術(shù)系統(tǒng)有結(jié)構(gòu)的活力整體特定關(guān)系模式中一起工作的人群西蒙“一個人類群體當中的信息溝通與相互關(guān)系的復(fù)雜模式”二、組織的特性1、組織是人們在相互交往事形成的一定行為關(guān)系的集合;2、組織有著某種特定的目標;3、組織有一定的結(jié)構(gòu)和行為方式;4、組織有其內(nèi)在的意識,這種精神意識并非自發(fā)形成。而是有意養(yǎng)成的,最終系統(tǒng)化為組織文化;5、組織是一個開放系統(tǒng),隨著組織環(huán)境的變化而有機發(fā)展。三、公共組織公共組織就是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織,它既包括政府組織,也包括第三部門組織。而狹義的公共組織指的就是國家機關(guān)組織。公共組織包

39、括12個構(gòu)成要素,即人員、目標、職能、機構(gòu)、職位、職權(quán)、權(quán)責、規(guī)章制度、團體意識、組織設(shè)計、支持硬件、技術(shù)和信息。公共組織的特殊性:在于其“公共性”公共組織與其它組織區(qū)別的標志:組織目標和組織基本功能公共組織的目標:實施對公共事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系。公共組織的職能范圍:組織目標的具體化。技術(shù):科學技術(shù)和政治技術(shù)(領(lǐng)導藝術(shù))四、公共組織的類型(一)按財務(wù)會計標準分類:1、政府機構(gòu) 2、教育組織 3、健康和福利組織4、宗教組織 5、慈善組織 6、基金會(二)按公共權(quán)力標準分類1、強制型公共組織。主要指政府部門。主要特點:根據(jù)憲法和法律的授權(quán),依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實行強制性管理。它對某一事務(wù)

40、做出裁決,有關(guān)組織和個人必須遵從,否則將受到懲罰。2、半強制型公共組織。在市場經(jīng)濟條件下,政府管理是“有限管理”,即在市場失靈的一定范圍內(nèi)實施管理。但是市場功能的內(nèi)在缺陷又需要這樣一些公共組織的存在:這些公共組織實施管理更多地依靠市場手段而不是行政手段,他們的管理行為對當事人有一強制性,要求當事人遵守。但這類公共組織的強制性在一定程度上是可對抗的,當事人也可拒絕裁決。如仲裁委員會、消費者權(quán)益保障委員會、各種行業(yè)協(xié)會等。3、非強制型公共組織。這類公共組織的最大特點是非強制性和服務(wù)性,其中多數(shù)是非營利的組織。非強制型的公共組織主要是各種院校、社區(qū)學校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機構(gòu)、文化和科學技術(shù)團

41、體、各種咨詢服務(wù)機構(gòu)等。(三)按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標準分類1、古典模型1937年美·古利克、厄威克行政管理科學論文集八項標準使人員適應(yīng)組織結(jié)構(gòu)承認一個高層經(jīng)理為權(quán)威的來源堅持統(tǒng)一指揮使用專業(yè)人員和一般人工作人員按照目的、方法和領(lǐng)域進行部門劃分授權(quán)并使用例外原則要使職責與職權(quán)相稱考慮適當?shù)目刂品?。古典模型的特點:組織具有四個基礎(chǔ):目標、過程、顧客、領(lǐng)域?qū)τ诿總€組織而言,上述基礎(chǔ)中必須有一個被賦予優(yōu)先地位行政部門在最高層次上按主要目標組建,每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標的活動任何上級僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬,即存在“控制范圍”行政權(quán)威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的

42、多成員機構(gòu)垂直領(lǐng)導活動與參謀活動被嚴格加以區(qū)分2、官僚模型(最適合復(fù)雜組織的形式,由馬克斯·韋伯創(chuàng)立)基礎(chǔ):理性合法權(quán)威,即根據(jù)在組織內(nèi)所處地位而產(chǎn)生的職權(quán),行政人員的職權(quán)依理性建立的標準、法律和規(guī)章制度來在一定歷史條件下,也就是說,組織不是靠服從個體而是靠非人格化的規(guī)則來管理的,理性意味著效率。官僚模型的特點:基于職能專業(yè)化的勞動分工有明確的職權(quán)等級制有與任職者和職責相關(guān)的規(guī)章制度有處理工作的程序系統(tǒng)人與人之間關(guān)系的非人格化雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)3、第三部門行政模型是對古典模型和官僚模型提出的挑戰(zhàn),它更講求運用系統(tǒng)方法和權(quán)變方法。公共事務(wù)往往由多人的董事會或委員會進行管

43、理,代表多元利益的候選人遍布其中,古典模型和官僚模型所要求的職權(quán)和責任授予單一行政人員的原則受到挑戰(zhàn)。在很多方面政府成為“代理人政府”,許多政府工作通過合同委托給第三部門完成,政府官員在處理這些事務(wù)時再也用不上自己的等級權(quán)力。政府不可能輕而易舉地監(jiān)督組織之外的代理商,除非損害了該項目和所服務(wù)的公眾利益,政府不能隨意利用等級命令來取消合同。行政組織不是孤立地處理公共事務(wù),它們往往與其他公共組織形成一個網(wǎng)絡(luò),通過組織互動來實現(xiàn)目標。五、公共組織結(jié)構(gòu)(一)結(jié)構(gòu)內(nèi)容:管理層次 指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級管理幅度 指一名上級管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。英·漢密爾頓主

44、張有效的管理幅度:36個格丘納斯當管理者的直接下履帶 數(shù)量以數(shù)學級數(shù)增加時,該管理 者與其直接下屬間的相互影響、這些直接下屬相互之間影響的數(shù)量就會以幾何數(shù)量增加。美國管理學者:組織中的管理可以劃分為兩類,即行政性管理和基層管理,行政性管理是中高層管理,其幅度以39個為宜,而業(yè)務(wù)性管理是基層管理,其幅度可以達到30個。從管理層次與管理幅度的角度闡述尖開結(jié)構(gòu)與扁形結(jié)構(gòu)的區(qū)別與聯(lián)系。管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。管理層次越多,管理幅度越??;管理層次越少,管理幅度越大。1、管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu),其形態(tài)類似底寬上窄的“金鉆塔”,因此這種形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)被稱為“尖型結(jié)構(gòu)”,結(jié)

45、構(gòu)中管理層次分明,上級對下級控制嚴格、影響力強。其優(yōu)點是權(quán)力集中,分工明確,便于統(tǒng)一行動,但因其層次多,信息傳遞途徑長,容易造成信息失真,使高層決策被“走樣”執(zhí)行。此外,上級對下級的嚴格控制,在一定程度上反而阻礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮,工作缺乏靈活性,容易走向僵化。2、管理層次少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu),其形態(tài)扁平,稱之為“扁平結(jié)構(gòu)”。扁形結(jié)構(gòu)管理層次少,信息傳遞迅速,不易失真,決策執(zhí)行時間短,下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán),決策、執(zhí)行面廣,也較靈活。不過,由于上級對下級的控制不強,扁形結(jié)構(gòu)組織相對比較松散,集體行動難度較大在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計上,人們總是力圖把尖形結(jié)構(gòu)與扁形結(jié)構(gòu)的長處結(jié)合起來,盡量

46、克服兩者的缺點,以求設(shè)計出令人滿意的結(jié)構(gòu)。(二)結(jié)構(gòu)形式:科層組織是主導形式。古典、官僚模型都是科層組織。1、直線結(jié)構(gòu):單一垂直領(lǐng)導。2、職能結(jié)構(gòu):相關(guān)部門在水平方向依職能不同進行分工。容易出現(xiàn)政出多門的情況3、直線職能結(jié)構(gòu):在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。我國政府部門采用的結(jié)構(gòu)。優(yōu)點:加強了對水平層次領(lǐng)導部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導,有助于克服政出多門,有助于決策科學化、民主化;缺點:垂直領(lǐng)導有可能排斥水平領(lǐng)導,部門之間的關(guān)系更加復(fù)雜。4、矩陣結(jié)構(gòu):(適應(yīng)性組織)以完成某項工作為核心,從有關(guān)部門抽調(diào)人員組織臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。六、我國政府組織結(jié)構(gòu)1、縱向結(jié)構(gòu)(層次結(jié)構(gòu))宏觀

47、上:各級行政組織間的層級關(guān)系二、三、四級。微觀上:行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系國務(wù)院各部委下設(shè)的司局級、處級等。2、橫向結(jié)構(gòu)(分部結(jié)構(gòu))這些部門一般可分決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。主要按職能分,此外,還有按地區(qū)分、按服務(wù)對象分、按行業(yè)和產(chǎn)品類型分。3、我們政府組織結(jié)構(gòu)主要分為縱向和橫向結(jié)構(gòu)。行政組織的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)并不是相互脫離的,二者相互交織形成行政組織的結(jié)構(gòu)網(wǎng)。在我國,行政組織中的橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu)。七、行政體制的基本類型(一)首長制與委員制劃分標準:行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)。首長制又稱一長制或獨任制,是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。美國的總

48、統(tǒng)制是典型的首長制。優(yōu)點:權(quán)力集中,責任明確,指揮靈敏有力,易于保守秘密,減少不必要的摩擦和損耗,能迅速完成任務(wù)。缺點:由于行政決策大樹由首長一人獨攬,容易導致濫用權(quán)力,獨斷專行,壓制民主,營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。而且,首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限,也不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當處理。委員制又稱合議制,是指行政組織的法寶最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。優(yōu)點:能夠集思廣益,容納多方面的意見,處事考察周全,委員互相牽制,有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點:責任不明確,容易造成爭功諉過的弊端,委員間相互協(xié)調(diào)不易,難以集中,決策遲緩,并且容易泄露決策機密。(二)層級

49、制與職能制劃分標準:行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)。層級制又稱分級制,指行政組織縱向分為若干層次,上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同,但有隸屬關(guān)系,業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。優(yōu)點:組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通,便于溝通領(lǐng)導;權(quán)力集中,從上到下輻射開來,有助于統(tǒng)一指揮。缺點:上級任務(wù)繁雜,往往顧此失彼;缺乏專業(yè)分工,工作彈性??;各層級行政首長權(quán)力集中,要求下級對上級絕對服從,容易造成獨斷專行。職能制又稱分職制,指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能 而平行劃分若干部門,每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同,但所管范圍大小基本相同的組織體制。優(yōu)點:分工明確,有助于工作專業(yè)化,提高行政效率,行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。缺點

50、:分工單位無力進行全局協(xié)調(diào),責任不明,過細的分工還使部門主管過多,政出多門,使下級部門無所適從。(三)集權(quán)制與分權(quán)制劃分標準:行政權(quán)力的使用特點。集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級機關(guān),下級機關(guān)僅有有限的裁量權(quán),須依靠上級機關(guān)的指令辦事的組織體制。優(yōu)點:政令統(tǒng)一,可以行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致標準,便于集中力量,發(fā)揮優(yōu)勢,統(tǒng)籌兼顧。缺點:層級節(jié)制過嚴,下級的行為帶有被動性,積極性得不到發(fā)揮,不能因地制宜,及時處理行政事務(wù),機關(guān)及個人也容易導致獨裁和長官意志。分權(quán)制是指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán),上級組織不予干涉的組織體制。在聯(lián)邦制國家中,分權(quán)制的行政組織體制最為普遍。優(yōu)點:各級行政組織可以因地制

51、宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù),行政措施緊貼實際,能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化;各層級有自己的權(quán)力和責任,容易激發(fā)行政人員的工作積極性;還可防止上級組織和個人的獨斷專行。缺點:權(quán)力過于分散,上級組織的目標、意圖難以實現(xiàn),上級反受下級牽制;下級組織機關(guān)彼此分離,中央無力調(diào)控,容易形成地方勢力,相互沖突,發(fā)生糾紛,造成行政組織的分裂。(四)完整制與分離制劃分標準:行政組織中同一層級各部門所受的指揮和控制。完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制,是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點:權(quán)責集中分明,組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一,機構(gòu)之間分工合作好,有利于領(lǐng)導機構(gòu)的全局統(tǒng)籌和命令的貫徹執(zhí)行,并

52、能人盡其用,發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。缺點:行政首長權(quán)力過分集中,屬下單位缺乏自主性,容易造成因循守舊的工作作風。分離制又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制。是指同一層級的各機關(guān),受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點:行政機關(guān)獨立性大在,措施靈活,通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢,對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。缺點:機構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度,個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂,降低行政效率八、公共組織環(huán)境公共組織環(huán)境是公共組織身外所有能夠直接或間接對組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。九、公共組織的生態(tài)環(huán)境公共組織的生態(tài)環(huán)境包括三個方面:1、微觀環(huán)境。是指組織系統(tǒng)本身,包括組織的目標、結(jié)構(gòu)、人員

53、、權(quán)力系統(tǒng)、規(guī)章、政策等因素。2、宏觀環(huán)境。是組織運行的外部環(huán)境。3、中介環(huán)境。由于公共組織并非在任何情況下都是直接與外部環(huán)境因素發(fā)生關(guān)系。因此,那些方便組織與環(huán)境聯(lián)系的環(huán)節(jié)因素就構(gòu)成中介環(huán)境。20世紀40年代左右對公共組織進行生態(tài)學考察約翰·高斯行政生態(tài)學公共組織如同人在生物圈中處于食物鏈的一個環(huán)節(jié),既受生態(tài)環(huán)境影響,同時又影響生態(tài)環(huán)境,公共組織是一個有機體。美國夏威夷大學東西文化研究中心里格斯首次區(qū)分了三種主要行政生態(tài)模型:農(nóng)業(yè)社會(融合)型、過渡社會(棱柱)型、工業(yè)社會(衍射)型。十、組織環(huán)境的基本構(gòu)成要素(一)政治環(huán)境政治環(huán)境直接對公共組織產(chǎn)生影響,對公共組織行為加以規(guī)范和引

54、導?;疽兀赫误w制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機構(gòu)、政治制度、公共政策等。對公共組織的影響:政治體制確定了公共組織在社會政治生活中的地位和作用;政治權(quán)力劃分賦予公共組織或多或少的影響力和約束性,并勾勒出不同組織間的政治關(guān)系;國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了各類公共組織的活動范圍;政府機構(gòu)的設(shè)立意味著行政組織擁有超越其他公共組織的權(quán)力,在組織生態(tài)圈中屬于強者;政黨制度使部分公共組織能夠以強有力的集體行動參與公共決策;公共政策是組織政治活動的結(jié)果,也是公共組織施加影響的工具。(二)經(jīng)濟環(huán)境經(jīng)濟環(huán)境對公共組織動機和行為有著重要決定作用。不同的經(jīng)濟利益是各種公共組織動機和行為的基礎(chǔ)性動力。基本要素:經(jīng)濟體制、經(jīng)濟利益、經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。對公共組織的影響:經(jīng)濟體制決定公共組織的行為方式;經(jīng)濟利益決定公共組織的目標;經(jīng)濟實力為公共組織提供權(quán)力來源;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響公共組織的發(fā)展。(三)文化環(huán)境文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn),對公共組織的影響相對政治、經(jīng)濟環(huán)境而言較為遲緩,但作用時間更長,組織變革必須在文化延續(xù)過程中進行?;疽兀赫J知、價值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)等。對公共組織

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